It is thus perhaps unsurprising that this case has raised some particularly knotty procedural questions. I will attempt to unpack the most important and interesting, which were the focus of the oral proceedings.

The Arguments

Nicaragua’s ten discrete claims against Germany may be broadly bundled into four groups: first, failing to prevent, and being complicit in, genocide against the Palestinian people, through arms supplied to Israel (1-3); second, failing to ensure respect for the Geneva Conventions and customary international humanitarian law (IHL), and providing aid used in their violation (4-6); third, denying the Palestinian right to self-determination and assisting an unlawful occupation, racial discrimination, segregation and apartheid (7-9); and fourth, failing to prosecute war crimes and apartheid (10).

In reply, Germany raises three objections (again, broadly framed). First, that no dispute existed between the parties when Nicaragua filed its Application, so the case is inadmissible. Second, even taking Nicaragua’s alleged dispute at face value, a number of the claims fall outside the temporal scope of Germany’s 2008 optional clause declaration, or Nicaragua failed to fulfil necessary preconditions, depriving the Court of jurisdiction outright. Third, the Monetary Gold admissibility argument (on which much has already been written, see, e.g. here, here and here) that adjudicating the merits of this case would require the Court to rule on the lawfulness of Israel’s conduct without Israel’s participation or consent to jurisdiction.

Objection One: Inadmissible Due to Lack of Dispute

As is well known, the Court’s duty is to resolve disputes between States. As such, the existence of a dispute is a necessary precondition to the Court’s exercise of otherwise apparent jurisdiction. The litigating parties must hold clearly opposite views concerning the question of the performance of international obligations, and the respondent must have been “aware”, or could not have been “unaware”, that such positive opposition existed (for a more detailed consideration of the problems arising from this particular test, see here and here).

On this issue it must be said that at times Germany’s arguments devolved into the excessively formalistic. Nicaragua’s use of a Yahoo email address to send its Note Verbale to the German UN mission’s generic address was considered worth emphasizing despite its obvious triviality. The more substantive concern related to the speed with which proceedings were issued. Only a month (“the shortest month” (CR 2026/32 para. 10)) lapsed between the Note dated 2 February 2024 and the filing of the Application, and for two of those weeks Germany says it had not seen the email. Nevertheless, on 7 February 2024 a Foreign Office spokesperson said Germany was “aware of a press release” issued by Nicaragua restating the contents of its Note, and that “we naturally reject the relevant content of the press release” (CR 2026/30 para. 31).

Unfortunately for Germany, despite its claims that this “would be the first time that the Court would infer positive opposition from a reply to a journalist” (CR 2026/30 para. 33), it would certainly not be the first time that the Court would treat replies to journalists as binding undertakings from the State. Moreover, the general speed of proceedings does not seem to refute the existence of a dispute either; Ukraine’s application against Russia was filed only two days after the commencement of its “special military operation”.

Having said that, one area where Nicaragua may face difficulties is in establishing the existence of a dispute in relation to all its claims. The third and fourth listed above appear nowhere in the Note (save for self-determination) and the Application/Memorial appears to be the first time they were articulated. While the Court may at times adjudicate on ancillary claims, it is not clear that Germany’s alleged assistance to an apartheid regime (for example) is sufficiently related to the more core claims of failure to prevent a genocide such that it could be treated as ancillary. The Court may well find that certain claims were not adequately put to Germany so as to establish positive opposition.

Objection Two: Jurisdictional Limits

Germany’s optional clause declaration of 30 April 2008 covered “all disputes arising after the present declaration, with regard to situations or facts subsequent to this date” and Germany argues that many of Nicaragua’s claims have their “real cause” in Germany’s decades-long arms-export relationship with Israel, rather than in any activities post-dating the critical date. It seems difficult to sustain an argument that military exports form an unremitting monolith of conduct and cannot be parsed out into discrete acts, some of which took place after the critical date. It is worth noting that Judge Charlesworth at the conclusion of the hearings asked Nicaragua to specify, separately for each of the relevant claims 4-9, the situation or fact that is the source or real cause of the dispute (CR 2026/33, p. 38). If Nicaragua can do this, this argument about the critical date will likely become moot.

Separately, however, and at the risk of oversimplification for the sake of the word limit, paragraph (i) of Germany’s 2008 declaration excluded disputes “subject to another method of peaceful settlement chosen by all the Parties”. Germany argues that both States thus chose another method when they joined CERD in 1969 and 1978, respectively, and moreover that Nicaragua never attempted the negotiations demanded by Art. 22 of the CERD.

A sensible reading of Germany’s optional clause declaration would seem to suggest it was directed toward preventing parallel litigation or lis alibi pendens. Nevertheless, Nicaragua does invoke CERD in addition to the optional clause and Art. IX of the Genocide Convention as its basis for jurisdiction. This leads to a question of how the Court should consider competing grounds of jurisdiction, where some impose preconditions to their invocation, but others do not. As noted by the PCIJ in E.L.S.I. (relied upon by Nicaragua), multiple possible bases of jurisdiction suggest that the “Parties intended to open up new ways of access to the Court rather than to close old ways or to allow them to cancel each other out”, suggesting that the Court should proceed on the basis of the broadest possible ground of jurisdiction. The claims relating to racial discrimination and apartheid are not framed as breaches of CERD and could just as well be run exclusively as matters of customary international law. The issue is then what to do about paragraph (i) of Germany’s 2008 declaration. Does it import wholesale the requirements of a quite separate compromissory clause into an optional clause dispute, because there is substantive overlap between the treaty and the customary law? This strikes me as a complete reversal of the Court’s approach to jurisdiction in Military and Paramilitary Activities (again relied on by Nicaragua) insofar as customary law claims can endure a lack of treaty-based jurisdiction.

However, if the racial discrimination claims survive the dispute requirement, they perhaps face a small risk of being dismissed for want of jurisdiction should the Court accept Germany’s interpretation of its optional clause declaration.

Objection Three: Monetary Gold

While Germany’s first and second objections may succeed in relation to some claims (particularly the third and fourth bundles), progression to the merits for the genocide, self-determination, and IHL claims (the first and second bundles, as listed above) ultimately appears to turn on the Court’s interpretation of the parties’ Monetary Gold arguments. Alain Pellet, appearing for Nicaragua, spent much of his appearance trying to curtail Monetary Gold. Indeed, he was described as a “self-confessed Monetary Gold sceptic” by Sam Wordsworth (CR 2026/32, para. 1) which resulted in a reply accusation of Wordsworth being a “Monetary Gold fanatic” (CR 2026/33, para. 1). In its place, Pellet argued for the creation of a “Corfu Principle” – recognising that in Corfu Channel, the Court was able to adjudicate Albania’s responsibility related to the mines despite the fact that Yugoslavia, quite possibly the State that laid them, was absent. The existence of the mines was a fact, regardless of who put them there. Similarly, Pellet contended that Israel’s breaches of IHL could be treated by the Court as facts, established by inter alia the Court’s 2024 Advisory Opinion, and likewise the plausibility of genocide could be treated as a ‘fact’ established by the Court’s orders on provisional measures in South Africa v. Israel. He noted that if, in the end, Israel did not commit genocide, Israel could bring a case against Nicaragua for “slander” (“dénonciation calomnieuse” CR 2026/33 para. 28) a point no doubt inspired by the Ukraine v. Russia case where the Court endorsed the possibility of seeking a negative declaration of compliance with the Genocide Convention.

However, the underlying nature of the obligations owed by Germany is a hurdle which Nicaragua does not appear to have overcome. Germany is not committing genocide or breaches of IHL, it is allegedly failing to prevent it (or is complicit in its commission). Whether or not there has been a failure to prevent something from occurring can only be assessed once the thing in question has unquestionably occurred. If it never happened, how did one fail to prevent it? The Court would have to open the box to know what happened to the cat. While multiple experts have concluded that there is a genocide taking place in Gaza (see e.g. here, here and here) it remains for the Court an open question which it cannot (indeed must not) predetermine. For now, it must keep the box closed.

Conclusion

Will Nicaragua prevail, and the case move forward? It’s not a given by any means, and at least it seems unlikely that all of the claims brought by Nicaragua will continue. Nicaragua’s claims regarding IHL appear to pass all three hurdles raised by Germany. It is indeed possible that the unlawfulness of the Israeli occupation (in general terms) could be treated as an established juridical fact. But it is worth noting the 2024 Advisory Opinion explicitly precludes events taking place after October 7, and thus a large swathe of the conduct against which Germany’s complicity would likely be tested. The case could be narrowed down significantly, perhaps to a question whether Germany was complicit in the commission of IHL breaches in the OPT between 30 April 2008 and 7 October 2023.

On the one hand, this is unfortunate. All States that are parties to the Genocide Convention do have a clear obligation to prevent genocide, and it would be potentially of great benefit for this obligation to be enforceable by way of court proceedings. It would also assist other States, insofar as it would bring some much-needed clarity regarding the scope of the obligation to prevent, and more broadly on the obligations of third States in the face of serious breaches of international obligations. If this case continues to the merits, I would not be surprised to see interventions from other States that currently supply arms or dual-use materials to Israel.

But on the other hand, the Court’s function has never been the general enforcement of international obligations; it is the resolution of the particular disputes properly brought before it. This case may prove to be a careful lesson for prospective litigants regarding the need to take procedure, including notice requirements and the terms of compromissory clauses, seriously and not simply throw matters at the wall to see what sticks.

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Auch Umwege führten nicht zur Rundfunklizenz

Es ist nicht lange her, da verfügte RT über Erlaubnisse zur Verbreitung sowohl eines englischsprachigen als auch eines französischen Angebots. Das Angebot sollte nach Aussagen von RT-Vertreter*innen nach und nach ausgeweitet werden, und auch das deutschsprachige Programm sollte zum Rundfunkprogramm ausgebaut werden. Eine Lizenz wurde in Deutschland allerdings nie beantragt und wäre aller Voraussicht nach ohnehin an § 53 Abs. 3 S. 3 MStV gescheitert, der es verbietet, ausländischen Staaten oder von ihnen beherrschten Unternehmen eine entsprechende Lizenz zu erteilen. Dementsprechend war der Versuch, eine offizielle Zulassung für das deutschsprachige Programm zu erhalten, verworren. Zunächst wurde ein Zulassungsantrag in Luxemburg gestellt, allerdings nicht von der in Berlin ansässigen RT DE Productions GmbH, sondern von deren Moskauer Muttergesellschaft TV Novosti. Luxemburg erklärte sich allerdings für unzuständig, sodass TV Novosti die Zulassung, dieses Mal mit Erfolg, in Serbien beantragte. Der Schritt verwundert auf den ersten Blick, da Serbien nicht EU-Mitglied ist und das Programm durch die Zulassung nicht in den Genuss des unionsrechtlichen Herkunftslandprinzips kommen kann. Allerdings ist Serbien, ebenso wie Deutschland, Vertragspartei des Europäischen Übereinkommens über das grenzüberschreitende Fernsehen (EÜGF), sodass zumindest eine Anwendung der in Art. 4 EÜGF geregelten Sendefreiheit diskutiert werden konnte.

Die mabb sah sich dadurch allerdings nicht daran gehindert, eine Untersagung gegen die RT DE Productions GmbH auszusprechen. Die Belastete klagte und verwies darauf, dass nicht sie, sondern TV Novosti Rundfunkveranstalterin sei, der Verwaltungsakt sich also an die falsche Adressatin richte. Die Idee dahinter dürfte gewesen sein, sich auf die Sendefreiheit nach Art. 4 EÜGF zu berufen. Die wohl nach wie vor gültige Lizenz von TV Novosti in Serbien hätte dann als Argument dafür genutzt werden können, dass in Deutschland keine Lizenz benötigt werde. Das VG Berlin stellte jedoch fest, dass die RT DE Productions GmbH als Rundfunkveranstalterin i. S. d. § 2 Abs. 2 Nr. 17 MStV anzusehen gewesen sei. Dies habe sich insbesondere aus der öffentlichen Kommunikation der Klägerin und ihrer werblichen Selbstdarstellung sowie aus der Ausrichtung des Programms auf den deutschen Markt ergeben. Ob TV Novosti eine serbische Sendelizenz erhalten habe, sei für das Verfahren irrelevant gewesen, weil es sich weder um eine Zulassung der Klägerin noch um eine Zulassung nach den Bestimmungen des MStV gehandelt habe. Generell dürfte sich die praktische Bedeutung der Untersagung aus zwei Gründen inzwischen in Grenzen halten: Zum einen hat die RT DE Productions GmbH mittlerweile ihre Geschäftstätigkeit eingestellt und befindet sich in Liquidation. Vor allem aber haben die EU-Sanktionen die Betätigungsmöglichkeiten von RT ohnehin sehr viel weitgehender betroffen.

EU-Sanktionen…

Zur Umsetzung der Beschlüsse des Rates nach Art. 29 EUV (Beschl. (GASP) 2014/145 und Beschl. (GASP) 2014/512) und der auf Grundlage von Art. 215 AEUV erlassenen ausführenden Verordnungen (VO (EU) 269/2014 und VO (EU) 833/2014) verhängte die EU schon im Jahr 2014 umfangreiche Wirtschafts- und Finanzsanktionen (sog. „restriktive Maßnahmen“) gegen Russland. Mit dem Angriff auf das ukrainische Staatsgebiet 2022 erfolgte eine Ausweitung dieser Sanktionen auf russische Staatsmedien, indem die bereits erlassene VO (EU) 833/2014 durch Änderungsverordnungen ergänzt wurde. Während die mabb mit Mitteln des Medienrechts wegen der fehlenden Zulassung vorgehen konnte und aus dem strukturellen Grund der Staatsferne die Zulassung auch nicht hätte erteilen können, bediente sich die EU also eines Instruments des Außenwirtschaftsrechts, um aufgrund des Programminhalts russische Anbieter zu sanktionieren (Ferreau, ZUM 2022, 505 (510)): Eine Reihe von Medien, die unter ständiger Kontrolle der Führung der Russischen Föderation stünden, würden kontinuierliche und konzertierte Propagandaaktionen verbreiten, um den Angriffskrieg auf die Ukraine zu rechtfertigen. Dies stelle eine erhebliche und unmittelbare Bedrohung für die öffentliche Ordnung und Sicherheit der Union dar und spiele eine maßgebliche Rolle im Vorgehen gegen die Ukraine und ihre Nachbarländer (vgl. Erwg. 7 bis 9 der Änderungsverordnung VO (EU) 2022/350). Diese Erwägungen legen einen Konflikt bezüglich der Kompetenzverteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten offen: Wirtschafts- und Finanzsanktionen sollen eigentlich wirtschaftliche Positionen eines anderen Völkerrechtssubjekts treffen, um dieses zu einer Verhaltensänderung zu veranlassen. Zwar ist mit dem Sendeverbot auch eine wirtschaftliche Tätigkeit eines Drittstaats betroffen. In erster Linie sollen die Sanktionen gegen russische Medien aber dem Schutz von Rechtsgütern innerhalb der Union dienen, also nach innen und nicht nach außen wirken. Dass diese inhaltsbegründete Sanktionierung nicht in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten nach Art. 167 AEUV fallen soll, sondern vom Zweck des Sanktionsrechts gedeckt ist, liegt zumindest nicht auf der Hand. Der EuGH entschied allerdings, dass die Union über einen weiten Spielraum hinsichtlich restriktiver Maßnahmen im Bereich der GASP verfügt (vgl. EuGH, Urteil vom 28. März 2017, C‑-72/15, Rosneft, Rn. 88). Die Sanktionen seien somit von der Kompetenz der Union umfasst (EuG, Urteil vom 27. Juli 2022, T-125/22, Rn. 52).

Konkret werden nach Art. 2f Abs. 3 der VO (EU) 833/2014 alle Rundfunklizenzen oder -genehmigungen, Übertragungs- und Verbreitungsvereinbarungen mit Unternehmen, die im Anhang XV dieser Verordnung genannt werden, ausgesetzt. Betroffen sind neben den RT-Gesellschaften zahlreiche weitere russische Medienanbieter. Art. 2f Abs. 3 statuiert ein Werbeverbot für Produkte und Dienstleistungen in den Angeboten der benannten Gesellschaften. Mit Art. 2f Abs. 1 soll eine mittelbare Verbreitung der Inhalte russischer Staatsmedien verhindert werden: Das Verbot dieses Absatzes richtet sich an „Betreiber“ und umfasst die Verbreitung der Inhalte über diverse Technologien, wie etwa Kabel, Satellit, Internetdienstleister oder Video-Sharing-Plattformen. Der Betreiber-Begriff ist dabei weit auszulegen und umfasst Internetdienstleister, die die Angebote sanktionierter Medien hosten oder die nötige Verbindung herstellen, reine Access Provider sowie Suchmaschinenbetreiber und Social-Media-Plattformen. Weiterhin sind auch natürliche Personen umfasst (Urteil vom 2. Juli 2026, C-67/25, „Traugott Ickeroth”, s.u.). Darüber, welche Aktivitäten Art. 2f Abs. 1 konkret erfasst, bestehen weiterhin gewisse Unklarheiten (siehe dazu hier). Nicht umfasst sein sollen allerdings Recherchen oder Interviews (vgl. Erwg. 11 der VO (EU) 2022/350).

Um das Umgehungsrisiko zu minimieren, wurde mit dem Beschluss (GASP) 2026/508 und der Änderungsverordnung (EU) 2026/506 das bestehende Sendeverbot weiter ausgeweitet. Art. 2f der Verordnung (EU) 833/2014 erhält nunmehr einen neuen Abs. 1a. Dieser beschränkt die Ausstrahlung und die Erleichterung der Ausstrahlung von Inhalten durch Organisationen, die mit den Inhalten sanktionierter Anbieter vergleichbar sind (vgl. Erwg. 9 der VO (EU) 2026/506). Hierdurch kommt der Sanktionsgeber den ständigen Veränderungen von Websites, auf denen Inhalte von RT oder im Wesentlichen identische Inhalte verbreitet werden, zuvor. Alle „Klone“ von bereits sanktionierten Medien werden demnach ebenfalls Adressaten der Sanktionen.

Damit ist ein mittlerweile sehr umfassendes Sanktionspaket in Kraft gesetzt, das auch immer wieder auf neue Entwicklungen zu reagieren versucht. Die Rechtmäßigkeit wesentlicher Teile dieser Sanktionen wurde vom EuG in Bezug auf RT France mit Urteil vom 27. Juli 2022 (T-125/22) festgestellt.

… und strafrechtliche Folgen

Zur Sicherstellung einer effizienten und einheitlichen Durchsetzung dieser Sanktionen harmonisiert die Richtlinie EU 2024/1226 das Sanktionsstrafrecht. In Deutschland wurde die Richtlinie im Außenwirtschaftsgesetz (AWG) umgesetzt. Demnach stellen Verstöße gegen EU-Sanktionen Straftatbestände und Ordnungswidrigkeiten dar. Die strafbewehrten Verbote erreichen, wie der Fall „Traugott Ickeroth“ zeigt, eine erhebliche Wirkung. In dem Strafverfahren ging es um drei Personen, denen angelastet wurde, die Website „Traugott Ickeroth“ als kriminelle Vereinigung betrieben zu haben. Die Seite war kostenfrei zugänglich, rief aber zu Spenden auf, wodurch die Betreiber im Zeitraum vom 1. April 2022 bis zum 3. August 2023 einen Betrag von insgesamt 60.038,65 EUR erzielten. Der strafrechtliche Vorwurf bezog sich darauf, dass auf der Seite Videos von RT Deutschland verbreitet worden seien, die aufgrund der EU-Sanktionen einem Verbreitungsverbot unterliegen. Dieses Verbreitungsverbot ist durch § 18 AWG strafbewehrt. In dem Verfahren kam es dementsprechend wesentlich darauf an, ob auch die Betreiber einer auf Spendenbasis beruhenden Website „Betreiber“ im Sinne des Art. 2f Abs. 1 der VO (EU) 833/2014 sein können. Diese Frage legte das zur Entscheidung berufene LG Saarbrücken in einem Vorabentscheidungsverfahren dem EuGH vor. Der Gerichtshof entschied, dass der Betreiberbegriff natürliche Personen umfasst, wenn diese Inhalte der sanktionierten Unternehmen auf einer Website verbreiteten und damit in Form freiwilliger Spenden und Schenkungen Einnahmen generieren (Urteil vom 2. Juli 2026, C-67/25, Rn. 58).

Damit machen sich in Deutschland auch Blogger*innen, Content-Creator*innen und andere Betreiber*innen von Webseiten und Accounts strafbar, die die in der VO (EU) 833/2014 sanktionierten Medien verbreiten. Die Strafbarkeit dürfte unabhängig von kommerziellen oder ideologischen Beweggründen und unabhängig von den konkret geteilten Inhalten bestehen. Damit kommt es allein darauf an, dass ein sanktioniertes Medium verbreitet wird. Mit Blick auf die Begründung der Sanktionen vollzieht sich somit ein bemerkenswerter, wenn nicht bedenklicher Wechsel: Erlassen wurden sie, um die Verbreitung gefährlicher Inhalte zu unterbinden. Dieser Ansatz ist schon für sich problematisch, weil bestimmte Inhalte als „gefährlich“ und somit für den Meinungsbildungsprozess schädlich eingeordnet werden müssen. Er dürfte aber angesichts des erklärten Ziels russischer Medien, die Meinungsbildung in Europa zu stören, akzeptabel sein. Dass aber für die Verbreitung des für schädlich befundenen Programms unabhängig von den jeweiligen Inhalten auch Privatpersonen mit empfindlichen strafrechtlichen Konsequenzen rechnen müssen, irritiert. Diese Form der Sanktionsdurchsetzung wirft auch angesichts der starken Stellung der Meinungsfreiheit (und des im Übrigen weiten Schutzbereichs des Art. 11 Abs. 1 GRCh und Art. 10 Abs. 1 EMRK) Bedenken hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit auf.

Die Wirksamkeit der Maßnahmen

Nachdem die Maßnahmen gegen RT mittlerweile seit mehreren Jahren gelten, stellt sich die Frage nach deren Wirksamkeit. Dies gilt umso mehr, als der Katalog stetig gewachsen ist. Bemerkenswert ist in diesem Kontext die ungewöhnliche Schnelligkeit und Einigkeit der EU beim Erlass der Sanktionen gegen russische Staatsmedien und die davon ausgehende Signalwirkung auf politischer Ebene. Zumindest in rechtlicher Hinsicht haben die Maßnahmen die Möglichkeiten von RT weitreichend eingeschränkt. Die Sende- und Verbreitungsverbote dürften mit dazu beigetragen haben, dass die RT DE Productions GmbH schließlich ihre Geschäftstätigkeit eingestellt hat, weil es für Russland keinen Weg gab, sie ihrem Ziel entsprechend zu betreiben. Gleichzeitig haben die Maßnahmen auf die russische (Medien-)Politik kaum Einfluss nehmen können.

So hat sich gezeigt, dass sich RT bzw. TV Novosti nach dem Sendeverbot und den EU-Sanktionen nur begrenzt an die Untersagungen halten. Nach Recherchen des „CORRECTIV.Faktencheck“ seien zumindest bis Februar 2026 noch mehr als 20 verschiedene „mirror sites“ (Spiegelseiten) von RT DE aus Deutschland zu erreichen gewesen, welche Schätzungen zufolge insgesamt mehrere Millionen Aufrufe pro Monat erreicht hätten. Zwar bekämen die Spiegelseiten laut einer Untersuchung des Thinktanks Institute for Strategic Dialogue (ISD) nur noch etwa ein Drittel so viele Aufrufe wie die früheren offiziellen Seiten von RT DE, was für eine gewisse Wirksamkeit der Verbote spricht. Dass die Spiegelseiten weiter frei abrufbar sind, zeigt aber, dass die Sanktionen schnell an praktische Grenzen stoßen. Die Durchsetzung der Verbote ist insoweit lückenhaft, weil es trotz des rechtlichen Verbots praktisch möglich bleibt, immer neue Spiegelseiten zu erstellen. Der Zugang zu diesen Seiten muss jeweils einzeln durch die verschiedenen Internetanbieter gesperrt werden, wobei es dafür in Deutschland keine regelmäßig überprüfte und aktualisierte „Sperrliste“, sondern lediglich eine unvollständige „vorsorgliche Information für Internetanbieter“ gibt. Daneben spielen Unsicherheiten bezüglich der Reichweite der Sanktionen (siehe oben) sowie bezüglich der (geteilten) Zuständigkeit für die Überwachung der Einhaltung der Sanktionen eine Rolle.

Insgesamt zeigt sich damit, dass der russischen Desinformationsagenda durch das Ende der RT-Sparte ein Standbein weggebrochen ist, das aber durch neue Aktionsformen ersetzt wurde. Neben den bereits erwähnten Spiegelseiten ist dabei der zuletzt wieder verstärkt vorkommende Trend zu nennen, Desinformationsvideos mit den Logos seriöser Medienhäuser zu labeln. Damit verschieben sich die Ansätze, diesen Problemen beizukommen: Während es 2021, als Russland versuchte, legal Rundfunk zu betreiben, auch darum ging, eine Umgehung der rechtlichen Standards aufzudecken und zu adressieren, liegt das Problem heute primär darin, die Verantwortlichen zu identifizieren und zu erreichen. Die russische Strategie ist heute weniger denn je darauf ausgerichtet, Legalität auch nur zu suggerieren. Dies zeigt sich immer wieder, besonders aber jüngst im Zusammenhang mit Wahlen. Das Arsenal der „information weapon“, als das RT schon 2012 von der damaligen Chefredakteurin beschrieben wurde, hat sich insoweit verändert.

Fazit

Eine Bewertung der Maßnahmen gegen RT fällt vor diesem Hintergrund schwer. So sind sie einerseits sehr effektiv, weil sie die Desinformationskampagne über RT in vielerlei Hinsicht beschränken konnten. Gleichzeitig hat sich die russische Desinformation an das neue Umfeld angepasst, sodass kaum davon gesprochen werden kann, dass ihr ein schwerer Schlag zugesetzt worden wäre. Dies kann der EU wiederum kaum vorgeworfen werden: Akteure, Verbreitungswege und Erscheinungsformen von Desinformation verändern sich unablässig, sodass jede Regulierung droht, den tatsächlichen Entwicklungen hinterherzulaufen. Gleichzeitig werden die angenommenen demokratiezersetzenden Auswirkungen von Desinformation in der Forschung konstant kritisch hinterfragt. Für den „Globalen Norden“ lassen sich bislang keine robusten empirischen Belege für weitreichende Effekte von Desinformation finden. So richtig es ist, den russischen Staat nicht mit dem Anschein eines seriösen Nachrichtendienstleisters in Europa auftreten zu lassen, muss doch beachtet werden, dass die Einschnitte in Meinungs- und Medienfreiheiten unter Umständen groß sein können. Fehlende Erkenntnisse im Zusammenhang mit Desinformation verschärfen diesen Befund. Letztlich beruhen die freien Gesellschaftsordnungen nach wie vor auf dem Vertrauen in die Kraft des besseren Arguments, das sich in der Vergangenheit schon oft herausgefordert sah.

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İnsan olmaya geldim – I have come to be human. The line goes back to Nimri Dede, a folk poet from a village near Elazığ. If you know it, you probably know it in the voice of Arif Sağ, who turned the poem into one of the best-known spiritual songs of the Alevi-Bektashi tradition.

Each stanza ends on the same rhyme, with only the word before it changing: Özde, in the core. Sözde, in the word. Yüzde, in the face. İzde, in the trace. Közde, in the embers. Registers of becoming human, listed one after another, none struck out or played off against the others – like a refusal to split being human into a part fit to be shown and a part one merely brings along. And after every stanza, the same refrain: the singer has come to lay his head in the Meydan, the space at the centre of the Cem where people dance and deliberate, and where you lay down nothing that is not yours.

The academic world I work in often demands the opposite movement. It demands the split: bring the word, leave the core at home. One can try to pin this demand down and call it the postulate of neutrality and objectivity. It rarely comes as a rule, far more often as a tone, like an expectation nobody voices because nobody has to. The text is finished, someone reads it and leaves a comment in the margin that looks like a description and works like an objection: “positioned, engaged, pointed, personally coloured, political.” It does not claim that anything is wrong. It is not a counterargument one could respond to. What lies behind it is the message that someone has seen on me, and read in me, where I am writing from – and that this place means the text cannot be objective.

Legal scholarship, too, knows that no one writes from nowhere. As Arthur Kaufmann observed in Die Geschichtlichkeit des Rechts im Licht der Hermeneutik in 1969: even with sound method and critical reflection, “the personality can never be entirely eliminated as a co-deciding instance in a legal decision. The knowing subject does not remain outside the process of cognition but takes part in it – with all his prejudices, convictions, interests.” In the philosophy of science, positionality has long been a subject in its own right, and there are colleagues for whom scholarly rigour lies precisely in disclosing their own assumptions. So it is not insight that is lacking. Pre-understanding counts as a condition of all understanding. It only counts as bias once you can see it on someone. Miranda Fricker has coined a term for this: testimonial injustice, a credibility deficit ascribed to a person not because of their arguments but because of what others see in them. What makes this form of epistemic injustice so insidious is that it needs no rejection. Being rejected would be easier; rejection can be argued with. The text is given a provenance, while other people’s texts simply remain texts. And the neutrality postulate is where this injustice receives its academic seal of approval: it claims a standpoint without a location and generously overlooks the fact that this standpoint can only ever be claimed by those whose location no one asks about in the first place.

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So far, so familiar. The point I am after lies one turn further, and it is more uncomfortable, because it shifts from accusation to confession: I have stopped waiting to be marked. These days I do the marking myself, earlier and more efficiently than any reviewer. Nobody ordered me to. I have internalized the verdict, and that is exactly what makes epistemic injustice what it is: at some point, it starts producing itself.

Victor Loxen opened his editorial in this series with Vega and Elena Ferrante, Maximilian Steinbeis with mushrooms in the woods, and it would occur to no one – rightly – to see anything in this but erudition or creativity. I opened with an Alevi song in Turkish, with a bill running in my head that Ferrante and mushrooms never incur: how much argument I would need after an opening like this to win back the credit the first paragraph had gambled away.

Loxen writes that AI engages in a kind of “clever dilettantism.” Since it does not itself exist in the world as an embodied subject, it never meets the provocations and pushback of an outside; and linguistic form can never become a cage for it, because nothing it takes is foreign to it. It was his editorial that prompted this piece. If writing lives on failing at something that does not come from one’s own text, then everything turns on what is recognized as that kind of failure. Reading is recognized, and so is a contradiction in the sources, a find in the archive, a judgment that doesn’t fit one’s thesis. The outside that I bring with me, by contrast, is deducted as mere distortion. The neutrality postulate is a gatekeeper. It sorts the world’s ideas and resistances according to whose they are.

And for some time now there has been a machine that could make this deduction for me. The prompt would be simple: “Make this text more objective. Rephrase it so that it comes across as completely impartial and no one can accuse me of taking a position.”

The paragraph would come back with everything still in place: structure, claims, citations, bigger names. What would be missing is the spot where you would have noticed that the person writing has something at stake. Nothing would be missing that a reviewer could object to. And yet the core would be missing. The AI would not hesitate. A colleague who smooths the same sentence for me has to look at me while she does it. She might ask, more carefully, whether I am sure, and she might know that she is taking something away from me. The AI has no empathy that would make it ask carefully, because it has never had a core. It is Söz without Öz, word without core, without face, without trace, without embers – and that is exactly what makes it the ideal instrument for an operation I already perform on myself.

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Editor’s Pick

by MAXIMILIAN STEINBEIS

Copyright: Maximilian Steinbeis

Did someone say fascism? Yes, someone did, and more and more people do. One of them is the philosopher Eva von Redecker. She coins contemporary fascism as liquidierende Phantombesitzverteidigung, a liquidating defence of phantom property, a term inspired by a find she made at a flea market in Havelberg, Saxony-Anhalt: an old tin sign bearing the police notice “Looters will be shot.” Fascism, she argues, “imagines itself to be operating under the jurisdiction of such a decree. The hostility it celebrates presents itself as self-defence against looters.” Everywhere, there are people and powers supposedly coming after what belongs to you: my country, my women, my rule – all the more fiercely defended when the claim to ownership is every bit as imaginary as the figure said to be threatening it. At the heart of contemporary fascism, her argument goes, is a regime of property that breaks free from the law and from the democratic processes through which that law is made, and instead declares itself absolute and natural, as if it had always been there. It starts with the AfD, but it certainly does not end there. There are plenty of conceptual gems to discover in this book (my favourite: Verflixung), but its central analytical contribution is to draw this connection. Reading it may not make you feel any better, but it does leave you seeing things more clearly.

Eva von Redecker: Dieser Drang nach Härte. Über den neuen Faschismus. S. Fischer 2026, (only available in German).

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The Week on Verfassungsblog

summarised by EVA MARIA BREDLER

After months of research, warnings, hope, and despair, the scenarios have now leapt from the drawing board onto the Tagesschau: at the state election in Saxony-Anhalt, the AfD won over 43 per cent of the vote. Not an absolute majority, but only a wafer-thin margin short of one. It remains entirely unclear who will govern the state. No one wants to take the AfD’s outstretched hand.

On Sunday evening, this sparked a heated debate on Caren Miosga, a political talk show on ARD. One political scientist argued that völkisch concepts such as “ethnopluralism” or the “ethnocultural community” are also part of democratic pluralism. FABIAN MICHL (GER) disagrees emphatically, taking these prime-time claims as an occasion to reflect on the responsibility of scholarship in the democratic constitutional state.

How far will academia be able to live up to that responsibility in Saxony-Anhalt? FRIEDRICH ZILLESSEN and LUNA MONO (GER) examine just how much influence an authoritarian-populist minister of science could wield.

Who will actually take charge of which ministry remains wide open. The AfD is three seats short of an absolute majority; with five seats, the BSW could become kingmaker (and is flirting with the idea). The remaining parties (CDU, Die Linke, SPD, Greens) hold 39 seats in the state parliament – exactly as many as the AfD. So far, so familiar. What has barely been discussed is that this arithmetic means the AfD could push its agenda through regardless, should six MPs from the other groups be absent or abstain. JANOS RICHTER (GER) explains why that could turn the Saxony-Anhalt state parliament into a game of Full House.

Should the AfD take over the state interior ministry, it would also control the State Office for the Protection of the Constitution – and could restructure it in ways that abuse the law. HEIKO MEIERTÖNS (GER) analyses the limits set by the Federal Act on the Protection of the Constitution – and when the federal government can step in.

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Nominations and Self-Nominations Sought for the Position of Director at the Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law, Heidelberg, Germany

The MPG and the MPIL invite nominations for a director who will lead a research department.

Candidates should have a strong record of innovative research in public international law, EU law or comparative public law and be able to devise a long-term strategy for excellent research. Management and leadership skills are required to lead the academic and non-academic staff of over 150 persons.

Nominations should be sent to nomination@mpil.de until 15/11/2026.

More information can be found here.

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For our Security & Crime Dossier, JANA TRAPP and MARKUS THIEL (GER) discuss what levers a state executive actually has at its disposal without a parliamentary majority. You can subscribe to the dossier here (it’s worth it, we promise). If the election still won’t let you go, we also recommend our spotlight on Saxony-Anhalt and Mecklenburg-Western Pomerania. What Maximilian Steinbeis says above about Eva von Redeker’s new book holds true here too: “Reading it won’t necessarily make you feel better, but it will make you see more clearly.” And that is crucial. Because after a brief Hydration Break, the election in Mecklenburg-Western Pomerania continues on 20 September.

Explosive material for security law isn’t confined to an AfD-led State Office for the Protection of the Constitution – it can also be found in the draft of the nationwide intelligence services reform, which the cabinet approved in mid-August. SOFIANE BENAMOR (GER) has taken a closer look at the reform and concludes: “The Federal Constitutional Court would have to perform some fairly dogmatic pirouettes to clear away all the constitutional problems.”

Literal explosive material, meanwhile, turned up in Leipzig: after the explosive-drone incident at the airport, Foreign Minister Wadephul announced a package of measures against Russia – among other things, he wants to terminate the cultural agreement covering, for instance, the “Russian House” in Berlin. Actually shutting it down, though, will mean cutting through several legal Gordian knots first, as BERNHARD KNOLL-TUDOR (ENG) explains.

While bridges to Russia and the US are collapsing, the EU wants to build new ones. But is the EU really serious about enlargement? Not ready, at any rate, argues ANDREW DUFF (ENG): the debate focuses too much on the adaptability of the candidate countries – and too little on the question of what the Union itself needs to do in order to take in new members.

Maduro’s lawyers are asking a federal court in New York to drop the narco-terrorism case against him – a sitting head of state, they argue, enjoys absolute immunity. CARLOS MORENO (ENG) shows that the very notion that abducting foreign leaders poses no legal problem traces back to the case of a Mexican doctor from the 1990s whom almost no one has heard of.

But what does terrorism actually mean? The US recently designated the Brazilian organisations Primeiro Comando da Capital and Comando Vermelho as terrorist organisations, reigniting the debate over the concept. LUCAS CATIB DE LAURENTIIS and LUIZ GUILHERME ARCARO CONCI (ENG) trace how Brazilian law justifies drastic legal consequences by invoking terrorism, while drifting further and further from the concept itself – a dynamic familiar from other countries.

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Der Verfassungsblog sucht Verstärkung: Als Manager*in Fundraising & strategische Partnerschaften arbeitest Du an unserer Fundraisingstrategie, baust die Strukturen und Werkzeuge dafür aus und arbeitest an tragfähigen Partnerschaften, Anträgen und Kampagnen, um sie zu realisieren.

Du bist interessiert? Dann sollten wir sprechen.

Bewerbungsfrist: 30. September 2026 | Start: 1. November 2026 |

Alle Details zur Ausschreibung und zur Bewerbung findest Du hier.

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So is the problem not the law, but politics? That’s a common narrative in international law too, used to explain today’s crises. In his long read, ITAMAR MANN (ENG) pushes back: “If we offload that responsibility and bask in our own legal purity, we do that only at our own expense.”

Responsibility can take very different forms, quite literally. On 4 September, 164 UN member states adopted the “Correct the Map” resolution, calling for the Mercator projection to be replaced with fairer, equal-area world maps. LUIS ESLAVA (ENG) traces how maps help build our world, and how they can help us build another one.

Incidentally, only one country voted against the “Correct the Map” resolution. Guess which one. Bingo! The US delegation dismissed the initiative as an “ideological project” and insisted on remaining at the bellybutton of the Mercator map, gorged on resources from a shrunken periphery. A good moment to reflect on our own “ways of seeing”. What have we become blind to? Which “mental geographies” are worth re-travelling, re-surveying? Just asking, from (West) Berlin towards (East) Mecklenburg-Vorpommern, and back.

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That’s it for this week. Take care and all the best!

Yours,

the Verfassungsblog Team

If you would like to receive the weekly editorial as an e-mail, you can subscribe here.

The post Towards the Smoothed Word appeared first on Verfassungsblog.

Dieses Editorial ist Teil unserer Reihe „Hinter den Kulissen“, in der unsere Redakteur:innen und Autor:innen ihren kreativen Prozess in Zeiten von Künstlicher Intelligenz beschreiben. Wie kommen wir auf Ideen? Wie säen und gießen wir Ideen, wann merken wir, dass sie reif sind? Und welche Rolle spielt Künstliche Intelligenz dabei?

İnsan olmaya geldim – ich bin gekommen, um ein Mensch zu sein. Die Zeile geht auf Nimri Dede zurück, einem Volksdichter aus einem Dorf bei Elazığ. Wer sie kennt, kennt sie vermutlich in der Stimme von Arif Sağ, der aus dem Gedicht eines der bekanntesten spirituellen Lieder der alevitisch-bektaschitischen Tradition gemacht hat.

Jede Strophe endet auf demselben Reim, dem nur ein anderes Wort vorangeht: Özde, im Kern. Sözde, im Wort. Yüzde, im Antlitz. İzde, in der Spur. Közde, in der Glut. Register des Menschwerdens, aufgezählt, ohne dass eines gestrichen oder gegen ein anderes ausgespielt würde, wie eine Weigerung, das Menschsein in einen vorzeigbaren und einen mitzubringenden Teil zu zerlegen. Und nach jeder Strophe derselbe Kehrvers: dass der Sänger gekommen sei, seinen Kopf in den Meydan zu legen, auf jenen Platz in der Mitte des Cem, auf dem getanzt und verhandelt wird und auf den man nichts legt, was einem nicht gehört.

Der Wissenschaftsbetrieb, in dem ich arbeite, verlangt oft die entgegengesetzte Bewegung. Er verlangt die Zerlegung: Bring das Wort, den Kern lass zuhause. Man kann versuchen, diese Forderung zu greifen und als Neutralitäts- und Sachlichkeitspostulat zu benennen. Sie tritt selten als Vorschrift auf, viel öfter als Tonfall, wie eine Erwartung, die niemand ausspricht, weil sie niemand aussprechen muss. Der Text ist fertig, jemand liest ihn, macht eine Anmerkung über die Kommentarfunktion, die wie eine Beschreibung aussieht und wie ein Einwand arbeitet: „positioniert, engagiert, zugespitzt, persönlich gefärbt, politisch“. Dahinter steht nicht die Behauptung, etwas sei unrichtig. Es ist kein Gegenargument, auf das man etwas erwidern könnte. Dahinter steht die Mitteilung, dass man mir angesehen und angelesen hat, von wo aus ich schreibe und dass dieser Ort bedeute, dass der Text nicht sachlich sein könne.

Dabei weiß auch die Rechtswissenschaft, dass niemand von nirgendwo aus schreibt. Auch bei methodengerechtem Vorgehen und kritischer Reflexion lässt sich, wie Arthur Kaufmann in Die Geschichtlichkeit des Rechts im Licht der Hermeneutik 1969 beobachtet, „die Persönlichkeit bei einer rechtlichen Entscheidung als mitentscheidende Instanz niemals ganz ausschalten. Der Erkennende bleibt nicht außerhalb des Erkenntnisprozesses, sondern er nimmt – mit all seinen Vorurteilen, Überzeugungen, Interessen – an diesem Prozess teil.“ In der Wissenschaftstheorie ist Positionalität seit Langem ein eigenes Thema, und es gibt Kollegen und Kolleginnen, für die Wissenschaftlichkeit gerade darin liegt, die eigenen Vorannahmen offenzulegen. An der Einsicht fehlt es also nicht. Das Vorverständnis gilt als Bedingung allen Verstehens. Als Befangenheit gilt es erst, wenn man es jemandem ansieht. Miranda Fricker hat für diesen Vorgang einen Begriff geprägt: testimonial injustice, ein Glaubwürdigkeitsdefizit, das einer Person nicht wegen ihrer Argumente zugerechnet wird, sondern wegen dessen, was man in ihr sieht. Das Perfide an dieser Form epistemischer Ungerechtigkeit liegt darin, dass sie ohne Ablehnung auskommt. Abgelehnt zu werden wäre einfacher, gegen Ablehnung kann man argumentieren. Der Text bekommt eine Herkunft, während die Texte der anderen einfach Texte bleiben. Und das Neutralitätspostulat ist der Ort, an dem diese Ungerechtigkeit ihre wissenschaftliche Beglaubigung erhält: Es behauptet einen Standpunkt ohne Standort und übersieht großzügig, dass diesen Standpunkt immer nur diejenigen für sich reklamieren können, deren Standort ohnehin niemand erfragt.

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So weit, so bekannt. Der Punkt, um den es mir hier geht, liegt eine Drehung weiter, und er ist unangenehmer, weil er von der Anklage ins Geständnis wechselt: Ich habe aufgehört, auf die Markierung zu warten. Ich nehme sie inzwischen selbst vor, und zwar früher und effizienter als jede Gutachterin. Niemand hat mir das befohlen. Ich habe das Urteil internalisiert, und genau das ist es, was epistemische Ungerechtigkeit ausmacht: Sie stellt sich irgendwann selbst her.

Victor Loxen hat sein Editorial in dieser Reihe mit Vega und Elena Ferrante eröffnet, Maximilian Steinbeis mit Pilzen im Wald, und niemand käme auf die Idee, darin (zu Recht) etwas anderes zu sehen als Belesenheit oder Kreativität. Ich habe mit einem alevitischen Lied in türkischer Sprache eröffnet und dabei die Rechnung im Kopf gehabt, die Ferrante und Pilze nicht kosten: wie viel Argument ich nach einem solchen Anfang brauchen würde, um wieder einzuholen, was der erste Absatz an Kredit verspielt.

Loxen schreibt, die KI betreibe einen „geistreichen Dilettantismus“. Sie kenne die Anstöße und Widerstände eines Draußen nicht, weil sie nicht selbst, als leibhaftiges Subjekt im Draußen sei, und für sie könne die sprachliche Form nie zum Käfig werden, weil ihr nichts fremd ist, was sie sich nimmt. Er hat mich zu diesem Beitrag inspiriert. Wenn Schreiben davon lebt, an etwas zu scheitern, das nicht aus dem eigenen Text stammt, dann entscheidet sich alles an der Frage, was als solches Scheitern anerkannt wird. Lektüre wird anerkannt, ein Widerspruch in den Quellen, ein Archivfund, ein Urteil, das der eigenen These nicht passt. Die Form von Draußen dagegen, die ich mitbringe, wird als bloße Trübung abgezogen. Das Neutralitätspostulat ist ein Türhüter. Es sortiert die Ideen und Widerstände der Welt danach, wessen sie sind.

Und seit einiger Zeit gibt es eine Maschine, die den Abzug für mich vornehmen könnte. Der Prompt wäre leicht: „Mach den Text sachlicher. Formuliere den Text so um, dass er absolut unparteiisch wirkt und mir keine eigene Positionierung vorgeworfen werden kann.“

Der Absatz käme zurück, und alles wäre noch da: Gliederung, Thesen, Belege, größere Namen. Was fehlte, wäre die Stelle, an der man gemerkt hätte, dass da jemand schreibt, den die Sache etwas angeht. Es fehlte nichts, was sich in einem Gutachten beanstanden ließe. Und doch würde der Kern fehlen. Die KI würde dabei nicht zögern. Eine Kollegin, die mir denselben Satz glättet, muss mich dabei ansehen. Sie fragt vielleicht vorsichtiger, ob ich sicher bin, und sie weiß vielleicht, dass sie mir etwas wegnimmt. Die KI hat keine Empathie, um vorsichtig zu fragen, denn sie hat nie einen Kern besessen. Sie ist Söz ohne Öz, Wort ohne Kern, ohne Antlitz, ohne Spur, ohne Glut – und genau deshalb das ideale Instrument für eine Operation, die ich ohnehin an mir selbst durchführe.

Editor’s Pick

von MAXIMILIAN STEINBEIS

Copyright: Maximilian Steinbeis

Hat jemand Faschismus gesagt? Ja, es hat jemand Faschismus gesagt, immer mehr tun es, und eine davon ist die Philosophin Eva von Redecker. „Liquidierende Phantombesitzverteidigung“ ist der Begriff, den sie sich vom zeitgenössischen Faschismus macht, inspiriert von einem Fund auf einem Flohmarkt im sachsen-anhaltinischen Havelberg: einem alten Blechschild mit der polizeilichen Aufschrift „Wer plündert, wird erschossen“. Der Faschismus, so ihre These, „wähnt sich im Geltungsbereich einer solchen Verordnung. Die Feindschaft, die er feiert, inszeniert sich als Selbstverteidigung gegen Plünderer“. Überall Leute und Mächte, die einem ans Eigentum wollen: mein Land, meine Frauen, meine Herrschaft – auch und umso wütender, wenn der Besitzanspruch genauso zusammenfantasiert ist wie die Figur dessen, der ihn bedroht. Der Kern des zeitgenössischen Faschismus ist eine Eigentumsordnung, die sich vom Recht und den demokratischen Prozessen, in denen es erzeugt wird, ablöst und sich selbst als absolut und naturgegeben setzt. Das fängt bei der AfD an, hört aber mit ihr noch lange nicht auf. Es gibt in diesem Buch viele Begriffsperlen zu entdecken (mein Liebling: Verflixung), aber diesen Zusammenhang herzustellen, ist der zentrale analytische Mehrwert dieses Buches. Wer es liest, fühlt sich nicht unbedingt wohler, aber sieht dafür umso klarer.

Eva von Redecker: Dieser Drang nach Härte. Über den neuen Faschismus. S. Fischer 2026, 260 S. 

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Die Woche auf dem Verfassungsblog

zusammengefasst von EVA MARIA BREDLER

Für unser Security & Crime Dossier hat JANA TRAPP mit MARKUS THIEL (DE) darüber gesprochen, welche Hebel einer Landesexekutive ohne parlamentarische Mehrheit tatsächlich zur Verfügung stehen. Das Dossier können Sie hier abonnieren (es lohnt sich, versprochen). Falls die Wahl Sie nicht loslässt, empfehlen wir außerdem unser Spotlight zu Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern. Was Maximilian Steinbeis oben zu Eva von Redekers neuem Buch sagt, gilt auch hier: „Wer es liest, fühlt sich nicht unbedingt wohler, aber sieht dafür umso klarer.“ Und das schadet nicht. Denn nach einer kurzen Hydration Break geht es am 20. September mit der Wahl in Mecklenburg-Vorpommern weiter.

Sicherheitsrechtlicher Zündstoff steckt nicht nur in einem AfD-geführten Landesamt für Verfassungsschutz, sondern auch im Entwurf der bundesweiten Nachrichtendienstreform, den das Kabinett Mitte August beschlossen hat. SOFIANE BENAMOR (DE) hat sich die Reform genauer angesehen und meint: „Das BVerfG würde einige dogmatische Pirouetten drehen müssen, um sämtliche verfassungsrechtlichen Probleme aus der Welt zu räumen.“

Buchstäblichen Zündstoff gab es dagegen in Leipzig: Nach dem Sprengdrohnen-Vorfall am Flughafen kündigte Außenminister Wadephul ein Maßnahmenpaket gegen Russland an – er will unter anderem das Kulturabkommen aufkündigen, das etwa das „Russische Haus“ in Berlin betrifft. Bis zur tatsächlichen Schließung sind allerdings noch einige juristische Gordische Knoten zu durchschlagen, wie BERNHARD KNOLL-TUDOR (EN) analysiert.

Während die Brücken zu Russland und den USA abbrechen, will die EU neue bauen. Doch meint es die EU wirklich ernst mit der Erweiterung? Bereit ist sie jedenfalls nicht, findet ANDREW DUFF (EN): Die Debatte drehe sich zu sehr um die Anpassungsfähigkeit der Beitrittskandidaten – und zu wenig um die Frage, was die Union ihrerseits leisten muss, um neue Mitglieder aufnehmen zu können.

Maduros Anwälte fordern vor einem New Yorker Bundesgericht die Einstellung des Verfahrens wegen Drogenterrorismus – ein amtierendes Staatsoberhaupt genieße absolute Immunität. CARLOS MORENO (EN) zeigt: Dass die Entführung ausländischer Machthaber juristisch überhaupt für unproblematisch gehalten wird, geht auf den Fall eines mexikanischen Arztes aus den 1990ern zurück, von dem die meisten noch nie gehört haben.

Doch was heißt eigentlich Terrorismus? Die USA haben die brasilianischen Organisationen Primeiro Comando da Capital und Comando Vermelho kürzlich als Terrororganisationen eingestuft und damit die Debatte über den Terrorismusbegriff neu entfacht. LUCAS CATIB DE LAURENTIIS und LUIZ GUILHERME ARCARO CONCI (EN) zeichnen nach, wie brasilianische Gesetze drastische Rechtsfolgen mit Terrorismus rechtfertigen, aber immer weiter vom Terrorismusbegriff ablösen – eine Dynamik, die aus anderen Ländern bekannt ist.

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Bewerbungsfrist: 30. September 2026 | Start: 1. November 2026 |

Alle Details zur Ausschreibung und zur Bewerbung findest Du hier.

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Ist also nicht das Recht das Problem, sondern die Politik? Das ist auch im Völkerrecht ein gängiges Narrativ, um die Krisen der Gegenwart zu erklären. In seinem long read hält ITAMAR MANN (EN) dagegen: „If we offload that responsibility and bask in our own legal purity, we do that only at our own expense.“

Verantwortung kann dabei ganz unterschiedliche Formen annehmen, quite literally. Am 4. September haben 164 UN-Mitgliedstaaten die „Correct the Map“-Resolution beschlossen, die dazu aufruft, die Mercator-Karte durch gerechtere, flächentreue Weltkarten zu ersetzen. LUIS ESLAVA (EN) zeichnet nach, wie Karten unser Weltbild formen – und wie sich dieses Weltbild wiederum kartografisch neu malen lässt.

Es hat übrigens nur ein Land gegen die „Correct the Map“-Resolution gestimmt. Dreimal dürfen Sie raten, welches? Bingo. Die US-Vertretung tat die Initiative als „ideologisches Projekt“ ab und bestand darauf, Nabel der Mercator-Karte zu bleiben, vollgefressen mit Ressourcen aus der verzwergten Peripherie. Ein guter Anlass, über unsere eigenen „Ways of Seeing“ nachzudenken. Wofür sind wir blind geworden? Welche „mentalen Geografien“ lohnt es sich, neu zu bereisen, wieder zu vermessen? Ich frag nur so, aus (West-)Berlin in Richtung Meck-Pomm, und zurück.

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Das war’s für diese Woche.

The post Zum geglätteten Wort appeared first on Verfassungsblog.

Da sollte es selbstverständlich sein, dass das angewendete Prüfungsverfahren zuverlässige Aussagen über die juristischen Kompetenzen der Geprüften erlaubt. Allerdings kam bereits 2013 eine hochschuldidaktische Analyse zu dem Ergebnis, dass nur „sehr eingeschränkt“ von der „Leistungsperformanz“ in den Prüfungen auf die (juristische) Kompetenz geschlossen werden könne.¹⁾

Der Reformbedarf der juristischen Ausbildung ist seitdem Streitthema geblieben²⁾ und wird auch Gegenstand des Deutschen Juristentags vom 16. bis 18. September in Erfurt sein. Wir möchten deshalb einen Überblick über den bisherigen Forschungsstand zur Qualität und Aussagekraft der juristischen Prüfungspraxis geben. Dabei wird deutlich, dass selbst die Verwaltung derzeit nicht davon ausgeht, in der Forschung etablierte Standards bei den Staatsprüfungen einzuhalten. Wir schlagen daher eine schnell umzusetzende Maßnahme vor, die die Klausurbewertung kurzfristig verbessern dürfte und mittelfristig zusätzliche Erkenntnisse über die Qualität der Bewertung im Staatsexamen unter Realbedingungen ermöglicht: die verdeckte Zweitkorrektur.

Relevante Maßstäbe

Zunächst ist zu klären, an welchen Maßstäben das juristische Prüfungsverfahren zu messen ist. Maßgebliche Disziplinen sind hier die Hochschuldidaktik und die pädagogische Diagnostik. Aus deren Sicht stellen Prüfungen sog. psychometrische Tests dar: Sie messen Fähigkeiten bzw. gezeigte Leistungen.³⁾ Mit ihnen soll festgestellt werden, ob Prüflinge vorab definierte Lernziele erreicht haben (näher hierzu: „Constructive Alignment“⁴⁾) und wie stark die dahinterliegenden Kompetenzen ausgeprägt sind, die für die berufliche und (fach-)wissenschaftliche Praxis relevant sind⁵⁾.

Zu den anerkannten Standards der Hochschulbildung gehört ferner die sog.  Kriteriumsorientierung⁶⁾: Maßgeblicher Bezugspunkt ist nicht die Leistung anderer Prüflinge (Normorientierung), sondern ein hiervon unabhängiger, inhaltlicher Maßstab.⁷⁾ Ursprünglich aus der klassischen Testtheorie stammen die Gütekriterien Objektivität, Reliabilität und Validität. Für Objektivität ist auf gleiche Durchführungsbedingungen sowie auf eine stabile Benotung unabhängig von der korrigierenden Person zu achten. ⁸⁾ Bei der Reliabilität geht es um die Genauigkeit und Zuverlässigkeit der Messung, z.B. über Messzeitpunkte und Teilaufgaben hinweg.⁹⁾ Die Validität fragt danach, ob tatsächlich diejenigen Kompetenzen geprüft werden, die auch vermittelt wurden und erforderlich sind.¹⁰⁾

Diese Kriterien werden für den Prüfungskontext adaptiert, häufig erweitert um Chancengerechtigkeit (auch Fairness)¹¹⁾ und Ökonomie¹²⁾. Als ökonomisch gelten Prüfungen bei angemessenem Aufwand für Prüflinge und Prüfende.¹³⁾ Die Chancengerechtigkeit (auch Fairness) ist insbesondere dann verletzt, wenn durch die Prüfungsgestaltung bestimmte Gruppen, zum Beispiel weibliche Prüflinge, systematisch schlechter abschneiden, ohne dass dies durch einen Sachgrund in den zu prüfenden Kompetenzen selbst gerechtfertigt ist.¹⁴⁾

Die hochschuldidaktische Analyse von 2013 zweifelt für gleich mehrere der dargestellten Standards daran, ob die juristische Prüfungskultur diesen tatsächlich gerecht wird. Seitdem erzielte Befunde empirischer Forschung ermöglichen weitere Rückschlüsse auf die Einhaltung der (testtheoretischen) Gütekriterien. Auf diese Weise haben sich über die vergangene Dekade mehrere evidenzbasierte Themen- und Problemcluster herausgebildet, die nachfolgend bloß skizziert werden können.

Empirischer Forschungsstand zu den Staatsprüfungen

Bei der Chancengerechtigkeit und Objektivität wurden 2014 in einem Datensatz für das OLG Hamm erstmals systematische Verzerrungen der Bewertung zulasten von weiblichen Prüflingen und solchen mit Migrationshintergrund gefunden, auch bei Kontrolle gegen Abiturnote und universitäre Vornoten (sowie weitere Determinanten).¹⁵⁾ Diese Ergebnisse ließen sich 2018 mithilfe einer breiteren Datenbasis für das gesamte Bundesland auf die zweite Staatsprüfung ausweiten.¹⁶⁾ Die Geschlechtseffekte im mündlichen und schriftlichen Teil der ersten Staatsprüfung wurden 2016 auch in Baden-Württemberg untersucht und konnten hier ebenfalls bestätigt werden.¹⁷⁾ Eine Untersuchung der Prüfungsstatistiken für das gesamte Bundesgebiet stellten Griebel und Schimmel 2025 ebenfalls Geschlechtseffekte fest, die gegenüber älteren Untersuchungen tendenziell zugenommen hätten.¹⁸⁾

Zwei weitere statistische Analysen der beiden Autoren lassen ferner Erkenntnisse zur Reliabilität und Validität zu, 2023 mit Daten aus Berlin¹⁹⁾ und 2025 mit Daten aus Nordrhein-Westfalen²⁰⁾: Dabei sind besonders die teils stark unterschiedlichen Noten eines Prüflings über die verschiedenen Einzelklausuren bemerkenswert. Sind Systemverständnis und grundlegende Methodenkompetenz, mit deren Hilfe sich unterschiedliche Sachverhalte adäquat bewältigen lassen, ausschlaggebend für die Bewertung, müsste ein reliables Messverfahren auch bei verschiedenen Testungen mit unterschiedlichen Sachverhalten zu ähnlichen Ergebnissen führen – zumindest innerhalb einer Fachsäule. Auf dieser Grundlage sprechen die gefundenen Ergebnisse gegen die Reliabilität der Messung.

Allerdings lassen sich die Ergebnisse auch so erklären, dass Detail- und Einzelfallwissen bei der Bewertung eine größere Bedeutung haben als Systemverständnis und Methodenkompetenz. Mit Blick auf den breiten Konsens, dass es in juristischen Prüfungen auf Systemverständnis und methodische Grundlagen ankommen sollte,²¹⁾ würde in diesem Falle etwas anderes geprüft als geprüft werden soll, was die (Konstrukt-)Validität in Frage stellen würde.

Ferner auffällig ist der besonders schlechte Notenschnitt in den Rechtswissenschaften, der bereits 2017 in einer fächerübergreifende Langzeituntersuchung verifiziert werden konnte.²²⁾ Prüfungswissenschaftlich ist dieser gerade kein Ausweis besonderer Qualität, sondern beeinträchtigt potenziell die (Inhalts-)Validität und Chancengerechtigkeit, da er eine fehlende Abstimmung der Prüfungsinhalte und -anforderungen auf die Lehre anzeigen kann. Überdies begrenze das untere Ende der Notenskala die Streuung und begünstige eine statistisch homogene Notenverteilung.²³⁾ Der hiermit beschriebene „Bodeneffekt“ legt ein ungenaues, nicht ausreichend differenzierendes Messverfahren nahe, da unterschiedlich schwache Leistungen zunehmend über denselben Notenwert operationalisiert werden.

Eine andere Studie kam 2017 zu dem Ergebnis, dass schon der Schwierigkeitsgrad jedenfalls im zweiten Examen zwischen den Bundesländern variiere: So könne der Wechsel von einem in ein anderes Bundesland zwischen den zwei Staatsprüfungen mit einem durchschnittlich zu erwartenden positiven Wechseleffekt von 1,6 Punkten bzw. einem negativen Wechseleffekt von -1,1 Punkten einhergehen, was die Vergleichbarkeit beeinträchtige.²⁴⁾ Wiederum für das erste Examen stellten Hemler und Krukenberg 2025 fest, dass die Schwierigkeit im Zeitverlauf zunimmt.²⁵⁾

Die 2017 demonstrierte hohe Erschließbarkeit von Staatsexamensklausuren durch sog. Textvektorisierung wirft die Frage auf, welchen Sinn die juristische Ausbildung künftig noch haben könne.²⁶⁾ Da dieses auf Wahrscheinlichkeitsrechnung beruhende Verfahren auch Grundlage moderner KI-Anwendungen ist, wachsen Zweifel, ob das bisher dominante Klausurformat diejenigen Kompetenzen prüfen kann, auf die es in Praxis und Wissenschaft künftig ankommen wird (ökologische Validität). Dass im Status quo bereits unklar ist, an welchen Kriterien eine gute juristische Examensleistung überhaupt zu erkennen ist, zeigte sich 2017 durch inhaltsanalytische Auswertung von Prüfervoten aus dem ersten Examen in Hessen²⁷⁾ sowie 2023 beim Vergleich von Lösungsskizzen von universitären Examensvorbereitungskursen aus dem gesamten Bundesgebiet²⁸⁾. Einheitliche Bewertungskriterien bilden allerdings eine notwendige Voraussetzung, um zu gewährleisten, dass dieselbe Leistung durch unterschiedliche Prüfende gleich bewertet wird (Auswertungs- und Interpretationsobjektivität).

Passend hierzu konnte Hufeld 2024 experimentell bestätigen, dass die Bewertung juristischer Klausuren tatsächlich stark von der korrigierenden Person abhängt: Bei 15 Bewertungen pro Klausurleistung betrug die durchschnittliche Abweichung zwischen niedrigster und höchster gegebener Note 6,47 Punkte (kleinste Abweichung: 4 Punkte / größte Abweichung: 11 Punkte).²⁹⁾ Diese Ergebnisse konnten weitere Autor:innen 2026 reproduzieren: Hier lag die durchschnittliche Abweichung bei 5,25 Punkten (kleinste Abweichung: 2 Punkte / größte Abweichung: 11 Punkte).³⁰⁾  Wurden die Korrekturen durch ein gemeinsames Rohpunkteschema vorstrukturiert, also unterschiedliche Abschnitte der Lösungsskizze mit einer maximalen Teilpunktzahl und einem Umrechnungsschema versehen, ließ sich die durchschnittliche Abweichung auf 2,94 Punkte reduzieren (kleinste Abweichung: 0 Punkte / größte Abweichung: 6 Punkte).

Eine Befragung von Prüfungsämtern hatte zudem bereits 2022 ergeben, dass auch für Prüfer:innen der Staatsprüfungen keine verpflichtenden Schulungen vorgesehen sind.³¹⁾ Unklar bleibt allerdings, ob sich die mangelhafte Qualitätssicherung nur auf den mündlichen oder auch auf den schriftlichen Teil der Staatsprüfungen erstreckt.

Zwischen Empirie und Selbstbild der Verwaltung

Die vorhandene Studienlage weist insgesamt darauf hin, dass die juristische Prüfungspraxis wesentlichen Qualitätsstandards nicht gerecht wird – einschließlich der schriftlichen Staatsexamensklausuren. Hierbei scheinen nicht nur die Reliabilität und Validität zweifelhaft, vielmehr stellen gerade die experimentellen Untersuchungen zur Notenvergabe bereits die Objektivität in Frage.

Auch ein möglicher Erklärungsansatz existiert bereits: Es fehlen einheitliche Bewertungskriterien. Eindrucksvoll untermauert wird dieser empirisch begründete Verdacht durch die persönlichen Ausführungen einer Führungskraft eines Landesjustizprüfungamts:

„[Zweitprüfer nutzen die Möglichkeit], sich vor allem zur eigenen prüfungsspezifischen Bewertung zu äußern, die dem eigenen, u. U. abweichenden Bewertungsmaßstab folgt. Dieser mag mehr oder weniger Gewicht auf das Ausdrucksvermögen, die gedankliche Struktur, die Qualität der Subsumtion, die praktische Verwertbarkeit etc. legen“.³²⁾

Fehlt es aber schon an der Objektivität, lassen sich die darauf aufbauenden Gütekriterien der Reliabilität und Validität nicht mehr erfüllen.³³⁾ Um dieses fundamentale Defizit im eigentlichen Sinne zu beheben, bedarf es langfristig mehrerer Maßnahmen. Die zu prüfenden Kompetenzen sollten übergeordnet festgelegt, entlang unterschiedlicher Bewertungsstufen ausdifferenziert und schließlich für jede Klausur operationalisiert werden. Dringend erforderlich ist auch eine Schulungspflicht für Prüfende.

Da ein Einlenken der Justizprüfungsämter ohne Weiteres aber nicht zu erwarten steht, schlagen wir als kurzfristig und bundesweit umzusetzende Maßnahme eine verdeckte Zweitkorrektur vor. Dies würde nicht nur die Objektivität der Bewertung unmittelbar erhöhen, sondern auch eine Datenlage schaffen, die weitere Forschung überhaupt erst möglich macht.

Verdeckte Zweitkorrekturen als erster Schritt

Derzeit werden alle Prüfungsarbeiten der Staatsprüfungen zweitkorrigiert. In fast allen Bundesländern wird das Zweitvotum in Kenntnis der Erstkorrektur verfasst („offen“), lediglich Rheinland-Pfalz sieht Zweitvoten ohne Kenntnis der Erstkorrektur vor („verdeckt“, s. § 9 Abs. 1 S. 4 JAPO RLP). Weichen Erst- und Zweitkorrektur dort um 3 Punkte oder weniger voneinander ab, gilt das arithmetische Mittel als Note (§ 9 Abs. 2 JAPO RLP). Daran wird kritisiert, dass eine Verständigung der Korrektoren zu gerechteren Ergebnissen führe als die Bildung eines arithmetischen Mittels.³⁴⁾ Allerdings verbietet die verdeckte Zweitkorrektur eine solche Verständigung nicht.³⁵⁾ Zudem sind die Zweitvoten bei offener Zweitkorrektur oft knapp abgefasst oder gar auf eine bloße Zustimmung zur Erstkorrektur beschränkt,³⁶⁾ sodass eine Verständigung unterbleibt.

Praktikabilitätsbedenken gegen die „verdeckte“ Zweitkorrektur³⁷⁾ sollten spätestens durch die Verbreitung elektronisch abgefasster Examensklausuren überholt sein. Die Klausuren lassen sich gleichzeitig versenden und korrigieren. Etwaige Abweichungen in der Bewertung fallen in Sekundenschnelle auf, sodass sofort eine arithmetische Mittelung oder eine Verständigung der Korrigierenden erfolgen kann. Prüfungswissenschaftlich ist die „verdeckte“ Zweitkorrektur, wie sie Rheinland-Pfalz eingeführt hat, also zu begrüßen. Die anderen Bundesländer sollten folgen.

Politik muss handeln, damit weitere Forschung möglich wird

Dies gilt schon deshalb, weil erst durch diese politische Maßnahme systematisch Daten entstehen, mit denen die Forschung zweifelsfrei feststellen kann, ob die bisher gefundenen Objektivitätsdefizite auch die gesamte Examenspraxis unter Realbedingungen betreffen. Hierfür müssten anonymisierte Daten über die Abweichungen von Erst- und Zweitkorrektur bundeseinheitlich erfasst und für Forschungszwecke zur Verfügung gestellt werden. Im Idealfall zeigt die anschließende Auswertung dieser Daten keine erheblichen Abweichungen. Dann wäre die Objektivität der Korrektur in den Staatsprüfungen gesichert. Das kann das Vertrauen in die Qualität der Bewertung stärken und erlaubt es, sich künftig auf Fragen der Reliabilität und Validität zu konzentrieren.

Zeigen sich hingegen gewichtige Abweichungen, ist zweifelsfrei geklärt, dass die juristischen Staatsprüfungen derzeit nicht objektiv sind.

Dann ist es wichtig, dass sich die Bewertungsdifferenzen nach sozioökonomischen Merkmalen bei Prüfenden und Geprüften auswerten lassen, also z. B. nach Alter, Geschlecht, Herkunft, Ausbildungsstätte sowie zusätzlich bei Prüfenden nach eigenen Examensergebnissen und beruflichem Hintergrund. Auf diese Weise lassen sich gegebenenfalls ursächliche Muster für bestimmte Bewertungstendenzen identifizieren.

Die verdeckte Zweitkorrektur kann nur ein erster Schritt sein, um das juristische Prüfungswesen zu konsolidieren und an den wissenschaftlich anerkannten Standards auszurichten. In der Folge bedarf es dringend weiterer Forschung und hochschulpolitischer Maßnahmen, um das Vertrauen in das juristische Prüfungssystem und dessen Akteur:innen nicht weiter zu beschädigen.

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Trotz Kritik beschlossen

Der neue Teil 10 des Hochschulgesetzes NRW gibt den Hochschulen nun erstmals umfassende Instrumente gegen Fehlverhalten ihrer Mitglieder an die Hand. Die Novelle adressiert damit Verstöße gegen die wissenschaftliche Redlichkeit, also etwa Plagiate oder manipulierte Daten, und Übergriffe auf andere Hochschulmitglieder, vom Machtmissbrauch im Vorgesetzten- oder Betreuungsverhältnis bis hin zu sexueller Belästigung. Bislang blieben den Hochschulleitungen dafür kaum mehr als das Hausrecht und das allgemeine Disziplinarrecht.

Der Referentenentwurf vom September 2024 stieß allerdings auf kategorische Ablehnung. Im Dezember 2024 veröffentlichten auf diesem Blog Rechtswissenschaftlerinnen und Rechtswissenschaftler einen Appell, der inzwischen 235 Unterschriften trägt und Ministerin Ina Brandes persönlich aufforderte, den Entwurf zurückzuziehen, da er gegen die Wissenschaftsfreiheit verstoße. Dem war am 6. Dezember 2024 Julian Krüpers kritischer Beitrag „Brandes’ Verdacht“vorausgegangen: Der Entwurf führe einen antidiskriminierungsrechtlichen Subjektivismus in das Hochschulrecht ein. Seine Formel „Diskriminiert ist, wer sich diskriminiert fühlt“ machte die WELT zur Schlagzeile. In der FAZ wurde gestritten, ob hier eine „Paralleljustiz“ entstehe. Die Bochumer Philosophieprofessorin Maria-Sibylla Lotter warnte in NZZ und Rheinischer Post vor einer Atmosphäre, „wie man sie in der DDR kannte“.

Umso interessanter ist, wie das Gesetzesvorhaben gleichwohl beschlossen wurde. Denn nicht nur die Mehrheit der regierenden Parteien, also CDU und Grüne, stimmte dem Gesetz zu. Die oppositionelle SPD-Fraktion wollte gesondert über die Einfügung von Teil 10 abstimmen, um diesem Abschnitt des Gesetzes zustimmen zu können (PlPr 18/127, S. 121 f.). Ausgerechnet der Teil, von dem mehr als zweihundert Rechtswissenschaftlerinnen und Rechtswissenschaftler behaupteten, er sei verfassungswidrig, fand nun Zustimmung über die Regierungsmehrheit hinaus.

Abschied von der Sicherheitssemantik

Was hat der Landtag also beschlossen? Gegenüber dem Referentenentwurf hat sich zunächst die Sprache geändert. Das war politisch klug, denn ein Großteil der Kritik entzündete sich an Begrifflichkeiten, an der angekündigten Einführung eines „Hochschulsicherheitsrechts“ ebenso wie an dem dazugehörigen Vokabular. Krüper etwa erkannte darin den Versuch, unter dem „trügerischen Label eines ‚Sicherheitsrechts‘“ eine „Verdachts- und Akkusationskultur“ an den Hochschulen zu etablieren.

Im Gesetz ist von diesem Wortlaut wenig geblieben. Von „Hochschulsicherheitsrecht“ ist keine Rede mehr, von „Sicherheit“ sprechen nur noch Überschriften und die Zielbestimmung des § 84. Aus „Sicherheitsverstößen“ und „Sicherungsmaßnahmen“ sind „Integritätsverstöße“ und „Integritätsmaßnahmen“ geworden, aus dem „Sicherungsgegner“ ein „Maßnahmenadressat“. Auch die Systematik wurde neu geordnet. Teil 10 gliedert sich jetzt in vier Kapitel: allgemeine Bestimmungen (§§ 84–85), das Redlichkeits- und Integritätsrecht (§§ 86–93), disziplinarrechtliche Sonderregelungen (§§ 94–97) und ein Kapitel zur Gefahrenabwehr im Hochschulraum (§§ 98–100).

Ziel bleibt, bei aller semantischen Entschärfung, der „sichere Hochschulraum“ (§ 84 Abs. 1). Geschützt werden die Hochschulmitglieder, der Sache nach wie schon im Referentenentwurf, vor Diskriminierung sowie vor Beeinträchtigungen ihrer körperlichen Unversehrtheit, ihrer sexuellen Selbstbestimmung, ihres Persönlichkeitsrechts und sonstiger personaler Rechte durch andere (§ 84 Abs. 1 S. 3).

Ein hochschulisches Gefahrenabwehrrecht

Das hochschulische Gefahrenabwehrrecht betrifft die präventive Seite des Gesetzes. Es erlaubt, einen Teil der Integritätsmaßnahmen unabhängig von einem Integritätsverfahren anzuordnen. Dazu zählen Betretungs- und Kontaktverbote, der Entzug der Weisungsbefugnis gegenüber Beschäftigten sowie der Entzug der Lehr- und Prüfungsbefugnis (§ 98 Abs. 1 i. V. m. § 87 Abs. 3 S. 2 Nr. 1 bis 4). Voraussetzung ist, dass zureichende tatsächliche Anhaltspunkte für einen Integritätsverstoß die konkrete Gefahr begründen, jemand werde „in Studium oder hochschulischer Tätigkeit erheblich behindert“. Welche Gestalt eine solche Behinderung annehmen kann, zeigen die anonymisierten Fälle, die das Netzwerk gegen Machtmissbrauch in der Wissenschaft veröffentlicht. Im Kern geht es darum, dass Betroffene den Kontakt zu der Person, von der die Gefahr ausgeht, nicht abbrechen können, ohne Studium, Promotion oder Stelle aufs Spiel zu setzen. Die Gesetzesbegründung fasst dies nun in die negativ-freiheitliche Formel einer „Übergriffsfreiheit des Lehrangebots“ (LT-Drs. 18/16798, S. 485).

Nachgewiesen sein muss der Integritätsverstoß für die gefahrenabwehrrechtliche Maßnahme nicht. Das entspricht ihrem präventiven Zweck. Die Erheblichkeitsschwelle schließt allerdings Bagatellen aus und verpflichtet die Hochschule, die Grundrechte beider Seiten gegeneinander abzuwägen. Generell unterwirft das Gesetz Maßnahmen der hochschulischen Gefahrenabwehr ausdrücklich dem Verhältnismäßigkeitsprinzip (§ 100). Und Studierende, die durch unwahre Tatsachen ein Integritätsverfahren auslösen, begehen damit ihrerseits einen Ordnungsverstoß (§ 51a Abs. 1 Nr. 5).

Drei Änderungen gegenüber dem ursprünglichen Referentenentwurf sind hervorzuheben. So gilt das Integritätsrecht nur noch für Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer (§ 87 Abs. 1). Für die übrigen Beschäftigten bleibt es beim allgemeinen Dienstrecht und dem Hausrecht; für Studierende gilt zudem das Ordnungsrecht, das es schon seit 2019 gibt. Explizite Voraussetzung ist nun außerdem eine schuldhafte Verletzung dienstrechtlicher Pflichten (§ 87 Abs. 2). Und gestrichen wurde die Ermächtigung des Senats, Verhaltensregeln in einer hochschuleigenen Ordnung niederzulegen.

Stärkung der Selbstkontrolle der Wissenschaft

Die wissenschaftsrechtliche Neuerung ist das Redlichkeitsrecht. Anders als das Integritätsrecht erfasst es alle Mitglieder der Hochschule und knüpft nicht an dienstrechtliche Pflichten an, sondern unmittelbar an die wissenschaftliche Redlichkeitspflicht (§ 86 Abs. 1). Mit ihm können die Hochschulen zum ersten Mal in verschiedenen Abstufungen auf wissenschaftliches Fehlverhalten reagieren (§ 86). Schon 2012 bezeichnete Helmuth Schulze-Fielitz die Sanktionierung wissenschaftlichen Fehlverhaltens als die eigentliche „Achillesferse“ der Selbstkontrolle im Wissenschaftsbetrieb. Unterhalb des Gradentzugs fehle es „weithin an einem differenzierten Katalog“ von Reaktionen (WissR Beiheft 21 [2012], 1 [49]).

Der neue Katalog der Redlichkeitsmaßnahmen beginnt mit der bloßen Feststellung eines Verstoßes, einer Rüge oder der Korrektur betroffener Publikationen (§ 86 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 bis 3), reicht über den Widerruf von Ausstattungszusagen (Nr. 9) und endet beim Entzug des Hochschulgrades oder der Lehrbefähigung (Nr. 10). Über verhängte Maßnahmen unterrichtet die Hochschule Verlage, Fachgesellschaften und Forschungsförderer sowie im Regelfall auch die wissenschaftliche Öffentlichkeit (§ 86 Abs. 6). Die Hochschulen sollen damit den wissenschaftlichen Diskurs vor Unredlichkeit schützen. Dafür besteht durchaus Anlass, wie beispielsweise eine Auswertung biomedizinischer Veröffentlichungen zeigt. Rücknahmen haben dort seit den 1970er Jahren stark zugenommen, und gut zwei Drittel beruhen auf wissenschaftlichem Fehlverhalten (Fang/Steen/Casadevall, PNAS 109 [2012], 17028).

Schließlich soll die Bewertung von Dissertationen unabhängiger werden. Schon 2011 hatte der Wissenschaftsrat empfohlen, Betreuung und Bewertung der Dissertation zu trennen (Drs. 1704-11, S. 24). Das Gesetz macht die Trennung nun zur Regel, von der aber abzuweichen ist, wenn die Doktorandin oder der Doktorand dies schriftlich wünscht, wofür es keiner Begründung bedarf (§ 67 Abs. 3 S. 7 und 8). Auch die Zweitbegutachtung soll ohne Kenntnis des Erstgutachtens erfolgen, allerdings nur „in der Regel“ und „unter Berücksichtigung der Fachkultur“ (§ 67 Abs. 3 S. 6). Beide Regelungen kommen der Kritik entgegen. Der Referentenentwurf hatte die unabhängige Zweitbegutachtung noch ausnahmslos vorgeschrieben. Und wer den Betreuer als Gutachter behalten wollte, musste einen „besonders begründeten Ausnahmefall“ darlegen.

Überschießende Rechtsskepsis der Kritik

Zurück zur Debatte. Diese verrät schließlich weniger über das Gesetz als über das Verhältnis seiner Kritikerinnen und Kritiker zum Recht. So bezweifelten sie nicht nur die Verfassungsmäßigkeit des Entwurfs (über einzelne Normen lässt sich streiten, und darüber werden Gerichte entscheiden). Mehr noch galten ihre grundsätzlichen Einwände der Verrechtlichung des Wissenschaftsbetriebs überhaupt. Der Appell an Ministerin Brandes beklagte die „Umwidmung der Hochschulen von Orten des gemeinsamen Wagnisses auf der Suche nach Wahrheit zu Orten des Verdachts und der Disziplinierung“. In Forschung & Lehre war vom „Ausdruck eines umfassenden Misstrauens gegenüber uns allen“ die Rede und von einem „bürokratischen Monstrum“, das die Atmosphäre an den Hochschulen „nachhaltig zu vergiften droht“. Die Kritik war von der Sorge bestimmt, an der Universität lasse sich mit dem Gesetz künftig kaum noch frei sprechen. Darüber ging beinahe verloren, dass hier ein Entwurf verhandelt wurde, der von Übergriffen auf persönliche Rechte und von wissenschaftlicher Redlichkeit handelt und nicht von Zensur oder moralischen Haltungen.

Unglücklich ist insoweit schon, wie das Grundrecht auf Wissenschaftsfreiheit in dieser Debatte zu einer „akademischen Meinungsfreiheit verzwergt“ wurde (vgl. Gärditz, APuZ 46/2021). Von der Wissenschaftsfreiheit geschützt ist nämlich nicht das subjektive Dafürhalten, auch nicht eine bestimmte Moral oder eine gute Stimmung im Betrieb, sondern der ernsthafte und planmäßige Versuch, Wahrheit zu ermitteln (und mit ihm die Ordnung, die diesen Versuch erst möglich macht) (BVerfGE 35, 79 [113, 116]).

Dem Recht selbst trauten die Kritikerinnen und Kritiker denn auch wenig zu. Recht, so die Annahme, helfe hier nicht weiter, schade oder widerspreche dem Wissenschaftssystem. Musterhaft ist die Stellungnahme Hinnerk Wißmanns im Gesetzgebungsverfahren. Die Wissenschaftsfreiheit sei „kein Argument für missbräuchliches Verhalten – wer wollte das auch ernsthaft behaupten“ (Stellungnahme 18/3546, S. 9). Nur bedürfe es gegen solches Verhalten auch keiner neuen Instrumente. Hausrecht und Dienstrecht gäben den Hochschulleitungen schon heute das Nötige an die Hand, und am Ende werde ohnehin „sogar weniger statt mehr Opferschutz produziert“ (OdW 2025, 65 [74]). In der Anhörung sah Wißmann zudem die Handlungsfähigkeit der Hochschulen bedroht. Es bestehe „die echte Gefahr, dass funktionierende Personalgovernance abgeschnitten wird“ (APr 18/1177, S. 13). Die bisherige, stark informell geprägte Form der Personalführung gilt in dieser Lesart nicht als Mangel, sondern als Freiheitsgewinn der Selbstverwaltung.

Der Deutsche Hochschulverband bestritt in seiner Stellungnahme schon den Ausgangsbefund. Das Vorhaben behaupte zu Unrecht eine dienstrechtliche „Leerstelle“, denn das Fehlen eines fachlich weisungsbefugten Vorgesetzten auf Ebene der Professuren sei „Funktionsvoraussetzung inhaltlich freier Wissenschaft“ (Stellungnahme 18/3523, S. 4). Richtig ist insoweit, dass das Hochschulurteil von 1973 den Hochschullehrern eine „herausgehobene Stellung“ zuweist. Danach ist Hochschullehrer, wer „mit der selbständigen Vertretung eines wissenschaftlichen Faches in Forschung und Lehre betraut ist“ (BVerfGE 35, 79 [126 f.]). Ein solches Amt verträgt keine Fachaufsicht. Nur stand dies nie in Frage. Der Gesetzgeber ging durchweg davon aus, dass das professorale Personal von Grundrechts wegen „in keine fachliche Hierarchie eingebunden“ ist (LT-Drs. 18/16798, S. 469).

Die Organisation von Freiheit

Anders argumentierte die Deutsche Forschungsgemeinschaft in ihrer Stellungnahme. Sie verwies auf den Kodex „Leitlinien zur Sicherung guter wissenschaftlicher Praxis“ und dessen rechtsverbindliche Umsetzung durch die Hochschulen. Die „im Kodex beschriebenen und von den Hochschulen umgesetzten Appelle schaffen aufgrund des Prinzips der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung keine Ermächtigungsgrundlagen, sondern machen diese in besonderem Maße erforderlich“ (Stellungnahme 18/3494, S. 4). Kurz: Rechte und Pflichten verlangen nach Verrechtlichung. Formalisierung ist ein Gebot der Rechtsstaatlichkeit. Daran schließt sich ein praktischer Befund an: Ob ein Verstoß Folgen hat, hängt bisher entscheidend davon ab, wie jemand beschäftigt ist und woher die Fördermittel kommen. Wissenschaftlich betrachtet sind das „Zufälligkeiten ohne epistemische Funktion“ (Gärditz, WissR 57 [2024], 36 [52]). Wenn Maßnahmen verhängt werden, scheinen sie sich eher nach Reputation als nach dem Gewicht des Verstoßes zu richten (Schulze-Fielitz, WissR Beiheft 21 [2012], 1 [49]). Und wo es zu Übergriffen auf persönliche Rechte kommt, wird den Betroffenen bisher kaum geholfen (May, WissR 56 [2023], 210 [232 f.]). Mit dem Freiheitsgewinn informeller Personalführung lässt sich das nicht rechtfertigen.

Es geht bei dem Streit letztlich um die Frage, wie eine wissenschaftsadäquate Hochschulorganisation aussehen sollte. Hier zeigt sich ein grundlegendes Missverständnis auf Seiten der Kritik. Das Ziel der Hochschulorganisation kann nicht darin liegen, Konflikte derart zu vermeiden, dass „Verdacht“ und „Misstrauen“ keinen Ort der Artikulation haben. Vielmehr ist die Ermöglichung ihrer Austragung, mit einer Formulierung von Klaus Ferdinand Gärditz, ein „Gebot struktureller Konfliktchancenerhaltung“ (Hochschulorganisation und verwaltungsrechtliche Systembildung, 2009, S. 359). Hinzu kommt, dass „in Bereichen autonomer Herrschaftsausübung (wie in staatlichen Hochschulen) die Freiheitsrechte des Einzelnen gerade durch Formalisierung der Entscheidungsverfahren gegen eine Kollektivierung geschützt werden müssen“ (ebd., S. 209 f.). Umgekehrt sind es informelle Verfahren, die den Einzelnen dem Kollektiv ausliefern. Wenn der Appell aus den Rechtsfakultäten die Hochschulen also als einen „Ort des Mutes, des Zutrauens, der freien Rede, des gemeinsamen Wagnisses“ beschwört, dann spricht dieses Ideal für das Gesetz, nicht gegen es.

NRW als Testfall

Das Gesetz könnte zum Vorbild eines Wissenschaftsrechts werden, das Rechte und Pflichten nicht nur postuliert, sondern mittels Verfahren und Ermächtigungsgrundlagen justiziabel macht. Die „Leerstelle des fehlenden Fachvorgesetzten“ füllt es „durch ein korporationsrechtliches Integritätsrecht“ (LT-Drs. 18/16798, S. 469). Die Antwort auf Fehlverhalten bleibt also bei der Hochschule selbst.

Im bevölkerungsreichsten Bundesland studieren mit rund 707.000 Menschen fast ein Viertel aller Studierenden in Deutschland. Was sich hier bewährt oder scheitert, wird man in den anderen Ländern beobachten. Innerhalb von drei Jahren soll der umstrittene Teil 10 evaluiert werden (§ 116 Abs. 9 S. 4). Bis dahin lohnt es sich, die Debatte nochmals daraufhin zu lesen, welche – genauer: wessen – Wissenschaftsfreiheit in ihr eigentlich verhandelt wurde. Wer das tut, wird den Eindruck schwer los, dass die kategorische Kritik einen Begriff der Wissenschaftsfreiheit zugrunde gelegt hat, der sich kaum aus dem Grundgesetz ableiten lässt. Denn eine Wissenschaftsfreiheit, die allergisch gegen Rechte, Pflichten und Verfahren ist, unterläuft sich selbst. Dass die Politik sich von dieser Auslegung nicht hat beeindrucken lassen, ist ein Lichtblick.

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The resolution matters because inherited representations organise how the world becomes visible to us – a planetary “us”, the offspring of the Eurocentric modern project. Correcting the map is therefore a matter of justice: recognising and contesting inherited ways of seeing, while cultivating other ways of seeing and inhabiting a world in which those inheritances, like empire itself, refuse to disappear.

Correcting the World

Led by Togo on behalf of the African Group, the initiative builds on a wider African Union campaign against the persistence of a projection that systematically exaggerates the size of territories towards the poles. The effects are familiar. Europe and North America acquire a visual prominence bearing little relationship to their actual territorial dimensions. Greenland, for example, appears comparable in size to Africa – although Africa is around fourteen times larger. South America appears smaller than Europe, although it is almost twice its size.

There are technical reasons – or rather a colonial reason – for this. Flemish cosmographer and cartographer Gerardus Mercator (1512-1594) developed his projection in 1569 for navigation. It preserves angles and allows constant compass bearings to appear as straight lines. The distortion of area is partly the consequence of doing something else particularly well: making navigation easier.

Fig. 1. Gerardus Mercator, by Frans Hogenberg (1574).

Mercator helped, in this manner, to midwife a particular global socio-economic and political order. Europe sits towards its visual centre, at the map’s belly button, surrounded by the routes, encounters, mis-encounters, asymmetries and upheavals through which the modern world was made. Cartography and empire travelled together.

Fig. 2. Mercator projection between 85°3’4″S and 85°3’4″N. Courtesy: Daniel R. Strebe (2011).  CC BY–SA 3.0. 

There is no perfectly neutral map waiting to be discovered behind Mercator, though. To map a spherical earth is necessarily to choose what will be preserved and what will be distorted. Every projection involves decisions about how the world is to become visible.

Cartographers have long agreed that no flat projection can preserve area, shape, distance and direction at the same time. Each projection depends on what it is intended to show.

Where the relative size of territories matters, however, “equal-area projections” offer the clearest answer: they preserve proportional area while accepting distortions elsewhere. The Equal Earth map – an equal-area pseudocylindrical projection jointly developed by Bojan Šavrič (Esri), Tom Patterson (US National Park Service), and Bernhard Jenny (Monash University) in 2018, does precisely this.

So every projection involves decisions about how the world is to become visible. But some representations are fairer than others. This makes the politics of the “Correct the Map” resolution both relevant and interesting.

Fig. 3. The Equal Earth Map. Available on equal-earth.com.

As Togo’s Foreign Minister Robert Dussey told the General Assembly, the issue concerns spatial representation, but above all “cognitive justice”: access to geographical knowledge, dignity and historical memory.

Maps become part of our mental geography: they teach us where places are, how large they are, what lies at the centre and what appears at the edges. For children repeatedly encountering Africa or South America diminished beside an enlarged Europe or North America, those proportions become part of how the world is intuitively imagined, and what is more or less important, more or less central to global affairs. Cognitive justice reaches into the infrastructures through which we learn to picture the world.

Belly Button, Mine

The 164–to–one vote on the “Correct the Map” resolution offers its own striking picture of the politics of representation.

The United States, asserting its position as today’s guardian of the belly button of the world described above, cast the only vote against the resolution. US representatives dismissed the initiative as an “ideological project”. For the US, what had been presented as an “anodyne effort to update cartographic proportions” was bound up with a wider agenda of reparations. Questions of “cognitive justice” and cartographic representation became, in this account, a distraction from the “genuine problems” with which the United Nations should concern itself.

There is a wonderful irony here, though. The US response denounces ideology in the attempt to challenge an inherited representation, while treating the inherited representation as a simple map – one that, by the way, makes the United States look bigger and more central.

Mercator’s own politics then become harder to see precisely because its representation of the world has become so familiar, and so fitting for a particular kind of international order. A map – a “re” + “presentation” of the world – that has hung on classroom walls, appeared in atlases and migrated onto digital screens has gradually ceased to look like one map among many possible maps. It has become the world. And to question it is then to question the world itself – and that, apparently, is ideological.

Ways of Seeing

Martin Jay’s idea of “scopic regimes” is helpful here. A scopic regime names a historically constituted way of seeing: a set of visual conventions and practices through which the world becomes apprehensible. For Jay, modernity contains several such regimes, which coexist and compete with each other. Cartesian perspectivalism, however, came to occupy a hegemonic position within Western modernity.

The “Correct the Map” resolution can be understood within this contested field. Mercator is one historically situated way of picturing global space whose institutional repetition and usefulness within a particular modern project have given it extraordinary authority. Its organisation of scale, centre and periphery has become part of our visual common sense. The present dispute concerns that inherited authority.

I have been thinking about this problem recently in terms of the socio-technical cognitive infrastructures of international law. Maps sit alongside graphs, indicators, categories and institutional images as devices through which international institutions make a world legible. They establish relations of proximity and distance, centre and periphery, importance and marginality. In other words, how international law sees becomes part of how international law governs.

Timothy Mitchell takes this question into the terrain of colonial power and political economy, an approach I have found very helpful in the past. Drawing on Heidegger’s ideas of the world as picture and enframing, Mitchell describes the emergence of a “world-as-exhibition”: a world increasingly laid out before an observer, organised into objects that could be seen, classified and known. He traces this way of seeing and ordering across colonial exhibitions and travel, and into the late colonial and later postcolonial reorganisation of cities, agriculture, education, communication and other techniques of rule, including economics.

Representations are thus entangled with the material making and governing of our post/colonial world. Maps – especially maps backed by power – participate in this large work of worldmaking. So they too need to be open to contestation: for the worlds they help produce, and for the forms of representation through which they do so.

Living with the Map

Yet there is something uncomfortable about turning to Jay, Mitchell and Heidegger – a white male theoretical conga line – to explain an African–led challenge to a European cartographic inheritance.

Silvia Rivera Cusicanqui’s work, emerging from the contested colonial and Indigenous histories of the Andes, offers another way into the problem. Her work is particularly helpful for thinking about what it means to contest an inherited world from within a present in which that inheritance remains very much alive – and sometimes reasserts itself with renewed vengeance, as marginalised populations across the world know well.

Rivera Cusicanqui uses the Aymara idea of ch’ixi to think about how such a world is inhabited. Ch’ixi describes the coexistence of histories and forms of life that encounter, contradict and transform each other without resolving themselves into a purified whole. Colonial relations persist within modern institutions, identities and everyday practices. Indigenous worlds and practices also persist, carrying their own memories and possibilities. Decolonisation therefore takes place within this messy and contradictory world, without waiting for colonial inheritances to disappear (because they won’t).

This is where practice becomes so important for Rivera Cusicanqui. A state can speak the language of equality, multiculturalism and Indigenous recognition and continue practices of land dispossession, racial hierarchy and “conditional inclusion”. There can be, as she puts it, “no theory of decolonisation without a decolonising practice”; or, for purposes here, there can be no decolonised map without a decolonising practice.

This should help us reflect on what changing the Mercator map might mean. The General Assembly resolution has limited legal force. It encourages governments, international organisations and technology companies to use equal-area projections where relative territorial size matters. Its effects will depend on what those institutions actually do. Equal Earth maps may soon hang on more classroom walls. But Mercator will remain sedimented in institutional routines, archives and generations of mental maps.

This is the “yet still” of correcting the map: cultivating other ways of seeing and living in a world where inherited maps – and the colonial relations sedimented through them – stubbornly remain.

Turning the Map Around

In 1943, the Uruguayan-Spanish artist Joaquín Torres García drew América Invertida, turning South America upside down. At the top sits the southern cone. Beneath it, the continent stretches northwards. “Our North is the South”, Torres García declared.

Fig. 4. Inverted America (América Invertida). Museo Juan Manuel Blanes, Montevideo.

The force of Torres García’s inversion comes precisely from the fact that the old map remains present. We know that Mercator’s South America has been turned “upside down”, only because another orientation has become so deeply sedimented that North feels naturally like up.

América Invertida makes orientation itself visible as convention – and convention as conviction. The old cognitive map remains recognisable inside the act of turning it around. And in turning it around, contestation begins.

This is why the “Correct the Map” resolution matters. There is something hopeful in an African-led initiative bringing 164 states together to do, through international law and multilateralism, something akin to Torres García’s gesture: to expose an inherited orientation and begin turning it around, knowing that the old map – and much of the world it helped to organise – will remain for a long time to come.

At a moment when so much ink is spent on the crisis of international law, this reminds us that international law can still be a site where deeply asymmetrical ways of organising the world are brought into view and contested. There is some critical hope in that. More often than not, justice begins by challenging settled cognitive maps. And turning maps around, whenever the chance appears.

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Colm O’Cinneide, UCL

Introduction - Keeping the Constitutional Flame?

On the very first page of Constitutionalism and its Discontents, Mark Tushnet and Bojan Bugaric provide a wonderfully succinct summary of constitutionalism’s current ‘discontents’. Across the democratic world, constitutional controls are crumbling, exposed as lacking in effectiveness, and/or becoming the focus of sustained and divisive political controversy. As Mark and Bojan point this, the latter is a particularly corrosive problem: ‘it runs up against one of the hopes held out by constitutionalism’s proponents, that it provides a neutral framework for the resolution of partisan conflicts’ (p. 1). In general, the constitutionalist cart seems to be overloaded: courts and other guarantor institutions are constantly accused of both over- and under-reaching, even as their authority is increasingly contested.

And yet faith in constitutionalism persists. If anything, it tends to be professed with extra vigour and devotion. We hear calls all the time for renewed fidelity to rule of law, separation of powers and other core constitutional principles - and for associated mechanisms such as judicial review to be reinforced and strengthened in the face of Trumpism, Orbanism etc. (The USA is perhaps something of an outlier here: looking in from the outside, the Supreme Court’s legitimacy crisis seems to have dampened faith in constitutionalism to a degree that is (yet?) to be matched elsewhere in the democratic world.)

Is this devotion justified? Is the solution to the crisis of constitutionalism really to double down on constitutionalism? Mark and Bojan say no. They have come to cast cold water on the fervour of the constitutionally devout; to demonstrate the hollowness of constitutional doctrine and the infeasibility of the hopes invested in it; and to disenchant the true believers. Revivalism, like that offered up in recent work by Fishkin and Forbath, does not interest them. Instead, they argue that we should abandon belief in the virtues of embedded constitutionalism - and liberate political contestation from the dead hand of democracy-constraining constitutionalist legalism.

Constitutionalism and its Discontents adds another entry to this gradually accumulating charge sheet. However, it stands out in several ways. First of all, it is written with real style, concision and verve – making it a pleasure to read. Secondly, it uses comparative evidence from a wide range of jurisdictions to build up its core arguments in pointillist fashion, instead of just relying on broad normative brush strokes (although they play a significant role at various stages of the analysis). Thirdly, it takes the supranational dimension to constitutional governance seriously, making particular reference to ‘programmatic’ aspects of EU constitutionalism – something that is often awkwardly ignored or glossed over in academic argumentation that has a similar ‘political constitutionalist’ stamp, which has a tendency to stick its metaphorical fingers in its ears and refuse to engage with the necessary complexity of supranational governance structures like the EU.[1] Fourthly, it critiques constitutionalism in terms of its own professed aims and ambitions, in particular the aspiration to protect democracy from abusive political overreach -  and shows that it is struggling to deliver.

The Case for Constitutional Disenchantment

Mark and Bojan’s arguments particularly resonate when they discuss what they call the ‘paradox of constitutionalism’, i.e. how it ‘aims to both empower democratic self-governance and limit the exercises of that power’ (p. 2). As they note, this is an inherently slippery and unstable ambition. It ensures that courts are constantly forced to navigate between the twin perils of judicial over-reach and judicial self-abnegation. It exposes them to the charge of being anti-democratic. It can stoke popular discontent, by limiting how governments can respond to shifts in public opinion. And all this can expose courts to political pressure, while also incentivising governments to find a way around such controls by e.g. manipulating the judicial appointments process.

The authors back up this structural analysis with a comparative analysis of how these tensions play out in the context of (i) general controls on executive power; (i) the application of ‘programmatic’ controls on the trajectory of national economic policy; and (iii) attempts to use constitutionalist tools to tackle the problem of ‘democratic decay’. This latter part of their analysis – developed in Part III of the book – is particularly well done. Drawing on evidence from the US, Hungary and elsewhere, Mark and Bojan suggest that constitutional responses to genuine authoritarian threats often suffer from a ‘Goldilocks’ problem: constitutional courts tend to be unsure when they should intervene to combat such threats, and end up waiting for a ‘just right’ moment which never comes until autocratic capture is complete. They also suggest attempts to deploy constitutionalism against populist parties often seem to be motivated by a vague and inchoate ‘liberalism of anxiety’, rather than a genuine desire to push back against fundamental threats to democracy and human rights. And they highlight how the invocation of constitutionalism as a buffer against populism often discredits it in the eyes of substantial chunks of the citizenry.

No Salvation in Constitutionalism

Some evidence offered up by Mark and Bojan in support of this analysis can be contested, or nuanced. For example, courts in some states have played an effective role in conjunction with other legal and political actors in shoring up democratic resilience, without alienating popular majorities – with e.g. Italy offering up an interesting case study in this regard. And, while the book’s discussion of programmatic controls in the context of EU constitutionalism is highly impressive, I am not convinced that it sets out a comprehensive indictment of such controls more generally. (Indeed, if anything, I would argue that the EU experience shows that it is possible to combine programmatic controls with democratic input. But this is perhaps a discussion for another day.)

These quibbles aside, I find Mark and Bojan’s diagnosis to be broadly convincing. Constitutionalism is prone to oscillating between over-rigidity and over-permissiveness: between being too controlling and too accommodating of political power, both in terms of public perception and the reality of public governance. By extension, it struggles to deliver on its own promises, i.e. to protect minorities, limit executive over-reach and the like, while also satisfying critics of judicial over-reach. And this inherent instability is contributing to the erosion of public confidence in the functioning of liberal democratic states.

But No Salvation in Majoritarianism Either

However, if constitutionalism will not save us, to paraphrase Mark and Bojan – if the Emperor turns out to be not wearing very many clothes at all, so to speak - then should we abjure our constitutionalist faith and seek salvation in other doctrines? This is what Mark and Bojan suggest, while acknowledging that different responses may be appropriate in different states depending on context.

More specifically, they argue that we should ‘scale back our expectations’ in relation to constitutional form and process. Instead, we should embrace mostly procedural and ‘thin’ approach to constitutionalism - whose provisions can be amended or displaced through standard legislative procedures, if ‘after reflection and serious political contestation’ (p. 27) they are deemed to be dispensable. In other words, Mark and Bojan recommend that we consider ditching the idea that constitutions should be treated as sacred text, and replace it with faith in the integrity and sufficiency of the political process as channelled through the electoral system.

Now, this is where I begin to part ways with Mark and Bojan’s analysis. Or at least to wonder whether their cold-eyed disenchantment with constitutionalism gives way to an overly idealised view of the dynamics of party political contestation as it plays out within the atomised conditions of modern life.  

The book acknowledges that campaign financing and donor interests exert a huge influence over political agendas, and that political parties have in general lost the mass popular base they once enjoyed in the post-1945 period.[2] However, in the final chapter Mark and Bojan offer suggestions as to how these flaws can be partially remedied, by electoral law reform, greater use of citizen assemblies and other incremental adjustments to the status quo. And they make the case that party political contestation remains the most authentically democratic route through which majority will formation takes place – while also being sufficiently competitive, ‘reflective’ and robust as to minimise the possibility that governing parties will take abusive advantage of an easily revisable ‘thin’ constitutional framework.

However, I do not share their idealism. First of all, the political process in most liberal democracies is increasingly lacking in ‘reflectiveness’, being replaced by eyeball-attracting rhetoric and targeted appeals to particular special interests or demographic segments. Secondly, increasingly large segments of the population are not well represented – especially non-citizens and the socially marginalised, who also happen to be the groups most vulnerable to abuse of government power. And then there is the clear evidence, building day by day, that big chunks of the electorate in many different democracies are not especially motivated by concern to maintain basic rights protection, or meaningful cross-branch constitutional ‘collaboration’, or to punish corruption – making it less likely that changes to constitutional ground rules will attract the sort of ‘serious political contestation’ that Mark and Bojan would favour before they are adjusted to suit the political agenda of a ruling party.[3]

Constitutional Tempering

There is also a wider problem here. Mark and Bojan passionately argue for the establishment of a true ‘constitution of equals’, which should preclude the legal elitism associated with embedded constitutionalism. But as Roberto Gargarella has recently pointed out, the concept of a ‘constitution of equals’ could be viewed as having three pillars: public debate, social inclusion, and ‘common equality’, i.e. a commitment to ensuring certain structural conditions are in place to facilitate equal democratic participation. And, for all its many flaws, contradictions and inadequacies, the idea of constitutionalism as it has evolved over the last 150 years or so makes room for this wider commitment, which extends beyond the formal equality of the franchise.

Now, Mark and Bojan are right to question whether embedded constitutionalism in its various facets is delivering on this commitment. But there are grounds to be concerned that treating majoritarian views as the sole and ultimate determinant of what should qualify as a core constitutional norm may result in this wider, more structural concept of democratic equality being lost in political churn. Especially at the current moment, when political parties committed to magnifying social exclusion on race and religious grounds are thriving at the ballot box.

I should emphasise this is not an argument for clinging to the constitutionalist faith as currently preached, or investing futile hope in judicial review and other mechanisms. However it is a reason to be wary of making majoritarian will the sole reference point for defining what we consider to be constitutional behaviour – both as a matter of legal interpretation and in political debates. Various institutional methods can be used to bring justificatory pressure to bear on elected governments invoking the popular will to do constitutionally controversial things: ordinary legislation, fourth branch bodies, international law norms and political accountability mechanisms all have a role to play in this regard. The final say on a disputed issue might remain with the legislative majority – but at least a legal and political contestatory space should exist, making it possible to distinguish the concept of what is ‘constitutional’ from the concept of the ‘popular will’. And we should be aware of the threat of democratic monism, i.e. the danger that all aspects of state functioning will be expected to fall into line with current government policy, including human rights and anti-discrimination law controls that are expressly designed to operate with a robust degree of autonomy in this regard.

The British constitution is sometimes cited as a functioning model of the type of majoritarian-based political constitution favoured by Mark and Bojan. However, during what are widely regarded to be the golden years of this constitutional model, i.e. in the democratising post-1945 period, there was a reasonably robust sense of shared constitutional values and the need to avoid democratic monism. It was not a perfect system: for example, it failed utterly to handle the deep political, religious and socio-economic divides of Northern Irish society. But the concept of the ‘constitutional’ exercised a tempering effect on majority will. Now, in the UK, we see majoritarian will increasingly invoked to justify more and more extreme measures directed against migrants, environmental protestors and other unpopular groups – and tempering mechanisms such as the Human Rights Act 1998 coming under constant attack, precisely because they limit political freedom of action.

Now, once again, none of this invalidates Mark and Bojan’s scorching dissection of constitutionalism and its many discontents. But it perhaps does suggest that some scepticism is also warranted when it comes to faith in the dynaimcs of party political contestation. It would have been interesting to hear more from Mark and Bojan about where ‘weaker’ forms of constitutional tempering fit within their vision of democracy freed from the rigid structures of embedded constitutionalism. It would also have been interesting to see more discussion of the extent to which constitutionalism is a necessary element of any serious supranational socio-economic integration project, such as the EU – and how much political/majoritarian choice can be infused within such mechanisms, given the need for sustained cross-national cohesion over time. But that is all potential material for a sequel, if Mark and Bojan choose to treat us with another book as rich, incisive and thought-provoking as this one.  

Conclusion – Political Ids and Constitutional Superegos

Drawing this overly long blogpost to a close, it is good to return to the discontents of constitutionalism as dissected by this masterful book. Mark and Bojan are right to argue that the constitutional faith cannot deliver the redemption it promises, and thus we should view the reality of its functioning with a sceptical and disenchanted eye. However, they go on to argue (citing Freud) that jettisoning this faith and embracing another gospel - trust in political contestation - will help us convert the misery of our present constitutional discontents into a less pressing ‘ordinary unhappiness’. In response, I think they should also cast more of a cold eye on this alternative faith and the alleviatory promises it makes.  

More specifically, picking up their Freudian theme, I think Mark and Bojan are too quick to overlook the problems of the political id, as shaped, structured and expressed in our contemporary liberal democratic societies, and how this is intimately bound up with the all-consuming nature of the political ego. My sense is that some element of constitutionalist superego is still needed, if reconfigured and deployed with suitable care and modesty of ambition. However, even my points of disagreement should be read as reflecting deep admiration for the tensile strength of Mark and Bojan’s argumentation - and the fundamental challenge it poses to believers in the constitutional creed.

Colm O’Cinneide is Professor of Constitutional and Human Rights Law at University College London (UCL). He is contactable at c.o’cinneide@ucl.ac.uk or uctlcoc@ucl.ac.uk. 

A rare moment of curiosity about my professional life followed when I pointed this out to my son. He asked: “What is it like to work in a field that draws so much attention?” To be honest, it has been a strange few years. It became increasingly clear that my own country has resolved to pursue a genocide in Gaza, and that international law would fail to stop it. This left me ever more jaded about the discipline I chose two decades earlier, when I first suspected Israeli law would not suffice against the occupation. “There’s a kind of reverse correlation,” I told him. “The more attention the field gets, the less influence it has.” We both had a laugh. “But how can that be possible?”

Many in the field have asked my son’s question. An increasingly common view goes something like this: yes, the most fundamental rules of international law are being systematically ignored. But the problem is not with the law. It’s simply a matter of political will, which is lacking. This view also has a practical upshot: let’s keep going with what we’re trained for, explaining and applying the law, hopefully in a reasoned and principled way. Keep calm and carry on! But I suspect that for us lawyers, this is merely a comfortable way to externalise the problem.

From Palestine to Climate Change

Perhaps the most articulate version of the position that “the problem isn’t law but politics” has been advanced in the last couple of years by Judge Dire Tladi. Tladi’s remarkable career as an international law scholar first led him to spend a decade on the revered UN International Law Commission. In February 2024 he became the first South African judge ever to sit on the World Court. Tladi is, by any measure, one of the most respected international lawyers of his generation. When he addressed the European Society of International Law by video conference from his office in The Hague last September, the Berlin audience sat on the edges of its chairs.

What we are watching, he said, is not the failure of international law. It is the failure of international politics. The sudden attention given to the Court, on this account, is not a sign the Court is winning but a sign of a political vacuum when it comes to issues like preventing atrocities and protecting the planet. Accordingly, only a renewed political will can bring back a functioning international legal order.

While the Berlin talk distilled this view, one can also find it in some of Judge Tladi’s writing from the bench, specifically on two issues: Palestine and climate change.

In December 2023 South Africa asked the Court to find that Israel’s conduct risked breaching the Genocide Convention, and to order Provisional Measures. The Court returned to that request three times over the following five months, in January, March and May 2024, and indeed indicated such measures. However, each time the situation on the ground grew worse. In March, Tladi joined three colleagues in a declaration “regretting” that the Court’s order did not simply tell Israel to suspend its military operations.

In May –  when the Court ordered a halt to the offensive in Rafah – Tladi wrote a Declaration of his own. At the conclusion of his legal analysis, the register shifts from the analytic to the elegiac. “There are no more words to describe the horrors in Gaza. The words ‘apocalyptic’, ‘exceptionally grave’, ‘disastrous’ and ‘catastrophic’ have all been used to describe the current situation, and all seem to pale in comparison to what is unfolding before our very eyes.” The moving condemnation is seemingly followed by a note of judicial despair, with a notable exclamation mark:

“The Court has previously, albeit in implicit and indirect ways, ordered the State of Israel not to conduct military operations elsewhere in Gaza because such operations prevent the delivery of human assistance and cause harm to the Palestinian people. The Court has also reiterated its urgent call for Hamas to release the hostages. But the Court is only a court!”

Still on Palestine, two months later came the Advisory Opinion on the legality of Israel’s occupation of the West Bank and East Jerusalem since 1967. The occupation is unlawful, the Court found, and must end as rapidly as possible. Israel must cease all new settlement activity, evacuate settlers, and make reparations. No state may recognise the situation as lawful, and none may render aid or assistance that sustains it.

Here too, Tladi’s declaration is unsparing. The Palestinian question is not a bilateral dispute. The policies breach peremptory norms. Israel’s security concerns cannot override its legal obligations. Importantly – and going beyond anything the Court said explicitly in its judgement –  “the policies and practices of Israel constitute a breach of the prohibition of apartheid […]”

Nobody was under any illusion that Israel would comply. After failing to act for so many years, the Security Council was not going to change course. Meanwhile, human rights monitors had documented a sharp rise in settler violence across the West Bank: arson, land seizure, killings, often with the army standing by or actively supporting. In the concluding lines of his Declaration, Tladi warned of the foreseeable political inaction:

“The 285 paragraphs of this Advisory Opinion will be meaningless if the United Nations does not act upon the advice provided by the Court to promote the resolution of this conflict which is a large stain on the claim that there exists an international community, for how can any community permit such indignity and suffering as that imposed on the Palestinian people?”

A year later came the climate Advisory Opinion, which is often lauded as “historic”. The Court called climate change an “existential threat”, treated the IPCC as the best available science, and held that the Paris Agreement generates binding obligations. Nobody had confidently predicted that it would be unanimous. But here we were. Tladi’s declaration reinforced the most demanding parts of that holding. He agreed that states have no unfettered discretion over their nationally determined contributions, which must be objectively capable of contributing to the goal.

Then the final paragraphs once again shifted gears in a similar way. No number of advisory opinions, however robust, can save the planet. Instead, Tladi wrote: “I still maintain modest hope. Modest hope that those in positions of power will realize, before it is too late, that money cannot be eaten. Hope, that future generations will make better choices.” Everyone in that courtroom knew the major emitters were not going to restructure their economies because the ICJ said so. But in his concluding remarks, Tladi rolled the responsibility back to “those in positions of power”. A position, notably, he does not hold.

***

Across all three moments, the same pattern holds. The Court, with Tladi writing his own Declarations, speaks in a language of legality. At the same time, there is a recognition that the Court’s principal addressees will likely not be listening.

Situated after the legal analysis but before the signature placeholder “(signed) Dire TLADI”, any student of legal writing will easily identify the rhetorical role of the paragraphs quoted above. This is what, at least in the common law tradition, we call “a prayer for relief”. The practice originates in English equity and is by no means an ordinary component of judicial writing. Rather, it is part of a complaint or a petition, asking for a specific remedy, and is sometimes required by rules of procedure. While the theological register of the term is self-evident, it is notable that here the Court does the praying.

The Court sets out what a lawful world would require and lets the distance between aspiration and reality become its own accusation. That also lands the shortfall in someone else’s lap: the Security Council, third states, politics today, or politics tomorrow. Is it the fate of international law to be a set of norms respected only in their breach?

To be sure, there is a genuine ideal underlying this view. In the most general terms, this is a Kantian view in which international law plays the role of a universal morality. For Kant, the moral imperative cannot change just because it is not followed in empirical reality. Similarly, international law cannot change when states shrug it away. Indeed, international law is not to be bent according to the wishes of states, least of all the powerful ones. A court that asks in advance what Washington or Jerusalem would tolerate would not be a court at all. But should we international lawyers rest content with a hortatory Court, one that takes no responsibility for the question whether its remedies are effective?

The Nostalgic Division between Law and Politics

The idea that law can be neatly divided from politics is an old one. According to this view, an objective standard of truth is articulated by lawyers, and subjective interests are articulated by, well, everyone else. Lawyers, we might say, have a quasi-prophetical role as the mediators of truth about right and wrong to the larger public. They can hold up the standard of legal truth against the world. When the world fails to match it, the failure belongs to the world, and not to lawyers. But this idea has long been discredited by much of contemporary legal theory. Specifically, a school of thought that has developed in the U.S. in the early 20th century, legal realism, teaches us that there are two fundamental problems with this picture.

The first is that a legal norm never has only one available reading. Somebody has to choose among reasonable readings, and the materials won’t make the choice for us. The realist point was that once you see the choice, you can’t unsee the responsibility it puts on the shoulders of those who make it. If several readings are defensible, which will ultimately be adopted is a question not only about what the law says, but about what consequences follow. When the ICJ opines that Israel must evacuate its occupied territories “as rapidly as possible”, it matters whether that can be expected to change reality or not. The language chosen should not only be legally correct, but one that can help remedy the underlying problem. The same thing goes for the emerging “due diligence” obligation to regulate emissions in international climate law. The Court could have reasonably called it something else. This raises the question of which formulation might better transform reality for the better.

For the realists, the transformational task was confronting American inequality, distributing property, protecting labour, and—ultimately—creating the legal groundwork of F.D.R.’s New Deal. In our own time, the progressive tasks may be (partly) different; but the realist perspective still requires us to think about how the court – any court – can be part of a progressive transformation. My concern is that for Tladi, “hope” that political action is taken elsewhere replaces a more granular account of remedies. Such an account would insist that the Court is responsible for creating the conditions in which the kind of change it seeks to see in the world can be initiated.

The second point goes beyond the realm of courts, and rests on an insistence that law is a wider arena. To say the law is fine and politics has failed assumes law is something we merely apply. But such application has never been all of what the international legal profession was about. For better or worse, lawyers helped write the Genocide Convention. For better or worse, lawyers helped write the Paris Agreement on climate. Each was an act of political will by lawyers who worked with non-lawyers and had transformational aspirations. Saying that “the problem is not with international law; it is with the lack of political will” risks sidelining these projects, in which the two go hand in hand and are inseparable.

Today, some of the dangers that frighten us most are precisely the ones the existing corpus of international law does not address properly. And so, application of the law cannot do much to solve them. Despite the Paris Agreement, climate change is one such danger: since the failed Kyoto Protocol, we have not yet had an effective climate-specific treaty. (The Paris Agreement does not clearly make the temperature goals binding, and that’s the reason the climate Advisory Opinion had to rest so heavily on customary international law or on “subsequent agreements” in the form of COP decisions). The rise of artificial intelligence surely presents another: states are far from any agreement on how they must regulate firms developing such tools, despite growing evidence that the tools may go rogue. Even in the context of Gaza, where surely a lot of existing law has been violated, there is an argument that we have confronted issues that are not properly regulated, as international law stands. Is this not high time for a specific international treaty barring starvation as an instrument of war, beyond the current rules – many of them customary – that arguably sometimes allow for the weaponization of hunger? Those aren’t compliance gaps. They are drafting gaps. Solving them is not about applying the law (though it could be about creating new law). If we are directed to believe that international law is only what international courts do, we may miss the most important issues.

So why does the imagined division between law and politics survive? I think of this as a form of nostalgia. Tladi and others implicitly reach back to a moment in the past in which political will was more amenable to international legal norms. They hope that time will return and finally restore order to international politics. Nostalgia might be a strange word in this context, since the innocence it reaches for never quite existed. But perhaps this fictional foundation is of the very essence of nostalgia. In fact, there was no golden age in which international lawyers stood outside politics and simply declared the law as it was. The nineteenth-century jurists who built this discipline’s vocabulary of sovereignty and consent were surely active members of a political project. As Third World Approaches to International Law (TWAIL) scholars have shown, they were sorting the world into civilised states and the rest.

Today, you may ask any practicing international lawyer whether law and politics are mutually constitutive, and you will get a yes. No one will say they are separable. But ask the same person the next morning why the Court is being ignored, and you may hear the quip that the problem is not with the Court, but with politics. These are, however, positions that are mutually contradictory. Furthermore, the latter view conveys a false modesty. It amounts to a performed retreat into humility by people who know better. For Tladi, as for many others, the division has become a convenient cop-out. It lets us witness the legal order being disregarded on the most important questions and conclude that our own working methods require no revision.

 A More Political Practice?

None of this is in any way new. It’s in fact almost embarrassing that, in 2026, I have to relitigate the point that international law is always-already political.

In the 1920s and 1930s the legal realists showed that judicial reasoning smuggles in political choices under the appearance of deduction. In international law specifically, the insight was developed somewhat later. In her classical Legalism (1964), Judith Shklar made her momentous case about legalism as an ideology, and about the Nuremberg trials as a quintessential case of legal politics. But its fullest articulation is attributable to Martti Koskenniemi, whose 1989 book From Apology to Utopia arguably remains the field’s single most influential work of theory. His argument was that international legal reasoning is structurally caught between two poles, and can rest stably in neither. Ground a rule in what states consent to, and you have apology: a vocabulary that describes power well but cannot judge it. Ground the same rule in principles independent of state will, and you have utopia: a vocabulary that can judge power but has no purchase on it; no way of compelling anyone to listen. International legal arguments are almost invariably vulnerable to the charge of being merely apology or merely utopia.

In the wake of such arguments, international legal practice must acknowledge its own politics and constantly critically reflect upon it. If political will is lacking, our own political will is also part of any analysis. Though the idea of legal politics is not new, the current sense of crisis in the discipline has arguably brought about a new retreat into our turtle’s shell of formalism. We are alone in there, but at least we’re allowed to keep politics away from the front and centre of our analysis.

Indeed, what would an international law practice acknowledging its political nature look like? For a court, it would mean constantly seeking to find the evasive point of equilibrium reducible neither to apology nor to utopia. Neither simply conceding to the powers that be, nor simply throwing up hands. Enforceability (or “compliance”, as our discipline sometimes prefers) is not simply a political problem that begins only after the judgment is signed. It is baked into the Court’s own language and therefore its responsibility. It is part of the consequentialist nature of judgement, which the realists taught us to consider, and which was also central for Shklar.

What would this look like, concretely, in the two issues discussed above, namely, Palestine and the Climate Crisis? Here I can only provide preliminary thoughts. What must be clear above all is that whatever the effect (or the lack thereof) of any judgement, the Court cannot be let off the hook.

Let us briefly consider Palestine. One better approach might have been to acknowledge – explicitly or implicitly – that the chances of Israeli compliance or U.S. backing are virtually null. The Court would then have to develop a more robust doctrine regarding the responsibility of third states, which are the actual addressees of the Palestine Advisory Opinion. It would have to articulate a concrete floor that states would be required to meet in order not to support genocide or unlawful occupation. This would have to be something that states, in their current composition, could realistically comply with. The ban on trade deals in which settlement products are considered as Israeli products seems like a relatively low bar.

As of today, 12 governments, including those of the UK, France, and Canada, have announced “their intention to introduce national and/or support European restrictions on trade in goods with settlements which are illegal under international law.” This “Joint Foreign Ministers’ Statement on the Two State Solution” is a welcome step and may even be thought of as a response to Judge Tladi’s plea. And yet, the statement makes no reference to the ICJ and arguably comes too late for its stated purpose. That European states that claim to observe international law, such as Germany, are still not moving toward such restrictions, is beyond my comprehension.

The climate change Advisory Opinion raises the same question. Tladi’s closing plea, that those with power realize money cannot be eaten, is utopia at its purest. It is precisely the kind of gesture I question as a prayer for relief. Instead, I would expect to see a firm vision of what it means to reduce emissions in line with the Paris goals, and how those who fail to comply should be regarded by compliant states. In his separate opinion, Judge Bhandari provides some concrete measures of what that could look like. While several are potentially compelling, my attention was caught specifically by para 7: “the Court should have concluded that restitution should include, where appropriate, the continued recognition by all States of the maritime entitlements and sovereign rights of States adversely affected by sea-level rise, including in cases where their territory becomes submerged or otherwise compromised.” At present this is still perceived as not costly for third states. But it is potentially crucial, and engages the core mandate of the Court as the authorized interpreter of public international law. None of this is legally exotic. It is the discipline’s ordinary machinery, with a reduced emphasis on moral language and, correspondingly, an increased emphasis on remedies designed to be effective in the real world.

Conclusion

Law is supposed to allow us to hold a string taut between what is morally desirable and what is factually possible. Let go of either end, and the string goes slack. Release the desirable end and you are left describing power, which is apology. Release the possible end and you are left with a sermon, or utopia. The legal craft consists entirely in keeping both ends under tension.

The same problem also appears beyond judicial practice. Litigators and legal scholars are not exempt from thinking within their own historical moment, in terms of principle as well as consequence. This, in my mind, is what the word “strategic” means in the often-misunderstood term, “strategic litigation”. Legal practice was never only about being right. It was always also about helping a client through an actual problem. Public interest lawyers and scholars have a client too. It is “the public” – however we imagine it. Call this approach utopian realism.

The term “courts are only courts” can maybe make sense if this is meant in the following, more limited way: as international lawyers, we must remember that courts are only a small part of our legal practice. Courts are only courts, but international law is not only courts. After WWII, Raphael Lemkin got buy-in for the Genocide Convention only due to his legalistic-diplomatic campaign. The result was not exactly what he hoped for, but it was nonetheless extremely important. After WWI as well as after WWII, the ebbs of international law have followed with remarkable flows. Against this historical backdrop, we must ask today: what new frameworks will states need to adopt in the wake of the crisis we are living through? What does the coming flow bring with it? The answer goes far beyond simply analysing the law and waiting for politics to fix itself.

Since the end of the summer, my son has gone back to school. As he did that, the departures board in Istanbul kept moving: a favourite example international lawyers invoke to illustrate that international law works far more ordinarily than we usually acknowledge. (The argument is that global aviation would be impossible without resting on an international legal infrastructure of inter-state agreements). What will also likely keep living in the airport are the push notifications dressed up in the vocabulary of international law. When it comes to many of them, international law will, in fact, be ignored.

We should not tolerate a condition in which all eyes are on international law, but precisely when it is needed the most, it remains unenforceable. Keeping calm and carrying on should mean keeping our eyes open not only about what is desirable for the world, but also on what can realize such desires here and now. If we offload that responsibility and bask in our own legal purity, we do that only at our own expense.

The original version of this essay was published in Danish, at Information.dk. Thanks to the editors for permission to reproduce it in English here.

The post “But the Court Is Only a Court” appeared first on Verfassungsblog.

The U.S. designation records that the factions operate across national borders and have a substantial presence, while also characterizing them as violent. It invokes a 1996 statute and an executive order signed in the weeks following September 2001, but goes no further. It does not define terrorism or explain how the two organizations meet the criteria it names.Formal designation as Foreign Terrorist Organizations followed on 5 June 2026. Brazil’s federal government rejected the label, relying on its Anti-Terrorism Law, under which the perpetrator’s motive is one of the elements that determines whether conduct constitutes terrorism. The Brazilian government’s position therefore turned on a criterion that the U.S. designation did not address. Since then, public debate in Brazil has circled one question: are the PCC and CV terrorists or not?

Yet Brazil’s legal framework has been moving on without waiting for an answer. Over two decades, Brazil has built a body of law in which significant legal consequences associated with terrorism no longer depend on whether particular conduct or actors qualify as “terrorist”. At the same time, the legal conditions for applying the label have remained largely unresolved. The newest legislation makes this separation explicit. The debate over classification, in other words, concerns a label that no longer determines the legal consequences once associated with it.

This blog post traces how that separation came about, using the two organizations as its thread. This is not unique to Brazil; similar dynamics can be seen elsewhere. It is the local form of a global pattern in which counter-terrorism powers are turned against groups the label was never written for, from climate protesters charged as terrorists in the United Statesto the proscription of Palestine Action in the United Kingdom. The Brazilian case shows that once the legal consequences no longer depend on whether conduct or actors fall within the definition of terrorism, that definition ceases to constrain the exercise of public power. What remains is a form of discretion exercised without the concept that was meant to authorize it.

The Shadow of the Label

The Comando Vermelho (CV) was born in 1979 from an alliance between common criminals and political prisoners in Rio de Janeiro’s prisons, forged under the military dictatorship on the island of Ilha Grande, and the Primeiro Comando da Capital (PCC) from São Paulo’s prisons in 1993. Both began as prison collectives and became transnational enterprises. The U.S. Treasury sanctioned the PCC in 2024 as Brazil’s most notorious organized crime group and described it as operating throughout South America. Researchers describe them as organizations closer to the State, or as alternative institutions that act as if they had a State form: they run local tribunals that resolve disputes and enforce debts, and they punish outside any framework. Residents in their territories must pay the factions for electricity, gas, and internet. Nevertheless, until 2026, Washington had never treated the PCC or the CV as terrorist organizations.

The designation is based on two legal authorities: The first, Section 219 of the Immigration and Nationality Act, lets the Secretary of State designate a foreign group as a Foreign Terrorist Organization if it engages in terrorist activity or in terrorism, or retains the capability and intent to do either, and if this threatens American nationals or United States national defense, foreign relations, or economic interests. In this regime, “terrorist activity” is a list of violent acts defined without reference to purpose, and “terrorism” is premeditated, politically motivated violence against noncombatants. This distinction matters in the PCC and CV case. Both organizations are primarily criminal enterprises driven by profit and territorial control, rather than groups organized around an ideological or political program. Their violence may therefore fall within the first route without satisfying the second, depending on how the applicable criteria are interpreted. The second is Executive Order 13224, issued weeks after September 2001, which authorizes the Secretary to designate groups as Global Terrorists without defining what constitutes an act of terrorism. The U.S. government designated both the CV and the PCC under the two regimes simultaneously, without indicating which of the applicable legal criteria the organizations were held to satisfy. The designation, therefore, obscures its normative basis: rather than identifying the legal criterion that authorized the classification, it leaves the grounds for the exercise of this power indeterminate.

Brazil rejected the designation the next day. An official note called national sovereignty non-negotiable and stated that the way crime is classified and fought in Brazil is decided by Brazilians through their own institutions and security forces. The legal grounds of that statement had been set out a year earlier by the National Secretary of Public Security, who refused an American request to designate the same two groups as terrorists. The director-general of the Federal Police called the equation a technical error, noting that these factions are profit-driven while terrorists are ideologically motivated. In the same vein, prosecutors and legal scholars warned that stretching the concept to cover profit-driven crime would create legal uncertainty by opening the category to political use. The debate even turned to diplomatic grounds when, in a written answer to the Chamber of Deputies, the Brazilian Foreign Minister stated that Brazil considers the designation a North American unilateral act and that such classification could be invoked to justify extraterritorial measures, including the military use of force, against Brazilian territory. The State Department’s spokesperson said no military action was contemplated. The argument went on regardless.

This is a local episode about a concept that has never been settled anywhere, and the reasons for that are structural. There is not one terrorism but many: the word has been applied to regicides and anarchists, anti-colonial fighters, revolutionary cells and religious movements, whose aims and methods share nothing beyond the fear they produce, and any definition wide enough to cover them all is too vague to decide a case. The word “terrorist” also carries a decidedly negative connotation, and that is not incidental to it. To call something terrorism is to condemn it rather than describe it, which is why states have never agreed on a formula that would reach their own violence, or that of the movements they support. What follows is a sort of definitional abstinence, where the legislator uses “terrorist” as an adjective while leaving the noun “terroism” undefined. As a result, where no one knows what terrorism is, anything can be declared to be it. What is distinctive about Brazil is how the legislator managed to use this concept without ever naming it.

Legislating in the Shadows

Law 13,260/2016 defines terrorism by reference to acts, which include the use or threatened use of explosives and other means of mass destruction. Those acts, however, qualify only when committed for reasons of xenophobia, discrimination or prejudice of race, color, ethnicity and religion, and with the purpose of provoking social or generalized terror and danger to persons, property, public peace or public safety. It follows that a discriminatory motive without one of those acts falls outside the offense, and that one of those acts without the motive falls outside the law’s scope as well. Brazilian scholarship warned from the start that the combination leaves wide latitude to authorities to assess whether the motives and purposes are present. The problem runs deeper, since motives are rarely pure and never operate alone. Economic purposes may remain the principal aim of both organizations, but they might be combined with acts of a discriminatory nature. The PCC maintains an internal code that punishes homosexuality among its members, while in territories controlled by the CV the practice of two main Afro religions called Umbanda and Candomblé is forbidden, and there is no evidence about the purpose of these acts. Since these rules are enforced through violence, the punishment of people on grounds of their sexuality and the expulsion of a religious practice from a territory held by force could potentially satisfy the statutory requirement concerning the underlying acts. Whether the conduct also satisfies the requirements concerning motive and purpose, however, cannot be established on the available evidence.

The reason for this uncertainty lies in the nature of a designation that turns on the purposes behind a group’s activity. Purpose is not a fact observable in the conduct itself; it is attributed to the group by whoever applies the definition, which is why provisions of this kind operate as a gateway for stereotypes about who the enemy is. This means that the enemy is a discursive construct before it becomes a legal category, and the formula “one man’s terrorist is another man’s freedom fighter” captures this dependence precisely. Recourse to a monetary criterion does not solve the problem, since enrichment serves ideological ends and ideological ends serve enrichment so that these activities form a continuum rather than a pair of opposites: organizations pursuing political ends finance themselves by crime, and armed factions holding territory extract resources and levies until the profit is reason enough to continue. Furthermore, because purposes also shift over time within the same organization, the criterion classifies a moment rather than a group. It therefore orders the phenomenon for analysis and decides nothing on its own. Brazilian law therefore neither includes nor excludes the two organizations. It hands the question to whoever is applying it, and the government’s denial is an exercise of that discretion rather than a reading compelled by the statute.

The 2026 legislature did not correct that discretion. The so-called anti-faction law creates the offense of structured social domination, committed by members of an “ultraviolent criminal organization” who use violence to impose control over territories, communities, or economic activity, obstruct police operations, attack prisons, or employ explosives and chemical, biological, and nuclear agents against public safety. This item reproduces almost word-for-word the first act listed in the 2016 statute. What separates the two offenses is a single clause, which makes the new one punishable regardless of the reasons or motivations behind it.

The 2026 law therefore does not answer the question Brasília and Washington had been arguing over. It sets it aside. The new category is as indeterminate as the old one, and it no longer requires the motive that had at least narrowed the earlier offense. This is what the first constitutional challenges now argue before the Supreme Federal Tribunal. The new offense also carries heavier consequences. It is punishable by twenty to forty years and falls within the constitutional category of the gravest crimes, which bars bail, pardon, and conditional release. Much of what once followed from the terrorism label now follows without the word, and more severely, making the dispute over the label largely beside the point and allowing the 2026 offense to displace the 2016 framework in this area. The cost falls beyond the factions, because the law shifts punishment towards the anticipated management of risk: a database entry presumes membership for administrative purposes, assets are frozen and sold before judgment, companies are placed under intervention and their shares sold, lawyer-client communications may be recorded, and the vote is withdrawn from everyone held in prison, convicted or not. Brazil refused the label and kept everything the label would have brought.

Shadows over Fundamental Rights

Brazil reproduces, domestically, the way global counterterrorism has operated since 2001. In this context, the missing definition is not an oversight in that order but the thing that makes it work, since what states gain is precisely the combination of hardening obligations and an absent definitional limit on their reach. Decree 3,976/2001, issued weeks after Resolution 1373, obliged authorities to freeze assets fifteen years before any domestic definition of terrorism existed. Law 13,810/2019 made those designations immediately enforceable here and placed the duty to execute them on private parties (among others, banks, brokers and notaries). Review comes afterward and cannot reach the merits, since the objection the sanctioned person may file does not suspend the measure. As a result, freezing an account, blocking a transaction, and entering a name in a register are administrative acts, and administrative acts carry none of the guarantees that criminal law attaches to the deprivation of property or liberty. There is no public charge or sanctions, so there is nothing to answer. There is no trial or due process, so the presumption of innocence is not engaged on its own terms. Rights are restricted all the same, without any reason or answer.

The controversy over whether the PCC and the CV are terrorist organizations therefore asks the wrong constitutional question. The constitutional problem is therefore not the indeterminacy of terrorism as a concept, but the gradual disappearance of the legal threshold that once confined the exercise of exceptional powers. Over the past two decades, Brazilian law has progressively detached the exceptional legal consequences historically associated with counterterrorism from the concept that was meant to justify them. Once legal consequences no longer depend on the conditions that authorize them, legal definitions cease to limit public power and become largely symbolic. The debate over terrorism continues to dominate public attention, yet the decisive transformation has occurred elsewhere: in the weakening of the legal constraints on exceptional public powers, leaving fundamental rights and due process in the shadows of a legal orderin which discretion increasingly precedes definition.

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Investigative reporting on the House had built momentum for this outcome: Correctiv, publishing on the same day, laid out allegations that the House served as a hub for propaganda, sanctions-evasion, and, per a July 2026 French expulsion order against former RT France chief, cover for Russian intelligence activity. Against that backdrop, the announcement was widely read – by Ukraine-solidarity campaigners, by the German media and by politicians in the run-up to Berlin’s 20 September Abgeordnetenhaus election – as the long-awaited closure of Putin’s espionage exclave in the German capital. Jubilations ensued as the framing that took hold was reinforced by headlines flatly stating the House “will be closed”, treating the announcement as a legal outcome.

Moving forward on the path of definite closure will, however, involve cutting a number of legal Gordian knots: the entanglement of two treaties running on separate legal tracks and a dispute-settlement architecture that, on closer inspection, has no judge willing to cut the knot. While Germany says it will close the House, Russia may play legal cat and mouse.

Two Treaties

Two legal analyses published within days of the 1 September 2026 ministerial announcement (here and here) explained that the Russian House’s legal architecture rests on two separate treaties. The first is the 2011 agreement (in force since 2012, UNTS No. 50173) on the activity of cultural and information centres, which governs the House’s operations (and those of the Goethe-Institut in Moscow). This is the instrument Wadephul’s announcement undoes using its ordinary termination provision: it runs in five-year periods and can be terminated by diplomatic notice at least six months before the end of each period. Russia’s symmetrical response on 3 September – if followed up by formal notice – would cause the 2011 agreement to expire on 6 June 2027.

The second, entirely separate 2013 agreement (UNTS No. 51454) governs the underlying property relations of the Russian House (and, reciprocally, the Goethe-Institut in Moscow). In Berlin, Germany owns the land; the Russian Federation owns the building complex and holds a gratuitous right to use the land. The arrangement reflects the separate ownership of land and building from the GDR-USSR regimes, yet it is a sui generis intergovernmental settlement rather than an Erbbaurecht (hereditary building right) under German private law. It replaced the 1982 construction and land use agreement as well as the 1984 protocol transferring the building to Soviet ownership. Like a classic German ground lease, the 2013 property agreement (Art. 5) runs for 99 years followed by automatic extension unless notice is given at least twelve months before expiry (mid-2112).

Terminating the 2011 agreement therefore does not, by itself, extinguish the second under which the seven-story brutalist building remains the property of the Russian Federation – a point emphasised by Patrick Heinemann in his analysis. When the German MFA spokesperson announced that “We’re looking into other options for termination. But that would make things a bit more complicated”, he engaged in euphemism.

A Bargain Never Kept

How could Germany terminate the 2013 agreement then? It could in principle be dissolved or suspended ahead of schedule under Art. 60(1) of the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties (VCLT) for material breach, keeping in mind that the operative property provisions were structured as a reciprocal bargain: Germany granted the Russian side gratuitous use of the Berlin site (0.65 ha), while Russia undertook to make the Moscow venue (0.68 ha) available to Germany on essentially the same terms. The near-mirror sizing and reciprocal drafting suggest the treaty’s object and purpose was this parallel exchange – not cultural cooperation in the abstract (the 2011 agreement’s domain), but the specific property quid pro quo. That synallagma, however, did not materialise as the Goethe-Institut never relocated to its promised Moscow address. Sources point to documented delays in the conclusion of the lease agreement, but Germany never went as far as to claim material breach. A breach argument, however, runs into the problem of timing. Germany’s 13 years of continued performance, despite Russia’s failure to deliver its side of the bargain, could amount to acquiescence under Art. 45(b) VCLT, barring Germany from now invoking that failure as a ground for termination.

Art. 62 VCLT (termination due to a fundamental change of circumstances) offers Germany a second possible ground but sets a narrow four-step test: the change must be fundamental, unforeseen, have been an essential basis of the parties’ consent, and radically transform the obligations still to be performed. The ICJ has applied these conditions strictly. In Gabčíkovo-Nagymaros, Hungary invoked the collapse of the Soviet bloc and the political transformation of Central Europe as a fundamental change of circumstances. The Court rejected the argument: even those profound geopolitical changes did not satisfy Art. 62.

Germany’s argument here would have to run through the preamble’s language on the parties’ “mutual desire to continue to expand the wide-ranging cooperation in the fields of culture and science” – asserting that Russia’s turn to hybrid warfare against Germany has fundamentally and unforeseeably transformed the basis on which that cooperation was ever agreed. The position rests on characterising a broad shift in the bilateral relationship, not on pointing to a specific, provable failure to perform. Where Art. 60 may give Germany a concrete grievance – the failure to provide the Moscow site –, Art. 62 offers a more abstract one that builds on inference from preambular language and the general deterioration of relations.

Missing Forum

Suppose Germany’s Art. 60 or 62 case is sound. It still would have to survive the Vienna Convention’s dispute-resolution machinery. Under Art. 65 VCLT, the state invoking a ground for termination must formally notify the other party, which then has at least three months to object. If Russia objects, as is realistic here, both states must seek a solution through negotiation, mediation, conciliation, arbitration, or judicial settlement – none of which either side can be compelled to accept. If this produces nothing within twelve months, Art. 66(b) would normally let either party unilaterally convene a conciliation commission – the one mechanism the Convention supplies for a dispute of this kind. But this almost certainly does not apply between Germany and Russia: the Soviet Union entered a reservation rejecting Art. 66 outright, and Russia continues to be treated as its successor for treaty purposes. The result is that no compulsory mechanism exists to resolve a contested termination – the dispute remains political and diplomatic by default, however sound Germany’s underlying legal argument might be. Strip away the procedure and the result is: no judge, no forum, no closure.

All this leaves us with a sense of desperation, as we have been oversold on the narrative of the Russian House “closing”. While the 2011 agreement will lapse due to non-renewal, the Russian Federation will, realistically, continue to exercise property rights over the Friedrichstraße-compound.

To Be or Not to Be Immune?

With the lapse of the 2011 agreement on 6 June 2027, Russia loses the treaty basis for operating the House as the bilateral cultural centre. Yet the obligation to stop operating belongs to a different legal domain than the question of whether Russia’s property will continue to benefit from immunity against enforcement. The former is concerned with whether Russia is entitled to keep operating the House; the latter inquires whether a German court, faced with a request of a creditor to seize or execute against it, must treat it as untouchable. The two do not automatically walk in sync. Consider a realistic scenario: Russia ignores the obligation and keeps the House running in open breach of what international law now requires of it. What happens if someone tries to enforce against the property?

The immunity question is governed by a separate test and it has already been litigated over this very building. In 2009, a creditor holding a Stockholm arbitral award against Russia sought to seize rental income the House earned by subletting part of its premises to a shop tenant. In that case, the BGH set a low evidentiary bar for clearing the immunity test: a foreign state need not conclusively prove that an asset serves a sovereign purpose, only render it plausible (Glaubhaftmachung, §39) – in practice, little more than its sworn assertion. Applying that standard to the scenario above, a court would likely still classify an unchanged House as a functioning cultural institution and grant immunity – regardless of the treaty’s demise and regardless of Russia’s ongoing breach. Withdrawn German consent, according to precedent, does not itself feed into that classification.

One could imagine a novel argument along these lines that unauthorised continuation over the host state’s explicit objection should now count against the activity’s sovereign character. But this isn’t an avenue open to the German state: immunity from execution is litigated in civil proceedings brought by private parties. It would take a private creditor or claimant – someone holding an enforceable judgment or arbitral award against Russia, as in the 2009 case – to bring an enforcement action and put this question to a court; no such proceeding has yet done so. Absent a claimant bringing such a case and a court accepting the argument that the House’s continued use is no longer sovereign, there is no route to execution against it. Ending the treaty is a far weaker remedy than the closure framing suggests.

What Closure Would Require

Announcing political sanctions alone is, as we have discussed, insufficient to overcome international legal obstacles associated with the closure and seizure of foreign diplomatic and cultural institutions. If the German government were prepared to pursue closure through available legal avenues rather than relying on the symbolic weight of the announcement, two measures stand out. First, Germany should formally invoke the Art. 65 VCLT procedure against the 2013 property agreement itself, on Art. 60 or Art. 62 grounds. This establishes a record and starts the treaty’s own dispute-resolution timeline; on its own, it does not, however, resolve anything, given the forum gap described above.

Most immediately available, Germany could rigorously enforce the sanctions already in place against the House. Rossotrudnichestvo – a Foreign Ministry agency which runs a network of around 80 Russian cultural houses worldwide – has been EU-sanctions-listed since 2022 and the Munich Administrative Court held in 2025 (still under appeal) that the asset-provision ban under Art. 2(2) of Regulation (EU) No. 269/2014 already prohibits supplying the House with utilities beyond what its bare survival requires. The exception does not extend to operating the House as a cultural centre. Because this targets German suppliers rather than Russian state property itself, it sidesteps the treaty-termination problem: no international forum is needed, since Germany would simply be regulating its own companies. What has been missing is not a legal instrument, but its systematic enforcement against the House and the German companies and service providers that kept it operating.

Lessons from Glinkastraße

The closure of the City Hostel, less than half a kilometre away from the Russian House, offers a useful lesson. Commercially operating on the grounds of North Korea’s embassy, it generated revenue for Pyongyang contrary to UN Security Council Resolution 2321 (2016), which prohibits the use of real property in Member States’ territories for purposes other than diplomatic or consular activities. Yet domestic enforcement still took some three years after the Federal Foreign Office determined that the hostel had to close. Berlin did not need to resolve the underlying question of title. It achieved closure by enforcing applicable sanctions through domestic law. The Russian House is legally more complicated, particularly because of the 2013 property agreement and the immunity it affords for sovereign use. Nor does closing the cultural centre necessarily eliminate the security threat. “Cultural activities” may cease, but the building remains Russian-owned and its numerous offices and residential units would not thereby disappear. If the GRU uses the building for clandestine operations, terminating the cultural-centre agreement does not prevent its continued use for those purposes. The broader lesson is relevant: where treaty termination does not produce closure, domestic enforcement may.

The government’s 1 September announcement sparked premature jubilation amongst circles showing solidarity with Ukraine who have campaigned for closing down the House since 2022. But it achieves less than the headlines suggest: it terminates one operational treaty mechanism, not the property regime. The Russian House may lose its treaty basis for operating as a cultural institution, but the Russian Federation’s property title does not disappear merely because the 2011 agreement ends. Germany should therefore pursue the difficult international legal route against the 2013 property agreement, use domestic sanctions and regulatory powers to constrain any continued operation. The political announcement is not itself the legal act of closure.

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Und während im Land noch um Mehrheiten gerungen wird, rückt längst ein besonders begehrtes Stück des politischen Kuchens ins Zentrum: das Innenministerium. Kurz vor der Wahl hatte der stellvertretende GdP-Bundesvorsitzende Sven Hüber Polizeibeamt:innen für den Fall, dass die AfD dieses übernähme, sogar zu „Remonstration im inneren Notstand“ aufgerufen.

Wir haben mit Markus Thiel, Professor für Öffentliches Recht mit Schwerpunkt Polizeirecht an der Deutschen Hochschule der Polizei, darüber gesprochen, welche Hebel einer Landesexekutive ohne parlamentarische Mehrheit tatsächlich zur Verfügung stehen.

1. Stellen wir uns vor, ab morgen säße ein AfD-Innenminister im Amt, ohne eigene Mehrheit im Landtag. Was könnte er an seinem ersten Arbeitstag tatsächlich verändern, ohne dass auch nur ein einziges Gesetz geändert werden muss?

Vielleicht nicht direkt am ersten Tag, aber ein neuer Innenminister könnte an verschiedenen Stellen ansetzen, um eine andere Sicherheitspolitik im Land anzustoßen. Neben organisatorischen und personellen Umstellungen und dem Austausch der (wenigen) politischen Beamtinnen und Beamten kommen vor allem eine Verlagerung von Prioritäten bei der Kriminalitätsbekämpfung, die öffentliche Bekundung einer veränderten Innenpolitik und lenkende Weisungen, Erlasse und Richtlinien in Betracht; vor allem Letzteres kann recht zügig eine deutlich andere „Linie“ realisieren. Auch ein zeitnahes Anstoßen von Gesetzentwürfen, etwa zur Änderung polizei- oder dienstrechtlicher Gesetze, dürfte zu erwarten sein. Die „neue Handschrift“ eines neuen Ministers kann also sehr schnell erkennbar werden.

2. Jurist:innen sprechen in diesem Zusammenhang oft von der „Organisationsgewalt“ der Regierung. Was ist damit gemeint und warum kann eine Regierung damit oft mehr verändern als zunächst gedacht, ganz ohne den Landtag zu fragen?

Ein Minister hat aufgrund seiner Ressortverantwortung erhebliche Spielräume, innerhalb seines Ministeriums und seines Geschäftsbereichs organisatorische Anpassungen vorzunehmen. Vor allem kann die Binnenstruktur des Ministeriums selbst modifiziert werden, etwa durch die Umgestaltung von Abteilungen, Gruppen und Referaten. Allerdings ergeben sich hierfür verschiedene rechtliche Grenzen – so ist z. B. die organisatorische Einbindung der jeweiligen Landesverfassungsschutzbehörde gesetzlich vorgegeben. Und auch die Struktur der Polizeibehörden ist im Regelfall durch Gesetze festgelegt und kann nicht ohne entsprechende Gesetzesänderung verändert werden.

3. Könnte eine Landesregierung zum Beispiel per Erlass festlegen, dass der Verfassungsschutz sich künftig stärker mit anderen Themen befasst statt mit der AfD selbst? Wo verläuft die Grenze?

In Sachsen-Anhalt ist der Verfassungsschutz als Abteilung in das Innenministerium eingegliedert. Dem Minister kommen daher unmittelbar die Dienst- und Fachaufsicht zu. Er kann also neben der Beeinflussung der personellen Besetzung auf Arbeitsweise und Prioritätensetzung einwirken. Eine Weisung, bestimmte Phänomenbereiche gar nicht mehr zu beobachten, widerspräche dem gesetzlichen Auftrag des Landesverfassungsschutzes. Deutliche Verschiebungen bei den Schwerpunkten ließen sich aber vornehmen.

4. Könnte eine Landesregierung ohne Gesetzesänderung neue Abteilungen schaffen (etwa eine „Einwanderungsbehörde“ im Innenministerium) oder bestehende Zuständigkeiten zwischen Landespolizei und Verfassungsschutz neu verteilen? Wo stößt die Organisationsgewalt hier an verfassungsrechtliche Grenzen?

Die Organisation des Innenministeriums kann relativ einfach umgestaltet werden; auch neue Abteilungen sind denkbar. Zu achten ist aber darauf, dass sich gerade auch neue Organisationseinheiten im Bereich der Ressortzuständigkeit des Ministeriums bewegen und auch sonstige gesetzliche Vorgaben beachten. Über die Verteilung dieser Zuständigkeiten innerhalb der Landesregierung und über den „Zuschnitt“ der Ministerien im Allgemeinen entscheidet der Ministerpräsident, wobei hier natürlich Abstimmungen mit Koalitionspartnern etc. erfolgen müssen. Die Zuständigkeiten und Kompetenzen von Polizei und Verfassungsschutzbehörde sind demgegenüber gesetzlich festgelegt und können ohne Gesetzesänderung nicht einfach verändert werden.

5. Wie leicht lassen sich Spitzenposten – also beispielsweise Polizeipräsident:in oder Leiter:in des Verfassungsschutzes – neu besetzen?

Das hängt vom jeweiligen „Charakter“ des Amtes ab. Handelt es sich um eine Funktion für sog. politische Beamte, ist eine Neubesetzung recht schnell möglich. Der Abteilungsleiter der Verfassungsschutzabteilung in Sachsen-Anhalt gehört nach § 41 Nr. 4 LBG SA zu diesen politischen Beamten, die nach § 30 Abs. 1 BeamtStG „ein Amt bekleiden, bei dessen Ausübung sie in fortdauernder Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung stehen müssen“. Für die Leitungen der Polizeibehörden in Sachsen-Anhalt, z. B. der Polizeiinspektionen oder des Landeskriminalamtes, gilt dies dagegen nicht.

6. Der von Hüber angesprochene § 36 BeamtStG gewährt Beamt:innen ein Remonstrationsrecht bei rechtswidrigen Anordnungen. Reicht das aus, um sich gegen politisch gefärbte, aber formal legale Weisungen aus dem Innenministerium zu schützen oder gibt es im Polizeirecht Sachsen-Anhalts zusätzliche Schutzmechanismen, die hier greifen?

Die Rechtsordnung setzt in diesem Fall tatsächlich im Wesentlichen auf das Remonstrationsrecht und gegebenenfalls gerichtliche Rechtsbehelfe. Ein Handeln auf Anordnung darf – wenn die Remonstration bei den Vorgesetzten erfolglos geblieben ist – nur bei einem Verstoß gegen die Menschenwürde oder bei erkennbarer Strafbarkeit oder Ordnungswidrigkeit verweigert werden.

7. Was wäre für Sie das erste Warnsignal, dass diese Grenzen tatsächlich überschritten werden?

Erkennbar würde eine politisch motivierte neue Gangart zum einen bei personellen Veränderungen, zum anderen bei den polizeilichen Maßnahmen „nach außen“. Weitaus schwieriger wäre die Feststellung, ob und wann derartige Veränderungen die Grenzen des verfassungsrechtlich Zulässigen überschreiten, z. B. wenn verstärkt diskriminierende, unverhältnismäßige, willkürliche oder selektiv gegen bestimmte Personengruppen gerichtete polizeiliche Maßnahmen vorgenommen würden. Die red flags werden wohl – neben öffentlichkeitswirksamen organisatorischen und personellen Anpassungen – eher schleichend zu Tage treten.

8. Viele Menschen sind nach der Wahl besorgt. Was können Sie diesen Menschen aus Ihrer Perspektive mitgeben? Wo sehen Sie im System die realistischsten Sicherungen, die verhindern, dass aus politischem Wollen rechtswidriges Handeln wird?

Sollte die AfD in Sachsen-Anhalt die Regierungsverantwortung erlangen, sind unterschiedliche Entwicklungen denkbar: Das demokratisch-politische System könnte die Partei und ihre Akteurinnen und Akteure „zähmen“ und dazu führen, insbesondere verfassungsskeptische und verfassungsfeindliche Einstellungen und Bestrebungen einzudämmen. Die Regierung könnte sich weitestgehend im Rahmen der geltenden Verfassungsordnung bewegen; für einzelne Verstöße und Grenzüberschreitungen stellt die Rechtsordnung zahlreiche Instrumente und Mechanismen zur Verfügung. Problematischer wird es, wenn angekündigte verfassungswidrige Vorschläge umgesetzt würden oder sich das politische Klima insgesamt in eine autokratisch-populistische Richtung verschöbe. Hier könnten die bestehenden Sicherungen versagen, weil sie auf eine strukturell-konzertierte Missachtung rechtsstaatlicher Grundsätze nicht ausgelegt sind. Aus meiner Sicht diskutieren wir die gesamte Thematik noch zu einseitig aus staatsrechtlicher und politischer Perspektive – Parteiverbot: ja oder nein, parlamentarischer Umgang mit der Partei und ihren Mandatsträgern usw. Eine Regierung und Verwaltung, die nicht mehr auf dem Boden der freiheitlichen demokratischen Grundordnung stünde, ist aus der Perspektive des Sicherheitsrechtlers aber zugleich eine Gefahr, der wir bundesweit auch auf gesetzlicher Ebene begegnen müssen. Den Vorstoß von Hendrik Wüst für eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe halte ich daher für sehr sinnvoll.

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Martin Loughlin

My thoughts on Constitutionalism and Its Discontents, the latest publication from Professors Tushnet and Bugaric, must be situated in the context of their earlier book, Power to the People. That book, I argued in Balkinization, had failed to give a cogent answer to the basic question it sought to address, namely, whether populism is inconsistent with constitutionalism. And the reason was that the authors had not provided a clear statement of what those two key terms mean. With respect to constitutionalism, they sought to avoid controversy by presenting what they called a ‘thin’ account which could operate as ‘a least common denominator’. But this account, I suggested, was not only as contentious as so-called ‘thick’ accounts; it was also skewed in such a way that it would not be accepted by constitutionalism’s most fervent advocates. Their thin account could not differentiate between those who adhere to constitutionalism, those who reject constitutionalism but uphold constitutional democracy, and those who merely acknowledge the value of constitutional government.

In their response, the authors failed to engage with this issue other than indicating that my understanding of constitutionalism was not suitable for their purpose. Since the point I was making preceded the publication of my book, Against Constitutionalism, that seemed fair enough, because only in that book was I able to make out the case that throughout the modern era constitutionalism has carried a clear and widely understood meaning. It is, I argued, a liberal theory advocating the need for the written constitution to include a particular set of institutional arrangements that could restrain the power of majorities and set in place a scheme of limited government so that individual liberty might flourish. Distilling its elements, I proposed that the theory asserted that the written constitution should accord with six basic precepts: it establishes (1) a comprehensive scheme of (2) representative government and (3) differentiated powers, which is conceived (4) as having established a permanent framework that takes effect (5) as fundamental law, and which ultimately leads to the constitution being treated as the expression of a regime’s (6) collective political identity.

But we might also refer to Professor Tushnet’s own book, Taking the Constitution Away from the Courts. His discussion in that book implicitly endorses my understanding of the concept of constitutionalism and adopts a similarly sceptical view of its value. He cites positively Jefferson’s argument about the dangers of one generation binding the next, doubts whether constitutions ‘are a good way of tying our hands’, notes that the argument for entrenchment ‘overlooks the problem created by interpretive ambiguity’ and ridicules the opposing argument that otherwise ‘all institutions [are] up for grabs at all times’ (pp.40-42). In a book carrying such a title and containing chapters entitled ‘against judicial supremacy’ and, even more radically, ‘against judicial review’, it surely is not unreasonable to assume that Tushnet is ‘against constitutionalism’.

Following the publication of my book, the authors had the opportunity to offer a more considered response to my Balkinization review.  One obvious criticism is that I had adopted a contentious version of the concept and in a review essay – remarkably entitled For Constitutionalism – Mark Tushnet evidently thought so. Although generously acknowledging that Against Constitutionalism is ‘a powerful critique of what [Loughlin] rightly contends is the predominant form of constitutionalism in today’s world’, he ruminated on ‘whether that is the only form constitutionalism can take’ (p.15). Since I had argued that terms like ‘popular’ or ‘political constitutionalism’ – versions they had been advocating – are misnomers, this perhaps is not surprising. Yet, in a 40-page review essay, he does not make out a case for an alternative version. Instead, his critique is pitched at the claim that my book defends constitutional democracy against constitutionalism. But in advancing that claim he crudely mischaracterises my views on constitutional democracy.

In the Preface to Against Constitutionalism I noted that constitutionalism is often extolled but rarely defined. I explained that it ‘certainly expresses a belief that order, freedom, and justice are best promoted in a regime whose main characteristics are defined by a founding text elevated above the ordinary cut and thrust of politics’, but that otherwise its meaning often remains ambiguous. And here I must emphasize two points. First, that this is the only statement to be found in the book that mentions the phrase ‘the ordinary cut and thrust of politics’. Secondly, that that phrase is not made with reference to constitutional democracy; it is used only to help identify a basic feature of constitutionalism. It is a feature that the author of Taking the Constitution Away from the Courts might find uncontroversial. But this is not how he reads it.

In his review essay, Tushnet not only invokes that phrase fifteen times, but also asserts that I employ it as my definition of constitutional democracy. Asking, rhetorically, what does ‘constitutional’ in that phrase signify, he states:

Loughlin’s answer is, We decide how to decide by the ordinary cut and thrust of politics (and, specifically, not by relying upon decisions about how to decide made by a constitution’s framers or by contemporary judges). Yet, one might object, we should hope that Loughlin doesn’t really mean “cut and thrust” in a literal sense— fighting in the streets with swords and their contemporary equivalent (even if in periods of extreme social and political stress such as Weimar Germany street violence might become part of the daily political landscape). If not fighting, though, ordinary politics even about constitutional matters has to be conducted through some institutional forms. And, one might worry, those institutional forms might not be well-suited for preserving or deepening the constitutional dimension of constitutional democracy. (p.28)

That statement requires a considerable amount of unpacking. Let’s set to one side the gratuitous references to Weimar and street fighting; anyone interested in my views on the nature of politics – which are far removed from fighting, in streets or otherwise – might consult chapter 3 of The Idea of Public Law. But he also makes the unwarranted and unsubstantiated assumption that for me constitutional democracy is a regime without an institutional infrastructure and in which everything is reduced to the ‘ordinary cut and thrust of politics’. Again, that same chapter of The Idea of Public Law provide a corrective.

How could that stance even be contemplated? Unless there are rules about ruling, there is no regime. Why would I write books on public law that examine such institutions as state, constitution and government if I held such a weird view? What must I have been thinking in writing an essay on ‘Law as Institution’? Why attribute to me what he recognizes as the crazy notion that ‘all institutions [must be] up for grabs at all times’ when in Against Constitutionalism (p.107) I explicitly state that constitutional democracy recognizes that ‘the written constitution performs a critical role in providing a framework for institutionalizing … social conflicts’? What causes him to convert a phrase I use only in a preface and then only to illustrate the character of constitutionalism into the epitome of my account of constitutional democracy?

I labour this point because following his review, Tushnet and Bugaric use my book to ‘frame the problem’ of Constitutionalism and Its Discontents. Their first chapter suggests that I am ‘against a form of constitutionalism [sic] specific to the circumstances of contemporary society’ and that I support ‘a form of constitutionalism in which the fundamentals of political organization are subject to determination by the pulling and hauling of ordinary politics’ (p.7). Since this statement again refers to my Preface statement, I fear what might follow when they ‘examine the coherence of that position’ (p.7).

I didn’t have to wait long to find out because, introducing the theme of rules about ruling, they state that ‘Loughlin wants to leave all questions [here we go again] to “the ordinary cut and thrust of politics”’ (p.9). And, to the contrary, they argue that: 

Ordinary political contestation occurs within a framework of rules about ruling. Lack of entrenchment means that there is no stable framework within which political contestation can occur. It means that everything about politics, including the rules and norms for conducting it, is up for grabs. (p.16)

Who are they arguing against? This is not an argument against ‘against constitutionalism’, nor an argument against constitutional democracy. Anyone crazy enough to believe there are no rules is not even arguing against constitutional government; they are against government! I understand that in the USA trust in institutions has all but collapsed, but I don’t understand why they seek to lay that anxiety on me.

Their second chapter on ‘Democracy Without Rules’ thus descends into nonsense. Democracy is a system of governing; its character is obviously determined by rules. But they persist: ‘The entrenched constitutionalism Loughlin argues against and the constitution-as-statute occupy different points in a space of varieties of constitutionalism.’ (p.23) It is true that I argue against constitutionalism and that constitutionalism depends on entrenchment (see precept 4 above), but I do not argue against entrenchment per se. Being a question of degree, to argue against any form of entrenchment would amount to being opposed to constitutional government. And as I make clear in Against Constitutionalism (p.7): ‘The practices of constitutional government continue to exert a guiding influence over many contemporary systems of government, including those of France, Sweden, and the United Kingdom, which do not adhere to the precepts of constitutionalism.’ Paul Starr expresses the basic point concisely in his book on Entrenchment when explaining that democracy ‘abhors entrenched power’ but ‘a democratic government cannot exist without foundational rules that determine how its institutions work’ (p.xiii). It’s so obvious that it needs no further elaborating.

In this second chapter Tushnet and Bugaric deliberate over what they conceive to be various forms of constitutionalism. And they reach a surprising conclusion:

Entrenched constitutions, thin constitutions, and constitutions-as-statutes have upside benefits accompanied by downside costs. Where one comes out on the choice between them depends upon one’s assessment of the size and probabilities of the benefits and risks. We don’t think it obvious, to say the least, that in all circumstances the calculations come out against treating constitutions as ordinary statutes. Of course, doing so disrupts the way we’re used to thinking about the constitution. And we don’t propose it simply because we think that constitutional entrenchment is basically a bad idea—though we do. We propose it because, in our view, in many circumstances the relevant calculation comes out against entrenched constitutions. (p.27)

To be clear, here they come out as being against constitutionalism!

They try to fudge this by claiming that ‘constitutionalism is most often said to be primarily or largely about imposing limits on the ability of governing officials to act arbitrarily’ (p.30). Not so: pace McIlwain, that is a statement of the purpose of constitutional government, not constitutionalism. Their ruminations then extend to the rise of authoritarianism and the reasons for, and the limitations of, institutional safeguards. On this I have nothing to add to what I argued in Against Constitutionalism: that populism is best seen as a syndrome, a symptom of dissatisfaction to the ways in which across the world constitutional democracies are being reshaped by constitutionalism. Is it fanciful to think that, ultimately, Tushnet and Bugaric do not disagree?

All of this is by way of saying that I find their argument puzzling. Tushnet’s apparent antagonism towards my thesis runs counter to much of his earlier work. Sure, I reject their use of adjectival qualifiers – whether popular constitutionalism, thin constitutionalism or whatever – as offending Occam’s razor. But if it were simply a disagreement about semantics, they might just say so. I persist with my claim, though, because it is only once constitutionalism is more precisely specified that the trajectory of global developments can be more clearly identified. And I suspect there’s more to it than a disagreement over the meaning of a term. Tushnet’s twentieth century writings about the USA provided a more vehement critique of constitutionalism than my rather conservative defence of constitutional democracy against rampant constitutionalism offers. But he has since become a celebrated pioneer of comparative constitutional studies, a subject with global aspirations that, in many quarters at least, presents itself as a twenty-first century incarnation of Cold War Liberalism. Go figure. 

Martin Loughlin is Emeritus Professor of Public Law at the London School of Economics & Political Science. You can reach him by e-mail at m.loughlin@lse.ac.uk.

The Commission’s Timid Proposals

As long ago as September 2023 Commission President Ursula von der Leyen promised the European Parliament she would publish a review of the EU’s common policies, budget and institutions in preparation for enlargement. An interim report in March 2024 declared “[E]nlargement is in the Union’s own strategic interest … The EU must deepen as it widens … and use enlargement as a catalyst for progress”. Emphasising the importance of the values of the Union, new tools would be needed to “ensure the rule of law is truly and consistently upheld across the EU, beyond accession”. The enlargement process could be adapted to allow for the gradual admission of accession states to the single market.

On how to govern an enlarged Union of 30+ member states, however, the Commission admitted that “[S]o far, no consensus has been found on how best to approach this issue.” Efforts to exploit the potential of the Treaty of Lisbon were being blocked by national vetoes. The Commission observed that the passerelle facility (or bridging clause) in Article 48(7) TEU, intended to shift decision-making in the Council of Ministers from unanimity to qualified majority voting, could only be triggered by unanimity. It suggested that the passerelle should be modified to allow for disputes over a vital national interest to be escalated to the level of the European Council.

The Commission hoped for a more differentiated approach to legislation through greater use of the enhanced cooperation rules of Lisbon (Article 20 TEU). It mooted some (unspecified) relaxation of the accession process itself (Article 49 TEU). It questioned whether the European Council should continue to insist that each member state have its own member of the Commission (Article 17(5) TEU). And it made the point that enlargement itself would put an even heavier workload on EU institutions already under pressure.

Stalled Momentum

There has been no progress in taking forward even these timid ideas floated by the Commission. Despite chivvying by the European Parliament, the European Council has not dared to open up the dossier of institutional reform, and even refuses to set up a non-institutional group of experts to reflect on options for change.

After a serious delay, von der Leyen’s pre-enlargement review is now scheduled to appear in time for the meeting of the European Council on 15-16 October. One may regret that Iceland did not have the benefit of hearing her views before its botched referendum on 29 August.

The Commission will repeat its customary exhortations for more differentiated integration and enhanced cooperation; it will plead for greater recourse to abstention, particularly in foreign policy decisions (Article 31(1) TEU). But that will not be enough to save the EU’s institutions, already in bad repair, from seizing up entirely under the pressure of enlargement.

The Commission should insist on being reduced in size to two-thirds the number of member states after 2029. This reform, first proposed for implementation in 2014 but blocked by Ireland as its price for repeating its referendum on Lisbon, would streamline the executive, strengthen its supranational character and give the new President-elect more leeway to select the very best team. The current Irish term presidency of the Council is in a good position to announce a change of tack. President of the European Council António Costa should insist that his colleagues now agree on a formula to reduce the size (and cost) of the college, ensuring the strictly equal rotation of Commissioners between member states over a 15-year period, reflecting demographic and regional range (Article 244 TFEU).

Another urgent item of unfinished business is to agree on a method for the apportionment of seats in the European Parliament that is fair, comprehensible and durable. In theory, the right to initiate the distribution of seats falls to the Parliament itself (Article 14(2) TEU). In practice, seats have been bartered between member states in an unseemly way, a practice which undermines the legitimacy of Parliament in the constitutional courts — especially the Bundesverfassungsgericht— and causes jealousies and resentment among member states (even those who do not care much for the Parliament itself).

Eminent mathematicians have been discussing this problem for years, and should now be invited to assist the institutions to define a final formula for seat allocation that meets the treaty requirements of degressive proportionality based on the total resident population of the states, as certified by Eurostat. The Commission needs to take seriously its responsibilities to help the Parliament and European Council reach an enlargement-proof agreement on this important constitutional issue. Left to their own devices, for fairly obvious reasons, MEPs have proven themselves unable to make a decisive objective proposal.

Implementing the passerelle

Above all, however, the EU must now give effect to Lisbon’s famous passerelle designed to shift decision making in the Council from unanimity to qualified majority voting  and to expand the Parliament’s powers of codecision with the Council over all law making. This requires treaty change. Seeking her second mandate in 2024, von der Leyen said “I believe we need Treaty change where it can improve our Union”. She now has the chance to prove it. Parliament will back her.

In place of unanimity, the amended passerelle should be triggered by four-fifths of member states, the same high threshold prescribed in Article 7 TEU in the case of a breach of Union values. Moreover, the unilateral right of one national parliament to block the passerelle should be replaced by the normal right of the member state parliaments to call in any draft legislation on the grounds of breach of subsidiarity (in accordance with the Protocol on the role of National Parliaments in the European Union). A draft of the amendment is as follows:

Article 48(7)

7. Where the Treaty on the Functioning of the European Union or Title V of this Treaty provides for the Council to act by unanimity in a given area or case, the European Council may adopt a decision authorising the Council to act by a qualified majority in that area or in that case. This subparagraph shall not apply to decisions with military implications or those in the area of defence.

Where the Treaty on the Functioning of the European Union provides for legislative acts to be adopted by the Council in accordance with a special legislative procedure, the European Council may adopt a decision allowing for the adoption of such acts in accordance with the ordinary legislative procedure.

Any initiative taken by the European Council on the basis of the first or the second subparagraph shall be notified to the national Parliaments. If a national Parliament makes known its opposition within six months of the date of such notification, the decision referred to in the first or the second subparagraph shall not be adopted. In the absence of opposition, the European Council may adopt the decision.

For the adoption of the decisions referred to in the first and second subparagraphs, the European Council shall act by unanimity a qualified majority as defined in four fifths of its members representing at least two thirds of the total population of the Union, after obtaining the consent of the European Parliament, which shall be given by a majority of its component members.

Further to the revision of the passerelle clause, the Commission must also propose the suppression in its entirety of Article 353 TFEU, a clause added to the Lisbon Treaty, largely to placate the UK, in order to prohibit the application of the passerelle to four cardinal provisions of the treaty. These are Article 311 TFEU concerning Council decisions on revenue to the EU budget (“own resources”); Article 312(2) TFEU concerning the Council decision on the MFF; Article 352 TFEU, the famous “flexibility clause”, which allows the Union to supplement its powers in pursuit of treaty objectives; and Article 354 TFEU which sets out the decision-making procedure for the operation of the Article 7 TEU procedures in respect of breaches by a member state of the values of the Union.

These proposed amendments would liberate the Council from paralysis over the current MFF negotiations and allow the European Parliament to assume full democratic control over the whole of the budget, like any normal parliament. Removing the threat of the veto from the Council will change the diplomatic climate, making for quicker and better law-making in the future. The reform will lead to the deployment of new, more flexible instruments for efficient EU government. It will make more realisable the penalisation of an errant member state.

A Federal Path Forward

Other constitutional reforms are undoubtedly desirable in the medium term. But these two amendments are vital now and could be implemented expeditiously on the basis of a formal Commission initiative, supported by the Parliament, and endorsed by a simple majority of the European Council without the need for a full-blown Convention (Article 48(2) TEU). They would then be sent for ratification by national parliaments, avoiding feckless plebiscites.

In spite of Brexit Britain and the standoffishness of Iceland and Norway, enlargement is imperative for the Union if it is to remain true to its values and mission. For some candidate countries, notably Ukraine, EU membership is existential. The larger, more diverse EU will be unable to sustain the drive to unity if it persists with old-fashioned confederate methods. If enlargement matters, reform in a federal direction is essential. If enlargement fails, so will the Union.

The post If Enlargement Fails, So Will the Union appeared first on Verfassungsblog.

For the Balkinization symposium on Mark Tushnet and Bojan Bugaric, Constitutionalism and Its Discontents (University of Chicago Press, 2026).

For some years, the American legal academy has shared two basic presuppositions.  The first is that the United States Constitution basically constitutes American identity as well as establishing a particular political system. This means, among other things, that is that their most important task is to search for the uniquely correct theory of interpreting the national Constitution (and therefore, what it means to be “an American”).  I have praised Jack Balkin's Living Originalism as not only the best book written on American "constitutional interpretation," but also, I hoped, the last book that would in fact be published on the subject.  Alas, that has not been the case. If anything, the “interpretation wars” have only become more intense, given the insistence of a majority of the Supreme Court, in good faith or not, on “originalism” as the royal road to understanding the Constitution.is that their most important task is to search for the uniquely correct theory of interpreting the national Constitution. 

But a second presupposition, is that the Constitution is worthy of great praise, indeed, an empirical cause for much of what has gone right for the United States over the past 239 years.  The Founders are often praised as brilliant architects of an effective system.  This entails for many the belief that “constitutional design” is itself a crucial topic, especially in the post-World War II era when most countries, with the glaring exception of the United States, were engaged in significant efforts at what might be called “transformations” of their foundational documents or, in the case of “post-colonial” countries, drafting brand new constitutions. 

However, we are now seeing a somewhat different development within a wing of the legal academy.  Consider the strikingly titled Against Constitutionialism, published in 2022 by Martin Loughlin, now an emeritus professor at the London School of Economics.  The key syllable is the final one, the "ism."  For Loughlin argued that contemporary constitutions have been cluttered up with too many provisions.  That is, they are poorly designed, in part because the clutter entails, practically speaking, that their "interpretation" became the province of judges who in turn imposed their own understandings of inevitably controversial--and what participants in the interpretation wars often called "indeterminate"--clauses.  Loughlin accepted the desirability of minimal  constitutions that might, for example, only set out who actually was authorized to make (and thus coerce others through) laws, how they would be selected, and how long they could remain in office.  Otherwise, constitutions would be quite silent on what precisely they could or could not do.  Those decisions would be left up to ordinary politics.  The remedy for legislation one did not like would presumably be "voting the rascals out" at the next election, not racing off to the courthouse looking for judicial disapproval of actions taken.  Down this latter road lay what the late Ran Hirschl memorably termed "juristocracy," evoking overtones of both “aristocracy” and “autocracy” (and definitely not “democracy”).

Now come Mark Tushnet and Bojan Bugaric, who, like Loughlin, valorize ordinary politics as the method of resolving fundamental disputes in a complex society.  To the extent that more complex constitutions are important at all, as opposed to creating what Mark Tushnet once described as simply “noise” of relatively little importance, they are at least as likely to be detrimental as positive, especially if positivity is linked with “progressive” politics.  To the extent that constitutions are attempts to take certain issues "off the table" as impervious to ordinary politics, the authors are skeptical, if not outright hostile.  Constitutionalism and Its Discontents suggests, with acknowledgment to Sigmund Freud, that constitutions and “constitutional interpretation" may more be neuroses to be overcome than a genuine solution for our problems.  We should, the authors suggest, “scal[e] back our expectations for constitutionalism," which "might reduce some of our discontents.  Doing so, though won't eliminate" them. "The most we can hope for, and it is no small thing, is to replace deep discontent with moderate anxiety.”  Freud would presumably approve their “hope to replace 'misery [with] common unhappiness'" (p. 155).  Still, they do see a role for constitutions, even if they might be viewed as allies of Loughlin in cautioning us against fetishizing them and turning them as "isms." 

One of Tushnet's many previous books, Taking the Constitution Away from the Courts, can be read as a defense of what has come to be called "popular constitutionalism" as against what I have termed the "constitutional catholicism" articulated perhaps most memorably in the joint opinion of Justices Kennedy, O’Connor, and Souter now more than three decades ago in the Casey case reaffirming (at least a version) of Roe v. Wade.  Judges, they said, had a duty to issue (and then to respect) binding edicts; citizens in turn had a duty to accept their status as binding.  However, "protestant constitutionalism" rejects such a role by judges (and duty by obedient citizens). It is analogous to the radical dissenters who posited the "priesthood of all believers." Anyone within the spiritual community is entitled to read the relevant materials and to come to their own conclusions as to their meaning.  Indeed, a previous book by these two coauthors, Power to the People:  Constitutionalism in the Age of Populism, was an explicit critique of the attack on “populism” leveled by many members of the legal academy and political theorists. 

But "popular constitutionalism" is congruent with the notion that the central task of the participant is interpreting what are in fact complicated sacred texts.  So even “popular constitutionalism” plays on the notion that the Constitution provides a source of what a speaker might hope to serve as knock-down arguments against opponents.  "What part of 'equal protection' do you not understand?!  "'No law' means 'no law,' damn it!"  And so on.   “Minimal constitutionalism,” on the other hand, leaves relatively little to argue about.  Thus, for example, there is no real debate about the “meaning” of the clause setting out the terms of national office.  The length of the American presidential term is “obviously” four years—just read Article II.  One can debate vigorously about the wisdom of this provision, but that very different topic from debating its “meaning.”

Still, for better or worse, institutional courts do play special roles in almost all political systems.  One message of the two World Wars, especially for Europeans, was the importance not only of canonical written constitutions, but also the desirability of creating what were commonly called "constitutional courts" to serve as guardians of these constitutions.  To be sure, that was not universal.  The Netherlands rejected the idea of American-style judicial review, but they were the exception to what became a general rule.  That is part of the "ism" that Loughlin criticizes.  

Tushnet and Bugaric set out their thesis very early on:  "The argument of the book as a whole is that constitutionalism is beset by the paradox that it aims to both empower democratic self-government and limit the exercise of that power" (p. 3).  That is, "liberal constitutionalism" especially is grounded on a fear of governmental excess, leading directly to the traditional identification of constitutionalism with "limited government."  Almost by definition, this places limits on what democratic majorities might wish to accomplish.  But Tushnet and Bugaric recognize as well that many contemporary constitutionalists, almost always, as they are themselves, on the left, wish not only to “limit” potential mischief, but also also to make constitutions "programmatic" by requiring certain programs.  Thus almost all constitutions drafted after World War II include provisions ostensibly requiring the state to supply certain goods and services, including education, health, access to jobs, or, more recently, a clean and healthy environment.  One source of popular dissatisfaction is often the patent failure of actual political systems to live up to these apparent aspirations, in part, of course, because of the very limitations placed on the practical ability of government to act.  What is striking is the skepticism that Tushnet and Bugaric express both about limitations and requirements.  At very outset they tell their readers, "[W]e shouldn’t place too much hope in constitutional design as a method for dealing with the ever-present risk of democratic decline" (p. 3). 

 Tushnet is, with Mark Graber, Antonia Baraggia, and myself, the co-editor of what, come next year, will be the second of two books published by the Oxford University Press under the title "Constitutional Democracy in Crisis?" Essays assess contemporary developments on all continents save Antarctica.  Even if some of the three-dozen essays offer a critique of the "chicken-little" mentality and suggest that perhaps we're only going through a relatively predictable cycle of democratic ebbs after some significant flows following, say, the demise of the Soviet Union or the end of apartheid in South Africa, the overall tone of the book is quite somber.  And, if one does fear that constitutional democracy is undergoing a significant crisis, defined by doctors as the moment when a patient will possibly die should the fever not break or some organ start working again, then the question becomes Lenin's from long ago:  What is to be done?  No one, these authors tell us, should look to constitutional forms or to judges to save us. 

"The alternative to constitutionalism"--again the "ism" is crucial--"is a vigorous democratic politics in which a wide range of value positions--including values rooted in a nation’s constitution---and an equally wide range of policy positions contend for support by a majority." (p. 5). Democratic elections should have consequences, which is often not the case in the United States given the multitude of "checks and balances" and “veto points” standing in the way of genuinely democratic empowerment.  To be sure, the losers will often be unhappy about these consequences, sometimes very unhappy.  But the answer, in the words of Joe Hill a century ago, is "Don't Mourn [or race off to the courthouse].  Organize!”   Perhaps barroom arguments can still occur about the meanings of the genuinely inspiring aspirations set out in the Preamble to the Constitution.  But no one should think that these are anything other than invitations to intense and perhaps acrimonious conversations.  They are what political philosophers call "essentially contested concepts," which means, by definition, that there will never be agreed upon final answers.  Conversation (or politics) is all there is, and to ask judges to provide "final" answers is chimerical. 

Loughlin and Tushnet & Bugaric have made me question how extensive a notion of constitutionalism I should continue to support, but they are not, at least in my reading, genuine opponents of the very idea of looking to constitutions as providing the basis for at least some kinds of political “settlements.”  Perhaps the most practical problem facing supporters of “minimal” constitutionalism is deciding how truly minimal they can be with regard to what one might consider the most basic predicate of the “democracy” that all of these authors defend.  NYU’s Samuel Issacharoff, a co-editor of the tellingly (and I believe misleadingly) titled casebook The Law of Democracy, rightly emphasizes the importance of election systems and the all-important willingness of losers to accept defeat gracefully and to begin organizing, peacefully, for the next election. 

But we have all learned that a “democratic election system” is not a self-evident concept.  One must decide, among other things, who can participate and under what conditions will elections take place (e.g., how easy or difficult will the actual act of voting be)?  There are also a multitude of questions with regard to the amount of time the winners should be allowed to occupy their offices (and thus to pass laws that will inevitably antagonize many of the losers).  The United States is “exceptional” in making its “representatives” face the voters every two years.  It was common in recent years--as against the "founding" period--to view such frequent elections as a “bug” and not a “feature” of American politics.  This year, however, I suspect that most readers of this review will view the “midterms”--and the fact that every single Representative must face the electorate--as perhaps the salvation of an embattled republic. Similarly, the oft-expressed disdain for the fact that all elections in the United States are in fact conducted by state and local officials is being repudiated by many today, who are altogether relieved that Donald J. Trump and his minions cannot in fact exercise what would be scary control of these election processes.  But one can still believe that reliance on state and local officials, many of them highly partisan, many others simply inexperienced and underfunded, presents deep problems.  So consider the fact that one of Tushnet’s other books, The New Fourth Branch, presents an admiring account of countries, including Mexico, that have in effect attempted to constitutionalize an independent agency entrusted with assuring the honest conduct of elections. Even a “minimal constitution” might nonetheless have to establish an institution relatively impervious to ordinary politics, inasmuch as elections (and constitutions) establish the stage settings within which the drama of democratic politics, often characterized by rancor, takes place.  

“Constitutional design,” like so many aspects of politics, is ultimately a search for the Goldilocks point of a “just right” rigidity—and to believe that the “right answer” at time T will still be the case at T+1 or, even more absurdly, at T+10.  One might well agree that the U.S. Constitution (and many others) are out of balance and that “juristocracy” is, for a variety of reasons, not the answer.  But even minimal constitutions profess the ability to establish basic—and relatively binding—rules as to how “politics” will be defined and carried out.  So can “we”—and who constitute the “we” is obviously itself a crucial question—agree on what constitutes “minimalism”? When does “minimalism” mean potential surrender to the mob; concomitantly, when do limits on the ability of “We the People” to engage in a system of majority rule devoid of multiple “checks and balances” serve less to preserve fundamental liberties or achieving necessary political concord among conflicting groups and instead become illegitimate “veto points” that privilege stasis over needed change?  Moreover, it is essential that a contemporary student of “constitutional design” pay attention to latter-day critics of election-focused “representative democracy,” such as Yale’s Helene Landemore, and take seriously not only the appeal, to some, of so-called “direct democracy,” but also, and far more interestingly, of integrating some forms of “lottocracy,” i.e., selection of at least some governing officials by lottery.  One might well want to “constitutionalize many of these decisions, for at least some period of time, rather than leave them to the rough-and-tumble of ordinary politics in which there is always a clear-and-present danger that the “ins” will wish to rig the next election in order to maintain themselves in power.  All electoral systems have practical consequences.  It is not that they are “above politics,” but one can still wish, at the very least, to make changing such systems more difficult than passing ordinary legislation, and that is basically what “constitutions” do.

One might well agree that we should, as a country, embark on the therapy that Tushnet and Bogarich counsel, one of whose lessons is to accept inevitable disappointments.  But we’re not ready to terminate it.  Instead, we might agree with Philip Roth’s fictional therapist, Dr. Spielvogel, who ended Portnoy’s Complaint, (perhaps) quoting Freud: “Now ve shall perhaps begin?”  One might well hope that Constitutionalism and Its Discontents will begin several long overdue discussions even if it by no means constitutes the last word. 

Wie es jetzt weiter geht

Der Vollständigkeit halber ein Überblick, wie es jetzt weiter geht: Spätestens am 30. Tag nach der Wahl, sprich am 6. Oktober 2026, muss sich der neue Landtag konstituieren (Art. 45 Abs. 1 Satz 2 Verf ST). Für die Einberufung ist nach Art. 45 Abs. 1 Satz 2 Verf ST der alte Landtagspräsident zuständig und typischerweise setzt er den Termin für die konstituierende Sitzung für den letztmöglichen Tag an – so war es zuletzt in Sachsen, in Mecklenburg-Vorpommern und 2019 in Thüringen. Dass der alte Landtagspräsident diese Frist ausreizt, ist kein Muss. Aber da die neugewählten Abgeordneten ohnehin nach der Wahl mindestens eine Woche Zeit haben, die Wahl anzunehmen oder abzulehnen (§ 37 Satz 1 WahlG ST) und sich eine konstituierende Sitzung nicht von alleine organisiert, Abgeordnetenbüros geräumt werden müssen und sich die Landtagsverwaltung neu sortieren und vorbereiten muss, kommt eine konstituierende Sitzung nach der Einschätzung von Robert Böttner frühestens zwei Wochen nach der Wahl in Betracht. Und auch den neuen Fraktionen und ihren gewählten Abgeordneten kann das Ausschöpfen der 30-tägigen Frist gelegen kommen, können sie sich doch währenddessen auf die (in diesem Fall wirklich nicht einfache) Mehrheitssuche begeben und Handlungsspielräume ausloten, ohne dabei schon dem Druck des Parlamentsalltags ausgesetzt zu sein.

Wenn sich der Landtag dann konstituiert hat, ist es erst einmal vorbei mit den zwingenden Abläufen in Sachsen-Anhalt. Anders als in anderen Bundesländern gibt es dort nämlich keine Frist, in der der Landtag einen neuen Ministerpräsidenten wählen muss, um so anschließend die Regierungsbildung zu ermöglichen. Weil man befürchtete, dass sich eine zweiwöchige Frist nach der konstituierenden Sitzung „in bestimmten politischen Konstellationen als zu kurz erweisen“ (S. 48) könnte, hat der verfassungsändernde Gesetzgeber die entsprechende Frist 2020 kurzerhand aus Art. 65 Abs. 1 Satz 1 Verf ST gestrichen. Bedeutet: Die von Sven Schulze angeführte Landesregierung könnte in Sachsen-Anhalt im Zweifel sogar bis über die Wahlperiode hinaus geschäftsführend im Amt bleiben, sollte sich der neue Landtag nicht auf einen neuen Ministerpräsidenten einigen können (Art. 71 Abs. 2 Verf ST, dazu schon ausführlich Robert Böttner hier).

Ist die Ministerpräsidentenwahl dann aber einmal auf die Tagesordnung gesetzt und lehnt das Parlament diesen Tagesordnungspunkt nicht ab, beginnt also mit der Wahl eines Ministerpräsidenten, dann wird ein Fristenregime ausgelöst – das aber nicht zwingend in der Wahl eines neuen Ministerpräsidenten münden muss (dazu auch schon Robert Böttner hier). Gerade wenn das BSW sich, wie angekündigt, enthält und alle anderen Abgeordneten den Kandidaten der AfD – Ulrich Siegmund – ablehnen oder den möglichen Gegenkandidaten wählen, kommt es im dritten Wahlgang zu einer Pattsituation und niemand ist gewählt. Dass es dazu kommt, setzt natürlich zunächst voraus, dass Ulrich Siegmund sich überhaupt zur Wahl stellt.

Anders als andere Landesverfassungen ist die sachsen-anhaltische Verfassung also nicht (mehr) darauf ausgelegt, schnell klare Verhältnisse durch die Ministerpräsidentenwahl herzustellen – weder durch eine Frist, wann diese stattfinden muss, noch durch eine Regelung, wonach der letzte Wahlgang zwingend einen Ministerpräsidenten hervorbringt. Das verschafft zum einen Zeit, in der sich mögliche, vielleicht auch eher unwahrscheinliche Mehrheiten finden können. Andererseits ist es eben auch ein Zeitfenster, in dem die AfD mit ausgestreckter Hand dastehen kann, darauf wartend, dass jemand einschlägt – und, wenn das nicht passiert, mit dem Finger auf die anderen zeigen kann, die sich weigern würden, für stabile Regierungsverhältnisse zu sorgen. Das ist ihr gutes Recht, das ist Politik. Es offenbart aber das Dilemma der anderen Parteien, die aus eigener Kraft keine eigene Politik mehr im Landtag machen können und auf wackelige oder ungewollte Bündnisse angewiesen sind, die am Ende die eigenen politischen Standpunkte der Parteien verdecken und alles zu einem – so würde man es wohl als AfD bezeichnen – „Alt-Parteien-Einheitsbrei“ werden lassen. Entsprechend diskutiert man in der Linken bereits darüber, wie man im Parlament einen AfD-Ministerpräsidenten gemeinsam mit der CDU verhindern kann und gleichzeitig außerparlamentarische gesellschaftliche Konflikte wieder stärker mobilisieren und für sich nutzen kann, auch in der Debatte und Konfrontation im Parlament. Das könnte eine der Folgen dieser Wahl sein, dass die Parteien abgesehen von der AfD wieder authentisch nach Rückendeckung an der Basis suchen müssen. Möglicherweise bringt das die Politik heraus aus dem Parlament, hin in die Wahlkreise der Abgeordneten.

Anwesend oder AfD

Dort sollten die Abgeordneten der CDU, Linken, SPD und Grünen aber während der Sitzungswochen des Landtags nicht zu viel Zeit verbringen, sondern im Landtag in Magdeburg anwesend sein. Denn die neuen Mehrheitsverhältnisse führen dazu, dass die AfD mit ihren 39 Stimmen auch ohne das BSW Gesetze beschließen kann, sobald sechs oder mehr Abgeordnete der übrigen Parteien nicht in der Sitzung anwesend sind – etwa, weil sie sich um Kinder oder Angehörige kümmern müssen, eben in ihrem Wahlkreis unterwegs sind oder sich schlicht erkältet haben. Kündigt das BSW an, sich bei Gesetzesabstimmungen zu enthalten, dann genügt bereits, dass ein weiterer Abgeordneter nicht anwesend ist. Einfache Gesetze beschließt der Magdeburger Landtag gem. Art. 51 Abs. 1 Satz 1 Verf ST mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen und beschlussfähig ist er nach Art. 51 Abs. 2 Verf ST, wenn mehr als die Hälfte der Mitglieder des Landtags anwesend ist. Die AfD könnte folglich Gesetze im Landtag beschließen, wenn ihre gesamte Fraktion und drei andere da sind.

Nimmt man die namentlichen Abstimmungen der 8. Wahlperiode in Sachsen-Anhalt als Grundlage, dann fällt auf, dass vor allem die AfD im Parlament anwesend ist. 18 namentliche Abstimmungen gab es in diesem Zeitraum, in allen hat die AfD-Fraktion mit ihren 23 Stimmen (22 Stimmen nach dem Ausschluss von Matthias Lieschke) abgestimmt, während im Schnitt mehr als 13 der 97 Abgeordneten gefehlt haben – aber eben keiner von der AfD. Dieselbe Disziplin müssen die anderen Abgeordneten jetzt auch an den Tag legen – ansonsten eröffnen sie der AfD die gesetzgeberischen Gestaltungsmöglichkeiten, die man ihr eigentlich verwehren will.

Diese Konstellation zwingt die Abgeordneten auch dazu, sich ausdrücklich zu den Gesetzen zu verhalten, also mit „Ja“ oder „Nein“ abzustimmen. Denn gem. Art. 51 Abs. 1 Satz 2 Verf ST zählen Enthaltungen als nicht abgegebene Stimmen; sie spielen bei der Ermittlung des Abstimmungsergebnisses folglich keine Rolle mehr. Das bedeutet auch, dass Fraktionen Enthaltungen nicht mehr nutzen können, um eine Entscheidung zu tragen, ohne sie explizit goutieren zu müssen. Ab sofort ist nur ein „Ja“ ein „Ja“ und nur ein „Nein“ ein „Nein“. Das spitzt auch das Dilemma der Parteien abseits der AfD zu: Sie müssen jetzt faktisch zusammenarbeiten, auch wenn überhaupt gar keine politische Nähe zwischen ihnen besteht. Diese unfreiwillige Schicksalsgemeinschaft lässt sich auch nur schwer nach außen kommunizieren, ist sie doch darauf zurückgeworfen, entweder Gesetzesvorhaben der AfD abzulehnen oder eigene, wohl mühselig erhandelte Gesetzesvorschläge gegen AfD und BSW scheitern zu lassen, wahrscheinlich ohne dass eine jeweils den Parteien eigene Programmatik in diesen Gesetzesvorschlägen erkennbar wäre. Und diese Ausgangslage schwächt möglicherweise auch die Stellung der einzelnen Abgeordneten zugunsten einer verschärften, faktischen Fraktionsdisziplin. Ihre Verhandlungsposition ist geschwächt, weil jedes Fernbleiben, jeder Außentermin das Einfallstor sein könnte, durch das die AfD ihre eigenen Gesetze tragen kann. Das begünstigt tendenziell restriktive Fraktionsbestimmungen, was Urlaubs- und Krankheitsregelungen angeht. Wer Politik machen will, der wird es schwer haben in diesem neu gewählten Magdeburger Landtag.

Bestimmer über die Tagesordnung

Das könnte die AfD auch gezielt ausnutzen, indem sie versucht, Landtagssitzungen besonders zäh und langwierig zu gestalten, um eine Situation herbeizuführen, in der nicht mehr alle Abgeordneten anwesend sind und in der sie dann eine Stimmenmehrheit hätte. Legt man die aktuelle Geschäftsordnung des Landtags (GOLT ST) zugrunde, kommt ihr dabei zugute, dass sie mit etwas Glück eine Mehrheit im Ältestenrat bekommt und damit gem. § 10 Abs. 1 Satz 2 GOLT ST unter anderem vorbereitend über den Terminplan und die Tagesordnung des Landtags bestimmt.

Welche Fraktion wie viele Sitze im Ältestenrat bekommt, bestimmt sich gem. § 9 Abs. 2 Satz 1 GOLT ST nach dem Rangmaßzahlverfahren. Der Ältestenrat hat nach § 9 Abs. 1 GOLT ST 13 stimmberechtigte Mitglieder. Die Stimmverteilung im Parlament führt dazu, dass die AfD im Ältestenrat mindestens sechs dieser stimmberechtigten Mitglieder stellen wird. Beim Rangmaßzahlverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers werden die Stimmen- bzw. Sitzzahlen der Fraktionen durch eine Folge von Zahlen (0,5; 1,5; 2,5 usw.) geteilt; die Sitze gehen der Reihe nach an die jeweils höchsten Quotienten. Bei der Sitzverteilung für den Ältestenrat der 9. Wahlperiode führt dieses Verfahren dazu, dass sich nach zwölf vergebenen Sitzen für den 13. Sitz ein Gleichstand zwischen CDU und AfD ergibt. In diesem Fall entscheidet das Los, ob die CDU einen dritten oder die AfD einen mehrheitsbringenden siebten Sitz im Ältestenrat erhält.

Natürlich kann der Landtag eine von der AfD im Ältestenrat vorbereitete und vom Landtagspräsidenten dann vorgeschlagene Tagesordnung auch ablehnen oder abändern (vgl. §§ 57, 55 Abs. 2 Satz 1 GOLT ST). Dazu braucht es aber auch eine Mehrheit, bei der sich die oben beschriebenen Probleme stellen können. Sollte diese Mehrheit eine Tagesordnung tatsächlich vollständig ablehnen, müsste sich der Landtag daraufhin selbst eine geben – dafür ist wieder eine Mehrheit erforderlich und man wäre auf das BSW oder Abwesenheiten bei der AfD angewiesen, damit CDU, Linke, SPD und Grüne diese beschließen könnten. Im Falle eines tagesordnungslosen Landtags könnte die AfD wieder auf die anderen zeigen und sie als diejenigen darstellen, die verhindern, dass der Landtag ordnungsgemäß arbeitet.

Kommt mal alle her

Und die AfD hat noch eine weitere Möglichkeit, die anderen Fraktionen zu überrumpeln. Nach Art. 45 Abs. 2 Verf ST kann ein Viertel der Mitglieder die unverzügliche Einberufung des Landtags verlangen. Keine andere Partei kommt alleine auf ein Viertel der Mitglieder des Landtags, nur die AfD kann die Einberufung verlangen. Ihr Einberufungsverlangen muss sie begründen und der Landtagspräsident, der diesen gem. Art. 45 Abs. 1 Satz 1 Verf ST einberuft, hat bei der Terminierung ein gewisses Ermessen (vgl. Epping/Hillgruber/Brocker, Art. 39 GG, Rn. 27). Sollte die AfD es schaffen, drei Stimmen zu organisieren, könnte der Landtagspräsident aber auch von ihr kommen. Dass sich dieser dann schützend vor die anderen Fraktionen stellt und möglicherweise auch ihre Terminwünsche berücksichtigt, darf man wohl bezweifeln. Und selbst wenn der Landtagspräsident nicht von der AfD kommt: Er hat eine neutrale Stellung inne, darf das Einberufungsverlangen nicht politisch bewerten und muss dem Terminwunsch der Antragstellenden in der Regel nachkommen (vgl. Epping/Hillgruber/Brocker, Art. 39 GG, Rn. 27). Etwas Puffer kann Art. 77 Abs. 3 Verf ST verschaffen, der vorschreibt, dass der Landtag Gesetze in mindestens zwei Beratungen behandeln muss, zwischen denen mindestens zwei Tage liegen müssen.

Fazit

Noch hat sich der Landtag nicht konstituiert. Sobald er aber das erste Mal zusammentritt, hat die AfD auch ohne absolute Mehrheit ausreichend Möglichkeiten, die anderen Fraktionen zu disziplinieren, vorzuführen und sich selbst als die einzige Kraft zu stilisieren, die wieder Politik machen will, die bei den Leuten ankommt – spürbar, authentisch, disruptiv. Derweil werden die anderen Fraktionen damit zu kämpfen haben, mögliche Manöver der AfD zu kontern und dabei ihr eigenes Profil zu bewahren oder wieder sichtbar zu machen – zu schwach für die eigene, zu unterschiedlich für die gemeinsame Sache.

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Verantwortung der Rechtswissenschaft

Die Politikwissenschaft hat die Gnade der späten Geburt. Als in Deutschland der völkische Nationalismus zum ersten Mal nach der Macht griff, war sie als Wissenschaftsdisziplin noch nicht etabliert. Die Deutungshoheit über die Politik lag weitgehend bei der Staatsrechtslehre als rechtswissenschaftliche Subdisziplin. So waren es vor allem Staatsrechtslehrer, die völkisch-autoritäre Politikkonzepte in der taumelnden Weimarer Republik mit mehr oder weniger wissenschaftlichen Argumenten untermauerten und nach der Machtübernahme der Nationalsozialisten deren Regime legitimierten. Der prominenteste ist Carl Schmitt, der sich vor allem in der Zeit des politischen Umbruchs um die nationalsozialistische Sache verdient machte, 1936 aber in Ungnade fiel. Steilere Karrieren im NS-Staat machte die jüngere Generation der Staatsrechtslehrer, angeführt von Reinhard Höhn, der seine Vorlesungen mitunter in SS-Uniform hielt. Während Schmitt seine wissenschaftliche Schaffenskraft vor allem darauf verwendete, die parlamentarische Demokratie durch fragwürdige Demokratie- und Repräsentationstheorien zu unterminieren und das nationalsozialistische Führerprinzip zu legitimieren, stellten Höhn und sein Umfeld das völkische Prinzip in den Mittelpunkt, mit dem sie nicht nur die Verfolgung der politischen Gegner des Nationalsozialismus, sondern auch die massenhafte Entrechtung, Vertreibung und Ermordung von Menschen rechtfertigten, die als „Artfremde“ nicht zur Volksgemeinschaft gehören sollten.

Ob die Staatsrechtslehre die Lektion aus ihrer eigenen Geschichte gelernt hat, muss sich in diesen Tagen erweisen, in denen der völkische Nationalismus ein zweites Mal nach der Macht in Deutschland greift. Gewiss, die AfD ist nicht die NSDAP und Berlin ist nicht Weimar. Doch die Neue Rechte teilt mit der alten nicht nur die Vorliebe für autoritäre Politik, sondern auch für das völkische Prinzip. Heute ist nicht mehr von „Volksgemeinschaft“, sondern von „ethnokultureller Gemeinschaft“ die Rede, doch unterscheiden sich die Konzepte allenfalls in semantischen Nuancen. So stellte der Extremismusforscher Uwe Backes schon 2018 in einer Studie für die Konrad-Adenauer-Stiftung fest: „Die Neue Rechte will einen aus seiner Westbindung befreiten Nationalstaat. Der antiwestliche Nationalismus sieht Volk, Staat und Nation in notwendiger Einheit, wobei das ‚Volk‘ als ethnokulturelle Gemeinschaft verstanden wird. Die ethnokulturelle Homogenität gilt neu-rechten Autoren als Voraussetzung ‚wahrer‘ Demokratie.“ Das Konzept der „ethnokulturellen Gemeinschaft“ ist eng verbunden mit dem Begriff des „Ethnopluralismus“, den das Rechtsextremismus-Glossar der bpb wie folgt definiert:

„Mit dem Begriff ‚Ethnopluralismus‘ bezeichnet die sogenannte Neue Rechte ein Theoriekonzept, das den für Rechtsextreme typischen Rassismus neu und weniger angreifbar begründen soll. Kritiker nennen ihn einen ‚Rassismus ohne Rassen‘. Das Wort ‚Ethnopluralismus‘ […] propagiert eine ‚Völkervielfalt‘. Es wurde geprägt von Henning Eichberg, einem der wichtigsten deutschen Theoretiker der Neuen Rechten. Vorläufer des Konzepts finden sich aber schon bei Carl Schmitt. Das Grundsatzprogramm der NPD enthält deutliche ethnopluralistische Elemente. […] Auch der Ethnopluralismus ist also ein ausgrenzender Nationalismus. Allerdings propagiert er nicht mehr ausdrücklich eine Höherwertigkeit der eigenen Nation oder der eigenen Kultur. Stattdessen betont er lediglich, jede einzelne solle sich getrennt von anderen halten […]. Im Ergebnis kann damit genauso eine Fremdenfeindlichkeit ideologisch begründet, kann eine Ausgrenzung von und Gewalt gegen Migranten gerechtfertigt werden.“

Zumindest das Verfassungsrecht hat aus der Geschichte gelernt. Denn das politische Konzept eines „an der ethnischen ‚Volksgemeinschaft‘ ausgerichteten autoritären „Nationalstaat[s] […] missachtet die Menschenwürde aller, die der ethnischen Volksgemeinschaft nicht angehören, und ist mit dem grundgesetzlichen Demokratieprinzip unvereinbar“. So deutlich formuliert es das Bundesverfassungsgericht in seinem NPD-Urteil von 2017. Die Staatsrechtslehre hat dieser Absage des Gerichts an das völkische Prinzip, soweit ersichtlich, nicht widersprochen. Im Gegenteil weist sie auf die zentralen Aussagen des Urteils in der Auseinandersetzung mit dem neuen völkischen Nationalismus immer wieder hin. Das lässt zumindest hoffen, dass sie sich ihrer Verantwortung im demokratischen Verfassungsstaat bewusst ist und ihr auch in der Zeit der Bewährung gerecht wird.

Verantwortung der (Politik-)Wissenschaft

Die spätgeborene Politikwissenschaft steht nicht unter demselben Erwartungsdruck. Das mag erklären, weshalb im politologischen Diskurs mitunter etwas sorgloser formuliert wird, zumal die Politikwissenschaft als Sozialwissenschaft eine weitere Perspektive auf die Politik einnimmt als die Rechtswissenschaft als Normwissenschaft. Doch stellen diese disziplinären Unterschiede die Politikwissenschaft nicht von ihrer Verantwortung frei, wenn es um die Bewahrung der freiheitlichen Demokratie im Angesicht des neuen völkisch-nationalen Machtstrebens geht. Auch an sie darf und muss man die Erwartung richten, dass sie den demokratischen Parlamentarismus nicht unterminiert, die autoritären Politikkonzepte der Neuen Rechten nicht mit mehr oder weniger wissenschaftlichen Argumenten untermauert und das völkische Denken nicht legitimiert – vor allem dann, wenn sie, wie es unter Politologen so schön heißt, „normativ“ argumentiert und nicht nur empirische Befunde mitteilt. Die Wissenschaft insgesamt trägt Verantwortung für den Erhalt des demokratischen Verfassungsstaates. Bei aller theoretischen und praktischen Gebotenheit disziplinärer Arbeitsteilung wäre disziplinäre Differenzierung fehl am Platz: Rechtswissenschaft, Politikwissenschaft und alle anderen Wissenschaftsdisziplinen sind dafür verantwortlich, die freiheitliche Demokratie zu erhalten, die ihre Existenz als freie Wissenschaften überhaupt erst ermöglicht.

 „Recht auf thematische Repräsentation“

All das sind Selbstverständlichkeiten, die zu betonen jedoch ein konkreter Anlass besteht: die Äußerungen des Politologen Christian Stecker in der ARD-Talkshow „Caren Miosga“ am Abend der Sachsen-Anhalt-Wahl. Stecker ist seit 2021 Professor für das politische System Deutschlands und den Vergleich politischer Systeme an der Technischen Universität Darmstadt. Ausweislich der Homepage seines Arbeitsbereichs beschäftigt er sich in seiner Forschung „mit Fragen des Designs von Demokratien, Eigenarten föderaler Systeme, der Funktionsweise von Minderheitsregierung und dem Effekt des Populismus auf die Parlamente“. Einer breiteren Öffentlichkeit wurde Stecker durch sein engagiertes Eintreten für eine Regierungspraxis bekannt, die statt auf feste Koalitionen auf wechselnde Mehrheiten setzt. Im Februar 2026 erschien im Campus Verlag seine Monografie „Ohne Koalitionskorsett und Brandmauern. Wie flexible Mehrheiten die Demokratie stärken“. Die wesentlichen Thesen des Buchs hat Stecker in den letzten Monaten in verschiedenen breitentauglichen Formaten verbreitet, besonders öffentlichkeitswirksam in seinem ersten Besuch bei Caren Miosga Ende August 2026.

Auf den ersten Blick kommt sein Buch als gutgemeinter „Werkzeugkasten“ (S. 121) für das Regieren unter den Bedingungen eines zunehmend polarisierten Parteienpluralismus daher. Doch schon die Tonalität des Titels, die sich durch den gesamten Text zieht, irritiert. Mit dem Begriff des „Koalitionskorsetts“ polemisiert Stecker gegen einen Grundpfeiler des bundesrepublikanischen Parlamentarismus: die Mehrheitsbildung durch Koalitionsverhandlungen, die bislang für ein hohes Maß an Regierungsstabilität in Bund und Ländern gesorgt hat. Ausnahmen bestätigen wie immer die Regel. Dass es vor allem in Skandinavien funktionierende Demokratien gibt, in denen (mitunter) mit wechselnden Mehrheiten regiert wird, ist unbestritten. Dass man dort anders als in Deutschland keine Mehrheit im Parlament benötigt, um regieren zu können, gehört jedoch zur Wahrheit dazu. Der sog. „negative Parlamentarismus“ skandinavischer Prägung, in dem Regierungen durch den König ernannt werden und Gesetze zustande kommen, wenn sich im Parlament keine Mehrheit gegen sie findet, ist mit dem „positiven Parlamentarismus“ des Grundgesetzes und der Landesverfassungen nicht vergleichbar, in dem die Parlamentsmehrheit die Regierung von Anfang an tragen muss.

Nun sind dies Fragen des „Designs von Demokratien“, über deren optimale Gestaltung man wissenschaftlich trefflich streiten kann. Wenn man Steckers Buch aufmerksam liest und dabei den polemischen Titel im Kopf behält, wird klar, dass es ihm um etwas anderes geht: Er will die „Brandmauer“ einreißen, mit der sich die anderen Parteien von der AfD abgrenzen. Auch darüber lässt sich wissenschaftlich – vor allem aber politisch – trefflich streiten, denn die Brandmauer ist eine politische Strategie, die ihren praktischen Nutzen immer wieder neu beweisen muss. Doch für Stecker geht es um mehr. Er hält die Brandmauer für „undemokratisch, weil sie die Wähler der AfD ihres Rechts auf thematische Repräsentation beraubt“ (alle Zitate auf S. 100 f.). „Da sich die Bürger in einem Repräsentativsystem politisch von Parteien vertreten lassen, ist der Ausschluss einer Partei mit dem Ausschluss ihrer Wähler – also eines Teils des demokratischen Souveräns – zwar nicht identisch, aber funktional äquivalent – und somit gesichert undemokratisch“. An die Stelle der „hermetische[n] Brandmauer“ will Stecker ein „offeneres themenbezogenes Abgrenzungsprinzip“ setzen, das sicherstellt, dass die Stimmen der AfD „[i]n allen parlamentarischen Abstimmungen, auch über Migration, EU oder Windkraft […] inhaltlichen Einfluss haben und im Zweifel auch den Ausschlag geben können“. In diesem System der „flexiblen Mehrheiten“ entfällt „die Notwendigkeit einer hermetischen Brandmauer zum möglicherweise notwendigen Schutz der Demokratie“ gleichsam von selbst: Denn die „brandmauerbefreite AfD“ verliert „ihre gefährlichsten Hebel: die Veto- und Tauschmacht des Koalitionskorsetts.“

Steckers Prämisse ist das Recht der AfD-Wähler auf „thematische Repräsentation“, das dadurch verletzt sein soll, dass die Stimmen der AfD-Abgeordneten derzeit keinen Einfluss auf parlamentarische Entscheidungen haben und im Zweifel auch nicht den Ausschlag geben können, weil die anderen Fraktionen – von der bemerkenswerten Ausnahme des Zustrombegrenzungsgesetzes im Januar 2025 abgesehen – nicht gemeinsam mit der AfD stimmen. Ein solches „Recht“ gibt es nicht: weder im Verfassungsrecht noch in der Demokratietheorie, diesem schier unerschöpflichen Reservoir an „normativen“ Argumenten. Wähler haben das Recht, dass ihre Stimme gleich gezählt und bei der Zusammensetzung des Parlaments gleich gewichtet wird. Danach beginnt, sofern die Parlamentswahl nicht selbst eine klare Mehrheit hervorgebracht hat (in Verhältniswahlsystemen selten), der mühsame Prozess der parlamentarischen Mehrheitsbildung. Dieser Prozess setzt Kompromisse voraus, die in verschiedenen Formaten gefunden werden können. Im positiven Parlamentarismus der Bundesrepublik, in dem bereits die Regierungsbildung von der Parlamentsmehrheit abhängt, hat sich die Koalition, d. h. die institutionalisierte Form der Mehrheitsbildung zwischen Parteien, als adäquate politische Technik der Kompromissfindung erwiesen. Das schließt situative Formate der Kompromissfindung aber nicht aus, wie sie etwa im Fall von qualifizierten Mehrheiten oder im Fall von Minderheitsregierungen auch hierzulande praktiziert und im letzteren Fall zunehmend institutionalisiert werden. Ein Recht darauf, dass die Partei, die sie gewählt haben, an diesen Formen der Kompromissfindung beteiligt wird, haben die Wähler nicht. Woher sollte dieses Recht auch kommen? Die Wähler sind selbst dafür verantwortlich, Parteien zu wählen, die willens und in der Lage sind, Kompromisse mit anderen Parteien zu finden. Anders formuliert: Die Fähigkeit der Parteien, Kompromisse einzugehen, ist ein maßgeblicher Faktor bei der Bewertung ihres politischen Angebots. Diese Bewertung kann man den Wählern in einer freiheitlichen Demokratie aber nicht abnehmen; man kann sie allenfalls durch politische Bildung dazu befähigen. Wählen sie dennoch Parteien, deren Programme so extrem sind, dass andere Parteien sie nicht als Koalitions- oder Kooperationspartner in Betracht ziehen, müssen die Wähler mit der Konsequenz leben, keinen Einfluss auf politische Entscheidungen zu haben. Zur freiheitlichen Demokratie gehört auch die Verantwortung für die Folgen des eigenen politischen Handelns.

Steckers „Recht auf thematische Repräsentation“ führt daher in die Irre. Seine Behauptung, die Brandmauer sei „gesichert undemokratisch“, entbehrt jeder normativen Grundlage. Doch was sollen solche fehlgeleiteten Diskursanstöße bewirken? Dienen sie am Ende nicht dazu, den völkischen Nationalismus in seinem Kampf gegen die parlamentarische Demokratie zu bestärken, indem sie dem Opfernarrativ der völkischen Nationalisten und ihrer Wähler eine vermeintliche wissenschaftliche Grundlage bereiten? Man möchte Stecker diese Intention nicht unterstellen. Dafür scheint er zu überzeugt von seinen theoretischen Prämissen und zu fasziniert von Systemen mit wechselnden Mehrheiten. Doch zur Freiheit der Wissenschaft gehört die Verantwortung für die Folgen der eigenen wissenschaftlichen Äußerungen.

Rezeption völkisch-nationaler Konzepte

Am Abend des 6. September 2026 war Stecker ein zweites Mal bei Caren Miosga zu Gast. Gemeinsam mit dem Bundesminister a. D. Thomas de Maizière, dem ZEIT-Chefredakteur Giovanni di Lorenzo und der RND-Journalistin Vera Wolfskämpf ordnete er die Landtagswahl in Sachsen-Anhalt ein, bei der die völkischen Nationalisten der Macht so nahe gekommen sind wie noch nie. Von der Moderatorin gefragt, wie man dem Phänomen begegnen könne, dass das Thema Migration die Wahlkämpfe beherrsche, obwohl die Zahlen der Asylbewerber zurückgegangen seien, antwortet er: „Ich glaube auch hier hilft die Akzeptanz des Pluralismus. Und zu sagen, dass man sowohl einen multikulturellen Gesellschaftsentwurf vertreten kann als auch, nennen wir es, einen ethnopluralistischen Entwurf, [der] dem der AfD nahesteht. Also die Idee, dass das deutsche Volk irgendwie auch eine ethnokulturelle Gemeinschaft ist, die man so weitgehend erhalten möchte und, wo man dann einfach schaut, wie viel und auch welche Zuwanderung man möchte. Beides gehört aus meiner Sicht zum demokratischen Pluralismus“ (ab Min. 41:13).

Der „demokratische Pluralismus“, den Stecker hier beschwört, liegt wohlgemerkt außerhalb der Grenzen, die das Grundgesetz der Politik zieht. Erinnert sei an die klare Positionsbestimmung im NPD-Urteil, wonach das Konzept der ethnischen Volksgemeinschaft – nichts anderes ist „ethnokulturelle Gemeinschaft“ – mit Menschenwürde und Demokratieprinzip unvereinbar ist. Es ist gerade die Pointe des demokratischen Verfassungsstaates, auch den Pluralismus, wie er für freiheitliche Demokratien konstitutiv ist, in die Schranken zu weisen, wenn politische Konzepte darauf hinauslaufen, die Fundamente der freiheitlichen Demokratie zu beseitigen. Und es ist die Pflicht der Wissenschaft im demokratischen Verfassungsstaat – der Rechts-, der Politik- und jeder anderen Wissenschaft gleichermaßen –, demokratiefeindlichen Konzepten wie „Ethnopluralismus“ und „ethnokulturelle Gemeinschaft“ keine wissenschaftliche Legitimation zu verschaffen. Erneut möchte man Stecker diese Intention nicht unterstellen. Im Interview mit der ZEIT beruft er sich darauf, dass die „ethnokulturelle Dimension sogar ein Stück weit auch Teil der Tradition des deutschen Einwanderungsrechts und der Idee von Staatsbürgerschaft als Abstammungsgemeinschaft“ sei. Das fällt weit hinter den staatsangehörigkeitsrechtlichen Fachdiskurs zurück, nach dem sich das Abstammungsprinzip „im Ergebnis aus funktionalen Gründen [durchsetzte], zur Erreichung einer verlässlichen Rechts- und Pflichtenanknüpfung in einem vornationalen Zusammenhang dynastisch regierter und verwalteter Staaten“ (Weber, in: Hailbronner/Kau/Gnatzy/Weber, 8. Aufl. 2026, Teil I. Rn. 22; ausf. Weber, Staatsangehörigkeit und Status, 2018, S. 81 ff.). Die Äußerung zeigt aber immerhin, dass Stecker sich der Verfassungswidrigkeit des Konzepts der „ethnokulturellen Gemeinschaft“ womöglich nicht (voll) bewusst war. Doch gilt das zu seinem „Recht auf thematische Repräsentation“ Gesagte entsprechend: Zur Freiheit der Wissenschaft gehört die Verantwortung für die Folgen der eigenen wissenschaftlichen Äußerungen.

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      Two widespread fallacies are actually the opposites of one another:  negotiation as magic and negotiation as farce.  Diplomacy is no magic elixir that can bridge any gap; many differences are too fundamental, and many parties believe the consequences of refusing a deal are entirely manageable.  Putin has repeatedly insisted that Ukraine cease to exist as an independent country; Ukrainians do not wish to be annihilated and absorbed into a corrupt dictatorship.  No deal is possible.  Most lapses in appropriations result from both parties’ leaders’ beliefs that their adversaries would suffer greater political damage from a partial government shutdown; no sliver-tongued negotiator would get those leaders to accept a deal until actual experience caused their political expectations to converge.  A skilled negotiator can develop rapport with a great many counterparts, but a deal still needs approval by their respective principals. 

      On the other hand, skilled negotiating can obtain far better results than amateurish efforts.  As House Minority Leader, Rep. Nancy Pelosi repeatedly fashioned agreements with then-Speaker John Boehner that advanced Democratic priorities enormously.  She did this by recognizing that the Freedom Caucus had the Speaker boxed in and was refusing to move off their maximalist demands.  By being friendlier than the Freedom Caucus, and slightly more flexible, she gave Speaker Boehner an alternative.  Far from gaining power, the Freedom Caucus’s “just say ‘no’” philosophy empowered their ideological enemies.  Repeatedly.  Rep. Pelosi said “no” a lot, too, but she accurately assessed the limits of her leverage and made a deal when she had extracted all that she could get.  These achievements have gone underappreciated because trumpeting them would have embarrassed Speaker Boehner and closed the door on future such deals.  Much of the loyalty Rep. Pelosi enjoyed from Democratic Members sprang from admiration for her rare negotiating skills.

      Another key element of negotiation is to understand how one’s adversary’s priorities differ from one’s own.  Although reducing all politics to a single left-right scale has become fashionable, that is rarely the case in reality:  priorities are commonly non-linear.  I once obtained some very nice substantive provisions in exchange for agreeing to a silly name change.  In crafting pandemic relief legislation, Republicans wanted bail-outs for big business, bail-outs for small business, and little or no expanded unemployment benefits or aid to state and local governments.  Democrats, in turn, opposed bail-outs for large business, had mixed feelings about bail-outs for small business, and wanted to expand unemployment benefits and inter-governmental aid.  But the fervency with which the parties held these preferences was not at all equal. 

      Republicans were most interested by far in big business; Democrats were most interested by far in expanding unemployment benefits and keeping state and local governments from slashing human services and jobs.  The resulting legislation contained wildly generous bail-outs for big business whose accountability provisions were obviously ineffectual and an expansion of unemployment benefits far more generous than anything that had been seriously proposed earlier as well as the best-designed inter-governmental aid package in recent memory.  The parties worked amicably to craft a sound small business bail-out.

      Critics denounced the big business bail-outs as “corporate welfare” – which of course they were – and condemned Democratic negotiators as incompetent for not insisting on real accountability procedures.  They mostly ignored the unemployment compensation and inter-governmental aid provisions because those were obviously the “right thing to do”, as if their merit ensured their inclusion in the final package.  But Sen. McConnell had not suddenly become a socialist; he had no interest in unemployment compensation, and he knew that Republicans had fared quite well in past public fights over unemployment benefits.  The egregious corporate welfare was the price for the urgently needed unemployment compensation and state and local aid.  Democratic leaders could have publicly condemned the corporate welfare, but that would have prompted Republican leaders to publicly condemn the expanded unemployment compensation.  The result would have been that any future expansions of unemployment benefits would have been much harder to negotiate.    

      Risk aversion drives innumerable business deals and litigation settlements yet somehow many people fail to appreciate how central it is to legislative deal-making.  Legislative deals commonly get made when neither party really knows how a public confrontation would play out.  Critics say “if you had held out, you could have gotten more” – which is true, but it is also true that holding out might have gotten them less, perhaps much less.  The Fall 2025 government shutdown should never have happened:  the Democrats’ message reeked of hostage-taking (“give us the health insurance subsidies we want or we will shut down your government”), and messages like that have regularly failed in past shutdowns.  The more germane message – “we will not agree to a budget deal without statutory guarantees that the President will not impound funding for programs we care about” – was hard to convert into soundbites and thus also likely a loser.  (The President’s subsequent choice to limit disaster aid to red states may have made that argument easier to explain.)  The shutdown occurred because outsider critics not steeped in the history of what arguments have and have not prevailed in past government shutdowns demanded that Democratic leaders “show some backbone”, and the leaders caved to the critics.  Ironically, this showed that the leaders did not have enough backbone as the shutdown hurt both Democrats’ political leverage and the SNAP recipients and others who could not meet their basic needs. 

      Political professionals often recognize risks, or weaknesses in their position, that outsiders cannot see.  I was in negotiations when the Democrats were in the majority but one key Member, with a very progressive public image, had privately told us that he would not support us on the issue if it came to a public fight.  We therefore knew we had to make a deal or we would lose completely.  Fortunately, the Republicans assumed that we had the votes because they could not imagine this Member turning his back on us.  We managed to get far more than we would have in an open fight.  But we could not publicly explain why we made the concessions we did (even now, I am being rather elliptical) because that would have emboldened the Republicans to press harder on that and related issues and potentially alienated us from an ally we needed for other fights.  When Democratic leaders settle for pennies on the dollar, it is often because they know too many of their Members will defect on the next vote to hold the line; when they settle for nickels on the dollar, they strongly suspect that might happen. 

      Perhaps the most aggravating misconception about negotiations is that they are really nothing more than difference-splitting.  By this logic, every time one side makes their position more extreme, they improve the ultimate outcome.  If this were true, one must ask why everyone, including the other side, does not do it and what principle limits how much one can elevate one’s demands.  This would make Sens. Bernie Sanders and Ted Cruz the most effective senators in their respective parties, yet I am guessing most readers have never heard of the Sanders Act or the Cruz Amendment.  Nonetheless, outside critics continually insist that Democrats’ disappointing results stem from their not having demanded enough. 

      In political strategy as in investments, if it sounds too good to be true, it probably is.  Effective negotiation requires some mutual belief in good faith among the negotiators.  When one side demands something that they clearly could never get in an open fight and that appears to have been added to their list in an effort to pull the mid-point in their direction, the other side will insist that that demand be laid to the side before negotiations can begin.  If the first party refuses, their opponent then adds a bad-faith demand of their own and waits for the first party to show that they are serious by proposing to drop the extreme demands from each side at once.  Sometimes making an absurd demand so angers the other side that it raises its price to begin negotiations, perhaps to dropping the absurd demand and conceding something else.  Of course the first party can refuse, but that just postpones the start of meaningful negotiations – which could have been done in other, less insulting, ways.

      Progressives who ridicule assumptions of perfect rationality from conservative economists nonetheless assume that negotiators are perfectly rational.  They are not.  I have blown up negotiations that I needed to succeed because the other side was being too abusive; I have had opponents do the same when they felt I was taking a position in bad faith.   

      This is not to say that low-balling one’s demands is consistently correct, either.  Not infrequently, something very meaningful to you is only mildly objectionable to the other side and can be included in the deal at relatively little cost.  I was once trying to solve a problem and put four fixes of different kinds on the table, hoping one would get through.  The other side absolutely hated one of my ideas; they gave me the other three (which I liked better anyway) to drop the fourth.  But all four of my proposals made sound policy sense in terms persuasive to neutrals and moderates; none insulted the other side’s intelligence or looked like things I could not effectively fight for in public.  And the reason my conceding the one was worth something in exchange is that they thought I could win a fight for it. 

      Much of the Left, and much of the Right, have become so fiercely loyal to their partisan positions that they have lost the ability to understand the other side’s perspective.  Effective negotiation demands precisely that kind of insight.  The more one can see problems through the other side’s eyes, the better one’s chance of designing a proposal that combines viability in an open fight (if it were to come to that) and sufficient tolerability for the other side that the proposal can make it into the final deal.  Yet in many circles, pursuing this sort of understanding is seen as disloyalty or feeble-heartedness. 

      Despite progressives’ current fixation on “what would we do if we had all the power” discussions, the U.S. electorate remains very closely divided.  Republicans have won half of the last two, four, six, eight, and ten presidential elections and have structural advantages in the Senate and the House.  Unless and until we persuade substantially more of the electorate of our principles and program, negotiations will be crucial to making progress.  Some Republicans, such as Sen. Mitch McConnell, are very skilled negotiators; others, such as President Trump, are not.  We can achieve much better results, and avoid unnecessary divisiveness, if we recognize that negotiation is a sophisticated process involving information and inferences that are simply unavailable to outsiders.  Some Democrats really are terrible negotiators – I can think of one well-respected senior Democrat I would not trust to negotiate for my lunch money – but reliably judging a result from the outside is rarely possible except in very extreme cases.   

      @DavidASuper.bsky.social @DavidASuper1

On September 3, 2026, lawyers for Nicolás Maduro filed a motion asking a federal judge in Manhattan to dismiss the narco-terrorism indictment against him, arguing that a sitting head of state enjoys absolute immunity from the criminal jurisdiction of any court but his own. The motion arrives eight months after US forces seized Maduro from the presidential palace in Caracas and delivered him to the same Manhattan courthouse. Commentators reached, understandably, for the vocabulary of regime change and great-power politics when covering the raid itself. Fewer noticed that the doctrinal groundwork for treating a foreign leader’s forcible removal as jurisdictionally unproblematic, immunity motions notwithstanding, had already been laid, more than three decades earlier, in a case about a Mexican physician most people have never heard of.

United States v. Alvarez-Machain, decided by the US Supreme Court in 1992, asked a narrow question: does the forcible abduction of a Mexican national from Mexican soil, carried out at the direction of American law enforcement, deprive an American court of jurisdiction to try him? The Court answered, six to three, that it does not. Read closely, the opinion is less a ruling about one abducted defendant than a template, the doctrinal terminus of a line running back to Ker v. Illinois (1886), and, as this year’s events suggest, a template still very much in use.

The Immunity Objection

Maduro’s lawyers are right that head-of-state immunity is, in the ordinary case, close to absolute: customary international law and the International Court of Justice’s Arrest Warrant decision (2002) recognize broad immunity from foreign criminal jurisdiction for incumbent heads of state, insulating them from the reach of any court but their own. If Maduro were still recognized by Washington as Venezuela’s president, that objection would likely be dispositive, and this piece would have little more to say.

He is not so recognized, at least not consistently. Secretary of State Marco Rubio has said publicly that he does not consider Maduro to be Venezuela’s legitimate president, and US policy toward Venezuela, including a recently announced arrangement over Venezuelan oil reserves, has since been built around Maduro’s former vice president, Delcy Rodríguez, as interim head of state. That matters because head-of-state immunity in US courts is not self-executing: it depends on a “suggestion of immunity” that only the executive branch can make, grounded in the executive’s own recognition of who holds the office. Deny recognition, and the predicate for the immunity claim disappears with it, whatever position the ousted government itself continues to assert.

That move has a precedent, and it is not Alvarez-Machain but United States v. Noriega (S.D. Fla. 1990, aff’d 11th Cir. 1997). Noriega was Panama’s de facto head of state when US forces seized him during the 1989 invasion; his head-of-state immunity claim failed because the United States had never recognized his government as Panama’s legitimate one. The court hearing Maduro’s immunity motion, with oral argument scheduled for November 17, has that template available to it, alongside Ker–Frisbie’s separate holding that the manner of capture is no bar to jurisdiction once a court has it. Immunity and forcible removal are, doctrinally, two independent gates, and Maduro’s lawyers must clear both. This piece is about the second gate, because it is the older, quieter, and in the long run more consequential of the two: the gate through which decades of prior defendants, invisible to headlines, have already been made to pass without ever holding an office capable of generating an immunity argument at all.

The Facts, Briefly

In 1985, DEA agent Enrique Camarena Salazar was abducted, tortured, and murdered in Guadalajara. The resulting investigation implicated Humberto Álvarez-Machain, a physician American investigators believed had helped keep Camarena alive so the torture could continue. When Mexico declined to extradite him, the DEA arranged, through paid Mexican bounty hunters, for Álvarez-Machain to be seized from his medical office and flown to El Paso.

This was not improvisation. The United States had pursued extradition through ordinary channels first. The abduction was a deliberate substitute for a procedure that had already failed. The question the Supreme Court eventually confronted was not whether the US wanted custody, everyone agreed it did, but what legal consequences attach to the method chosen when lawful channels prove too slow.

Treaty Silence as Permission

Writing for the majority, Chief Justice Rehnquist held that because the 1978 US-Mexico extradition treaty did not expressly prohibit forcible abduction as an alternative to its own procedures, the treaty could not be read to bar prosecution of a defendant obtained that way. Silence became permission.

This inverts the ordinary logic of treaty construction. A bilateral extradition treaty is, by definition, a comprehensive substitute for the unilateral use of force to obtain custody of a fugitive, that is its entire function. Article 31 of the Vienna Convention on the Law of Treaties, which the majority never seriously engages, instructs that a treaty be read in light of its object and purpose. It is difficult to square a reading that permits either party to abduct at will, whenever formal procedures move too slowly, with the object and purpose of an instrument meant to be the exclusive lawful mechanism for interstate rendition. Justice Stevens made exactly this argument in dissent, warning that the majority’s approach would let the United States seize a defendant from any of the roughly hundred countries with which it holds extradition treaties, so long as none of those treaties happens to contain the word abduction.

The majority’s method works by separating three planes that a more integrated approach would keep joined: the sovereign violation on the international plane (the seizure itself), the question of treaty breach on the interstate plane, and the question of domestic jurisdiction on the criminal-procedural plane. The Court insulates the third from the first. Even conceding that Mexico’s territorial sovereignty was violated, jurisdiction survives unless the treaty explicitly says otherwise. The violation is acknowledged, even regretted, and then set aside as belonging to a different, non-justiciable conversation.

A Rule of Non-Attribution, Expanded

The majority’s authority for this move is Ker v. Illinois and Frisbie v. Collins, together known as the Ker–Frisbie doctrine: the legality of a prosecution does not depend on the legality of the process that brought the defendant to court. But there is a distinction the majority glosses over. In Ker, a private bounty hunter acted on his own initiative, without government instruction; the state’s involvement was, at most, retrospective ratification. In Alvarez-Machain, the abduction was planned, funded, and directed by DEA officials from its inception. As Michael Glennon has argued, Ker stands, at most, for a rule of non-attribution, a state need not release a defendant delivered by an unauthorized private actor, not for a rule authorizing state-directed abduction. Extending it to cover direct government sponsorship converts a doctrine of judicial restraint into a structural incentive: because the manner of capture carries no jurisdictional cost, the state bears none for choosing the most coercive available method.

Dualism, Operationalized

For a European audience, the most useful way into Alvarez-Machain may not be through American criminal procedure at all, but through the monism/dualism debate that has structured continental engagement with international law since Kelsen. The majority does not deny that Mexico’s sovereignty was violated. It concedes, almost in passing, that the abduction “may be in violation of general international law principles” language that maps directly onto the state-responsibility framework later codified in the Restatement (Third) of Foreign Relations Law § 432. What the Court refuses is any automatic transmission of that violation into the domestic legal order. Diplomatic protest, yes. A jurisdictional bar in an American courtroom, no.

That is dualism in its purest operational form: international law’s prohibition on non-consensual extraterritorial enforcement generates consequences that stay confined to the international plane, unless the domestic legal order chooses, on its own terms, to import them. A monist court, treating the two systems as integrated, could not have reached the majority’s result without confronting the international wrong directly. A dualist court can hold the wrong and the jurisdiction apart. It is precisely that holding-apart that lets coercive jurisdiction function as a system rather than a one-off transgression, the wrong is real, but it is externalized, converted into a grievance between states that leaves the domestic proceeding untouched.

It is worth asking, as one reasonably might, whether any other legal system reaches this same result by dualist reasoning. The honest answer is: not among comparably situated common-law jurisdictions. The House of Lords, confronting a materially similar fact pattern in R v Horseferry Road Magistrates’ Court, ex parte Bennett (1994), stayed the prosecution of a defendant returned to the UK through a process the government had been complicit in circumventing, holding that a court’s inherent power to prevent abuse of its own process can bar jurisdiction regardless of what the underlying treaty says. South Africa’s Appellate Division reached the same result in S v Ebrahim (1991), holding that a state-sponsored abduction from a neighboring country deprived the South African courts of jurisdiction to try the returned defendant. Neither ruling is framed in the vocabulary of monism and dualism; both rest on abuse-of-process and rule-of-law reasoning that a dualist system is entirely free to adopt, and in these two instances did. Ker–Frisbie’s insulation of jurisdiction from the legality of capture is accordingly not what dualism as such requires. It is a specifically American doctrinal choice, one that other non-monist, common-law systems asking the identical question have been unwilling to make.

Eichmann, and the Limits of the Comparison

The obvious comparator is Israel’s 1960 seizure of Adolf Eichmann from Argentina, which produced the same jurisdictional result on structurally identical reasoning: illegality of capture did not deprive the court of jurisdiction to try him. Hannah Arendt, reporting on the trial, treated the manner of Eichmann’s capture as secondary to the gravity of what he had done, while registering unease at the precedent a state-sponsored extraterritorial seizure might set for states with less compelling justification.

The comparison is instructive precisely because of its asymmetry. Eichmann’s case is the most defensible version of extraterritorial abduction imaginable, a state seizing the chief administrator of genocide to answer for crimes against humanity. Álvarez-Machain’s case involves the ordinary machinery of a domestic narcotics prosecution. If an identical jurisdictional doctrine covers both, the doctrine itself is indifferent to the moral weight of the underlying offense, its logic is formal, not substantive, which is exactly what allows it to travel to cases far removed from anything resembling universal jurisdiction over atrocity.

A narrower domestic counter-current exists: in United States v. Toscanino, the Second Circuit held that where a defendant’s presence is procured through conduct that “shocks the conscience,” there, allegations of prolonged torture, due process may require dismissal, notwithstanding Ker and Frisbie. Toscanino has never been overruled. It has simply never again been successfully invoked: a safety valve calibrated, in practice, to remain closed.

The Civil Sequel, and the Closed Loop

Álvarez-Machain was acquitted at trial, the evidence proved too thin. He then sued the United States and the Mexican national who had physically carried out his seizure. The case returned to the Supreme Court as Sosa v. Alvarez-Machain in 2004, which rejected both claims. The Federal Tort Claims Act’s foreign-country exception barred the suit against the government, since the abduction was deemed to have occurred in Mexico for that purpose. Interestingly, the same conduct that generated American criminal jurisdiction in 1992 because it occurred, in relevant part, through American direction, now generated a jurisdictional bar against the plaintiff because it occurred, in relevant part, on Mexican soil. The Alien Tort Statute claim against the individual defendant failed too, on the ground that a single wrongful detention of under a day did not rise to the level of a norm with the definiteness and universal acceptance required to support an ATS claim.

Read together, the two decisions form a closed loop. The victim of an internationally wrongful act was left with his own government’s diplomatic protest and a never-ratified treaty protocol as the international legal order’s entire response, and with nothing at all domestically, acquitted of the crime for which he was seized, uncompensated for the seizure itself. That is not incoherence. It is a system in which jurisdiction is easy to obtain, and consequence is almost impossible to attach to the manner of obtaining it.

Why This Still Matters

Alvarez-Machain is not merely a period piece about one Mexican physician’s ordeal in 1990, nor only a link in the Ker-to-Frisbie chain. It is the moment the American legal system articulated, in the driest possible language of treaty construction, what an expansive theory of extraterritorial enforcement requires: that jurisdictional reach need not be limited by the territorial sovereignty it crosses, so long as the domestic court asked to exercise that jurisdiction is willing to treat the violation of another state’s sovereignty as someone else’s problem. Whatever else changes between Washington and the states whose nationals it wants, the diplomatic relationship, the technology of capture, the political circumstances, that 1992 backstop persists, undisturbed, available for reactivation whenever formal channels prove insufficient. For a European legal culture more instinctively monist, and more accustomed to treaties functioning as genuinely exclusive channels, the case remains a clear specimen of what dualism can be made to do when a court wants it to do a great deal.

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             The movies “Back to the Future” and “Peggy Sue Got Married” offer different perspectives on the possibility that human beings through reflection and choice can fundamentally alter their condition.  In “Back to the Future,” the protagonist enables his father to change his fortunes in the present by changing his father’s actions in the past. In “Peggy Sue Got Married,” a different time traveler changes her actions in the past, but the result is merely a different path to a similar present.  Michael J. Fox’s fate is determined by his actions, while deeper structures are responsible for the fate of Kathleen Turner.

            Mark Tushnet and Bojan Bugaric in their acclaimed Constitutionalism and its Discontents take no clear position on the debate between “Back to the Future” and “Peggy Sue Got Married.” They have other, more important fish to fry.  Tushnet and Bugaric’s discussion of a world without rules about ruling implies that entrenchment is a human choice, that populations can decide whether to have a constitutional regime. Their admission that “discontents may be so bult into modern constitutions that they will persist even if [their proposed] changes are adopted” (3) suggests that entrenchment is a basic enduring structure of contemporary political life.  Perhaps one day one or both will write a book on the role of human choice and deep structures in constitutional development.  Constitutionalism and its Discontents is not that book and, to be clear, makes no pretense of being that book.

            Thinking about human choice and deep structures may nevertheless clarify a central theme of Constitutionalism and its Discontents, that creeping authoritarianism around the world is better combatted by policies that combat the inegalitarian impact of globalization than by constitutional rules that entrench political guardrails.  The central question the book raises is whether human beings can choose to make better entrenchments than whether they can decide not to entrench or constitutionalize anything.  Entrenchments of one form or another are baked into political life.  Whether certain economic structures are also baked into political life is beyond the scope of Constitutionalism and its Discontents and this review.

            “Peggy Sue Got Married” provides a better framework for thinking about constitutional entrenchments than “Back to the Future.” The democratic/majoritarian politics Constitutionalism and its Discontent favor and propose to improve concern how to entrench policies as well as about making policies.  Were Tushnet and Bugaric able to transform a constitutional regime into a regime lacking fixed rules about ruling that regime would soon transform back into a constitutional regime with legal, political, and cultural entrenchments.  Political entrepreneurs would either directly entrench or find workabouts for entrenching what they believed were fundamental rights, vital interests, desirable policies, and valued procedures. 

            Achieving a world without entrenched rules about ruling or anything else seems simple.  Tushnet and Bugaric are not anarchists.  They insist only that all constitutional rules be revised consistently with the rules for revising ordinary rules. The same rules that determine whether the income tax should be progressive should determine the length of a presidential term or the extent to which religious believers enjoy exemptions from general laws.  Such a regime might be brought into being by a constitutional amendment declaring “all rules in this constitution may be revised by the ordinary processes for making laws.”  Those concerned about the existing rules for making rules should add another constitutional amendment specifying more desirable rules for making rules.

            This entrenchment/constitutionalism free world will not last long.  Circumstances will soon arise in which majorities in the present will be tempted to make some rules more difficult to revise than others. Popular majorities may think investors in the regime need more security for their property rights than offered by the no-entrenchment regime.  They may think beneficial a deal by which Canada joins the United States in return for the permanent guarantee of twenty Senators. Political authorities might encourage investors and Canadians to read Constitutionalism and its Discontents and other literature (Mark A. Graber, “Constitutions as Constraints,” 83 Maryland Law Review 1059 [2024]) comes to my mind, if no others), but if they hold firm and popular majorities insist on an entrenchment, constitutional authorities will face a dilemma. They can entrench the rules preferred by investors and Canadians or treat the no entrenchment amendment as an entrenchment barring popular majorities from entrenching any rule. Whatever they do will result in an entrenchment of some sort.

            Legal entrenchments are tools that popular majorities use to achieve goals.  Popular majorities may decide that obtaining present investments and having Canada join the Union are worth sacrificing flexibility in the future on some matters.  Tushnet and Bugaric discuss in fine detail and approve similar practices that allow presidents and others gain present powers (determining the details of communications policies) by surrendering future powers (they cannot fire the head of the Federal Communications Commission for any reason).  An entrenched rule against entrenchments is just as much an entrenched rule about ruling that limits what present majorities can do as any other entrenched rule.  Whether such a rule is advisable, Tushnet and Bugaric remind us, depends on circumstances rather than abstractions. Some entrenchments designed to prevent slides to authoritarianism, they note, do not work as well advertised.  Still, as the above examples indicate, many political choices depend on what the constitutional rules shall be rather than on whether to have any entrenched rules at all.

            Regimes have numerous ways of entrenching rules other than as legal constraints not revisable by ordinary legislation that serve as effective if not more effective workarounds for bans on entrenchments.  Constitutions configure as well as constrain politics.  Rather than ask for an entrenched rule, investors and Canadians restructure the processes by which popular majorities make law.  They propose a third house of Congress, the House of Investors and Canadians, that has the power to veto any proposed law.  This “ordinary” rule can be altered by the processes for revising any other law.  The problem is that once the rule exists, Canadians and investors in the Third House of Congress are unlikely to agree to a better law.  On reflection, Canadians and investors may think that making an ordinary revisable law that increases their political power is a better entrenchment than legally entrenching some law that in the future will be implemented by democratic socialists who favor “Lake America.” Again, those who prefer some version of  democratic majoritarianism to constitutionalism reach the same dilemma.  Either popular majorities entrench legally rules that constrain undemocratic changes or they empower popular majorities to entrench rules politically that make their repeal less likely than if those rules were merely entrenched legally,

            The constitutive function of constitutions creates another opportunity for entrenchment.  Investors and Canadians inspired by Madison’s observation that a fundamental purpose of constitutional provisions is to “impress the degree of respect for them, to establish the public opinion in their favor, and rouse the attention of the whole community, as one man, when the power of Government is unlawfully exercised” might prefer cultural entrenchments to legal or political entrenchments. Popular majorities that favor this form of constitutionalism will amend the constitution or laws to include a revisable provision declaring that investors and Canadians are vital to the constitutional endeavor and to pass mandating that the significance of investors and Canadians be emphasized in every elementary, middle and high school in the United States.  A fair probability exists that by culturally entrenching the value of investors and Canadians, investors and Canadians will achieve more protection in the long run than if the constitution and laws provided only political and legal entrenchments

            The “Peggy Sue Got Married” problem with entrenchments and constitutionalism exists in large part because all legal changes change the status quo.  The choices people make at one time determine the options available in the future, the processes by which people make decisions, who are the people who make those decisions, and what those people wish to achieve through politics.  Do-overs exist in movies, but not in politics.  Present majorities cannot choose to preserve the dodo bird because past policies resulted in the extinction of that species.  A present decision to adopt a parliamentary decision changes the political balance of power in the future.  A decision to annex Canada impacts who decision makers are in the future. A decision to abandon Diversity, Equity, and Inclusiveness changes the values of those future people.  Much of democratic politics, these examples suggest, are efforts to create legal, political, and cultural entrenchments that will preserve for the indefinite future what present majorities think are fundamental rights, vital interest, desirable policies, and valued procedures.

            These struggles over what to entrench, in keeping with the “Peggy Sue Got Married” theme, change the path by which Tushnet and Bugaric reach their final, most important, conclusion, but not the conclusion they reach.  One central teaching of Constitutionalism and its Discontents is that democracy is best maintained by a politics that promotes a strong and confident middle class than by policies that legally entrench certain rules of the game.  That strong middle class when in power will inevitably engage in some combination of legal, political, and cultural entrenchments that democratic majorities at a particular time think will sustain a strong, middle class.  Popular populist majorities will establish guardrails that they believe will best prevent severe economic inequalities from reoccurring.  They will adopt political processes that they believe most likely to maintain an egalitarian political order.  They will socialize citizens so that more people favor the merits of egalitarianism when compared to neo-liberalism.  Many if not all of these entrenchments will be subject to the concerns Tushnet and Bugaric raise.  Entrenchments that work in some times and in some places will not work at other times and other places.  Entrenchments that do not work as expected will nevertheless create persons will strong interests in maintaining them.  This is no reason to discard entrenchment or constitutionalism.  As Tushnet and Bugaric acknowledge, people often have to sacrifice future power to do want they think more vital in the present.  Democratic politics is an ongoing struggle on unbalanced playing fields, not one that can be resolved by any form of present entrenchment. 

Die Geheimdienstnovelle im Überblick

Mit der Nachrichtendienstreform will die Bundesregierung, unter Federführung des Bundesinnenministeriums (BMI), zum einen die verfassungsrechtliche Judikatur der letzten Jahre umsetzen und zum anderen auf die veränderte außen- und sicherheitspolitische Lage reagieren (so der Gesetzentwurf). Die Novelle ist, auch im Zusammenspiel mit der präventiv-polizeilichen Befugniserweiterung des Bundeskriminalamts (BKA) zur Cyberabwehr (dazu Ziegler/Kemper), als innen- und außenpolitische Reaktion auf zunehmende hybride Bedrohungen und asymmetrische Angriffe durch nicht- und parastaatliche Akteure auf z.B. Cyber- und KRITIS-Einrichtungen zu verstehen. Bereits im Koalitionsvertrag kündigte die Koalition an, die Befugnisse zu erweitern (Ziff. 2647 ff.) – auch danach forderten Regierungsvertreter*innen des Bundeskanzleramtes und des BMI medial immer wieder die Reform. Sie schafft in Artikel 1 und 2 zwei Ablösegesetze für das BVerfSchG und das BNDG und stärkt in Artikel 3 die Kontrollinstanz der Nachrichtendienste, den Unabhängigen Kontrollrat. Für diesen ist nun ein eigenes Gesetz, das UKRatG, vorgesehen und zugleich soll die Kontrolle nun zentral beim UKRat verortet werden. Dies soll die Erweiterung der Befugnisse verfassungsrechtlich ausgleichen (dazu Löffelmann). Neben einer erheblichen normativen Ausdifferenzierung des auslandsnachrichtendienstlichen Aufgaben- und Zuständigkeitskatalogs in §§ 2, 3 BNDG-E (dazu kritisch Schantz) wurde auch die Tatbestandsstruktur in Form akzentuierter Qualifikationsstufen der Bedrohungslagen novelliert und diverse neue und erweiterte Befugnisnormen ergänzt.

Operativbefugnisse in der spezifischen Gefährdungslage

Zunächst schafft der Entwurf neue, punktuelle und tatbestandlich eingegrenzte Spezialbefugnisse, etwa zur Manipulation von Postwarensendungen (§ 28 Abs. 3 Satz 2 BNDG-E). Die paradigmatische Zäsur hingegen findet sich erst im vierten Abschnitt in den §§ 49 ff. BNDG-E. Unter dem Topos der „erweiterten nachrichtendienstlichen Maßnahmen“ darf der BND unter den Voraussetzungen des § 49 BNDG-E operative Maßnahmen ergreifen. Diese Norm definiert eine „spezifische Gefährdungslage“, die der BND im Rahmen seiner Auslandsaufklärung feststellen muss. Eine solche Gefährdungslage liegt vor, wenn eine fremde Macht die in § 2 Abs. 1 Nr. 1-5 BNDG-E aufgezählten Kollektivrechtsgüter anhaltend und planvoll sowie in besonderem Maße gefährdet. Damit konstituiert § 49 eine situativ eingeschränkte, qualifizierte Bedrohungslage (i.d.S. Begründung, S. 558). Die eigentliche Ermächtigungsgrundlage für die Maßnahmen findet sich sodann in § 51:

„Der Bundesnachrichtendienst darf im Rahmen einer Grundanordnung nach § 50 die zur Abwendung oder Einschränkung einer Gefährdung im Einzelfall erforderlichen erweiterten nachrichtendienstlichen Maßnahmen durchführen.“

Es fällt sofort auf, dass die Norm ohne ergänzende einschränkende Tatbestands- oder Verhältnismäßigkeitskorrektive auskommt. Das ist kein Versehen des Gesetzgebers, sondern konzeptionell angelegt: Die rechtliche Einhegung soll der Begründung zufolge durch die Grundanordnung nach § 50 geschaffen werden, die inhaltliche Flexibilität der Maßnahmen in § 51 ist ausdrücklich gewollt, einzig die gezielte Verletzung oder Tötung von Menschen bleibt – anders als in der Spezialnorm des § 129 Abs. 4 Satz 2 für den Verteidigungsfall – ausgeschlossen (§ 51 Abs. 3 Satz 2). Zulässig bleibt damit aber die Tötung von Personen als Kollateralschaden (Schantz, Rn. 14).

Nachrichtendienstverfassungsrechtlicher Rahmen

Ein derartiger Umbruch dieses sogenannten No-Police-Paradigmas wirft offensichtlich einige verfassungsrechtliche Probleme auf. In der bundesdeutschen Sicherheitsarchitektur agieren die Nachrichtendienste (bisher) rein informationell und stehen somit den operativ handelnden Polizeibehörden gegenüber. Das Aufgabenprofil der Nachrichtendienste, die „politische Vorfeldaufklärung“, grenzt sich systematisch von der „operativen Verantwortung“ der Polizei- und Gefahrenabwehrbehörden ab (BVerfGE 133, 277 Rn. 119 f.), weswegen sowohl die Verfassungsschutzbehörden (BVerfGE 162, 1 Rn. 156) als auch der BND (BVerfGE 154, 152 Rn. 165) sich im Grundsatz nicht nach den tradierten polizeirechtlichen Eingriffsschwellen richten müssen. Diese nachrichtendienstlichen Eingriffsschwellen liegen für die Verfassungsschutzbehörden im vom BVerfG konstruierten Motiv des verfassungsschutzspezifischen Aufklärungsbedarfes (BVerfGE 162, 1 Rn. 181). Für den BND ist sie in kompetenzieller Rückbindung zu seiner Zuständigkeit für die Auslandsaufklärung (Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG) sogar anlasslos und „lediglich final angeleitet zulässig“ (BVerfGE 154, 152 Rn. 162, 123 ff.). Diese beachtliche Abkehr von der sonst strengen Rechtsprechung des BVerfG im Sicherheitsverfassungsrecht und den „Kernelementen rechtsstaatlicher Anforderungen“ (Rn. 155) rechtfertigt das Gericht mit mehreren Argumentationslinien: den fehlenden territorialen Hoheitsbefugnissen der deutschen Staatsgewalt auf ausländischen Staatsgebieten (Rn. 165), kompensierenden Übermittlungsschwellen (Rn. 165, 220 ff.), dem überragenden öffentlichen Interesse an einer wirksamen Auslandsaufklärung (Rn. 160, dazu unten) und einer ergänzenden prozeduralen Steuerung durch institutionelle Kontrollmechanismen (Rn. 272 ff.).

Diese modifizierten Eingriffsschwellen hat das BVerfG ausdrücklich nur für rein informationelle Eingriffe gebilligt. Wie fügen sich nun operative Befugnisse in dieses verfassungsgerichtlich vorstrukturierte auslandsnachrichtendienstliche Profil ein? Jedenfalls nicht ohne offene Fragen. Denn der bewusst offen konzipierte § 51 BNDG-E, der ein mannigfaltiges Instrumentarium nachrichtendienstlicher Operativbefugnisse ermöglicht, bricht durch die Ermöglichung aktioneller Einwirkung mit diversen Kernelementen der behördlichen Aufgaben- und Befugnisstruktur, was sich auf unterschiedliche verfassungsrechtliche Begrenzungen auswirkt.

Kompetenzielle und organisationsverfassungsrechtliche Grenzen

Das fängt bei der kompetenziellen und organisationsverfassungsrechtlichen Dimension an: Wenn Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG den Handlungsrahmen des BND kompetenziell anleitet und begrenzt (Gärditz, JZ 2020, 825 (828)), stellt sich die Frage, ob operative Befugnisse noch von der ersten Alternative „auswärtige Angelegenheiten“ gedeckt sind. Verneint man diese und fasst diese neue operative Dimension unter die zweite Alternative „Verteidigung“, so steht man vor einem weiteren Problem: Thomas Rieger hat jüngst in einer Replik auf Robert Arts und Daniel Jipp die Frage aufgeworfen, ob eine „Militarisierung des BND“ nicht die wehrverfassungsrechtliche Organisationstrennung in Art. 87a Abs. 1, 2 GG unterläuft (Rieger, GSZ 2026, 86 (88)) und diese neue Dimension des auslandsnachrichtendienstlichen Befugnisprofils grundgesetzlich als „Streitkräfte“ qualifiziert. Rechtsprechung und Literatur verstehen den Streitkräftebegriff noch stark formal-organisatorisch und begründen die Abgrenzung des BND zu den Streitkräften damit, dass er nicht der Ressortzuständigkeit des BMVg zugeordnet sei (Dürig/Herzog/Scholz/Depenheuer, 110. EL März 2026, GG Art. 87a Rn. 70 f.). Es findet sich in der Rechtsprechung jedoch auch das Argument der fehlenden Bewaffnung bzw. des „fehlenden hoheitlichen Zwangs durch die Bundeswehr“ (BVerwGE 132, 110 Rn. 69), dass also die Bundeswehr als formell definierter Akteur selbst mit hoheitlichem Zwang handeln muss.

Dem Streitkräftebild des Grundgesetzes liegt das klassische offen-symmetrische und konfrontative Kriegsbild des frühen 20. Jahrhunderts zugrunde. Dieses hat sich bereits in den Stellvertreterkonflikten des Kalten Krieges aufgeweicht und wurde mit den insbesondere russischen und iranischen asymmetrischen Hybrid- und Proxyoperationen und dem Rückgriff auf None-State-Actors durch ein multidimensionales hybrides Konfliktbild abgelöst, wie Hoffman bereits 2007 auch am Beispiel der Terrormiliz Hezbollah beschrieben hat. Eindrücklich zeigt sich diese komplexe Empirie am Konfliktgeschehen zwischen Israel und dem Iran seit der israelischen Offensive im Gaza-Streifen und der zunehmenden zielgerichteten Bekämpfung iranischer Proxygruppen etwa im Libanon oder Syrien. Hier waren in den Jahren 2024 und 2025 gezielte, nachrichtendienstlich unterstützte Operationen auch unterhalb der völkerrechtlichen Gewaltschwelle zu verzeichnen, welche punktuell zu offenen Eskalationsepisoden in Form von gegenseitigen Raketenangriffen führten (Dolatabadi 2025). Würde sich der BND nun künftig an der gezielten Bekämpfung iranischer Proxystrukturen wie Hamas und Hezbollah aber auch neuartiger Terrormilizen (Lanches/Vlagyimirova 2026) beteiligen, stellte sich je nachdem, wie genau die „erweiterten Maßnahmen“ aussehen, die Frage, ob die wehrverfassungsrechtlichen Direktiven aus Art. 87a GG Begrenzungswirkung entfalten und sogar der wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt gilt (Schantz, Rn. 19). Dringend notwendig scheint mir zudem, die theoretische Unterentwicklung des gesamten Wehrverfassungsrechtes – worauf Arne Pilniok zurecht hinweist – für insbesondere nachrichtendienstliche Gegenmaßnahmen zu neuartigen, hybriden Bedrohungslagen zu thematisieren (vgl. schon Frick, ZRP 2025, 52). Das klassische Streitkräftebild in Art. 87a GG als militärisch bewaffnete und strukturierte Organisation im Geschäftsbereich des Verteidigungsministeriums sollte zugunsten eines funktionalen und differenzierten Normverständnisses aufgegeben werden, um den sicherheitspolitischen Entwicklungslinien im Zeitalter asymmetrischer, hybrider Auseinandersetzungen gerecht zu werden.

Operativbefugnisse im Karlsruher Verhältnismäßigkeitsverständnis

Die primäre Grenze für die neuen Befugnisse dürfte jedoch im Verhältnismäßigkeitsgrundsatz liegen. Wenn Karlsruhe die partielle Ausnahme der sicherheitsverfassungsrechtlichen Begrenzungen nur für die rein-informationelle Konstruktion des auslandsnachrichtendienstlichen Befugnisprofils akzeptiert, so stellt jede, auch tatbestandlich und situativ eingegrenzte, aktionelle Komponente diese Konstruktion als solche in Frage. Wenn die modifizierten, herabgesetzten nachrichtendienstlichen Eingriffsschwellen aus dem Fehlen operativer Anschlussbefugnisse resultieren und der Gesetzgeber genau diese operativen Anschlussbefugnisse schafft, sind die Eingriffsschwellen dann noch mit dem Grundgesetz vereinbar?

Genau hier entfalten die situativen Begrenzungen in § 49 BNDG-E und § 125 BNDG-E Wirkung, indem sie die erweiterten Befugnisse an spezifische, abstrakt-erhöhte Gefährdungslagen koppeln und damit das Rechtfertigungsgewicht erhöhen.

Verhältnismäßigkeit im Ausnahmezustand

Der Normkonzeption liegt erkennbar der Gedanke der „Ausnahmelage“ zugrunde: eine vom regulären Normalzustand divergierende, abstrakt erhöhte Gefährdungssituation, welche stärkerer, respektive eingriffsintensiverer Maßnahmen zur Bekämpfung bedarf. Der dahinterstehende Gedanke: Der Abwägungssymmetrie der Angemessenheitsebene des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes liegt ein spezifisches Gleichgewicht im Normalzustand zugrunde, das sich in Krisenzeiten verschiebt. In diese Richtung lassen sich auch Robert Arts und Daniel Jipp verstehen, wenn sie ausführen: „Verhältnismäßigkeitserwägungen verschließen sich endgültigen Ergebnissen und behalten ihre Gültigkeit nur so lange, wie sich die abzuwägenden Positionen nicht grundlegend verändert haben.“ (Arts/Jipp, GSZ 2026, 7 (9)). Eben dieses Abwägungsmotiv findet sich auch in der auslandsnachrichtendienstlichen Judikatur des Bundesverfassungsgerichtes wieder, wenn es für die Eingriffsrechtfertigung ausführt: „Dem ungleich weiteren Datenzugriff der strategischen Überwachung steht heute im Verhältnis zu der Situation, über die das Bundesverfassungsgericht 1999 zu entscheiden hatte, folglich auch ein gesteigertes Gefahrenpotential gegenüber.“ (BVerfGE 154, 152 Rn. 164). „Neue Zeiten, neue Regeln?“, fragen Luca Manns und Markus Ogorek.

Die Karlsruher auslandsnachrichtendienstliche Dogmatik divergiert von seiner üblichen sicherheitsverfassungsrechtlichen Judikatur nicht nur im Ergebnis, sondern auch in der Herleitung. Wie bereits in einem früheren Beitrag ausgeführt, legitimiert der Erste Senat die auslandsnachrichtendienstlichen Überwachungsbefugnisse anhand eines spezifischen und ungewöhnlich ausführlich hergeleiteten objektiven Kollektivschutzgutes in Form der außen- und sicherheitspolitischen Handlungsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland (vgl. auch BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 08. Oktober 2024 – 1 BvR 1743/16 -, Rn. 146). Ferner führt er als Argumentationsstrang die Kooperationsfähigkeit des Bundesnachrichtendienstes an (BVerfGE 154, 152 Rn. 160), für die er spezifische Befugnisse braucht: Es erscheint daher nicht fernliegend, dass Karlsruhe sein judicial self restraint bei der Auslandsaufklärung gerade mit Blick auf die internationale Kooperationsdimension der Auslandsaufklärung ausübt. Angesichts der europaweiten Prävalenz entsprechender aktioneller Eingriffsbefugnisse für Nachrichtendienste und der veränderten geopolitischen Bedrohungslage erscheint es jedenfalls plausibel anzunehmen, dass der Erste Senat grundsätzlich bereit sein wird, seinen materiellen Prüfmaßstab angesichts neu zu justieren (vgl. i.d.S. auch Aust, DÖV 2020, 715 (720)), um dem BND operative Befugnisse nicht prinzipiell zu verwehren, gleichzeitig aber eine grundrechtliche Einhegung zu gewährleisten.

Der nachrichtendienstliche Paradigmenwechsel und das Grundgesetz

Freilich können diese abstrakten, nachrichtendienstverfassungsrechtlichen Erwägungen nicht jedwede Regelungssystematik und Einzelbefugnis rechtfertigen. Im Gegenteil bedient sich der Erste Senat bei der verfassungsrechtlichen Korrektur von Sicherheitsgesetzen mit Vorliebe des „Zero-Trust-Modells“ der Normenklarheit (Unterreitmeier, GSZ 2025, 273 (275)), um jede noch so kleine grammatikalische Konstruktion, die mehr als ein singuläres Auslegungsergebnis zulässt, zu korrigieren. Wenn das BVerfG eine fehlende Verständlichkeit der Normkonzeption beanstandet, weil die Normen seiner Ansicht nach zu komplex, zu lang, zu mehrdeutig sind oder einfach zu viele oder die falschen Verweisungen haben, hilft dem Gesetzgeber auch kein noch so überragendes Kollektivrechtsgut als Rechtfertigung. Dann wäre zwar sein abstraktes Regelungsmodell prinzipiell verhältnismäßig ausgestaltbar, die konkrete gesetzliche Regelung aber würde dennoch für verfassungswidrig erklärt: „Ja, aber“ nennt Uwe Volkmann diese Rechtsprechungslinie (Volkmann, NVwZ 2021, 1408 (1409).

Auch abseits dieser Schönheitskorrekturen bleiben zentrale Fragen offen: Wie verschieben sich die Rollen in der deutschen Sicherheitsarchitektur nach dieser Reform und von welchen verfassungsrechtlichen Leitplanken werden sie noch begrenzt? Wenn, der Logik der Gesetzgebungsbegründung folgend (S. 558), der BND deshalb „grundsätzlich“ keine operativen Befugnisse innehat, weil sie als Ausnahmeinstrumente tatbestandlich an situative Sonderlagen gekoppelt sind, wann ist eine organisationale Gesamtprägung durch operative Regelbefugnisse wie in § 28 Abs. 3 Satz 2, 39 Abs. 4 erreicht, die diesen Ausnahmecharakter überdehnt? Genügt die ausgearbeitete, strukturell anders gelagerte Legitimationslinie des Bundesnachrichtendienstes, um seine als Ausnahmebefugnisse konstruierten aktionellen Instrumente zu rechtfertigen?

Klar ist, das BVerfG würde einige dogmatische Pirouetten drehen müssen, um sämtliche verfassungsrechtlichen Probleme aus der Welt zu räumen. Gleichzeitig sollte man nicht vorschnell die eklatante Verfassungswidrigkeit der Normkonstruktionen feststellen, denn das BVerfG hat in der Vergangenheit wiederholt gezeigt, dass es seine materiellen Anforderungen auch an veränderte geopolitische Rahmenbedingungen anpassen kann. Die nachrichtendienstliche Zäsur der Bundesregierung wirft eine Vielzahl verfassungsrechtlicher Fragen auf, schafft aber gleichsam die Möglichkeit, sicherheitsverfassungsrechtliche Grenzen in einer veränderten geopolitischen Lage neu zu justieren.

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For the Balkinization symposium on Mark Tushnet and Bojan Bugaric, Constitutionalism and Its Discontents (University of Chicago Press, 2026).

Roberto Gargarella

For many years, I have followed the work of Mark Tushnet with admiration. Lately, his contributions have been strengthened through his collaboration with Bojan Bugaric. They have been offering us constitutional studies that are informed by contemporary doctrine, marked by a strong attention to comparative law, a consistently critical eye, and a progressive perspective. Characterized by these traits, the new book that Tushnet and Bugaric have just published, Constitutionalism and its Discontents, represents a very good continuation of their previous book, Power to the People (Oxford UP).

Regarding Constitutionalism…, the first thing I want to say is that I share many of the main lines of analysis that are here presented. This is relatively obvious, on the one hand, given that the approach to constitutional law that I propose in my own studies—that of the "law as a conversation among equals"—is taken up and analyzed in some detail in this book. Beyond that convergence, and on the other hand, I have long been drawn to a "thin" reading of constitutionalism, such as the one they propose: an approach that is modest in its ambitions; aware of the inherent limitations of institutional reforms; critical of traditional modes of judicial review; skeptical of resorting to the "old toolbox" of constitutionalism (i.e., more rights, more courts) to solve the new problems we face; and radically more democratic in its spirit.

In any case, and beyond my expressed general agreement with the book's main perspectives, I would like to use the little space I have left to establish a point of partial disagreement, which perhaps suggests the presence of somewhat larger disagreements, both in diagnosis and in proposals. The disagreements I have in mind are particularly evident in chapter ten—the last and most proactive: "Preventing Democratic Decline: The Role of Political Parties." In my opinion, this chapter most clearly exhibits a certain diagnostic error regarding the ills that currently afflict democratic constitutionalism, one that was already apparent in the preceding chapters.

The diagnostic problem seems clear in almost every proposal presented here to prevent democratic decline. Thus, for example, when the authors state that "political leaders need to regain credibility by delivering simple and palpable benefits, such as good salaries, decent pensions..."; when they repeatedly assess that "major parties just miscalculated" how to act in times of crisis; when they suggest new forms of "interactions between party members and the party organizations"; when they advise "patience until party leaders on their own figure out strategies to improve their responsiveness to their 'ordinary workers' members"; when they insist on the idea of ??"strengthening party leadership"; and so on.

I believe that relying on partisan politics; the old (or renewed) political parties; party leadership; social mobilization around parties, etc., as a response to the current crisis, is misguided. This is because the social and economic conditions that gave meaning to political parties, and more generally to traditional forms of political representation, have disappeared. The key—in my opinion—is that we are undergoing a difficult transition from a class society (a few internally homogeneous social classes with stable interests) to a society with significant economic dispersion (self-employed, freelancers, part-time workers, the unemployed, informal workers, etc.) and a radical multiculturalism. In social and cultural terms, our societies not only appear fragmented into a vast diversity of groups with heterogeneous identities and/or interests (women, indigenous people, ethnic minorities, etc.), but also—in addition—each person exhibits a multifaceted identity. Today it is difficult to define someone -as in the past- as a worker, or a feminist, or an anarchist. That person can be, at the same time, a worker, a feminist, anti-immigrant, pro-drug use, anti-gun, anti-abortion: each of these facets, added together, constitute a person's identity. The "problem" that this situation generates is serious because therein lies the promise of an unrepresentable political perspective. The issue is grave because our entire constitutional structure, along with our political-party organization, has been prepared for a society that no longer exists and that cannot be recreated on its old terms. This is why the old constitutional structure is outdated (different branches of government representing different sectors of society, as in the idea of ??"Lords and Commons" or "the few and the many"); and the "old toolbox" of constitutionalism (more constitutional rights, more courts) is no longer useful. This is why it no longer makes sense to redesign political parties, or to continue betting on old forms of political representation, or to make proposals to strengthen party leadership. The fact is that the traditional "constitutional framework" has become a "tight suit" that no longer fits the "body" of these new societies, and the remedy of party politics that we appealed to in the 20th century (in order to continue making political representation possible). It no longer serves us -now, at the beginning of the 21st century- to achieve the old “noble dream” of constitutionalism (full inclusion/full social representation, checks and balances, etc.).

The social, economic, and cultural changes that our societies have been undergoing since the end of the 20th century require new political and constitutional responses. These responses must move beyond nostalgia for a bygone era that we will not recover (the era of strong political parties and unions, of large social movements). Furthermore, these responses must be attentive to the need for new forms of representation (perhaps representation to decide on a single issue and then dissolve, as sometimes happens in the new Citizens' Assemblies). And, of course, these responses must be aware of the troubling legacy of old practices: captured institutions; political elites that are difficult to remove from their public positions; party leaders who, once in power, seek to erode the old system of checks and balances, and so on.

In their new book, Tuhnet and Bugaric show themselves open to some of the alternatives I have just suggested —for instance, they have warmly welcomed initiatives such as Citizens' Assemblies and other renewed forms of political participation—but their underlying analysis remains anchored in assumptions and proposals specific to a society that no longer exists. Nevertheless, the sharpness, curiosity, critical analysis, and open-mindedness that continue to characterize their study of the state of democratic constitutionalism are highly commendable.

Roberto Gargarella is Professor of Constitutional Law at the Universidad de Buenos Aires. You can reach him by e-mail at roberto.gargarella@gmail.com. 

We travelled to Halle, the university city on the river Saale and – as some people claim (not the people of Magdeburg) – the largest city in the state of Saxony-Anhalt. On Sunday, the state votes for a new parliament, and as everyone knows, the result could hand legislative and executive power in a German state to the far right for the first time in the country’s post-war history. Their stated aim: to “liberate German scholarship and restore it to itself through fundamental reforms.” How are the people who would be most directly affected by that? The people who live, work, study and do research in Halle? We met a few of them.

I.

Winfried Kluth meets us outside the Juridicum. He has held the chair of public law at the Martin Luther University of Halle-Wittenberg for more than a quarter of a century now. It looks like a vineyard, he says, pointing proudly at the architectural model of the sleek 1990s building with its stepped, terraced façade. Labourers in the vineyard of the law: this is where they’re trained, at the state’s only law faculty. How’s the mood at the university right now? Pretty good, actually. Last year the university landed a Cluster of Excellence for the first time – a real triumph. Student numbers are stable, something many other universities in eastern Germany can only dream of. “As a university, we’re in an incredibly privileged position here,” Kluth says. “Compared to Cologne or Trier, we’re living in paradise.”

What can, should and may scholars do to resist this planned “liberation to itself”? His university has taken “a very clear stance”, Kluth says: back in 2024 it committed itself explicitly to “democracy, diversity, tolerance and openness to the world.” Last year, he co-founded an association that sends academics into schools under a “Rent a Prof” scheme to talk with pupils, and that has put up large posters urging people to “vote for democracy” on Sunday. The AfD’s demand for political “neutrality” doesn’t unsettle the professor of public law in the slightest: under existing higher education law, he says, a university professor is “not merely entitled but obliged to raise his voice.” Since 2020, Saxony-Anhalt’s state constitution has declared it “the duty of all state authority and the responsibility of every individual” to oppose racism, antisemitism, and the revival of National Socialist ideology. Though Kluth doesn’t necessarily read it as a sign of a healthy democratic culture that “the constitution assumes people won’t do this on their own and has to call on them to do it.”

Kluth’s own field, migration law, will most likely soon be in high demand, once the AfD tries to put its “remigration” programme into practice. Legal expertise won’t be in short supply: Hans-Georg Maaßen, the former head of Germany’s domestic intelligence agency and the man tipped as interior minister in a future AfD government, spent years in charge of asylum law at the Federal Interior Ministry. “He knows his way around migration law.” But however much legal know-how the AfD brings to bear, Kluth expects its “remigration” plans to run into practical limits soon enough. Deportation numbers are already falling. “The easy cases have all been dealt with, and no country will take back people without a passport or replacement papers – no matter how determined you are, it won’t help.” Harassing migrants through administrative means to drive them out of the country is possible, in principle, but it takes a lot of work. The immigration offices are already chronically understaffed. “Nobody wants to work there.”

II.

It’s not just Germany – it seems as if the whole world wants to know what’s happening on the ground in Saxony-Anhalt these days. How fortunate, one might think, that Halle happens to be home to a highly renowned Max Planck Institute for Social Anthropology. In a converted nineteenth-century villa alongside modern annexes, researchers from all over the world study the relationship between law and people – and people within the law. What do these field researchers make of what’s unfolding right on their doorstep in Halle? Marie-Claire Foblets, head of the “Law and Anthropology” department, excuses herself: as a Belgian who was never socialised into the German academic system, she says, she’s “not the right person for this conversation,” and besides, she’s about to leave for an extended stay abroad, so she won’t “experience the mood before the state election” first-hand.

Instead, we’re met by two doctoral researchers who are all the more willing and able to give us a personal, first-hand sense of the mood. Niklas Cuno is from Magdeburg, Lukas Bornschein from a village near Zwickau, just across the state border in Saxony. That sets them apart from many of their academic colleagues, who come from all over the world. Both are based at the Max Planck Institute but also teach at the university, where they both studied law. Even though the institute sits geographically at the heart of Halle, they say, the city and the world of scholarship often barely take note of each other. Part of the reason, they suspect, is that for many researchers Halle is just a stopover, which saps their interest in getting actively involved in city life – and that’s not a Halle peculiarity, the two of them argue, but a structural problem facing university towns across eastern Germany.

The lack of interest runs in the other direction too, though. Back in April, Niklas and Lukas published a thorough analysis on our blog of the AfD’s migration policy plans for Saxony-Anhalt. The piece, they tell us, generated substantial media coverage nationally – but not locally, in Saxony-Anhalt itself. The regional papers didn’t even respond.

Still, they read the mood around them rather differently overall. He’s never experienced an election that has electrified people so intensely, Niklas says – both negatively and positively. The university is hosting countless events on academic freedom, neighbourhood initiatives built around solidarity have sprung up, and people are throwing themselves into door-to-door campaigning, pouring enormous amounts of time and energy into it. That gives him hope. “For a lot of people, this election is what’s politicising them in the first place – faced with this blue wall we’re now standing in front of.”

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III.

And the students? We’ve arranged to meet Lui on the Steintor campus – a 21-year-old geography student from Görlitz in eastern Saxony and active with Studis gegen Rechts (Students Against the Right). He has nothing but good things to say about the city and the university. “The university has actually always been fairly steadfast.” When the AfD parliamentarian Hans-Thomas Tillschneider – a possible future science minister – demanded in January 2026 that the state’s universities disclose information on courses taught over the past five years “with a colonial or postcolonial focus”, including student numbers and theses, the University of Halle refused to hand over the information after internal deliberation – unlike, for instance, Merseburg University of Applied Sciences.

For now, Studis gegen Rechts is still recognised as an official student group, which gives them access to rooms and materials. Lui doesn’t much expect that to last past the election. “The university will come under enormous pressure.”

We also tried, unsuccessfully, to talk to conservative students from the Ring of Christian Democratic Students (RCDS). After some back and forth, the board of RCDS Halle let us know that, if we sent our questions in writing beforehand, they would be “willing to consider whether and to what extent we can answer them in writing.” What we’d wanted was to get a feel for the mood by talking to one of these young Christian Democrats – we weren’t in the mood, in the end, for a written exchange.

IV.

In the courtyard of the Moritzburg – once the archbishop’s seat, now a museum – there’s a shaded café. That’s where we meet, for lunch, the constitutional lawyer Dirk Hanschel and the political scientist Petra Dobner. Both have close ties to Verfassungsblog as co-initiators of our recent symposium “Bulwark or Gateway?” on Saxony-Anhalt, and both have spent months tirelessly working out scenarios and countermeasures – including, and especially, how the university where they teach and research should respond to an AfD election victory.

How’s it going? Well, says Dirk. “A mix of brace-for-impact and positive energy.” He recently joined the Greens and has been handing out leaflets at a campaign stand outside the Edeka supermarket – a strange experience, when students walk past and see him standing there. “The most important thing for me – and I keep telling myself this, because I’m not exactly the bravest person around – is that we need to get braver. That we need to link arms.” He draws positive energy “from people who show up from everywhere and say: now it counts!” The latest polls – a slight rise for the SPD and the Greens, a slight dip for the AfD – have given him some hope. “I have this feeling that something’s shifting.”

Petra disagrees. The polls can’t be trusted, she says. That’s a “Paulusviertel feeling” – in Halle’s bourgeois Paulusviertel, a Green stronghold, you’ll barely spot an AfD poster – and it misreads the climate in the rest of the state. In the villages, she says, there’s enormous social pressure to vote AfD. Whatever votes the AfD needs to reach a majority, she says, it will find among CDU renegades lured by the promise of ministerial office. “I’m worried that on Sunday evening a mob will be rampaging through the streets. That the racism that already exists anyway will break loose.”

Is it the right strategy for outsiders to warn the people of Saxony-Anhalt about the economic and political trouble they’d be heading into by putting the AfD in government? Should people be urged to stay in the state if they can, or should those who want to leave be encouraged to go? The two of them argue about this, with each other and with us, with tremendous commitment – until, all of a sudden, the waitress interrupts. She turns out to be one of Petra’s students, has overheard what we’re discussing at the table, and wants to know from her professor: what’s going to happen to her degree? What will she be taught in political science after the election?

Don’t worry, Petra tells her. Nothing is going to happen. In her department, she’s certain, everyone is standing firm.

V.

A little later we ring the bell at Markus Leber’s, a lawyer specialising in higher education law. He spent ten years as chancellor of the University of Halle, and when it comes to university administration and funding in Saxony-Anhalt, few people know more than he does. What happens if a future science minister Tillschneider, as promised in the AfD’s election manifesto, tries to abolish gender studies and postcolonial studies in Saxony-Anhalt? What happens if he offers universities an additional permanent professorship, on condition that it researches, under the euphemism “population science”, countermeasures against the alleged “dying out of our people”?

As for the gender studies and postcolonial studies programmes supposedly on the chopping block, Leber stays cool – mostly because Saxony-Anhalt doesn’t actually have any. “I honestly don’t know what they think they’re going to shoot down.” Universities in Saxony-Anhalt are, in places, still working through staff cuts dating back to the 1990s, he says: “every last drop of fat was squeezed out of the system long ago.” He doesn’t see Tillschneider’s “population science” professorship materialising any time soon either: most universities would simply wave away the offer of structural funding for such a chair, because it wouldn’t fit their academic profile. The one possible exception might be the University of Halle, given its social sciences departments. But as long as the faculty there refuses and resists the temptation to just take the money and try to outmanoeuvre the minister somehow, the plan won’t work out.

How long the universities in Saxony-Anhalt can withstand the financial pressure the government puts on them, though, is another matter. Their funding is set through target agreements with the state government, running until 2029. Until then – and as long as the government doesn’t unilaterally terminate these agreements, as happened in Berlin – the money is secure, for now. But negotiations over the next round of target agreements start a full year in advance. The current agreements have no enforcement mechanism, meaning that missed targets carry no immediate consequences. But whether targets were met becomes the benchmark once negotiations begin. And if the AfD minister goes looking for unmet targets, Leber reckons, he’ll find some.

VI.

On our way back to the station, we pass the Steintor campus once more, completely deserted now during the lecture-free period. By October, when the university term starts again and the campus fills up again, the science minister might no longer be from the SPD, but might instead be named Hans-Thomas Tillschneider. Nobody yet knows what feelings and fears the students, research staff and professors will face once they return to campus. Perhaps they’ll share the worries voiced by the people we spoke to. Or perhaps they’ll turn out to be apolitical, just passing through on their way to the next career step, or they may even have voted AfD themselves, helped carry the far right into office, and be looking forward to an authoritarian overhaul of academia. Either way, the people we spoke to have not resigned themselves to watching the AfD march through unopposed and simply waiting for that overhaul to arrive. Some of them are unsettled, others cautiously optimistic – but everyone we spoke to is preparing for what might be coming, is already active, and committed to remain so after the election. Whatever the result.

Editor’s Pick

by MAXIM BÖNNEMANN

In recent years, our daily work as editors has changed radically. The volume of submissions has exploded, while their quality has declined; language, tone, and structure are becoming increasingly uniform. As we try to keep the (still) unmistakable singsong of language machines away from Verfassungsblog, we watch with a shudder as the ways scholars think and write are changing. What this transformation means for language and knowledge, authorship and morality, and political power and epistemic pluralism is the subject of Roberto Simanowski’s brilliant and eye-opening book.

Roberto Simanowski, Sprachmaschinen. Eine Philosophie der künstlichen Intelligenz, Verlag C.H.Beck, 2025 (only available in German).

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The Summer on Verfassungsblog

summarised by EVA MARIA BREDLER

Here we are again: the skies are grey, the clouds are crying, the days are getting shorter. Personally, I think the best season of the year is now to come: golden leaves, crisp air, evenings you can happily spend at home instead of feeling obliged to catch the last rays of sunshine. Hopefully you built up a little stock of it over August (even if the moon briefly got in the way).

Photo: Pia Löffler

The election in Saxony-Anhalt cast its shadow ahead of time too, as you can see in our ten most-read pieces from August (in no particular order).

As we know, the AfD could win an absolute majority there. And then what? The newly elected state parliament will have to elect a new Minister-President. Exactly when, though, is unclear – or at least it is no longer (clearly) set out in Saxony-Anhalt’s constitution. ROBERT BÖTTNER (GER) explains why that could work in the AfD’s favour.

Anyone reading the AfD Saxony-Anhalt’s governing programme quickly runs into the term “remigration”. The word is not only Germany’s “Unwort” of the Year 2023 – the idea behind it  is also mostly unlawful. Yet many steps of a remigration policy could still draw on legal instruments. DANA SCHMALZ (GER) shows how an authoritarian-populist state government could push forward denaturalisation, expulsion and deportation – and where the limits lie.

Remigration was also at the heart of the Gesellschaft für Freiheitsrechte’s expert opinion, published at the end of June. It examines in detail the AfD’s ethnic-cultural notion of the people and asks whether the AfD is unconstitutional under Article 21(2) of the Basic Law. This opinion was sharply criticised by criminal law scholars Elisa Hoven and Marco Vöhringer, and separately by Frauke Rostalski. BERNHARD STÜER (GER), in turn, argues that their pieces harm factual and constructive discourse and calls for compliance with the ethical standards of debate.

In the spirit of that same factual and constructive discourse, ELISA HOVEN, FRAUKE ROSTALSKI and MARCO VÖHRINGER (GER) respond to Stüer: in their view, several points of his criticism rest on a misrepresentation of their arguments, which need to be corrected.

Ahead of the election in Saxony-Anhalt, the debate over a ban on the AfD is gathering momentum again, not least since Defence Minister Boris Pistorius and Baden-Württemberg’s Minister-President Cem Özdemir came out in favour of it in the Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung. But are judges actually allowed to take such a public stance? That question was raised by an open letter in which hundreds of jurists call for an AfD ban. Weighing judicial restraint against the right to political engagement, ANTJE VON UNGERN-STERNBERG (GER) argues that a militant democracy permits precisely this kind of defence of the constitution.

Defending the constitution is a tricky business – depending on how you interpret it, that defence can demand almost opposite things. Berlin’s population wants to expropriate “Deutsche Wohnen & Co.” in order to give effect to Article 15 of the Basic Law, while the coalition committee is currently seeking to ban the socialisation of housing at state level by federal law. That would bury Berlin’s expropriation initiative for good. QUENTIN HERBSTER (GER) considers such a ban unconstitutional: in his view, the federal government lacks the legislative competence for it.

While the coalition shields private housing construction, it is about to leave families out in the cold: no fewer than five family-policy benefits are set to be cut. SUSANNE DERN and CARA RÖHNER (GER) show how the plan would push women, children and low-income families further into precarity.

Once social benefits disappear, poverty can follow fast. The number of people affected by poverty is rising in Germany – yet its most visible form is being pushed out of the cityscape. Dortmund and Düren have introduced begging-ban zones around outdoor dining areas, banning even silent begging. But the mere sight of a person begging does not, in itself, endanger public safety and order, explains ADIL DEMIRKOL (GER).

Not to be missed, meanwhile, was the crisis on the streets of Ceuta: in late July, 60,000 migrants arrived in the Spanish enclave of Ceuta in North Africa within 24 hours – dozens died attempting the crossing. JONAS BORNEMANN (ENG) examines whether EU law offers real tools to respond, and what the political blame game reveals about solidarity between the Member States.

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The Bingham Centre for the Rule of Law at BIICL seeks a skilled, motivated Research Fellow to contribute to a strategic programme exploring the relationship between the rule of law, human rights, and evolving legal and institutional challenges in Europe. The role involves research, analysis, stakeholder engagement, and support for events and training, focusing on the EU, the Council of Europe, and other European institutions; democracy; effective governance; and regional security.

Please find more information here.

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The politically easy and established response to crisis and fear is: more security. The federal government has accordingly adopted a draft security-policy legislative package that massively expands the powers of the intelligence services and, in doing so, fundamentally overhauls their legal basis. The subject is technical, but ANNA HÖNING (GER) manages to give a clear overview of this “mega-reform” – and to track down its unconstitutional provisions.

That was also the idea behind our symposium “Measuring Suspicion: Automated Data Analysis and the New Security Architecture” (GER). Automated data analysis promises to turn scattered data into a coherent, consistent picture: systems like Palantir’s Gotham link information from different sources for security agencies, detect patterns and make connections visible. But it is not only the promises that are considerable – so are the risks of automated data analysis. The symposium surveys Germany’s newly emerging security architecture and its consequences for fundamental rights, democratic oversight, and the relationship between the state and Big Tech.

This week, we also launched our symposium “Beyond Sovereignty: Rethinking International Law” (ENG), inspired by a recent essay by Professor Monica Hakimi: Thinking Constructively about International Law. In what sense is international law “law”? How should we think about its existence, effectiveness, and justification? And must we necessarily answer these questions through the lens of a classical, sovereignty-centred conceptual framework?

Ahead of the election in Saxony-Anhalt, it is also worth browsing through our symposium “Bulwark or Gateway?” (GER), which explores the ambivalent role of federalism. The fact that Saxony-Anhalt could become the first German state governed by the far right is itself made possible by the federal order: it allows the states different terms of democratic legitimation than apply at the federal level. At the same time, all the states are bound into numerous federal cooperation and financing mechanisms that sharply constrain a state’s freedom to reinvent itself politically and act with legal autonomy. The contributions explore whether federalism is a bulwark against right-wing extremism – or rather a gateway for it.

By Monday, we’ll know more. Guard your sunshine stock well – we’ll be needing it.

*

That’s it for this week. Take care and all the best!

Yours,

the Verfassungsblog Team

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The post Facing the Blue Wall appeared first on Verfassungsblog.

Wir sind nach Halle gefahren, der Universitätsstadt an der Saale und, wie manche behaupten (nicht die Magdeburger), größten Metropole des Bundeslands Sachsen-Anhalt. Dort wird am Sonntag ein neuer Landtag gewählt und, wie jeder weiß, könnte danach zum ersten Mal in der Nachkriegsgeschichte Deutschlands staatliche Legislativ- und Exekutivgewalt in die Hände von Rechtsextremen fallen. Deren erklärtes Ziel: „die deutsche Wissenschaft durch grundlegende Reformen wieder zu sich selbst befreien“. Wie geht es den Menschen, die dies am unmittelbarsten treffen wird? Die in Halle leben, arbeiten, studieren und forschen? Wir haben ein paar davon getroffen.

I.

Vor dem Juridicum empfängt uns Winfried Kluth, seit mehr als einem Vierteljahrhundert Lehrstuhlinhaber für Öffentliches Recht an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg. Wie ein Weinberg, sagt er und zeigt voll Stolz auf das Architekturmodell des schicken 90er-Jahre-Baus mit seiner gestuften Terrassenarchitektur. Arbeiter:innen im Weinberg des Rechts: Hier werden sie ausgebildet, an der einzigen Jurafakultät des Landes. Wie ist die Stimmung gerade an der Uni? Super eigentlich. Das Exzellenzcluster im letzten Jahr, zum ersten Mal, ein großer Erfolg. Stabile Studierendenzahlen, wovon viele andere Hochschulen in Ostdeutschland nur träumen können. „Wir sind hier als Uni total privilegiert“, sagt Kluth. „Wenn ich unsere Uni mit Köln oder Trier vergleiche, leben wir hier im Paradies.“

Was kann, soll und darf die Wissenschaft tun, um sich gegen die geplante „Befreiung zu sich selbst“ zur Wehr zu setzen? „Sehr klar positioniert“ sei seine Universität, sagt Kluth, habe sich schon 2024 auf ein klares Bekenntnis zu „Demokratie, Vielfalt, Toleranz und Weltoffenheit“ festgelegt. Er selbst hat letztes Jahr einen Verein mitgegründet, der mit dem Programm „Rent a Prof“ in die Schulen geht, um dort das Gespräch mit Schüler:innen zu suchen, und mit großformatigen Plakaten dazu aufruft, am Sonntag „Demokratie zu wählen“. Von der Forderung der AfD nach politischer „Neutralität“ lässt sich der Staatsrechtslehrer kein bisschen beirren: Schon nach geltendem Hochschulrecht sei er als Universitätsprofessor „nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet, die Stimme zu erheben“. Seit 2020 erklärt die sachsen-anhaltische Landesverfassung es zur „Verpflichtung aller staatlichen Gewalt und Verantwortung jedes Einzelnen“, sich gegen Rassismus, Antisemitismus und die Wiederbelebung nationalsozialistischen Gedankenguts zu stemmen. Wobei Kluth es nicht unbedingt als Ausweis demokratischer Kultur betrachtet, wenn „die Verfassung davon ausgeht, dass die Leute das nicht von sich aus machen und sie sie erst dazu auffordern muss“.

Kluths Spezialgebiet, das Migrationsrecht, wird vermutlich schon bald sehr gefragt sein, wenn die AfD versucht, ihr „Remigration“-Programm umzusetzen. An rechtlicher Expertise wird es ihr dabei nicht fehlen: Hans-Georg Maaßen, der ehemalige Präsident des Bundesamts für Verfassungsschutz, der als künftiger Innenminister in einer AfD-Regierung gehandelt wird, war im Bundesinnenministerium lange für Asylrecht zuständig. „Der kennt sich im Migrationsrecht aus.“ Aber auch mit noch so viel juristischem Sachverstand werde die AfD mit ihren „Remigration“-Plänen bald an praktische Grenzen stoßen, vermutet Kluth. Die Zahl der Abschiebungen sinke ohnehin schon. „Die einfachen Fälle sind abgearbeitet, und Leute ohne Pass oder Ersatzpapiere nimmt kein Staat auf; da können Sie so entschlossen sein, wie Sie wollen.“ Migrant:innen administrativ zu drangsalieren und so aus dem Land zu ekeln, sei zwar möglich, mache aber viel Arbeit. Die Ausländerbehörden litten ohnehin schon unter größter Personalnot. „Da will keiner hin.“

II.

Nicht nur ganz Deutschland, die ganze Welt interessiert sich anscheinend brennend für das, was in Sachsen-Anhalt on the ground geschieht in diesen Tagen. Wie gut, sollte man meinen, dass es mitten in Halle ein höchst renommiertes Max-Planck-Institut für ethnologische Forschung gibt. In einer umgebauten Gründerzeitvilla nebst modernen Nebengebäuden erforschen dort Wissenschaftler:innen aus aller Welt das Verhältnis von Recht zum Menschen und von Menschen im Recht. Was haben die Feldforscher:innen zu dem zu sagen, was da vor ihrer Hallenser Haustür gerade passiert? Marie-Claire Foblets, die Leiterin der Abteilung „Recht und Ethnologie“, entschuldigt sich: Sie sei als Belgierin, die nicht im deutschen Wissenschaftssystem sozialisiert sei, „nicht die richtige Person für dieses Gespräch“ und stehe obendrein vor einem längeren Auslandsaufenthalt, so dass sie die Stimmung vor der Landtagswahl „nicht persönlich mitbekommen“ werde.

Empfangen werden wir von zwei Doktoranden, die diese Stimmung dafür umso persönlicher und direkter wahrzunehmen bereit und imstande sind. Niklas Cuno kommt aus Magdeburg, Lukas Bornschein aus einem Dorf in der Nähe von Zwickau (jenseits der Landesgrenze in Sachsen). Das unterscheide sie von vielen ihrer wissenschaftlichen Kolleg:innen, die aus aller Welt kämen. Die beiden sind nicht nur am Max-Planck-Institut, sondern geben auch Lehrveranstaltungen an der Uni, wo sie beide Jura studiert haben. Zwar finde Wissenschaft geographisch im Herzen Halles statt, trotzdem bekämen Stadt und Wissenschaft wechselseitig manchmal nur wenig voneinander mit. Das liege wohl auch daran, dass Halle für viele einfach eine Durchlaufstation sei und das Interesse dann eben nicht so groß, sich aktiv in die Stadtgesellschaft einzubringen – das sei keine hallensische Besonderheit, meinen die beiden, sondern ein strukturelles Problem ostdeutscher Universitätsstädte.

Desinteresse gibt es indessen auch in der umgekehrten Richtung. Niklas und Lukas hatten im April bei uns auf dem Blog die migrationspolitischen Pläne der AfD in Sachsen-Anhalt auf das Gründlichste analysiert. Das Gutachten, berichten die beiden, habe überregional ein großes Medienecho ausgelöst – aber nicht vor Ort in Sachsen-Anhalt. Die Regionalzeitungen hätten nicht mal geantwortet.

Doch die Stimmung in ihrem Umfeld nehmen sie insgesamt anders wahr: Er habe noch nie eine Wahl erlebt, sagt Niklas, die die Menschen so krass negativ wie positiv elektrisiert. An der Uni gebe es unzählige Veranstaltungen zu Wissenschaftsfreiheit, Stadtteilinitiativen zu solidarischer Nachbarschaft hätten sich gebildet, die Leute stürzten sich in den Haustürwahlkampf und investierten wahnsinnig viel Zeit und Ressourcen. Das mache Hoffnung. „Viele Menschen politisieren sich jetzt erst durch diese Wahl, im Angesicht dieser blauen Wand, vor der wir jetzt stehen.“

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III.

Und die Studierenden? Auf dem Campus am Steintor sind wir mit Lui verabredet, 21 Jahre alt, Geographiestudent aus Görlitz in Ostsachsen und aktiv bei den Studis gegen Rechts. Über Stadt und Uni Halle hat er nur Gutes zu sagen. „Die Uni war eigentlich immer verhältnismäßig standhaft.“ Als der AfD-Abgeordnete und mögliche künftige Wissenschaftsminister Hans-Thomas Tillschneider im Januar 2026 von den Hochschulen des Landes über Lehrveranstaltungen samt Zahl der teilnehmenden Studierenden und Abschlussarbeiten „mit kolonialem oder postkolonialem Fokus“ in den letzten fünf Jahren Auskunft verlangte, weigerte sich die Uni Halle nach interner Diskussion, diese Informationen herauszugeben – anders als etwa die Hochschule Merseburg.

Noch sind die Studis gegen Rechts als Hochschulgruppe anerkannt, was ihnen Zugang zu Räumen und Material gebe. Dass das so bleibt nach den Wahlen, erwartet Lui eher nicht. „Die Uni wird unter enormen Druck geraten.“

Vergebens hatten wir versucht, auch mit den konservativen Studierenden vom Ring Christlich-Demokratischer Studenten (RCDS) ins Gespräch zu kommen. Der Vorstand des RCDS Halle hatte uns nach einigem Hin und Her wissen lassen, er sei, wenn wir ihm vorab schriftlich unsere Fragen schicken, „bereit zu prüfen, ob und in welchem Umfang wir diese schriftlich beantworten können“. Um einen Eindruck von der Stimmung zu bekommen, hätten wir gerne persönlich mit einem der jungen CDUler gesprochen – auf ein schriftliches Hin und Her hatten wir dann doch keine Lust.

IV.

Im Hof der Moritzburg, einst Sitz des Erzbischofs und jetzt ein Museum, gibt es ein schattiges Café. Dort treffen wir zum Mittagessen den Verfassungsrechtler Dirk Hanschel und die Politikwissenschaftlerin Petra Dobner, beide dem Verfassungsblog verbunden als Co-Initiator:innen unseres jüngsten Blog-Symposiums „Bollwerk oder Einfallstor?“, und beide seit Monaten unermüdlich damit beschäftigt, Szenarien und Gegenstrategien zu entwerfen – auch und insbesondere wie die Uni, an der sie forschen und lehren, auf einen Wahlsieg der AfD reagieren soll.

Wie geht’s? Naja, sagt Dirk. „Eine Mischung aus Brace for Impact und positiver Energie.“ Er ist seit kurzem Mitglied bei den Grünen, hat am Wahlkampfstand vor Edeka Flyer verteilt, eine sonderbare Erfahrung, wenn die Studierenden vorbeikommen und ihn da stehen sehen. „Für mich ist das Allerwichtigste – und das sag ich mir immer selber, weil ich ja nicht der Allermutigste bin: dass wir mutiger werden. Dass wir uns unterhaken.“ Positive Energie bezieht er „von den Leuten, die von überall herkommen und sagen: Jetzt gilt’s!“ Seit den jüngsten Umfragen – leichtes Plus bei SPD und Grünen, leichtes Minus bei der AfD – habe er Hoffnung geschöpft. „Ich habe das Gefühl, es dreht sich was.“

Anders Petra: Den Umfragen sei nicht zu trauen. Das sei ein „Paulusviertel-Feeling“ (im bürgerlichen Hallenser Paulusviertel, einer Grünen-Hochburg, sieht man kaum ein AfD-Plakat) und verkenne die Stimmung im Land. In den Dörfern werde ein enormer sozialer Druck herrschen, AfD zu wählen. Und die Stimmen, die der AfD im Landtag zur Mehrheit fehlen, werde sie sich bei abtrünnigen CDU-Abgeordneten holen, die sie mit der Aussicht auf Ministerämter lockt. „Ich habe die Sorge, dass am Sonntagabend der Mob durch die Straßen tobt. Dass sich der Rassismus, der hier sowieso vorhanden ist, Bahn bricht.“

Ist es die richtige Strategie, von außen den Sachsen-Anhalter:innen zu signalisieren, in welche ökonomischen und politischen Schwierigkeiten sie sich hineinreiten, wenn sie die AfD an die Regierung lassen? Sollte man appellieren, im Land zu bleiben, wenn man kann, oder sollte man die, die wegwollen, zum Gehen ermutigen? Darüber streiten sich die beiden untereinander und mit uns mit der größten Hingabe, bis uns mit einem Mal die Kellnerin unterbricht. Sie ist eine Studentin von Petra, wie sich herausstellt, hat gehört, worüber wir am Tisch sprechen, und will von ihrer Professorin wissen: Was wird aus ihrem Studium? Was wird sie nach der Wahl beigebracht bekommen im Fach Politikwissenschaft?

Keine Sorge, sagt Petra. Nichts wird passieren. In ihrem Fachbereich, da sei sie sich sicher, sind alle stabil.

V.

Wenig später klingeln wir bei Markus Leber, Rechtsanwalt und Spezialist für Hochschulrecht. Zehn Jahre war er Kanzler der Uni Halle, und was es über Hochschulverwaltung und Hochschulfinanzierung in Sachsen-Anhalt zu wissen gibt, weiß kaum jemand besser als er. Was passiert, wenn ein künftiger Wissenschaftsminister Tillschneider, wie im AfD-Wahlprogramm angekündigt, Gender- und Postkolonialismus-Studien in Sachsen-Anhalt abschaffen will? Was passiert, wenn er den Hochschulen einen zusätzlichen unbefristeten Lehrstuhl anbietet, wenn dort unter dem Euphemismus „Bevölkerungswissenschaft“ Gegenmaßnahmen gegen das behauptete „Absterben unseres Volkes“ erforscht werden?

Was die abzuschaffenden Gender- und Postkolonialismus-Studiengänge betrifft, so bleibt Leber schon deshalb cool, weil es die in Sachsen-Anhalt überhaupt nicht gebe. „Ich weiß gar nicht, was die da abschießen wollen.“ Die Hochschulen in Sachsen-Anhalt laborierten zum Teil noch an Stellenkürzungen aus den 90er-Jahren herum, „da ist alles Fett schon längst herausgepresst“. Tillschneiders Lehrstuhl für „Bevölkerungswissenschaft“ sieht er ebenfalls so schnell nicht kommen: Das Angebot einer strukturellen Förderung eines solchen Lehrstuhls würden die meisten Hochschulen von sich aus abwinken, weil das nicht in ihre wissenschaftliche Struktur passt. Anders wäre das höchstens bei der Uni Halle mit ihren Sozialwissenschaften. Solange sich da aber die Fakultät weigere und der Versuchung widerstehe, das Geld zu nehmen und den Minister irgendwie austricksen zu wollen, gehe dieser Plan nicht auf.

Wie lange die sachsen-anhaltischen Hochschulen dem finanziellen Druck, den die Regierung auf sie ausübt, widerstehen können, stehe aber auf einem anderen Blatt. Ihre finanzielle Ausstattung ist über Zielvereinbarungen mit der Landesregierung geregelt, die bis 2029 laufen. Bis dahin, und solange diese Zielvereinbarungen (wie in Berlin geschehen) nicht von der Regierung einseitig gekündigt werden, sind die Mittel erst einmal sicher. Aber die Verhandlungen über die neuen Zielvereinbarungen beginnen mit einem Jahr Vorlauf. Es gibt in den Verträgen zwar keinen Exekutivmechanismus, d.h. wenn Ziele nicht erreicht werden, bleibt das erst einmal folgenlos. Aber für die Verhandlungen ist die Zielerreichung Maßstab. Und wenn der AfD-Minister nach nicht erreichten Zielen sucht, so Lebers Einschätzung, dann wird er auch etwas finden.

VI.

Auf unserem Weg zurück zum Bahnhof gehen wir noch einmal am Steintorcampus vorbei, der jetzt, während der vorlesungsfreien Zeit, völlig verwaist ist. Wenn im Oktober die Uni wieder anfängt und sich der Campus wieder füllt, könnte der Wissenschaftsminister schon nicht mehr von der SPD kommen, sondern Hans-Thomas Tillschneider heißen. Mit welchen Gefühlen und Ängsten die Studierenden, die wissenschaftlichen Mitarbeiter:innen und Professor:innen dann auf den Campus zurückkehren werden, das weiß gerade noch niemand. Vielleicht treiben sie dann ähnliche Sorgen um wie die Menschen, mit denen wir gesprochen haben. Vielleicht sind sie aber auch unpolitisch, nur auf Zeit und für den nächsten Karriereschritt dort, oder haben gar selbst die AfD gewählt, die Rechten mit in ihre Ämter gehievt und freuen sich auf den autoritären Umbau der Wissenschaft. Unsere Gesprächspartner:innen haben sich jedenfalls nicht damit abgefunden, dem Durchmarsch der AfD tatenlos zuzusehen und diesen Umbau abzuwarten. Auch wenn manche von ihnen verunsichert sind und andere vorsichtig optimistisch: Diejenigen, mit denen wir gesprochen haben, bereiten sich vor auf das, was da vielleicht kommt, sind jetzt schon aktiv und werden es auch nach der Wahl bleiben. Egal, wie sie ausgeht.

Editor’s Pick

von MAXIM BÖNNEMANN

In den letzten Jahren hat sich der Alltag für uns Redakteure radikal verändert. Die Anzahl der Zusendungen explodiert, ihre Qualität sinkt und Sprache, Ton und Struktur gleichen sich immer weiter an. Während wir versuchen, den (noch) unverkennbaren Sing-Sang der Sprachmaschinen vom Verfassungsblog fernzuhalten, beobachten wir zugleich mit Schaudern, wie sich das Denken und Schreiben in der Wissenschaft verändert. Welche Folgen diese Entwicklung für Sprache und Erkenntnis, Autorenschaft und Moral sowie politische Macht und epistemischen Pluralismus hat, hat Roberto Simanowski in diesem ebenso brillanten wie augenöffnenden Buch aufgeschrieben.

Roberto Simanowski, Sprachmaschinen. Eine Philosophie der künstlichen Intelligenz.
Verlag C.H.Beck, 2025.

*

Der Sommer auf dem Verfassungsblog

zusammengefasst von EVA MARIA BREDLER

Da sind wir wieder, es graut und nieselt, die Tage werden kürzer. Ich finde ja, die beste Jahreszeit steht jetzt bevor: goldene Blätter, klare Luft, man kann abends wieder gelassen in der Wohnung bleiben, statt unbedingt Sonnenstrahlen einfangen zu müssen. Hoffentlich haben Sie sich über den August davon einen kleinen Vorrat angelegt (auch wenn sich kurzzeitig der Mond in den Weg gestellt hat).

Foto: Pia Löffler

Auch die Wahl in Sachsen-Anhalt hat ihre Schatten vorausgeworfen, wie Sie an unseren zehn meistgelesenen Beiträgen im August ab- und nachlesen können (in no particular order).

Wie wir wissen, könnte die AfD dabei eine absolute Mehrheit erringen. Und dann? Dann muss der frisch gewählte Landtag die Ministerpräsident:in neu wählen. Wann genau steht allerdings in den Sternen, oder jedenfalls nicht (mehr) in der sachsen-anhaltischen Verfassung. Warum das der AfD in die Hände spielen könnte, weiß ROBERT BÖTTNER (DE).

Wer das Regierungsprogramm der AfD Sachsen-Anhalt liest, stößt schnell auf „Remigration“. Remigration ist nicht nur Unwort des Jahres 2023, sondern auch Unrecht. Dennoch lassen sich zahlreiche Schritte jener Remigrationsvorhaben auf rechtlichem Wege durchsetzen. DANA SCHMALZ (DE) zeigt, wie eine autoritär-populistische Landesregierung Ausbürgerung, Ausweisung und Abschiebung vorantreiben könnte – und wo ihr Grenzen gesetzt sind.

Um Remigration ging es auch im Ende Juni erschienenen Gutachten der Gesellschaft für Freiheitsrechte, das sich ausführlich mit dem ethnisch-kulturellen Volksbegriff der AfD auseinandersetzt und untersucht, ob die AfD nach Artikel 21 Absatz 2 GG verfassungswidrig ist. Dieses Gutachten haben die Strafrechtler:innen Elisa Hoven und Marco Vöhringer sowie Frauke Rostalski in der F.A.Z. scharf kritisiert. BERNHARD STÜER (DE) kritisiert wiederum deren Beiträge als schädlich für einen sachlichen und konstruktiven Diskurs und fordert die Einhaltung diskursethischer Standards.

Im Sinne dieses sachlichen und konstruktiven Diskurses replizieren ELISA HOVEN, FRAUKE ROSTALSKI und MARCO VÖHRINGER (DE) auf Stüer: Für sie beruhen mehrere Punkte seiner Kritik auf einer unrichtigen Wiedergabe ihrer Beiträge, die der Korrektur bedürfen.

Vor der Wahl in Sachsen-Anhalt nimmt die Diskussion um das AfD-Parteiverbot wieder Fahrt auf, vor allem seitdem Verteidigungsminister Boris Pistorius und Baden-Württembergs Ministerpräsident Cem Özdemir sich in der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung dafür ausgesprochen hatten. Doch dürfen sich eigentlich auch Richter:innen dafür aussprechen? Die Frage warf ein offener Brief auf, in dem Hunderte Jurist:innen ein AfD-Verbot fordern. Zwischen richterlicher Mäßigungspflicht und dem Recht zur politischen Betätigung argumentiert ANTJE VON UNGERN-STERNBERG (DE), dass die wehrhafte Demokratie gerade eine solche Verteidigung der Verfassung erlaube.

Mit der Verteidigung der Verfassung ist es so eine Sache – je nachdem, wie man die Verfassung auslegt, fordert deren Verteidigung nahezu Gegensätzliches. So will die Berliner Bevölkerung „Deutsche Wohnen & Co.“ enteignen, um Art. 15 GG zu verwirklichen, während der Koalitionsausschuss die Vergesellschaftung von Wohnraum auf Landesebene per Bundesgesetz gerade verbieten will. Das würde Berlins Enteignungsinitiative beerdigen. QUENTIN HERBSTER (DE) hält ein entsprechendes Verbot für verfassungswidrig: Dem Bund fehle dafür die Gesetzgebungskompetenz.

Während die Koalition eine schützende Hand über den privaten Wohnungsbau hält, will sie Familien bald im Regen stehen lassen: Gleich fünf familienpolitische Leistungen sollen gekürzt werden. SUSANNE DERN und CARA RÖHNER (DE) zeigen, wie das Vorhaben Frauen, Kinder und einkommensschwache Familien weiter prekarisiert.

Fallen Sozialleistungen weg, kann man schnell in Armut geraten. Die Zahl von armutsbetroffenen Personen steigt in Deutschland – doch ihre erkennbarste Erscheinungsform wird aus dem Stadtbild verdrängt. Dortmund und Düren haben Bettelverbotszonen rund um die Außengastronomie eingeführt; sogar stilles Betteln ist verboten. Doch der bloße Anblick eines bettelnden Menschen begründet keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, erklärt ADIL DEMIRKOL (DE).

Nicht zu übersehen war dagegen die Krise im Stadtbild von Ceuta: Ende Juli  kamen 60.000 Migrant:innen innerhalb von 24 Stunden in der spanischen Enklave Ceuta in Nordafrika an – Dutzende starben bei dem Versuch, die Grenze zu überqueren. JONAS BORNEMANN (EN) analysiert, welche wirksamen Antworten das EU-Recht bereithält – und was das politische blame game über die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten verrät.

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The Bingham Centre for the Rule of Law at BIICL seeks a skilled, motivated Research Fellow to contribute to a strategic programme exploring the relationship between the rule of law, human rights, and evolving legal and institutional challenges in Europe. The role involves research, analysis, stakeholder engagement, and support for events and training, focusing on the EU, the Council of Europe, and other European institutions; democracy; effective governance; and regional security.

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Die politisch einfache wie etablierte Antwort auf Angst und Krisen ist: mehr Sicherheit. So hat die Bundesregierung einen Entwurf für ein sicherheitspolitisches Gesetzespaket verabschiedet, das die Befugnisse der Nachrichtendienste massiv ausweitet und dazu die Rechtsgrundlagen tiefgreifend verändert. Das Thema ist technisch, doch ANNA HÖNING (DE) weiß, die „Mega-Reform“ übersichtlich zusammenzufassen – und die verfassungswidrigen Regelungen aufzuspüren.

Das war auch die Idee hinter unserem Symposium „Die Vermessung des Verdachts: Automatisierte Datenanalyse und die neue Sicherheitsarchitektur“ (DE). Automatisierte Datenanalyse verspricht, aus verstreuten Daten ein kohärentes, stimmiges Bild zu machen: Systeme wie Palantirs Gotham verknüpfen für Sicherheitsbehörden Informationen aus unterschiedlichen Quellen, erkennen Muster und machen Zusammenhänge sichtbar. Doch nicht nur die Versprechen, sondern auch die Risiken automatisierter Datenanalyse sind groß. Das Symposium vermisst Deutschlands neu entstehende Sicherheitsarchitektur und ihre Folgen für Grundrechte, demokratische Kontrolle und das Verhältnis von Staat und Big Tech.

Außerdem haben wir diese Woche das Symposium „Beyond Sovereignty: Rethinking International Law“ (EN) gestartet, inspiriert von einem aktuellen Aufsatz von Professorin Monica Hakimi: Thinking Constructively about International Law.  In welchem Sinne ist Völkerrecht „Recht”? Wie lassen sich seine Existenz, Wirksamkeit und Rechtfertigung denken? Und müssen wir diese Fragen zwangsläufig durch die Brille eines klassisch souveränitätszentrierten Begriffsrahmens beantworten?

Vor der Wahl in Sachsen-Anhalt lohnt es sich auch, durch unser Symposium „Bollwerk oder Einfallstor?“ (DE) zu blättern, in dem es um die ambivalente Rolle des Föderalismus geht. Dass Sachsen-Anhalt das erste rechtsextrem regierte Bundesland Deutschlands werden könnte, wird nämlich durch die föderale Ordnung ermöglicht: Sie erlaubt in den Bundesländern andere demokratische Legitimationsverhältnisse als im Bund. Gleichzeitig sind alle Länder aber auch in zahlreiche föderale Kooperations- und Finanzmechanismen eingebunden, die die Freiheit eines Landes, sich politisch selbständig zu erfinden und rechtlich autonom zu handeln, stark einhegen. Die Beiträge loten die Frage aus, ob der Föderalismus ein Bollwerk gegen Rechtsextremismus ist – oder eher ein Einfallstor.

Montag sind wir schlauer. Hüten Sie Ihren Sonnenvorrat gut, wir werden ihn noch brauchen.

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Das war’s für diese Woche.

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For the Balkinization symposium on Mark Tushnet and Bojan Bugaric, Constitutionalism and Its Discontents (University of Chicago Press, 2026). 

Jedediah Britton-Purdy

I admire and enjoy Constitutionalism and Its Discontents. The authors’ careful parsing of exaggerated or one-sided hopes for constitutional salvation is always worth following. I tend to see it as a series of follow-ups to the authors’ important previous book, Power to the People. There they argue that populism is not necessarily anti-democratic but is often an expression of democratic power and aspiration.  Constitutional limitations on popular power, and in particular on majority rule, can be anti-democratic (normatively) and can (in fact) inspire exactly the kind of insurgent and system-revising politics that they are often wrongly imagined as tamping down. I largely agree with this overall view and have given my own version of it in various places, including The Nation (on populism), the Times (on majoritarianism), and The Atlantic (on constitutional entrenchment), and at book length. Because neither loud agreement nor minor quibbling is very interesting, I’ll instead approach the book from a few odd angles.

The first odd angle is to try tendentiously to touch the pulse of the book, its structure of feeling. The historian Marcus Rediker recently wrote that “almost every book has a complex and secret emotional life.” This book’s persistent spirit of skepticism and resistance to grand claims (“One way to construe our argument in part I is that we believe otherwise” is the authors’ Bartleby-like endorsement of democratic constitutional creativity) ended up feeling to me like an attitude of diffidence, if not something chillier, toward a certain version of professional identity. In the past decade of political discontent, law professors, especially constitutional law professors, have often been invited to weigh in with a blend of moral clarity and professional precision on public matters of the highest moment. Yet in the authors’ eyes, I suspect, accepting the invitation can be dangerous because intellectual honesty may require us law professors to conclude that there are severe limits to our helpfulness. As they show, institutional engineering intended to have one effect will often produce a very different result, a tremendous amount depends on context, and there is always temptation to invoke the Constitution, or “constitutionalism,” against politics one opposes.

As I moved into the authors’ discussion of democratic decline, I felt even more that I was in the company of diffidence toward the whole vocation of public and especially constitutional law—at least in its present role as a first responder to democratic crisis. As the book proceeds, it emerges that the most significant drivers of democratic crisis (or decline, to stick with the authors’ preferred term) are factors that public law qua constitutional design does not usually address. Foremost is the set of economic disruptions and dislocations that are sometimes gathered under terms like “globalization” or “neoliberalism.” Part of the problem with rallying “constitutionalism” to address the politics that has followed on these disruptions is that—even setting aside the democratic validity of important forms of populism—the prescription does not address the cause. By the end, the authors refer to a pairing of economic and “spiritual” problems to describe the condition of voters, and emphasize that neither constitutionalism nor they, as (critical) students of constitutions, can say much to these, the real engines of political disruption.

What a student of these institutions can say is that they should not be hastily or complacently deployed to block democratic ferment. As the authors regularly emphasize, one of the things a discontented public has every right to do is to alter the structural principles, the “rules of ruling,” that stand in the way of their efforts to make their lives better. In particular, it is possible to point in directions that seem to promise greater empowerment of ordinary citizens. The authors’ concluding proposal (cautious and heavily qualified though it is) to make political parties sites of ongoing engagement and accountability rather than mere episodic “messaging” and voter mobilization strikes me as promising. But, as I said at the outset, I was more or less with them at “hello.”

So, my second odd angle: to say something cursory about the “spiritual” problems that the book adverts to but, for plenty of good reasons, doesn’t engage. The book left me wondering whether any move to a more empowered ordinary democracy is particularly hard in a country whose “spiritual” problems might be said to include interpersonal and institutional mistrust and intense affective polarization. Democracy incorrigibly puts us in one another’s hands with respect to our most basic commitments and interests. It isn’t surprising that this feels intolerable to many Americans, who are persuaded that their opponents lack good faith and shared values. What Judge Learned Hand famously said of a constitution, that (to paraphrase) if it lives in the hearts of citizens it hardly needs to be written down and if it does not live in the heart then writing it down is no use, is half-true of democracy. To believe in it is to believe that you are among others who can do it with you. If you don’t believe that they can, and neither do they, then democracy is tenuous at best. It’s especially ill-equipped, in that precarious condition, for the kind of democratic creativity that attracts the authors, the breaking with old rules of ruling to clear space for new approaches that can better advance the common good. If that “common” just doesn’t exist, and doesn’t feel achievable, the whole sequence of action can blink out of existence. Although Americans have some tendency to talk about our Constitution in vaulting terms, much of the basis of its appeal is the idea (which has some basis in reality) that it keeps our neighbors from messing too aggressively with us or the institutions we take for granted.

Second is to take on, in a similarly cursory and presumptuous way, one limb of the vast elephant of political economy, specifically where it seems to link up with these theme of political culture. The authors note that “democratic decline” coincides with a period of intensified economic globalization. One could note that it also coincides with the general uptake of the internet and the movement of a lot of the culture to it. As the great Raymond Williams argued, our means of communication is a material basis of our cultural (one could say spiritual) lives, which in turn may do a lot to set the affordances of our culture. As I say in a post at the LPE blog that will roughly contemporaneous with this one,

[T]he ways we see one another and understand ourselves, the pictures of the world that we carry, and the “structures of feeling” in which we move and relate all deeply condition what we can do together, signally including the potentials and limits of our politics. These elements of culture aren’t autonomous, of course: They arise in good part from how we physically live and work together and, especially, how we communicate—how we jointly interpret the world—which in our time is deeply influenced by technological form and by legal structures of ownership and control. Think of broadcast networks, media platforms, attention-gripping algorithms, each a technological fact set within a web of regulation (or the pseudo non-regulation of laissez-faire). Much of our present culture of epistemic fragmentation, political animosity, and generalized mistrust is a side-effect of profit-seeking under these conditions, and of prior decisions to set profit-seeking as the organizing principle for the relevant technologies. But for all these aspects of what feels like determination, the mutual interpretation that makes culture is one of our key resources of freedom, and a necessary condition of any solidaristic politics.

I have come to think that a collapse in trust seriously impedes the prospects of the sorts of legal-political reforms that many readers of this blog think would make for a more democratic and humane society. I have also come to think that we should regard the resources of culture—a shared imaginary, you might say, or a structure of feeling—in the light of the “false commodities” that Karl Polanyi highlighted. Polanyi, recall, argued that money, the natural world, and social reproduction were all necessary conditions of common life which, if they were treated as commodities and therefore governed by conditions of profit, might break down and undermine common life generally. Although the specifics of his arguments are not always satisfactory, he was broadly right about this. We might think of culture in the same way. Ours is now pervasively commodified, from the biggest-budget spectacles to the algorithm-driven micro-interactions that have replaced so much of face-to-face socialization. We are living (or trying to live) with the results.

            This theme touches on one relatively small-bore textual issue that I’ll raise before closing. I appreciate the authors’ suggestion that “grifters” as a class of politician pose less systemic danger than more ideological actors because they just want to take advantage of the institutions, not destroy them. I’m reminded here of Fred Hirsh’s observation in Social Limits to Growth that market competition has an inherent instability based in the incentive to move from competing by the rules to revising the rules in favor of entrenchment, extra rents, etc. Corruption and opportunism has the same colonizing logic, so the willingness to do new and especially destructive things to get especially rich (plus success in doing so) seems to indicate a species of grifter that is also an institution-breaker. Or so the headlines suggest to me.

            I’m very sympathetic to the book’s concluding turn to a wish for more responsive parties. I think this, along with easier constitutional amendment, is the major political-structural path to a more adequate democracy. The democratic gamble is always that more power in organized ordinary people is better than the alternatives—intrinsically better and instrumentally more likely, overall, to result in politics that can address the state of everyday life. My comments have sketched reasons to worry about our capacity to persuade one another of this today.

            Thanks again to Balkinization for the chance to respond to this stimulating and incisive book, and thanks as well to the authors for writing it.

Jedediah Britton-Purdy

Raphael Lemkin Distinguish Professor, Duke University School of Law

purdy@law.duke.edu

Nun steht die Landtagswahl in Sachsen-Anhalt unmittelbar bevor und könnte der AfD erstmalig die Möglichkeit geben, ihre Forderungen und Versprechen tatsächlich einzulösen. Gerade die Wissenschaft bietet sich dafür an: Zum einen verfügen die Länder in der Wissenschaftspolitik über weitreichende Kompetenzen, zum anderen ist sie ein zentrales Feld des rechtspopulistischen Kulturkampfs. Selbst ohne absolute Mehrheit der AfD hätte Tillschneider als AfD-Wissenschaftsminister weitreichende Durchgriffsmöglichkeiten. Wie groß der Schaden für den Wissenschaftsstandort geriete, hängt letztlich davon ab, wie destruktiv die AfD vorgeht.

Die Ambivalenzen des Wissenschaftsschutzes

Dass Wissenschaftsinstitutionen im Zuge eines autoritären Staatsumbaus angegriffen werden, ist eigentlich nicht weiter überraschend. Als Orte kritischer Gegenöffentlichkeit und der Wissensproduktion können und sollen sie Herrschaft infrage stellen. Und weil sie zur Elitenbildung beitragen, sind sie anfällig für populistische Rhetorik. In der Türkei, Ungarn oder Polen konnte man sehen, dass demokratische Erosion mit und gegen Hochschulen betrieben wurde. Dennoch ist das Thema hierzulande erst mit Donald Trumps zweiter Amtszeit so richtig in das öffentliche Bewusstsein gerückt und man fragt sich, ob so etwas nicht auch in Deutschland passieren könnte.

Aber bietet Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG nicht ausreichend Schutz gegen einen autoritären Umbau der Wissenschaft? In Deutschland ist die Wissenschaftsfreiheit nicht nur Abwehr-, sondern nach Grimm auch Funktionsgrundrecht.³⁾ Art. 31 Verf ST verpflichtet Sachsen-Anhalt sogar dazu, Hochschulen und andere wissenschaftliche Einrichtungen in ausreichendem Maße einzurichten, zu unterhalten und zu fördern. Da aber im Hochschulrecht selten auf Landesebene geklagt wird, war es das Bundesverfassungsgericht, das der Wissenschaftsfreiheit eine kleinteilige Rechtsprechung zur Seite gestellt und insbesondere die Professor*innen aufgewertet hat. Und tatsächlich: Wer sich als Wissenschaftler*in auf Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG berufen kann und obendrein verbeamtet ist, ist ein erheblicher Resilienzfaktor.⁴⁾ Denn einzelne Professor*innen können die wissenschaftsadäquate Organisation ihrer Hochschule einklagen und sind regelmäßig auch gewillt, dies zu tun. Hingegen ist die Frage, welche Bedeutung den landesverfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantien neben den Organisationsgehalten der Wissenschaftsfreiheit zukommt, bislang wenig untersucht – man kann von „unentfaltete[m] Autonomiepotential“⁵⁾ sprechen.

Das Verhältnis von Staat und Wissenschaft ist von Ambivalenzen geprägt. Hochschulen sind sowohl grundrechtsberechtigt als auch -verpflichtet. Es gibt nicht nur eine große föderale Rechtsvielfalt, sondern durch die verschiedenen Statusgruppen, Funktionsträger*innen und Gremien auch innerhalb der Hochschulen Interessenheterogenität. Dass Staat und Wissenschaft so eng verflochten sind, sorgt an der einen Stelle für problematische Abhängigkeiten, an der nächsten für Schutz und Resilienz. Lange wurde versucht, diese Spannung mit dem Konsens zu verdecken, dass „eine von gesellschaftlichen Nützlichkeits- und politischen Zweckmäßigkeitsvorstellungen freie Wissenschaft Staat und Gesellschaft im Ergebnis am besten [dient]“ (BVerfGE 127, 87 (115)). Dieses „liberale Glaubensbekenntnis“⁶⁾ ist allerspätestens mit der ersten AfD-Regierung nichts mehr wert. Was bei anderen Parteien noch als diffuse Versuchung daherkommt, steht im Wahlprogramm der AfD Sachsen-Anhalt schwarz auf weiß: Wissenschaft soll sich frei entfalten, aber eben „zum Wohle der Allgemeinheit“.

Diese Ambivalenz zeigt sich deutlich bei der Hochschulfinanzierung. Die Umstellung auf das neuere Steuerungsmodell in den 2000er-Jahren verschaffte den Hochschulen mehr organisatorische Autonomie, machte sie aber auch finanziell abhängiger vom Vertragspartner Staat. Die AfD stellt korrekt fest: „Um an Universität und Hochschule zu überleben und sich im Wissenschaftsbetrieb zu halten, müssen Wissenschaftler Fördermittel von Stiftungen und anderen außeruniversitären Förderinstitutionen einwerben.“ Die politische Forderung nach einer stärkeren Grundfinanzierung mögen auch Wissenschaftler*innen befürworten; dahinter steht jedoch die strategische Überlegung, Förderentscheidungen aus der angeblich politisierten Wissenschaft (in dem Fall: DFG) herauszuziehen und stattdessen die Entscheidungsmacht an den – bekanntermaßen höchst unpolitischen – Staat zu geben. Der Bund hat sich aus der Hochschulfinanzierung weitgehend zurückgezogen, ist an der Finanzierung der gemeinsam betriebenen außeruniversitären Einrichtungen über Art. 91b GG jedoch weiterhin beteiligt. Das schlägt sich in der Ausstattung nieder: Während die außeruniversitären Einrichtungen finanziell sehr gut dastehen, gibt es auf Länderebene bei den Hochschulen einen Renovierungsstau von geschätzten 70 Milliarden Euro.

Hochschulrecht, zusammengenäht

Wissenschaft findet in Deutschland maßgeblich an oder zumindest in Kooperation mit Hochschulen statt und ist daher vor allem Ländersache. Das hat zu 16 unterschiedlichen Hochschulgesetzen geführt. Man kann sich leicht vorstellen, wie sich eine AfD-Parlamentsmehrheit auf dem Weg „zurück zur alten Ordinarienherrlichkeit“ ihr Traum-Hochschulgesetz nach dem Frankenstate-Prinzip⁷⁾ baut: Aus Bayern schreibt sie sich die Fürstenberufungen ab, aus Berlin die ministeriellen Abweichungsmöglichkeiten im Berufungsverfahren, aus NRW die Notbefugnisse und ein neues Hochschulsicherheitsgesetz.

Das aktuelle Hochschulgesetz in Sachsen-Anhalt gilt hingegen als vergleichsweise wissenschaftsfreundlich: Die Hochschulen sind – wie bundesweit üblich – Körperschaften des öffentlichen Rechts und grundsätzlich zur Selbstverwaltung berufen. Zentrale Organe sind Rektorat, Senat und Kuratorium. Der Senat ist recht stark gestellt. Berufungen sind weitgehend hochschulintern organisiert. Die Finanzierung erfolgt über Globalhaushalte und Zielvereinbarungen zwischen Land und Hochschule. Es gibt kein spezielles Ordnungs- und Sicherheitsrecht und keine ministeriellen Notbefugnisse.

Delegitimierung als Erlaubnistatbestand

Dass die AfD für eine wissenschaftsfeindliche Politik steht, würde sie als (ehemalige) Professorenpartei bestreiten. Im Gegenteil: Sie tritt als Retterin der Wissenschaftsfreiheit auf. Indem sie diesen Begriff besetzt und verdreht, verschafft sie sich Deckung, hinter der sie ihr autoritäres Gesicht verstecken kann – wie sie es auch mit anderen Begriffen (z.B. Grundgesetz, Rechtsstaat und Demokratie) tut.⁸⁾ Die AfD verspricht, Wissenschaft und Hochschulen von der Politisierung durch eine linksliberale Elite zu befreien. Dazu beansprucht sie die Deutungshoheit darüber, was gute Wissenschaft ist (die „kritische deutsche Islamforschung, wie sie beispielsweise durch Tilman Nagel“ betrieben wird, und „Germanistik, die deutsche Identität pflegt, anstatt zu vernichten“), was schlechte Wissenschaft ist (Geisteswissenschaften im Allgemeinen, die „soziologisch statt philologisch arbeitende Islamwissenschaft“ im Konkreten; wohl auch Wissenschaft von Frauen; denn Gleichstellungspolitik führe dazu, dass „das Niveau der akademischen Leistung sinkt“ und die Wissenschaft Schaden nimmt) und was überhaupt keine Wissenschaft ist (Postkolonialismus und Genderstudien).

Aus der Opposition heraus lässt die AfD kaum eine Gelegenheit aus, Wissenschaftsinstitutionen anzugreifen. Neben Äußerungen, parlamentarischer Rede und Gesetzesentwürfen bedient sie sich besonders gerne parlamentarischer Anfragen, mit denen sie nicht nur Verdachtsmomente und Rechtsunsicherheit schürt, sondern auch Informationen sammeln kann.⁹⁾ Die gezielte Instrumentalisierung politischer Rechte dient der Delegitimierung von Wissenschaft und Wissenschaftler*innen. Wer die Wissenschaft angreift, greift nicht nur ihre Vertreter*innen an, sondern die Grundlagen wissenschaftlicher Erkenntnis selbst. Alternative Fakten, Desinformation, die gezielte Mobilisierung vermeintlicher Gegenexpertise und die systematische Infragestellung wissenschaftlicher Verfahren stellen die Maßstäbe infrage, anhand derer sich überhaupt noch zwischen Wissen und Behauptung, zwischen Expertise und bloßer Meinung unterscheiden lässt. Delegitimierung wiederum erfüllt eine wichtige politische Funktion: Sie bereitet den Boden für spätere Eingriffe, indem sie diese als Reaktion auf vermeintliche Missstände erscheinen lässt und ihre politische Akzeptanz erhöht.¹⁰⁾

Durchgriffsmöglichkeiten

Gehen wir mit aktuellen Umfragen davon aus, dass die AfD keine eigene Parlamentsmehrheit haben wird, sondern als Minderheitsregierung von (einem Teil) der CDU geduldet wird oder eine Koalition bildet. In unserem Szenario wird Hans-Thomas Tillschneider „Superminister“ für Bildung, Wissenschaft und Kultur und die AfD erhält zudem das Innenministerium.

Als Zeichen für eine nationale Neuausrichtung der Hochschulen in Sachsen-Anhalt könnte der Minister eine ganzjährige anlasslose Beflaggung aller Hochschulgebäude mit Deutschlandfahnen anordnen, wie für Schulen bereits diskutiert. Bislang regelt ein Erlass des Innenministeriums in Sachsen-Anhalt die Beflaggung. Mit der Frage, ob die Beflaggung von Hochschulen eine Selbstverwaltungs- oder Auftragsangelegenheit darstellt, hat sich soweit ersichtlich bislang niemand beschäftigt. Eine Verletzung von Art. 5 Abs. 3 GG lässt sich nur schwer konstruieren. Hisst eine Hochschule die Regenbogenflagge, verletzt sie jedoch auch nicht das Neutralitätsgebot, weil die Flagge keiner Partei zugeordnet werden und folglich auch nicht die Chancengleichheit der Parteien verletzen kann (vgl. VG Berlin, Urt. v. 03.06.2015 – 33 K 332.14).

Vor gehisster Deutschlandfahne könnte Tillschneider die Hochschulen von der „politisch motivierten Verfremdung der Sprache“ durch ein – politisch motiviertes – Genderverbot befreien. Das Gleichstellungsgesetz Sachsen-Anhalts verpflichtet die Landesverwaltung bereits seit 1992 zu einer geschlechtergerechten Sprache. Ein generelles Verbot müsste daher gesetzlich geregelt werden. Möglich wäre allenfalls, einzelne Schreibweisen – etwa Genderstern oder Binnen-I – durch eine Dienstanweisung auszuschließen. Genau diesen Weg ging das Bildungsministerium 2023 für die Schulen in Sachsen-Anhalt.¹¹⁾ Enger sind die Grenzen bei Forschung und Lehre: Hier schützt Art. 5 Abs. 3 GG nicht nur die Inhalte wissenschaftlicher Arbeit, sondern auch deren sprachliche Darstellung. Ein staatliches Genderverbot würde unmittelbar in die Wissenschaftsfreiheit eingreifen.¹²⁾

Antifeminismus und Nationalismus könnte Tillschneider auch der Landeszentrale für politische Bildung auferlegen. Sie ist als oberste Landesbehörde in Sachsen-Anhalt unmittelbar dem für Wissenschaft zuständigen Ministerium unterstellt.¹³⁾ Durch die Parlamentsreform im Jahr 2026 wurde das Erwachsenenbildungsgesetz Sachsen-Anhalt geändert. Es enthält nun eine einfachgesetzliche Bestandsgarantie der Landeszentrale für politische Bildung (§ 14a EBG LSA). Dies stellt jedoch nur einen kleinen Resilienzgewinn dar: Sie lässt sich ohne Parlamentsmehrheit zwar nicht mehr wie im Regierungsprogramm angekündigt auflösen, aber dennoch reformieren. Zu erwarten wären personeller Austausch, die Abschaffung verschiedener Programme und eine neue Schwerpunktsetzung, z.B. auf Heimatkunde und Linksextremismus. Auf dieses Stichwort hin könnte Tillschneider auch Marco Rubio, Martin Sellner und weitere Akteure der Neuen Rechten zu einem Linksextremismus-Workshop einladen, sollte ihm das Bundesinnenministerium nicht zuvorkommen.

Zwei Handlungsbereiche, die vor der Landtagswahl viel diskutiert wurden, betreffen die „Achillesferse“ Finanzen. Auch wenn die Gemeinsame Wissenschaftskonferenz (GWK) und die Wissenschaftsministerkonferenz in letzter Minute mit der „Notbremse“ noch einige Regeln der Bund-Länder-Zusammenarbeit zur Förderung außeruniversitärer Forschung resilienter gestaltet haben, bleiben erhebliche Blockademöglichkeiten bestehen: Weil Art. 91b Abs. 1 Satz 2 GG nicht rechtzeitig angepasst wurde, kann eine AfD-Landesregierung in Sachsen-Anhalt alle gemeinsamen Finanzierungsprojekte torpedieren, die im Schwerpunkt Hochschulen betreffen. Als Erstes dürfte es das Professorinnenprogramm 2030 treffen, das bald ausläuft. Sachsen-Anhalt könnte die GWK auch mit dreijähriger Kündigungsfrist verlassen, was finanziell jedoch unvorteilhaft wäre. Die Staatsverträge zur Akkreditierung und Hochschulzulassung konnten auch nicht rechtzeitig angepasst werden und ließen sich kündigen – seit der Parlamentsreform 2026 allerdings nur mit Parlamentsmehrheit (Art. 69 Abs. 2 Verf ST).

Die Hochschulen erhalten aus dem Landeshaushalt sogenannte Globalbudgets, die über Ziel- und Leistungsvereinbarungen zwischen Hochschule und Landesregierung nur indirekt gesteuert werden, allerdings unter Haushaltsvorbehalt stehen. Die gute Nachricht: Die aktuellen Vereinbarungen laufen für alle Hochschulen noch mindestens mehrere Jahre und ein blockierter Haushalt würde hier nicht direkt schmerzen. Allerdings ist der Hochschulstrukturplan – die unterste Ebene des Steuerungsmodells – mittlerweile über 15 Jahre alt und eine Landesregierung könnte ihn neu aufsetzen. Je grundlegender die Ebene ist, auf der sie hochschulpolitische und -strategische Punkte festlegt, desto besser begründbar sind spätere Eingriffe oder Vorgaben.

Instrumentalisierung von Aufsichtsbefugnissen

Wo Hochschulen öffentliche Ressourcen verwalten und grundrechtsrelevante Entscheidungen treffen, muss staatliche Verantwortung und damit demokratische Legitimation gewährleistet bleiben. Das Hochschulgesetz Sachsen-Anhalt unterscheidet zwischen Selbstverwaltungs- und Auftragsangelegenheiten. Bei ersterem beschränkt sich die staatliche Kontrolle auf die Rechtsaufsicht (§ 55 Abs. 4 Satz 1 HSG LSA). Geprüft wird nur, ob das Gesetz und höherrangiges Recht eingehalten wurden. Bei Auftragsangelegenheiten tritt die Fachaufsicht hinzu (§ 56 Abs. 2 Satz 1 HSG LSA), die eine inhaltliche Kontrolle des Hochschulhandelns sowie fachliche Weisungen aus dem Ministerium ermöglicht. Tillschneider könnte etwa die Zustimmung zu neuen Grundordnungen verweigern (§ 55 Abs. 3 Satz 2 HSG LSA).

Gegen diese Form der politischen Störung ist das sachsen-anhaltische Hochschulrecht jedoch mit klar formulierten Versagungsgründen vergleichsweise gut gewappnet. Sie ermöglichen, dass die Gerichte überprüfen, ob die Tatbestandsvoraussetzungen vorliegen, und können so Eingriffe aus rein politischen Motiven verhindern. Bei der Rechtsaufsicht kann das Ministerium rechtswidrige Maßnahmen mit aufschiebender Wirkung (!) beanstanden und bei Untätigkeit sogar selbst tätig werden – notfalls ohne Fristsetzung (§ 55 Abs. 4 HSG LSA). Das eröffnet in Eilfällen weitreichende Handlungsmöglichkeiten. Auch wenn der Rechtsweg offensteht, bleibt ein erhebliches Störpotenzial: Die Exekutive ist in der Vorhand, auch Eilrechtsschutz kommt nicht immer rechtzeitig und manche Schäden sind irreversibel. Bereits die Angst vor möglichen Rechtsverstößen kann Akteur*innen handlungsunfähig machen.

Hinzu kommen das Recht des Ministeriums, sich über alle Angelegenheiten der Hochschule einschließlich der Selbstverwaltungsangelegenheiten unterrichten zu lassen und ein Besichtigungsrecht, das nach wohl h. M. auch die Teilnahme an Gremiensitzungen als Gast umfasst (§ 56 Abs. 3 HSG LSA). Es wäre denkbar, dass Tillschneider künftig persönlich an Senatssitzungen teilnehmen möchte oder seinen Lieblingsstaatssekretär schickt. Die bloße Anwesenheit eines wissenschaftsfeindlich eingestellten Ministers in Gremiensitzungen dürfte sowohl chilling effects als auch ein gewisses Eskalationspotenzial beinhalten. Indem ein Minister das Unterrichtungsrecht exzessiv einsetzt, könnte er einer Hochschule verdeutlichen, dass sie unter Beobachtung steht. Zudem ist der Aufwand, den die ständige Kommunikation mit dem Ministerium mit sich bringt, nicht zu unterschätzen.

Gegen einen missbräuchlichen Einsatz der Rechtsaufsicht lässt sich das Gebot hochschulfreundlichen Verhaltens anführen. Es ergibt sich nach wohl überwiegender Auffassung aus Art. 5 Abs. 3 GG und verpflichtet die staatliche Aufsicht zu einem kooperativen Verständnis ihrer Aufsichtsfunktion. Demnach sei die Rechtsaufsicht auf eine bloße Evidenzkontrolle beschränkt. Ein staatliches Einschreiten ist also nur bei offensichtlich rechtswidrigen Maßnahmen geboten.

Antifaschistischer Protest oder Terror?

Veranstaltungs-, Versammlungs– und Protestgeschehen ermöglichen es dem Ministerium, seine Aufsichtsbefugnisse einzusetzen. Friedliche Anti-AfD-Proteste an Hochschulen sind in diesem Szenario mehr als erwartbar, aber auch eine Hörsaalbesetzung ist vorstellbar oder das Entrollen eines Antifa-Banners. Im Zweifel könnten rechtsextreme Vorfeldorganisationen dafür sorgen, diese Proteste zu eskalieren. Gehen wir davon aus, der Innenminister hätte die Bekämpfung der „Antifa“ bereits, wie im Wahlprogramm angekündigt, zur „höchsten Priorität“ erklärt und den Verfassungsschutz angewiesen, seine Tätigkeit in diesem Bereich zu intensivieren. Damit ließe sich ein staatliches Eingreifen bereits als Schutz der übrigen Hochschulangehörigen rechtfertigen; für eine vermeintliche Ermessensreduzierung auf Null, die bei Untätigkeit der Hochschulleitung zu einem staatlichen Eingreifen durch die Polizei zwingt, wäre der Boden dann schon bereitet. Dass solche Proteste dynamisch und schwer überschaubar sind, macht sie für autoritäre Eingriffe so anfällig. Um den Grundrechten der Beteiligten Rechnung zu tragen, braucht es abgestufte Handlungskonzepte.¹⁴⁾ Eine Hochschulleitung, die einen klaren Plan hat, kann staatliche Eingriffe selbstbewusst abwehren.

Nach der Räumung könnte Tillschneider Druck auf die Hochschulleitung ausüben, die beteiligten Studierenden zu exmatrikulieren. Dieser Druck ließe sich durch eine mediale Skandalisierung erhöhen. Das Hochschulgesetz Sachsen-Anhalt enthält zahlreiche sehr weitgehende und teils unbestimmte Exmatrikulationsgründe, etwa bei Gewaltanwendung, Bedrohungen, sexueller Belästigung, wiederholten Verstößen gegen das Hausrecht, Störungen der Ordnung oder von Veranstaltungen der Hochschule oder bei Täuschungsversuchen (§ 30 Abs. 3 HSG LSA). Über die Exmatrikulation entscheidet zwar eigentlich die Leitung der Hochschule in einem durch eine Satzung der Hochschule geregelten Verwaltungsverfahren (§ 30 Abs. 4 HSG LSA). Aber auch hier besteht die Möglichkeit, dass Tillschneider von einer sogenannten Ermessensreduzierung auf Null ausgeht und im Rahmen der Rechtsaufsicht die Exmatrikulation selbst vornimmt. Besonders vulnerabel sind die Studierenden, wenn sie keine deutsche Staatsbürger*innenschaft haben. Denn eine Exmatrikulation kann dazu führen, dass die Grundlage für einen studienbezogenen Aufenthaltstitel (§ 16b AufenthG) entfällt. In diesem Fall kann die Ausländerbehörde die Aufenthaltserlaubnis aufheben (§ 52 Abs. 3 Nr. 3 AufenthG). Eine AfD-Landesregierung betrifft alle, aber sie trifft eben nicht alle in gleicher Weise.

Wissenschaftsfreiheit schlägt Neutralitätspflichten

An der Uni Halle könnte eine Professorin derweil eine Veranstaltung mit dem Titel „Wissenschaftsfeindlichkeit der AfD: Rechtspopulistische Gefahren für die Wissenschaftsfreiheit“ ankündigen. Auf dem Podium sollen Wissenschaftler*innen aus den Rechts-, Politik- und Gesellschaftswissenschaften sitzen sowie Vertreter*innen verschiedener Initiativen, wie z.B. Studis gegen Rechts. Tillschneider sieht einen klaren Verstoß gegen das Neutralitätsgebot und beanstandet mit aufschiebender Wirkung. Rechtlich ist diese Auffassung nicht haltbar: Für die Hochschullehrer*innen gilt, dass eine allgemeine Pflicht zur weltanschaulichen oder politischen Neutralität auch aus dem Beamtenrecht nicht folgt: „Wo Äußerungen von der Wissenschaftsfreiheit geschützt sind, ist für das Neutralitätsdogma kein Raum mehr.“¹⁵⁾ Das Neutralitätsgebot wurde bislang höchstrichterlich nicht auf Hochschulen übertragen. Zwar dürfen auch Hochschulen als staatliche Einrichtungen nicht die Chancengleichheit der Parteien verletzen, aber sie müssen sich auch nicht jede parteipolitische Äußerung an der jeweiligen Einrichtung zurechnen lassen. Die Angehörigen der Hochschulen sind Grundrechtsträger*innen, die ihre Haltung gegen die AfD auch in der Hochschule kundtun dürfen. Tatsächlich braucht es aber Akteur*innen, die das wissen und bereit sind, in die Konfrontation zu gehen – und zwar mit einer Landesregierung, mit der sie in der Zukunft wieder Verhandlungen über die Finanzierung und Ausrichtung der eigenen Institution führen sollen.

Verfassungsfeinde sind immer die anderen

Angenommen, die Veranstaltung findet statt und die eingeladene Rechtswissenschaftlerin äußert sich nicht nur äußerst kritisch gegenüber der AfD, sondern attestiert auch, dass mit der AfD in staatlichen Machtpositionen die wehrhafte Demokratie gescheitert sei. Deutschland befinde sich in einer Verfassungskrise. Sie ruft dazu auf, diese Krise zu nutzen, um eine sozialistisch-demokratische Ordnung an die Stelle der freiheitlich-demokratischen Grundordnung zu stellen. Tillschneider erkennt nun die wahre Verfassungsfeindin und will ein Disziplinarverfahren einleiten. Dienstvorgesetzte des wissenschaftlichen Hochschulpersonals sind nach geltendem Hochschulrecht allerdings grundsätzlich die Hochschulleitungen (§ 42 Abs. 5 Satz 1 HSG LSA). Das schafft zunächst Abstand zwischen Ministerium und einzelnen Wissenschaftler*innen. Nach dem Landesdisziplinargesetz kann die oberste Dienstbehörde ein Verfahren jedoch unter engen gesetzlichen Voraussetzungen an sich ziehen (§ 17 Abs. 1 Satz 2 DG LSA). Auch hier lässt sich der Rahmen des rechtlich Möglichen ausreizen: Verbeamtete Hochschullehrer*innen unterliegen grundsätzlich den beamtenrechtlichen Pflichten zur Verfassungstreue, politischen Loyalität, zum Wohlverhalten und zur Mäßigung als hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums, Art. 33 Abs. 5 GG. Die genauen Grenzen sind in Rechtsprechung und auch in der Literatur nicht geklärt, was die politische Instrumentalisierung erleichtert. Im Bereich der Forschung werden diese Pflichten durch die Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 Abs. 3 GG) überlagert. Der Dienstherr darf deshalb weder wissenschaftliche Inhalte noch wissenschaftliche Ergebnisse disziplinarisch oder durch Weisungen beeinflussen. Im Bereich der Lehre ist Art. 5 Abs. 3 Satz 2 GG vorrangig, weil er Hochschullehrer*innen bezüglich der politischen Loyalitäts- und Mäßigungspflicht privilegiert. Dafür, wie die Verfassungstreuepflicht repressiv eingesetzt werden kann, gibt es historisch jedoch ausreichend Beispiele.

Die Verfassungstreue kann auch prospektiv eingesetzt werden und das sogar etwas weniger umständlich. Politische Loyalitätsprüfungen sind wieder en vogue, nicht nur bei der AfD. In Sachsen-Anhalt gibt es seit 2024 wieder Regelanfragen beim Verfassungsschutz für künftige Beamt*innen. Angenommen, an der Uni Magdeburg soll eine neue Professorin verbeamtet werden. Die Regelanfrage nach § 8b LBG LSA stellt die zuständige Dienststelle, also die Hochschule (§ 46 Abs. 11 HSG LSA). Bei ihr liegt auch die Eignungsentscheidung. Die Professorin ist Mitglied der Linken und hat zuletzt als Protestierende an Klimacamps teilgenommen. Denkbar wäre, dass der Minister auch hier einen Weg findet, die Verbeamtung zumindest zu verzögern – etwa wegen ernstlicher Zweifel an der Eignung. Schon die Existenz von Regelanfragen erzeugt chilling effects; sie führt darüber hinaus immer wieder zu Nichternennungen und wird mit guten Gründen kritisch gesehen. Das konkrete Missbrauchsrisiko wird dadurch erhöht, dass die Verfassungsschutzbehörde politisch steuerbar ist und zum „Tatsachenlieferanten“ werden kann. Die Leitung des Landesamtes für Verfassungsschutz ist in Sachsen-Anhalt eine politische Beamtin. Ein neuer Innenminister kann seinen Ministerpräsidenten bitten, sie deshalb in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen und die Leitungsstelle neu zu besetzen. Zu erwarten wäre, dass linke und antifaschistische Gruppen (noch) stärker beobachtet werden. Selbst eine verfassungsschutzrechtliche Prüfung der Partei Bündnis 90/Die Grünen wäre denkbar. Entsprechende Forderungen gibt es in Sachsen-Anhalt sogar aus der CDU.

Wie destruktiv würde die AfD agieren?

Heute ist unklar, wie destruktiv eine AfD-Landesregierung agieren würde. Strategisch steht die AfD zwischen zwei Stühlen: Einerseits möchte sie ihren Machtanspruch mit maximaler Disruption ausleben, andererseits zeigen, dass sie regierungsfähig ist. Viele der in Betracht kommenden Maßnahmen würden Sachsen-Anhalt als Wissenschafts- und Hochschulstandort massiv schaden und hätten damit zumindest mittelfristig auch ökonomische Nachteile zur Folge. Ohnehin stellt Geld eine nicht unerhebliche Grenze für die Handlungsmöglichkeiten einer AfD-Regierung dar. Zudem legt der internationale Vergleich nahe, dass autoritäre Populist*innen erst in ihrer zweiten Amtszeit die Wissenschaftsinstitutionen stärker in den Fokus nehmen – wohl auch, weil sie zunächst versuchen, direktere Vetospieler zu schwächen. Viel hängt davon ab, wie resilient die Gerichte blieben, um autoritären Übergriffen den Rechtsstaat entgegenzusetzen. Allerdings: Je wissenschaftsfreundlicher die politisch-soziale Umgebung, desto effektiver schützt Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG.¹⁶⁾ Da hilft nur: Antizipation, Koordination und Solidarität.

Der Beitrag beruht auf einem Gutachten, das die Autor*innen im Auftrag der Hans-Böckler-Stiftung geschrieben haben.

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For example, the Executive Order at issue in the current litigation starts out by saying: "The right to vote in Federal elections is reserved exclusively for citizens of the United States under the Constitution and Federal law." This is a contestable proposition. The Constitution does not set forth a rule that only US citizens can vote. Section 2 of the Fourteenth Amendment implies only that states can ban aliens from voting. Before and after the Fourteenth Amendment's ratification, some states did permit some aliens to vote. If the Constitution reserves that question for the states, then I'm not sure if Congress can make it illegal for non-citizens to vote, which is part of the statutory basis for the Executive Order.

But there are arguments on the other side. John Bingham was most prominent constitutional leader who thought that the Constitution (at least the 1787 version) barred non-citizens from voting. He made this argument at length to Congress, though his view was rejected in the 1850s for the admission of states like Minnesota that permitted alien voting.

The upshot is that these are deep waters that make a quick ruling with limited filings unwise. 

Veronika Bílková asks what, exactly, is so bad about the sovereigntist theory that permeates contemporary thinking about international law. She rightly notes that most international lawyers no longer adhere to the classical version of the theory; and she suggests that the only surviving remnant might be that international law is still state-centric. I don’t think that’s the only surviving remnant. What survives – and still dominates the field – is the demand that international law today mirror the law of the mythical sovereign. Indeed, many international lawyers suggest that international law must approximate that kind of law if it is to exist, to function, or to be justifiable as law. The theory is bad because it is confused. It defines too narrowly and ultimately misrepresents what international law (in practice) is, what international law (in practice) does, and why international law (as a practice) can be worthwhile. And in so distorting the legal field, it hamstrings those who rely on it from effectively analyzing, responding to, or changing the world around them.

From the Existence to the Practice of Law

Start with the question of what exists – or counts – as international law. The sovereigntist theory posits that law must come from official sources and establish binding obligations for its subjects to obey. The reason to insist that law must come from official sources is to distinguish it from nonlaw and thereby to ensure that it alone establishes identifiable obligations for its subjects to obey. Today, most international lawyers recognize that the doctrines for identifying the official sources of international law are not entirely accurate. However, many still insist on drawing a line between law and nonlaw. And many suggest that the critical distinction is that only law can and at times must be binding.

Bílková seems committed to maintaining this condition for law’s existence. She asks, if authority does not derive only from official sources – “if it emerges through dispersed practices and interpretive communities” – “what makes certain practices specifically legal” in kind so that we can “identify who possesses authority to make binding decisions.” Gemma Lligadas Gonzalez likewise reverts to this condition, when she says that “[i]nternational law’s connection to sovereign authority … is what distinguishes it from other normative frameworks.” My view – supported by both the practice of international law and a good deal of social theory – is that the distinction between law and nonlaw is variable across social contexts, unstable in any given social context, and incapable of being delineated by official sources alone. The sources condition misrepresents what actually counts as law and denies those who rely on it the tools they need to navigate the field.

For example, legal experts widely recognize that international courts and tribunals do not adhere strictly to the sources doctrines when making decisions. Lawyers who appear before these institutions would be less effective in advancing their claims, if they relied only on materials that satisfy the doctrines and ignored the broader web of social practices that routinely inform how courts and tribunals make decisions. Lawyers who practice outside formal legal venues, in the “real world” where law and nonlaw bleed more clearly together, would be even more inept if they relied exclusively on the sources doctrines to advise their clients on what to do.

I do not myself define what counts as international law. My claim is that, to the extent that authority is an essential ingredient of law, as most believe it to be, it cannot be confined to official sources that stand apart from its subjects and impose on them binding obligations to obey. In my paper, I use the example of a sign that reads “no vehicles in the park” to illustrate that authority must be allocated with the people in relation to whom it is used – people whom the sovereigntist theory designates as mere subjects. In practice, if not in formal law, these people have agency in shaping how authority is allocated in their social surroundings, and their allocations are rarely uniform or consistent over time. Outside observers who purport to identify the decisions that “really” have authority as law seem to me to be trying to occupy the role of the sovereign and settle for everyone else what counts as law, stripping them of their rightful agency in the process.

So, rather than ask, “what counts as law?”, I focus on a different question: what happens when people invoke what they contend is law and thereby put the allocation of authority at issue in their interactions? One thing that happens, as they negotiate how authority is allocated, is that they constitute the terms of their relations – their social order – with it. In the language of social theory, it and they are mutually constitutive. Neither stands apart from or above the other, and neither controls what happens with the other. Wouter Werner’s metaphor of a set of nested improvisational scripts describes this dynamic better than I did. Law provides the scripts that enable people to define “who acts, who talks, about whom and how” in their social order.

Lligadas Gonzalez gets at a similar idea by drawing on Martti Koskenniemi’s theory of hegemonic contestation. But Lligadas Gonzalez implies that one participant or another always imposes her will on the law, universalizing her predetermined preferences through it. My account and Werner’s script metaphor both suggest otherwise. Even as the individual participants might try to shape what happens through the practice of law, it also shapes them – so long as they engage with it. This clarification opens for further inquiry a possibility that most international relations and legal scholars fail even to consider: to the extent that a hegemon (if you want to use that term) has disproportionate influence in the practice of law – and in the allocations of authority that occur through it – it will also have a disproportionate influence on the hegemon. Law and the hegemon are constituted together; neither stands apart from or controls what happens with the other. One cannot see how law might influence the hegemon, however, if one assumes, with the sovereigntist theory, that law is nothing more than a set of binding obligations issued by official sources to control the hegemon, along with all its other subjects.

From Controlling People to Constituting their Social Order

The reason the sovereigntist theory fixates on the distinction between sovereign and subject – law and nonlaw – is that it aspires for the former to control the latter. Indeed, the theory’s classical variant posits that law cannot have a practical effect, if its obligations do not control the forces that lie “outside” it, in the hands of its individual subjects. Many contemporary analysts still expect international law to settle strict obligations for states to obey. And many suggest that it works insofar as it brings states under its control. As I just explained, however, the authority element of law does not exert control. To the extent that law is controlling, what makes it controlling is not its authority but the coercion that often lies behind or alongside it. And though coercion might sometimes be necessary to bring under control certain wayward actors, it should, in my view, be used only sparingly.

Meanwhile, the fixation with settling clear obligations that states obey diminishes what authority actually does – and diminishes its constitutive processes that are necessary for the legal system to work. These processes are how people from different walks of life participate together in defining the terms for their collective governance. As they engage in the practice of law, they decide to whom they should (or should not) allocate authority for which of the decisions before them and thus what kind of social order they will create together with it. If they never grant authority to anyone else to make decisions that affect them, or if no one ever grants authority to them, they will have a harder time advancing their preferred governance projects. Conversely, if they grant too much authority to a single source, they will lose their voice and agency in the process and, again, be limited in their capacity to advance their preferred projects. The trick, then, is for them to maintain enough opportunities to participate in at least some of the decisions that affect them, without insisting that they must participate in every such decision or that a single entity (or group) be given the authority to settle the matter once and for all for everyone involved.

To be clear, I share Doruk Erhan’s worry that the “forces of privatization and social fragmentation . . . leave us without an accessible domain of politics.” But I believe that this dynamic reflects one manifestation of the reality that I describe: authority cannot be used to control the “colorless technocrats, PE professionals, and false visionaries” who might try to consolidate authority amongst themselves and box out the masses who are affected by their decisions. Though Erhan suggests that the ICJ might offer a more fruitful alternative, I am more dubious. After all, the ICJ is also inaccessible to the masses, and its technocratic legalese tends to mute, rather than accentuate, the political stakes of its decisions. And again, I do not think that looking to any one entity to settle the obligations for everyone else to obey will work, at least not without attending to the constitutive processes that keep the legal system going. As Judge Tladi says in his declaration in the provisional measures stage of South Africa’s genocide case against Israel, “the Court is only a court!” Though it might define the obligations that some people expect states to obey, that is only a small part of what a legal system might – and must – do.

The current war in the Middle East is revelatory. As far as I can tell, Donald Trump is not effectively being controlled by law (domestic or international). Moreover, even though he has at his disposal the enormous military and economic power of the U.S. government, he is failing to translate this power into the authority he needs to advance his preferred governance projects – and establish a new order in the Middle East. His mode of governance is to rely heavily on coercion, while disavowing the need to earn authority for what he wants done. He seems not to appreciate that, though coercion without authority can destroy the old order, it cannot constitute a new one. A constitutive agenda requires the capacity not (just) for coercion but (also) for authority. And this requires more than someone just assuming the role of sovereign and declaring what everyone else must do. It requires a willingness to work with, and to make compromises and concessions to, those whom one wants or needs in the governance enterprise. Trump’s disregard for authority leaves him without what he needs to constitute the governance arrangements that he might prefer in the Middle East. The more authority he squanders, the less capacity he will have to get what he wants done.

From Equality under Law to Emancipation through Law

But of course, denying Trump authority might not be enough to get him or others to stop sowing destruction. The reason the sovereigntist theory is so alluring is that it promises that law will protect weak and strong alike – by controlling those who might use coercion to dominate the rest. Critical legal scholars have amply demonstrated that international law has never realized the promise of equality “under” law. Formal international law itself codifies the unequal status of the states that it contends are its equal subjects. It most obviously does so in the composition of the UN Security Council. It also codifies their inequality by providing for them to be differently situated, depending on the arrangements within which others are willing to share authority with them. Outside formal international law, the inequalities are even more obvious. Over the past few decades, the United States was regularly permitted – sometimes actively, other times only passively and grudgingly – to make governance decisions that no other state could or would have made. Now that the United States’s global ambitions, authority, and capacity are all dissipating, there are serious questions about who and what will fill the void.

We should not assume that less authority for the United States will automatically translate into more for everyone else. As I have been explaining, authority does not work like coercion, by suppressing the agency of one side in the exchange for the benefit of the other. Authority must instead be shared. It enhances the agency of both sides together, relative to where each would be without it. World events are again instructive. The dissipating authority of the United States seems also to be undermining the authorities – and thus the governance capacities – of its historic allies, with whom it once worked closely to constitute arrangements that let them do together what none of them could (as easily) have done alone. For example, Europe seems increasingly sidelined from the arenas in which globally transformative decisions are being made and unable effectively to claim and exercise the authority it needs to preserve its standing in the international order.

For those who aspire for the world to be saturated with law, the only path forward, it seems to me, is to find new ways to share authority, at different levels of social organization, so that more people, from disparate walks of life, can participate with others in their collective governance. Though this path is unlikely to lead to planetary equality under law, it is, as far as I can tell, the only way to realize more emancipation through law. We do not – and in my view, should not want to – live in a world in which a single person, entity, or group stands in for the mythical sovereign and dictates what everyone else should do. Marcel Brus’s recommendations for the future push in a similar direction. He urges international lawyers to invest in institutions and coalitions – the social spaces in which authority can be allocated among different actors, in the service of the governance projects that enough of them find sufficiently worthwhile to take measures to support. Relinquishing the sovereigntist thirst for control and instead devolving authority to people around the world to exercise voice and agency in the projects that they deem fit is not some concession to weakness. It is the ideal to which we should, in my view, aspire.

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The core point of my post appears in one of the three conditions held by what Hakimi calls the “sovereigntist theory”: the condition for law’s existence. I think this is the most important condition discussed by Hakimi, as the other two (efficacy and justifiability) logically follow from it. If one understands law’s existence differently, one holds different opinions on what it means for law to be efficacious and justifiable. According to Hakimi, sovereigntists argue that “Law can exist […]only insofar as a source with authority settles what is to be done in formally binding commands for its subjects.” (49)

Law as a Script

While Hakimi treats this condition as if it contains one single criterion for the existence of law, I argue that there are actually two criteria here. The first is that law has to follow from “a source with authority”. This criterion goes back to the ambition to separate law from non-law: whatever follows from the sources counts as law, what does not follow from these sources does not count as law. This part of the sovereigntist theory is discussed most extensively in the article, and has spurred debates about the pros and cons of giving up a clear demarcation line between law and non-law.  I will not revisit these debates here. Instead, I will focus on the second criterion mentioned above: that law consists of formally binding commands. This point, I argue, is analytically distinct from the question whether law flows from formal sources or is rooted in a more fluid social reality. Even if one sticks to a formal doctrine of sources, one could argue that it contains more than only binding norms of conduct. In other words: the question regarding the legal validity of linguistic utterances should be separated from the question what these utterances do. They could formally ‘bind’, but also do other things, such as express identities, emotions, make assertions etc.¹⁾  My argument is that this richness of legal texts should not be overlooked as it makes it possible for law to function at all. Even if it were possible to have a system that springs from one or a few sources, it would not and could not be a system that only consists of binding norms.

So the point is not only that rules are open and their content cannot be settled once and for all. The point is more radical: the law is not and cannot be only about “binding” norms and rules that make it possible to create and change these binding norms (Hart’s secondary rules). Rather, it is a script, or rather: a series of nested scripts,  that turns people into actors, into personae, with many of the elements that one would normally find in a script. Of course, it is not a script in the traditional sense, which spells out the lines that people should speak on stage. It is a script that allows and requires a lot of improvisation, the addition of new elements, etc. And yet, it does present us with a reality that would not exist without the script. It steers the kind of stories we tell in order to make sense of the script. Moreover, it is a script that is reinforced by all kinds of non-verbal elements, such as rituals (“all rise…”), paratextual elements, such as the title and make-up of legal documents (often reproduced in films and theatre performances, as a signal of how powerful these symbols are).

Some Examples

Let me give a concrete example. Elsewhere, Sarah Nouwen and I have discussed what we call the “deep script” of international criminal law.²⁾ This deep script does not spell out what actors do, but still offers them roles, stock characters, rituals, stock story-lines, typical places to perform. This is obvious in the role that people assume as defence lawyer, prosecution etc. However, it goes deeper than that. The script also affects, for example, the stories that are told about the defendant. International crimes require a combination of collective violence and individual responsibility. As Liana Minkova argues, this pre-structures the stories told by defence counsel about their clients.³⁾ In the Ongwen case, for example, the Defence emphasized how the defendant was a typical LRA member, just as vulnerable to manipulation and duress as anyone else in that organization. Yet, it also told stories that emphasised his individuality, how he was different from other LRA commanders, more intelligent and caring.  Elsewhere, Sofia Stolk has shown how prosecutors in opening statements typically present defendants as “sophisticated beasts”: more controlled and manipulative than others and yet less able to control their animalistic drives. In this way, they appeal to the in- or a-human nature of the crimes, while still maintaining that it is a human individual that should be held accountable.⁴⁾

In other words: law pre-structures: who acts, who talks, about whom and how.

Now the script metaphor may be obvious in a court setting with robes, a theatrical space, performances and ritualistic moves. However, I think it is also helpful outside such settings. Take for example Security Council Resolutions. Discussions on such resolutions tend to focus on the question whether they are taken under Chapter VII and whether they are binding or not. However, such readings completely ignore the actual text as it appears before one’s eyes. The text does not consist of a series of commands, randomly thrown into the world by a sovereign author. Rather, they contain stories about the Security Council itself.⁵⁾ The Council narrates its own past, by recalling earlier Resolutions, expresses all kinds of emotions, recommends and decides and makes a promise to remain seized of the matter. The Council, in other words, acts as a character that secures its own identity through recollections of its past and future, and presents a story that is much richer than formalists or realists want us to believe. The text is filled with paratextual elements, such as the title, the date, the logo, the preamble. Without such elements, it would virtually be impossible to make sense of the Resolution. As the literary critic Gerard Genette said in relation to literary works: “To indicate what is at stake, we can ask one simple question as an example: limited to the text alone and without a guiding set of directions, how would we read Joyce’s Ulysses if it were not entitled Ulysses?”⁶⁾ To paraphrase Genette: How would we read Security Council Resolutions without a guiding set of directions, if they were not entitled “Security Council Resolutions”  and not formatted and narrated in the traditional sense?

A third example is the legal personality of States. The fact that the term “personality” is derived from theatre already suggests that it signifies more than a set of rights, duties and competences. The state is a “person” who not only seeks physical security, but also a relatively stable identity.⁷⁾ Principles such as sovereignty present the person of the State as one among other, equal States. Principles such as pacta sunt servanda help States to secure their identities: by making and keeping a promise, the State signifies that it remains the same person across time.⁸⁾ International law, in other words, is more than a set of rules that are “binding” upon already existing agents. It offers a script that creates characters, assigns roles and instructions on how to act.

Back to Hakimi

This brings me to what I consider to be the main argument of Hakimi in her article, in the part where she diagnoses what the problem is with what she calls the “global crisis in authority” :

“The problem is more serious than the mere paucity of legal controls, because the essential function of law, the thing that it must do before it does anything else, is constitutive. It must draw people into using it” (94).

This use can take many forms, and goes way beyond “control”, the thing that formalists and realists cherish so much. In this context, the current crisis of authority is not only that law fails to exercise authority over people, it is that powerful agents refuse to be authors of their lives in terms of law. Especially the way in which the Trump administration operates is a challenge that runs deeper than illegality. It refuses to act as the persona in the script of law and starts to ridicule, debunk or ignore that very script. Sure, sometimes challenges to international law should be welcomed, as TWAIL and critical scholars have shown. Too often, the script of international law has favored those in positions of power and marginalized others. Sometimes other scripts work more emancipatory, as they allow marginalized voices and forgotten stories to be heard. However, the scripts offered by the Trump administration do away exactly with respect for a plurality of scripts. “I don’t need international law”, Trump said. What limits my power is “My own morality. My own mind. It’s the only thing that can stop me.”⁹⁾ This is a script too, which creates persona, and which is held up through all kinds of rituals, props and performances. It is a script that denies the persona of the State as a character that inhabits a world to be equally shared with other communities. Hakimi rightly warns against the consequences of such attitudes, as they move towards coercive control instead of empowerment. What I take home from her article most of all, is to resist the temptation to counter the turn to coercive control with calls for more legal control. The lesson for me is that to search for solutions may not be the solution. Instead, I feel encouraged to use my imagination,  and to perform scripts that encourage others to do the same.  The authority of law is not something settled, but exists as long as it fosters creative authorship.

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Welche Auswirkungen AfD-kontrollierte Polizeibehörden auf den deutschen Sicherheitsföderalismus haben könnten, hat Markus Thiel bereits eingehend in seinem Beitrag untersucht. Mit Verfassungsschutzbehörden und nachrichtendienstlicher Kooperation haben sich Lukas Maria Hohner und Till Stoye in ihrem Beitrag auseinandergesetzt und bestehende Grenzen für Rechtsänderungen herausgearbeitet. Sie kommen zu dem Schluss, dass „bundesrechtliche Vorgaben zur Unterhaltung einer funktionsfähigen Verfassungsschutzbehörde und zur gemeinsamen Zusammenarbeit … grundlegende Grenzen“ setzen. Welche Möglichkeiten bestehen aber, die Einhaltung dieser Grenzen bei einer rechtswidrigen Umgestaltung des Verfassungsschutzes auf Landesebene durchzusetzen und ggf. auch zu erzwingen?

Gerade in Szenarien, in denen die AfD das LfV rechtsmissbräuchlich umgestaltet oder nutzt, gewinnen auch bislang eher theoretische Überlegungen zum Bundeszwang aus Art. 37 GG neue Bedeutung. Bisher wurde er noch nie angewandt, und Markus Leber bezeichnet ihn in seinem Beitrag sogar als „rostiges Schwert“. Doch bei bestimmten Veränderungen, die das LfV betreffen, könnte die AfD rechtliche Grenzen überschreiten, die Raum für ein Einschreiten des Bundes bieten.

Begrenzte Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes

Die nachrichtendienstliche Inlandsaufklärung im Verfassungsschutzverbund ist arbeitsteilig zwischen dem Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) und den Landesämtern für Verfassungsschutz (LfVen) organisiert. Das Grundgesetz sieht in diesem Feld keine Zentralisierung vor (Gärditz, AöR 2019, 91). Im Verfassungsschutzverbund gibt es kein Weisungsrecht der Bundesregierung gegenüber den Ländern hinsichtlich der Zweckmäßigkeit und Rechtmäßigkeit von Maßnahmen. Auch übt die Bundesregierung nicht die Fachaufsicht über die LfVen aus, sondern lediglich die Rechtsaufsicht (Art. 83, 84 Abs. 3 GG). Zwar ist das BfV die zentrale Stelle nach Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG, hat aber kein Weisungsrecht, wie z.B. das Bundeskriminalamt gegenüber den Landesämtern (§ 4 Abs. 4 BKAG).

§ 7 BVerfSchG räumt der Bundesregierung ein Weisungsrecht gegenüber den obersten Landesbehörden nur für den Fall ein, dass „ein Angriff auf die verfassungsmäßige Ordnung des Bundes“ erfolgt. Damit ist ein Verhalten gemeint, das auf eine schwerwiegende Beeinträchtigung der verfassungsmäßigen Ordnung ausgerichtet ist (BeckOK SicherheitsR/PolR Bund/Thiel § 7 Rn. 7). Aus so einem Weisungsrecht folgt aber noch keine Aussage zu den Konsequenzen, sollte eine Landesregierung eine solche Weisung nicht befolgen. Auch vor Missachtung einer solchen Weisung kann ein Land die Bundespflicht zur Zusammenarbeit im Verfassungsschutzverbund aus § 2 Abs. 2 BVerfSchG nachhaltig verletzen. In beiden Fällen stellt sich die Frage nach dem Bundeszwang.

Voraussetzungen des Bundeszwangs

Art. 37 GG gehört zu den am wenigsten behandelten Vorschriften des Grundgesetzes. Zugleich ist es aber eine der politisch folgenreichsten Regelungen, die das grundsätzliche Verhältnis von Bund und Ländern betrifft. Bisher gibt es keine Staatspraxis und Verfassungsrechtsprechung zu diesem Artikel. Sein Anwendungsbereich ist notorisch ungeklärt. Einigkeit besteht lediglich dahingehend, dass die Norm als ultima ratio zur Sicherung des Bundesstaatsprinzips konzipiert ist. Der Bund darf sie daher nicht voreilig anwenden.

Art. 37 Abs. 1 GG setzt voraus, dass ein Bundesland eine der ihm nach dem Grundgesetz oder einem anderen Bundesgesetz obliegenden Bundespflichten nicht erfüllt. Die Nichterfüllung einer Bundespflicht kann in einem Tun oder Unterlassen einer Landesregierung bestehen (v. Danwitz, in: Huber/Voßkuhle, GG, 8. Aufl. 2024, Art. 37 Rn. 18). Die Bundesregierung kann die Verletzung einer Bundespflicht nicht alleine feststellen, sondern ist auf die Zustimmung des Bundesrates angewiesen. Außerdem muss das Land vor der Anordnung des Bundeszwangs die Gelegenheit zur Stellungnahme haben, es sei denn, es liegt eine besondere Eilbedürftigkeit vor.

Mit einem Landesverfassungsschutzgesetz führt ein Bundesland ein eigenes Gesetz aus und kein Bundesgesetz. Nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG hat der Bund aber die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder im Bereich des Verfassungsschutzes, von der dieser im Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerfSchG) Gebrauch gemacht hat. Schon die volle Bezeichnung des BVerfSchG macht deutlich, dass Bund-Länder-Kooperation im Zentrum der Regelung steht: „Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und über das Bundesamt für Verfassungsschutz“.

§ 2 Abs. 2 BVerfSchG verpflichtet die Länder, „eine Behörde zur Zusammenarbeit“ und „zur Bearbeitung von Angelegenheiten des Verfassungsschutzes“ zu unterhalten. Damit ist die grundsätzliche Kooperationsfähigkeit im Verfassungsschutzverbund eine Bundespflicht, deren Reichweite aber einer näheren Auslegung bedarf. Geht man von einer zu erwartenden maximalen Obstruktionspolitik aus, so sind mehrere Formen einer Verletzung der Bundespflicht aus § 2 Abs. 2 BVerfSchG denkbar.

Unterlaufen der Aufgabenwahrnehmung im Bereich Rechtsextremismus

Es erschiene abwegig, dass ein LfV die eigene Regierungspartei beobachtet. Es ist erklärtes Ziel der AfD, ihre eigene nachrichtendienstliche Beobachtung zu beenden. Teils erwägt die AfD sogar die gänzliche Abschaffung des Verfassungsschutzes. Im Wahlprogramm der AfD Sachsen-Anhalt heißt es zu den Veränderungsabsichten vage:

„Der Verfassungsschutz muss zu einem Inlandsgeheimdienst reformiert werden, der sich dem klassisch geheimdienstlichen Aufgabenspektrum zu widmen hat … Der Verfassungsschutz darf sich für die Beurteilung verfassungsfeindlicher Bestrebungen nur noch auf harte, objektiv feststellbare Kriterien stützen wie etwa die Bereitschaft, Gewalt anzuwenden oder Gesetze zu brechen.“

Verfassungsschutzberichte will die AfD Sachsen-Anhalt abschaffen. Insgesamt zielt sie darauf ab, gänzlich von der nachrichtendienstlichen Beobachtung abzusehen, und kritisiert dabei den Topos „Delegitimierung des Staates“. Kann ein LfV aber die Einstufung als rechtsextremistische Bestrebung bei gleicher Sachlage ohne Weiteres aufheben und die Beobachtung einstellen?

§ 3 Abs. 1 BVerfSchG gibt einen festen Aufgabenkatalog vor, der auch in § 4 Abs. 1 LVerfSchG-LSA übernommen wird. Dazu zählt nach Nr. 1 die Beobachtung von Bestrebungen, die gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gerichtet sind oder eine ungesetzliche Beeinträchtigung der Amtsführung der Verfassungsorgane des Bundes oder eines Landes oder ihrer Mitglieder zum Ziel haben. Sollte es zu einer drastischen Reduzierung im Bereich Rechtsextremismus kommen, kann das BfV dies aufgrund der bestehenden parallelen Zuständigkeit von Bundes- und Landesverfassungsschutzbehörden nach § 5 Abs. 1 S. 1 BVerfSchG noch kompensieren (Roth, in: Schenke/Graulich/Ruthig (Hrsg.), Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl., BVerfSchG § 5, Rn. 14 f.). Die Feststellung, dass so Schutzlücken vermieden werden können, greift aber zu kurz.

Bereits ohne eine Änderung des LVerfSchG-LSA kann eine rechtswidrige Situation entstehen, die dem Bundesrecht (§ 2 Abs. 2 BVerfSchG) widerspricht. Weder eine Gesetzesänderung noch der Abbau gesetzlicher Mindestbefugnisse ist nötig, um den Verfassungsschutzauftrag zu unterlaufen. Wenn bereits der Auftrag sinnentstellend so verstanden wird, dass ansonsten gesichert rechtsextremistische Bestrebungen nicht als solche angesehen werden, entkernt das den Verfassungsschutz auf Landesebene ebenfalls. Auch wenn der Streit um die offizielle Einordnung des AfD-Landesverbandes durch den Verfassungsschutz seit Jahren läuft, hat das OVG Sachsen-Anhalt in waffenrechtlichen Beschlüssen, wie vom 10.8.2026, jedoch bereits explizit festgestellt, der Landesverband verfolge eine „kämpferisch-aggressive Haltung“ gegenüber der Verfassung.

Personelle Entkernung des Landesamtes für Verfassungsschutz

Die bloße politisch motivierte Umbesetzung der Leitungsfunktion, wie sie nach § 41 LBG-LSA beamtenrechtlich möglich ist, eröffnet keine Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes. Selbst wenn die AfD eine evident unqualifizierte Person einsetzt (wie sie beim US-amerikanischen FBI in Rede steht), verletzt sie keine Bundespflicht, denn die Kooperation im Verfassungsschutzverbund erfolgt nicht allein personengebunden auf Leitungsebene (BVerfGE 133, 277, Rn. 97).

Anders verhält es sich aber, sollte eine Landesregierung die finanziellen und personellen Mittel des LfV substanziell kürzen. Davor hat auch der ehemalige Präsident des LfV Brandenburg, Jörg Müller, in einem Interview am 22. Juni 2026 gewarnt. Hierzu besteht Einigkeit, dass eine personelle Mindestausstattung gewährleistet sein muss, um eine sachgerechte Aufgabenwahrnehmung zu ermöglichen (Meiertöns, Landesverfassungsschutzgesetze, 2023, Rn. 14 mwN.). Erforderlich ist daher ein Mindestmaß an Personalausstattung, das eine sinnvolle Zusammenarbeit ermöglicht. Eine personelle Entkernung, bei der ein Phänomenbereich nur noch alibimäßig beobachtet und ausgewertet wird – etwa durch eine einzige, bisher im Facility-Management eingesetzte Person des mittleren Dienstes –, unterschreitet die Grenzen sinnvoller Zusammenarbeit (Roth, a.a.O., BVerfSchG § 2, Rn. 19).

Derartige Verletzungen von Bundespflichten verstoßen nicht nur gegen § 2 Abs. 2 BVerfSchG, sondern laufen auch dem Gebot nachrichtendienstlichen Verfassungsschutzes, als verfassungsvorgezeichnete Staatsaufgabe, zuwider. Sie ermöglichen Maßnahmen des Bundeszwangs.

Maßnahmen des Bundeszwangs

Die Ausgestaltung des Bundeszwangs ist nur als Gegenentwurf zur Reichsexekution nach Art. 48 Abs. 1 und 2 der Weimarer Reichsverfassung (WRV) zu verstehen (Shirvani, Der Staat 2011, S. 102). Die historische Erfahrung des sogenannten „Preußenschlags“ vom 20. Juli 1932, also der Absetzung der preußischen Regierung Otto Braun durch Reichskanzler Franz von Papen durch die Einsetzung eines Staatskommissars, war 1949 sehr gegenwärtig. Teilnehmer des Verfassungskonvents auf Herrenchiemsee 1948 waren im damaligen Verfahren vor dem Staatsgerichtshof als Sachverständige tätig.

Im Vergleich dazu sind die nach Art. 37 GG eröffneten Maßnahmen begrenzt, aber dennoch weitreichend. Die Rede ist in Art. 37 Abs. 1, 2. Halbsatz lediglich von „notwendigen Maßnahmen“. Diese dürfen keinen Strafcharakter haben und das alleinige Ziel ist, das Land dazu zu bringen, seine Bundespflichten zu erfüllen. Grundsätzlich stehen die Maßnahmen im Ermessen der Bundesregierung und können Weisungen und Ersatzvornahme sein, aber auch erforderlichenfalls eine vorübergehende Gesamtübernahme eines bestimmten Tätigkeitsfeldes durch Einsetzung von Bundesbeauftragten. Aufgrund der engen Verflechtung verschiedener Aspekte nachrichtendienstlicher Tätigkeiten (Beschaffung, Auswertung, nachrichtendienstnahe Verwaltung) erscheint bei einem kleinen LfV wie Sachsen-Anhalt mit nur 123 Dienstposten gemäß Haushaltsplan eine Gesamtübernahme der Kontrolle und Tätigkeit des LfV bzw. der Abteilung 4 des Ministeriums für Inneres und Sport erforderlich.

Bei extremeren Formen der Einwirkung durch eine autoritär-populistische Landesregierung, wie sie etwa 2018 in Österreich bei einer FPÖ-Regierungsbeteiligung zu beobachten waren, sind auch noch weitergehende rechtliche Konsequenzen denkbar: Am 28. Februar 2018 führte eine Sondereinheit der Polizei, die Einsatzgruppe zur Bekämpfung der Straßenkriminalität (EGS), beim österreichischen Inlandsnachrichtendienst, dem Bundesamt für Verfassungsschutz und Terrorismusbekämpfung (BVT), eine Hausdurchsuchung durch. Sie beschlagnahmte Akten und Datenträger unter anderem aus dem Extremismus- und Rechtsextremismusreferat. Grundlage waren Vorwürfe des Amtsmissbrauchs in einem anonymen 39-seitigen Konvolut und eine Anzeige aus dem Umfeld des damaligen FPÖ-geführten Innenministeriums. Bei vergleichbarem Vorgehen einer Landesregierung stellt sich auch die Frage nach der Anwendung von Art. 91 Abs. 2 GG. Dieser erlaubt es der Bundesregierung, die Landespolizeien (des betroffenen Landes und anderer Länder) ihrer Weisung zu unterstellen und diese zusammen mit dem Bundesgrenzschutz einzusetzen, um eine „drohende Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes“ i.S.v. Art. 91 Abs. 1 GG abzuwenden.

Fazit

Bundeszwang nach Art. 37 GG kann im Kontext des Verfassungsschutzverbunds praktische Relevanz erlangen, wenn sich politische Konflikte zu strukturellen Funktionsstörungen auswachsen. Das Szenario einer AfD-geführten Landesregierung macht sichtbar, dass der Bundesstaat auf Mechanismen angewiesen ist, die über bloße wohlwollende Kooperation hinausgehen. Der Bundeszwang erscheint damit als das, was er immer sein sollte, nämlich kein politisches Instrument, sondern eine verfassungsrechtliche Notfallreserve. Dieses Instrument lässt weitreichende Maßnahmen, wie die Einsetzung von Bundesbeauftragten, zu und kann verhindern, dass eine Landesregierung den Landesverfassungsschutz aushöhlt.

Appelle an einzelne Amtswalter, ggf. eher „den Löschknopf“ zu drücken, braucht es daher nicht. Hierzu drängt sich das Zitat der 2024 verstorbenen Politikwissenschaftlerin Ingeborg Maus auf: „Jeder Appell an die Tugend der Amtswalter oder das Vertrauen auf deren Selfrestraint … [ist] eine Bankrotterklärung sowohl des Rechtsstaats als auch der Volkssouveränität.“ (Maus, Über Volkssouveränität. Elemente einer Demokratietheorie, 2011, S. 92). Das Grundgesetz hat mit Art. 37 GG ein Instrument zur Bewährung der bundesstaatlichen Verfassungsordnung geschaffen, das, falls erforderlich, auch zur Anwendung kommen kann.

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Der Aufstieg der Tech-Oligarchie

Diese ist eng mit der derzeitigen US-Regierung verbündet und verbandelt.¹⁾ So förderten Elon Musk und andere Tech-Oligarchen Trumps letzten Wahlkampf erheblich und Peter Thiel ermöglichte die Karriere des Vizepräsidenten J.D. Vance. Sie kollaborieren zudem in der MAGA-Koalition mit anderen demokratiefeindlichen, darunter offen faschistischen, fanatisch religiösen und weiteren radikal kapitalistischen Kräften. Diesseits und jenseits des Atlantiks ist zunehmend von „Tech-Faschismus“ die Rede. Die EU-Gesellschaften, mit ihren immer noch bestehenden antifaschistischen und auch kapitalismuskritischen Traditionen, sind mit China das wichtigste Ziel des oligarchischen Angriffs außerhalb Amerikas.

Wer die Herausforderungen demokratischer Gesellschaften durch algorithmische Macht verstehen und auf sie reagieren will, muss sich mit dieser Attacke einer kleinen Zahl Männer auf den Rest der Welt auseinandersetzen. Für die Analyse des Problems bleibt Ideologiekritik wichtig. Mit Blick auf die von diesen Oligarchen angestrebten Veränderungen der politischen Ordnung und der soziotechnischen und -ökonomischen Strukturen unserer Gesellschaften bedarf es aber mehr: eines vertieften und umfassenden Verständnisses der verschiedenen Elemente tech-oligarchischer Machtentfaltung sowie der Rolle algorithmischer Macht in dieser.

Die Firma Palantir, von Thiel gegründet und vom ähnlich verstörend schillernden Alex Karp geführt,²⁾ kann hierfür als ein herausragendes Beispiel diskutiert werden – speziell im Hinblick auf ihr Geschäftsfeld, staatlichen Kunden Datenanalysekapazitäten zur Verfügung zu stellen, z.B. für Predictive Policing oder Militärschläge. Mit der Herausbildung der Tech-Oligarchie sind Firmen von im liberaldemokratischen politischen Rahmen agierenden Innovatoren zu Machtbasen neuartiger Politakteure geworden. Sie prägen zunehmend staatliche Entscheidungen, wissenschaftliche Agenden und öffentliche Diskurse. So geht es auch bei Palantir nicht bloß um neue Polizei- und Militärtechnologie, sondern um die Architektur der tech-oligarchischen Macht.

Im digitalen Zeitalter beruhen die Herrschaftsansprüche der wenigen über die vielen – was traditionell „Oligarchie“ meint – nicht mehr primär auf Grundbesitz, industriellen Produktionsmitteln oder Finanzkapital. Besondere Bedeutung erlangt nun die Kontrolle von Daten, digitalen Infrastrukturen und künstlicher Intelligenz, wobei im Fall von Palantir u. a. Geopolitik, völkerrechtswidrige Kriegsführung und der rassistische Terror von US-Behörden gegen relativ neu Eingewanderte betroffen sind. Die Macht der Tech-Oligarchie besteht damit nicht mehr allein aus ihrem wirtschaftlichen Gewicht: Sie verfügt über Kommunikationsplattformen, Cloud-Infrastrukturen, KI-Modelle und Datenbestände, die inzwischen zentrale Voraussetzungen staatlichen Handelns bilden.

Damit verschiebt sich Macht von demokratisch legitimierten Institutionen noch weiter hin zu privaten Unternehmen, deren Entscheidungen kaum öffentlicher Kontrolle unterliegen. Wie Julie Cohen darlegt, sind zudem die Konzerne selbst bloße Werkzeuge einer kleinen Zahl von Oligarchen, die jene weitgehend dominieren.³⁾

Zugleich waren an dem Regulatory Capture, der den „Tech Bros“ in den USA gelungen ist, und zuvor schon an deren ideologischer Offensive auch Männer wie Thiel und Marc Andreessen beteiligt, die beide keine der Top-Tech-Unternehmen persönlich kontrollieren.⁴⁾ Thiels Palantir ist auch in dieser Hinsicht ein interessanter Fall. Die Firma verkauft nicht bloß Software an staatliche und andere Kunden, sondern liefert vielmehr die Infrastruktur, mit der Wissen erzeugt, Risiken definiert und staatliche Entscheidungen vorbereitet werden. Damit ist Palantir ein bedeutendes Beispiel für eine neue Form epistemischer Macht. Wir sehen die Produkte der Firma daher nicht primär als technisches oder juristisches Problem, sondern als Ausdruck eines umfassenderen politischen Projekts.

Die ideologischen Grundlagen der Tech-Oligarchie

Die Tech-Oligarchie verbreitet eine Ideologie, die technologische Innovation zunehmend an die Stelle demokratischer Willensbildung setzt. Ausgangspunkt ist die Überzeugung, gesellschaftliche Probleme seien vor allem Optimierungsprobleme: Je mehr Daten verfügbar sind, je leistungsfähiger Algorithmen arbeiten und je rationaler Entscheidungen getroffen werden, desto effizienter ließen sich Gesellschaften organisieren.

Dieses technokratische Politikverständnis steht im grundlegenden Gegensatz zur Demokratie. Demokratische Legitimität entsteht nicht aus der objektiv richtigen Entscheidung, sondern aus transparenten Verfahren, öffentlicher Deliberation und der Möglichkeit, politische Entscheidungen zu kritisieren und zu revidieren. Pluralität, Dissens und institutionelle Kontrolle sind keine Schwächen, sondern Voraussetzungen demokratischer Herrschaft. Aus der Perspektive technokratischer Steuerung erscheinen sie dagegen häufig als Hemmnisse.

Diese Haltung weist deutliche ideengeschichtliche Berührungspunkte mit autoritären Staatsvorstellungen auf, ohne mit ihnen identisch zu sein. Gemein ist ihnen das Misstrauen gegenüber pluralistischen Entscheidungsprozessen sowie die Vorstellung, gesellschaftliche Ordnung könne durch eine kleine Gruppe besonders kompetenter Akteure hergestellt werden. Während aber klassische autoritäre Theorien ihre Legitimation aus politischer Führung oder staatlicher Souveränität bezogen, gründet die Tech-Oligarchie ihren Führungsanspruch auf technologischer und epistemischer Überlegenheit. Wer über die größten Datenbestände, die leistungsfähigsten KI-Systeme und die umfassendsten Analyseplattformen verfügt, beansprucht zugleich, gesellschaftliche Probleme besser verstehen und lösen zu können als demokratische Institutionen.

In diesem Zusammenhang lohnt ein Blick auf Carl Schmitt. Der Staatsrechtler, dessen fundamentale Ablehnung des liberalen Parlamentarismus nicht nur den Nationalsozialismus beeinflusste, sondern auch von Thiel rezipiert wird, verstand parlamentarische Deliberation als Ausdruck politischer Schwäche. Politische Handlungsfähigkeit werde durch Diskussionen, institutionelle Bindungen und Gewaltenteilung gelähmt; an ihre Stelle müsse die Autorität des souveränen Entscheiders treten. Heute tritt an die Stelle dieses souveränen Entscheiders zunehmend der dateninformierte Entscheider. Unternehmen wie Palantir versprechen, politische Unsicherheit durch Datenintegration, algorithmische Analyse und vermeintlich objektive Wissensproduktion zu überwinden.

Gerade hierin liegt die eigentliche Herausforderung. Die Tech-Oligarchen leiten aus angeblich überlegenem Wissen und Urteilsvermögen einen – persönlichen! – globalen Führungsanspruch ab. An die Stelle demokratischer Gleichheit tritt eine Verherrlichung epistemischer Hierarchie: Wer Daten kontrolliert, kontrolliert nicht nur Informationen, sondern zunehmend auch die Definition gesellschaftlicher Probleme und die Voraussetzungen ihrer Lösung.

Diese Verschiebung bildet den ideologischen Hintergrund, vor dem Palantir zu verstehen ist. Die Firma ist zudem relevant als Speerspitze einer US-nationalistischen und kulturchauvinistischen Wendung innerhalb der IT-Industrie,⁵⁾ in der sich zugleich ein zutiefst unvernünftiges Verständnis der gesellschaftlichen und philosophischen Bedeutung von Technik widerspiegelt.⁶⁾ Setzte die oligarchische Ideologieproduktion jahrzehntelang, im Einklang mit großen Teilen der US-Innovationskultur, auf Ideentraditionen der Gegenkultur der 1960er Jahre, auf unpolitischen Konsumismus und transhumanistische Zukunftsvisionen, geht es nun bloß um Weltherrschaft und Krieg, wozu sich ideologisch kräftig abgestandener Abendlandrhetorik, im Giftschrank insbesondere der kontinentaleuropäischen Ideengeschichte sowie bei der Autorin Ayn Rand bedient wird.

Epistemische Infrastruktur oligarchischer Macht

Predictive Policing ist ein Kerngeschäftsfeld Palantirs – und dies in einer Zeit, in der die mitunter rechtsradikale Regierung der USA ihre Feindbestimmungen auf immer größere Teile auch der europäischen Bevölkerung ausweitet. Es beruht auf einer scheinbar einfachen Annahme: Vergangenheitsdaten ermöglichen Aussagen über zukünftiges Verhalten. Kriminalität soll nicht mehr nur aufgeklärt, sondern möglichst vor ihrer Entstehung erkannt und verhindert werden. Die Zukunft erscheint nicht länger als offener Raum menschlicher Freiheit, sondern als statistisches Problem, das sich mit genügend Informationen berechnen und kontrollieren lässt. Prognosen beschreiben aber die Zukunft nicht nur, sondern erzeugen neue Wirklichkeiten. Werden bestimmte Stadtviertel häufiger überwacht, entstehen dort mehr polizeiliche Erkenntnisse. Werden bestimmte Personengruppen als besonders risikobehaftet klassifiziert, geraten sie häufiger in den Fokus staatlicher Aufmerksamkeit. Die Prognose beeinflusst damit die Realität, die sie anschließend zu bestätigen scheint. Aus Wahrscheinlichkeiten werden politische Tatsachen.

Die Software von Palantir trifft keine Entscheidungen im juristischen Sinn. Sie strukturiert jedoch den Informationsraum, innerhalb dessen Entscheidungen vorbereitet werden. Wer bestimmt, welche Daten sichtbar werden, welche Beziehungen relevant erscheinen, und welche Risiken priorisiert werden, beeinflusst politische Entscheidungen bereits vor ihrer demokratischen Legitimation. Die eigentliche Macht liegt daher nicht im einzelnen Algorithmus, sondern in der Kontrolle über die epistemische Infrastruktur des Staates.

Letztlich will Palantir aus fragmentiertem Wissen ein möglichst vollständiges Lagebild unserer Gesellschaften erzeugen. Die eigentliche Innovation liegt also in der Integration von Wissen. Macht verschiebt sich damit von der Entscheidung selbst auf die Voraussetzungen der Entscheidung. Kontrolle über Information wird zur Kontrolle über Politik.

Diese epistemische Macht unterscheidet sich grundlegend von klassischen Formen wirtschaftlicher Macht. Zunehmend kontrolliert die Tech-Oligarchie Infrastrukturen gesellschaftlichen Wissens. Palantir produziert keine politischen Entscheidungen, sondern eine Wissensordnung, innerhalb derer politische Entscheidungen getroffen werden – oder, wie es Michael Steinberger fasste: Die Firma schickt sich an, zum Betriebssystem des US-Staates und seiner Verbündeten oder Vasallen zu werden.⁷⁾

Dies verändert das Verhältnis zwischen Privatwirtschaft und Staat grundlegend. Letzterer verliert nicht notwendig seine Entscheidungsgewalt, wird aber zunehmend von privaten Wissensinfrastrukturen abhängig. Es ist eine weitaus tieferreichende Form des Regulatory Capture als in früheren Oligarchie-Staat-Beziehungen. Je komplexer digitale Verwaltung, innere Sicherheit oder militärische Planung werden, desto stärker verlagern sich zentrale staatliche Funktionen auf private Plattformen. Damit entsteht eine neue Form hybrider Herrschaft, in der demokratisch legitimierte Institutionen auf epistemische Ressourcen angewiesen sind, die sie selbst weder besitzen noch kontrollieren. Gerade hierin liegt die eigentliche Macht von Unternehmen wie Palantir. Sie ersetzen den Staat nicht. Sie machen ihn abhängig.

Krieg, Sicherheit und das Primat der Nützlichkeit

Diese Entwicklung besitzt zugleich eine ökonomische Logik. Ein erheblicher Teil der Investitionen in künstliche Intelligenz, Datenanalyse und digitale Plattformen stammt aus dem Sicherheits- und Verteidigungssektor. Für Unternehmen wie Palantir sind staatliche Sicherheitsbehörden, Nachrichtendienste und Militärorganisationen wichtige Kunden. Krieg, geopolitische Konkurrenz und gesellschaftliche Unsicherheit werden dadurch nicht nur zu politischen Herausforderungen, sondern auch zu Wachstumsmärkten.

Je größer die Bedeutung sicherheitspolitischer Bedrohungen, desto größer wird die Nachfrage nach datengetriebener Analyse, algorithmischer Entscheidungsunterstützung und umfassender Informationsintegration. Sicherheit wird zur Ware. Unsicherheit wird zum Markt. Die politische Bearbeitung gesellschaftlicher Konflikte verschiebt sich zunehmend in Richtung technischer Kontrolle und es herrscht eine Logik der Eskalation.

Menschen wiederum erscheinen nicht länger primär als Träger unveräußerlicher Rechte, sondern als Elemente komplexer Steuerungssysteme. Ihr Verhalten soll vorhergesagt, optimiert und auf Abweichungen kontrolliert werden. Freiheit verliert ihren Eigenwert und wird zunehmend nach ihrer Funktionalität beurteilt. Das Individuum wird zum Datensatz, der Mensch zum Risikoprofil und politische Teilhabe zu einer Variable innerhalb algorithmischer Modelle.

Demokratische Ordnungen hingegen beruhen auf der Annahme, dass jeder Mensch unabhängig von seiner Leistungsfähigkeit oder seinem gesellschaftlichen Nutzen dieselbe Würde und dieselben Rechte besitzt. Die Logik datengetriebener Optimierung folgt dagegen einem funktionalen Denken. Relevant wird, was messbar, berechenbar und steuerbar ist. Was sich dieser Logik entzieht – politische Urteilskraft, moralische Verantwortung oder menschliche Spontaneität –, verliert an Bedeutung. In ihrem Hochmut, begründet mit Vulgärdarwinismus und -utilitarismus, sehen sich die Oligarchen zudem als von der Menschheit abgesetzte Gruppe von Übermenschen, und ihr politisch-ökonomisches Projekt koppelt ihre persönliche Distanzierung von der Weltgemeinschaft mit der Macht über Staaten, Gesellschaften und Volkswirtschaften.⁸⁾

Demokratie als Gegenspielerin der Tech-Oligarchie

Für Hannah Arendt besteht Freiheit nicht in der optimalen Organisation gesellschaftlicher Prozesse, sondern in der Fähigkeit des Menschen, unerwartet zu handeln. Mit ihrem Begriff der Natalität bezeichnet Arendt genau diese Möglichkeit, dass jeder Mensch einen neuen Anfang setzen kann. Die Offenheit der Zukunft ist deshalb keine Schwäche demokratischer Gesellschaften, sondern ihre wichtigste Voraussetzung.⁹⁾ Politik ist demnach der Raum, in dem Menschen gemeinsam handeln, sprechen und Neues beginnen können.

Die Demokratie befindet sich also in einem grundlegenden, umfassenden Konflikt mit der Tech-Oligarchie: auf der Ebene der politischen Ideen, der Legitimation und Begrenzung von Herrschaft, des Gesellschafts- und Menschenbildes und des direkten Kampfes um Ressourcen, die von der Oligarchie durch einen gefangenen Staat, mit den USA den mächtigsten der Menschheitsgeschichte, geraubt werden.

Obwohl sie im Einklang mit ihren Verbündeten in der US-Politik vor allem das Feindbild des Kommunismus beschwören, sind für die Tech-Oligarchen gerade auch Institutionen der liberalen Demokratie Angriffsziele, denn Parlamente verlangsamen Entscheidungen, Gerichte kontrollieren staatliches Handeln, Datenschutz begrenzt die Sammlung persönlicher Informationen, Wissenschaft lebt von Kritik und methodischer Offenheit, freie Medien schaffen Gegenöffentlichkeit – dies alles steht dem grotesken Machtanspruch der oligarchischen Clique im Weg. All diese Institutionen erschweren die Konzentration epistemischer und politischer Macht und werden daher von den Tech-Oligarchen dämonisiert, sind bei Thiel zum Teil sogar „der Antichrist“.

Die vorrangige Herausforderung für demokratische Gesellschaften besteht also darin, zu bestimmen, wer die digitale Infrastruktur kontrolliert. Souveränität im digitalen Zeitalter bedeutet nicht mehr nur Kontrolle über Territorium oder Gewaltmittel. Sie bedeutet die demokratische Kontrolle über Daten, Modelle, Rechenkapazitäten und künstliche Intelligenz – und letztlich die Auflösung der Tech-Oligarchie.

Die Debatte über Palantir ist deshalb keine über Software, sondern über die zukünftige Architektur demokratischer Herrschaft. Es geht vorrangig um die beispiellose Bündelung wirtschaftlicher Ressourcen, digitaler Infrastrukturen, Wissensproduktionskapazitäten und politisch-gesellschaftlicher Macht durch gerade mal eine Handvoll Männer. Palantir ist also ein Symptom einer tieferliegenden Transformation unserer Gesellschaften. Der Konflikt verläuft nicht zwischen Mensch und Maschine oder Datenschutz und Sicherheit, sondern zwischen zwei konkurrierenden politischen Projekten: einer demokratischen Ordnung, die auf Freiheit, Pluralität, Gleichheit und öffentlicher Verantwortung beruht, und oligarchischer Herrschaft, die Legitimität aus technischer Überlegenheit, epistemischer Kontrolle, datengetriebener Steuerung und antidemokratischer Ideologie ableitet.

Der Angriff der Tech-Oligarchen auf die Weltgemeinschaft ist also – nur auf den ersten Blick paradox – ein zugleich autoritäres und antistaatliches Projekt: Es will Macht so weit wie möglich personalisieren, lässt den Staat zur Beute von hypermodernen Raubrittern und unsere Gesellschaften und die Natur zu bloßen Ressourcen zur Verwirklichung größenwahnsinniger Fantasien werden. Dabei zerstören die Tech-Oligarchen die Zukunftsfähigkeit der Menschheit, während sie sich narzisstisch einbilden, sie seien heroische Führergenies und Innovatoren. So wichtig Diskussionen über technische Details, Regeln und Werte sind, müssen wir diese Fragen auch im Kontext der größeren Bedrohung betrachten, denn: It’s the oligarchy, stupid!

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However, we see the constitutional significance of the judgment elsewhere. It risks closing one of the few routes through which civil society might ask the EU Court to scrutinise the legal adequacy of the EU’s climate targets, while direct review remains effectively closed under Article 263(4) TFEU. The pressing question is therefore: What judicial or other institutional channel remains to challenge and demand justification for the adequacy of the EU’s 2040 climate target, since 2026 enshrined in the European Climate Law (ECL)?

A Challenge to the EU’s 2030 Ambition

The case arose from a request by GLAN and CAN-Europe for internal review of Commission Implementing Decision (EU) 2023/1319, which fixes Member States’ annual emission allocations under the Effort Sharing Regulation (ESR). Formally, the applicants challenged the implementing decision. Substantively, however, their arguments concerned the EU’s climate ambition translated into the annual emissions allocations.

The applicants argued that the EU’s 55% net greenhouse gas reduction target for 2030, laid down in the ECL, and the corresponding ESR target were inadequate in light of the Paris Agreement and the EU’s fair share of the global mitigation effort. They also criticised the Commission’s 2020 impact assessment for failing adequately to assess the EU’s 2030 target in the light of the EU’s fair share of the global carbon budget consistent with the Paris Agreement’s 1.5°C goal, the feasibility of higher emissions reductions, climate impacts and fundamental rights.

The General Court carefully reconstructed these arguments but concluded that they were, “in reality”, directed against the legislative provisions setting the EU’s 2030 targets (para 128). The Commission could not set annual emissions allocations that are higher in ambition, as it is bound by the essential elements of the applicable law under Article 291 TFEU. Had it indirectly replaced those targets with more ambitious ones because it considered them inadequate under primary EU or international law, it would have “exceeded its implementing power” and encroached on the legislature’s competence (para 107).

As anticipated by earlier commentators, internal review can test how climate legislation is implemented where the Commission retains relevant administrative discretion. Hence, while potentially promoting compliance with the EU’s existing climate targets, it cannot provide a back door for demanding justification of their ambition fixed by the legislature itself.

What Remains of Aarhus Review

The judgment still contains several useful findings for climate litigation (and environmental litigation more broadly). Where an applicant argues that the Commission misunderstood an internal review request, the Court must conduct “full review” of whether the grounds were correctly understood (para 50). Complex technical and scientific assessments remain subject to the familiar manifest error standard (paras 45-46).

The Court also held that defects in a preparatory act may be relied upon when challenging the definitive administrative act for which it was preparatory (paras 143-146). This may matter greatly in future climate litigation because scientific, economic and distributive choices are often framed at the impact-assessment stage, where the evidentiary basis for climate ambition is constructed. That being said, Article 6(4) ECL obliges the Commission to review the consistency of all its measures with the climate neutrality objective. This suggests that internal review requests asking the Commission to justify how its preparatory material aligns with the climate neutrality objective in light of the best available science, rather than with broader fair-share considerations, may have a greater chance of being considered by the Court.

However, by giving the legislative exclusion a wide functional reach, the Court did not allow the applicants to challenge the Commission’s 2020 impact assessment, which preceded the formal legislative procedure. While it was not itself legislation, it was treated as an exercise of the Commission’s legislative capacity because it was prepared with a view to a legislative proposal and was substantively connected to the resulting legislation (para 165).

Finally, the Court drew attention to Article 277 TFEU, which allows a party, in proceedings before the EU Courts, to challenge incidentally the legality of an EU act of general application on which the contested measure depends. It held that the Commission itself cannot entertain a plea of illegality when conducting an internal review because Article 277 is a judicial mechanism (para 134). Although the applicants’ Article 277 argument failed in this case because the plea was not capable of undermining the relevant inadmissibility reasoning and the argument was directed at the wrong part of the contested decision (para 136), the Court left open the possibility of such a plea once the dispute reaches the EU Courts. A carefully framed plea of illegality may therefore still be worth raising in future climate litigation. The Court also noted that the applicants had not challenged the interpretation of the Aarhus Regulation under primary EU law, including Article 47 of the Charter (para 136).

The Missing Institutional Opportunity to Demand Justification

The deeper problem exposed by GLAN is a familiar flaw of the EU legal order whose significance increases with waning climate ambition and growing climate impacts. In Carvalho, the EU Courts rejected a direct challenge to EU climate legislation because the applicants were not individually concerned. The Plaumann doctrine continues to make direct review of EU legislative climate ambition exceptionally difficult. The usual response is that the Treaties offer protection via a broader “complete system of legal remedies” (Inuit, para 92; Les Verts, para 23; UPA, para 40). If the EU legal order is to sustain that claim, at least one realistic judicial route must exist through which the legality of the EU’s climate targets can be tested. The GLAN case makes clear that internal review does not offer such a route. Preliminary references remain possible in principle, but depend on suitable national litigation and on a national court deciding to refer a validity question. Article 277 remains uncertain.

This is more than a technical problem of access to court. It concerns whether citizens have an institutional opportunity to demand justification from public power. Rainer Forst’s work on the right to justification starts from the idea that legitimate authority must be capable of offering adequate reasons to those subject to it. Judicial review is one setting in which reasons can be demanded, tested against law and confronted with evidence.

Other courts in Europe are already carrying out this function in climate cases. In Urgenda, Neubauer, KlimaSeniorinnen and, more recently, Bonaire, courts have required public authorities to defend the adequacy of their choices against human rights, interpreted in light of best available science and existing international and national commitments. The ICJ’s 2025 Advisory Opinion has further articulated and strengthened this net of legal requirements governing mitigation ambition. These courts require governments to justify why the level of protection they provide is legally defensible.

At EU level, this exchange has still not taken place in relation to the Union’s own climate targets. GLAN shows that the problem is not only that the EU Courts may apply deferential review once scientific evidence is before them. For legislative climate ambition, the scope of the available procedures may prevent the Court from engaging on merit at all.

Why This Matters for the 2040 Target

The implications of the case are particularly important for the EU’s 2040 climate target, the lawfulness of which has been seriously questioned. The European Scientific Advisory Board on Climate Change (ESABCC) recommended domestic reductions of 90 to 95% by 2040. The final legislation retains a headline target of 90% while allowing international credits to account for up to five percentage points. This permits domestic reductions to fall to 85%.

The legal question extends beyond procedural requirements to how the EU institutions engage with fundamental rights (Kadi, para 316) and balance scientific advice with other policy considerations (Article 4(5) ECL). However, GLAN shows how difficult it may be to put that question before the EU Courts once the chosen ambition has been embedded in legislation. Its treatment of the 2020 impact assessment raises an additional concern that the scientific basis constructed before legislation may constrain further choices but remain outside of judicial review.

GLAN clarifies a constitutionally coherent line but also reveals a gap. The line is that the Commission cannot rewrite legislation through implementing powers. The gap is that if Plaumann continues to obstruct direct review, the Aarhus Regulation excludes challenges to legislative ambition, preliminary references depend on a suitable national route, and Article 277 remains uncertain, the claim that EU law offers a complete system of remedies is unconvincing where a central EU policy choice has serious fundamental rights consequences.

GLAN hence aggravates our doubts on whether EU law provides a realistic institutional route through which the Union can be required to justify the legal adequacy of its own climate ambition at all.

Research for this blog post was funded by the European Research Council (LitDem project, grant agreement no. 101125511).

A more extensive and substantially different discussion of the ruling by the authors will be published on EU Law Live.

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Laura Gamboa

Though often thought as linear and cohesive the literature on democratic resilience struggles with two relatively opposing premises. On the one hand, the rise of would-be-autocrats is portrayed as the outcome of political establishments unable to adequately represent voters and strong well-entrenched institutions that sustain minority government.[1] On the other hand, scholars contend, would be autocrats are more likely to succeed when they are fighting weak unentrenched institutions that can be easily amended or erased to undermine the checks on the executive.[2]

Scholars and practitioners interested in curbing the erosion of democracy, are therefore, based with a dilemma. Should we strive for well-entrenched hard to change constitution? Or should we design charters that majorities can easily change?

Constitutionalism and its Discontents takes up that question. In it, Mark Tushnet and Bojan Bugaric make a case against constitutionalism: “rules about ruling,” they posit, should be subject to the same forms of political contestation that we use for ordinary policies

Constitutionalism—or the entrenchment of rules about ruling—is not without merits. As the authors recognize, deep-seated rules can provide a more stable framework for political contestation. After all, institutions constrain the set of possible outcomes.[3] They lengthen actors’ time horizons and stabilize their expectations. When the rules of the game are set, elites know what they are playing for and what to expect if they lose. On the contrary, when they easily changed everything is up for grabs; there is no constraint to the set of possible outcomes, and losing becomes all of the sudden more costly.

Yet, as Tushnet and Bugaric highlight, this kind of stability comes with important drawbacks. Constitutions are context dependent. They cement particular setups of empowerment and limitation. Preventing adjustments as the polity’s preferences of what or who ought to be empowered or limited changes can be detrimental to democracy.

Second, constitutional entrenchment (in it of itself) has not proven to be particularly successful in deterring autocratization. Well entrenched thick constitutions, with substantive policy provisions, they explain, are likely to backfire. Inspired by the end of the Cold War in the 1990s, Tushnet and Bugaric argue in Chapters 5 and 6, the European Union created a series of rules that entrenched economic integration at the regional level while leaving social protection to national governments. When the eurozone-debt crisis hit in the 2010s, regional pro-austerity provisions—mandated at the EU level—made it nearly impossible for countries to spend countercyclically and boost their social programs. Constitutionally entrenched austerity had severe social and political consequences in Europe, not the least of which was the rise of parties and leaders with authoritarian tendencies.[4] 

Well entrenched thin constitutions, the authors discuss, are not particularly authoritarian-proof either. Thin institutions hoping to survive the test of time, must rely on informal institutions. Unwritten, these, however, can be easily circumvented or ignored. In the United States, for example, Donald Trump (2017-2021, 2025-present) has used and abused informal institutions to undermine the checks on the executive and weaponize government bureaucracy against opponents.[5]

Lastly, the authors suggest, institutions have unintended consequences. Provisions meant to limit power, can actually expand it. In Brazil, prosecutors eased evidentiary and procedural constraints to fight high-level corruption. Zealous about the crimes he was prosecuting, judge Sergio Moro engaged in misconduct to indict and jail then ex-president and highly likely presidential candidate, Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2011). His actions derailed the 2018 election.[6] Something similar happened in Guatemala. Where the UN backed anti-corruption commission (CICIG) created a powerful general attorney to prosecute corruption. Taken over in 2018, by Consuelo Porras, a member of the “Corrupt Pact”, however, it was used for nearly ten years as a power tool of oppression.

All of these are good arguments against constitutionalism. Institutions that enable better more representative democracies are, indeed, needed to curb the rise of potential autocrats. But what about resistance once an autocrat has attained power? Wouldn’t less entrenched institutions pose significant risks then? The authors, suggest they don’t. In fact, they argue, they could hinder revitalizers by obstructing their agenda.

Indeed, constitutions do not have silver bullets against autocratization. As they show in Chapter 9, there is no constitutional design particularly suited to fight democratic backsliding and some of the constitutional tools available to halt the erosion of democracy are only successful when used at the right time. Moderate institutional strategies can run the clock on autocrats, slow down and obstruct democratic backsliding, but they are not entirely failproof and ultimately require the opposition to win elections (which they can hardly do by defending the status quo the autocrat sought to disrupt).

The book’s argument is timely and well built. It takes up a question that Political Scientists (like me) grapple with and rarely consider in detail. And while I can see how well-entrenched constitutions could be detrimental to democracy; I wonder how flexible should be? Majorities are not always right. How should we think about very popular presidents like Nayib Bukele (2019-present) who are willing to undermine the civil and political rights of those who oppose him?

I also wonder how do rules of constitutional amendment and replacement interact with other institutions. These too are context dependent. They may not have been created to obstruct change but turned into insurmountable obstacles as partisan organizations evolved or polarization increase. As we think about democratic restoration in countries like Hungary, Poland and Guatemala, is there a way to avoid that trap?

I thoroughly enjoyed the book and highly recommend it to scholars interested in constitutional design, democratic backsliding and or questions of post-authoritarian politics. Combining questions about institutional design and strength, with broader concerns about equality and representation, Tushnet and Bugariç tackle the twin problem of executive aggrandizement: acknowledging and addressing the popular force behind the rise of populist would-be-autocrats, while also understanding the need to limit their ability to reduce the checks on the executive to fulfill their agenda. 

Laura Gamboa is Associate Professor of Democracy and Global Affairs at the Keough School at the University of Notre Dame. You can reach her at: lgamboa1@nd.edu.

Die rechtsstaatliche Problematik des Einsatzes von Palantir-Produkten im staatlichen Bereich erschöpft sich nicht in den aufsehenerregenden Äußerungen Peter Thiels oder den nicht weniger exzentrischen Auftritten des Palantir-CEOs Alex Karp. Entscheidend ist vielmehr der Selbstanspruch des Unternehmens. Dieser tritt sowohl im aufschlussreichen Palantir-Manifest³⁾ hervor, das unmissverständlich Machtansprüche formuliert, das Geschäftsmodell als moralische Mission verklärt und vor Demokratieverachtung strotzt, als auch im infrastrukturellen Design der Palantir-Produkte selbst. Das Unternehmen beansprucht dabei nicht lediglich die Rolle eines staatlichen Auftragnehmers, sondern positioniert sich als funktional überlegene Alternative zum Staat selbst.

Palantir-Systeme als staatliche Infrastruktur

Palantir bietet Softwarelösungen in nahezu allen Bereichen staatlicher Aufgaben an – vom Militär und der inneren Sicherheit bis hin zur Daseinsfürsorge für Gesundheit, Verwaltung und Sozialwesen. Die Firma vermarktet ihre Software als Mittel zur Gewinnung verwertbarer Erkenntnisse, zur Erkennung von Mustern und zur Unterstützung komplexer operativer Entscheidungen. In den USA unterhält die Firma milliardenschwere Verträge mit dem Verteidigungsministerium⁴⁾ und zahlreichen weiteren staatlichen Bereichen, im Vereinigten Königreich mit dem nationalen Gesundheitssystem NHS.⁵⁾ Die in Deutschland im Einsatz befindlichen Produkte von Palantir ermöglichen sowohl eine Aufbereitung von Daten, die bereits staatlicherseits vorhanden sind, als auch eine Datenanalyse durch Mustererkennung, z.B. zur Gefährdungsidentifikation. Zurzeit nutzen Polizeibehörden in Bayern, Hessen und Nordrhein-Westfalen Palantir-Systeme; Baden-Württemberg kommt im Laufe des Jahres 2026 hinzu.⁶⁾ Bayern hat zudem einen Rahmenvertrag abgeschlossen, dem andere Bundesländer und der Bund ohne weitere Vergabeverfahren beitreten können. Durch kostenlose Testnutzungsräume versucht die Firma, staatliche Akteure an sich zu binden, idealerweise ohne öffentliche Ausschreibungsverfahren.⁷⁾

Am Beispiel NHS⁸⁾, mit dem Palantir einen Siebenjahresvertrag abgeschlossen hat, zeigen sich Entwicklungen, vor denen Kritiker:innen bereits seit Langem warnen: Erstens überträgt der Staat Infrastrukturen, auf die er für die Erfüllung seiner Aufgaben zwingend angewiesen ist, an ein privates Unternehmen. Zweitens weitet der Einsatz von Palantir die Zugriffs- und Nutzungsbefugnisse auf staatliche Daten schrittweise aus und unterläuft damit deren Zweckbindung. Drittens bleibt vielfach undurchsichtig, wie die Palantir-Systeme funktionieren – und damit auch, wer für die Entscheidungen verantwortlich ist, die auf ihrer Grundlage getroffen werden.

Staatliche Kernaufgaben: Gesundheit und Sicherheit

Gesundheitsversorgung⁹⁾ und Sicherheit¹⁰⁾ sind nach dem deutschen Verfassungsverständnis Grundaufgaben des Staates. Die Übertragung wesentlicher Infrastrukturen in diesen Bereichen an Unternehmen wie Palantir ist weder eine klassische Auftragsvergabe durch die öffentliche Hand noch eine konventionelle Privatisierung, sondern geht mit einem Verlust an staatlicher Kontrolle und einer Veränderung von Entscheidungslogiken staatlichen Handelns einher.

Seinen genuinen Aufgaben kann sich der Staat nicht entziehen, ohne damit zugleich den demokratisch legitimierten Herrschaftsanspruch aufzugeben und die freiheitliche Verfassungsordnung zu gefährden. Daraus folgt, dass zwar eine private Auslagerung staatlicher Aufgaben möglich und ggf. sogar geboten sein kann, während eine Auslagerung staatlicher Funktionen ausgeschlossen sein muss. Die Grenze wird dort überschritten, wo der Staat die Kontrolle über die Erfüllung seiner Aufgaben verliert. Führt die Etablierung privater Infrastrukturen etwa dazu, dass Gesundheitssystem und Polizei nur arbeitsfähig sind, wenn Palantirs Systeme laufen, erzeugt dies ein solches Szenario des funktionalen Kontrollverlusts.

Mitarbeiter:innen von Palantir haben personalisierte Zugangskennungen für Landeskriminalämter; Updates werden vor Ort aufgespielt.¹¹⁾ Im Bereich der Polizei, die das Gewaltmonopol des Staates ausübt, ist dies offensichtlich rechtsstaatlich defizitär. Neben Fragen der Gesetzesbindung und Transparenz entsteht ein Sicherheitsrisiko: Wissen über polizeiinterne Datenverarbeitungsprozesse und -strukturen sowie Organisationswissen der Polizei gelangt an ein privates Unternehmen. Zugleich bleibt unklar, wer für Entscheidungen verantwortlich ist, wenn der Staat zwar formal die Verantwortung trägt, die technischen Entscheidungsstrukturen aber nicht selbst kontrollieren kann.

Diese Abhängigkeiten beschränken sich nicht auf die technische Ebene: Je länger Behörden zentrale Verwaltungs- und Sicherheitsaufgaben über dieselbe proprietäre Plattform organisieren, desto stärker richten sich Arbeitsabläufe, Datenstrukturen, Aus- und Fortbildung sowie organisatorisches Wissen an den Vorgaben und Eigenschaften dieser Plattformen aus. Die Software formt damit schrittweise staatliche Abläufe und Entscheidungsarchitekturen. Der Staat nutzt sie dann nicht nur als Werkzeug für im Voraus definierte, von den Möglichkeiten der Software unabhängige Zwecke, sondern übernimmt ihre Kategorien, Arbeitslogiken und Formen der Informationsaufbereitung. Bei technischen Diensten, die in dieser Weise tief in den inhaltlichen und materiellen Gehalt staatlicher Prozesse vordringen, ist ein Wechsel zu einem anderen Anbieter dann nicht nur aus finanziellen Gründen erschwert: Die Behörde hat sich organisatorisch an die Software angepasst.

Epistemische Abhängigkeiten

Rechtsstaatlich entscheidend ist, dass der Staat die Infrastruktur seiner Wissensproduktion auf proprietäre Plattformen verlagert. Denn damit verändert sich grundlegend, welche Informationen sichtbar werden, welche Zusammenhänge Behörden erkennen und welche Schlussfolgerungen sie als naheliegend betrachten. Plattformen wie Gotham ordnen Informationen nicht lediglich neu, sondern prägen die Kategorien, nach denen Behörden ihre Daten interpretieren. Sie beeinflussen damit bereits die Phase, in der aus Daten überhaupt erst entscheidungsrelevantes Wissen entsteht. Der Staat gibt so nicht nur technische Funktionen aus der Hand, sondern einen Teil der operativen Bedingungen staatlicher Entscheidungsfindung. Die Macht solcher Plattformen ist epistemisch: Sie prägen und strukturieren den Wissens- und Erkenntnishorizont staatlicher Institutionen.

Das zeigt zugleich, warum sich digitale Souveränität hier nicht auf die geopolitische Abhängigkeit von amerikanischen Technologieunternehmen reduzieren lässt. Für den Aspekt der Souveränität ist vielmehr entscheidend, welche Rolle proprietäre Analyseplattformen innerhalb staatlicher Institutionen übernehmen – unabhängig davon, ob ein US-amerikanisches oder ein europäisches Unternehmen sie entwickelt. Die häufig erhobene Forderung nach einer „europäischen Alternative“ zu Palantir (wie z.B. der französischen Firma ChapsVision¹²⁾) greift deshalb zu kurz. Auch ein europäischer Anbieter würde den rechtsstaatlichen Grundkonflikt nicht auflösen, der darin besteht, dass seine Plattformen die institutionellen Arbeitsweisen von Polizei, Sicherheitsbehörden oder Gesundheitsverwaltung strukturieren, ihre Prozesslogik materiell gestalten und darüber Abhängigkeit und materielle Eingriffe produzieren. Der rechtsstaatliche Einwand richtet sich daher nicht primär gegen bestimmte Unternehmen, sondern gegen eine Form staatlicher Digitalisierung, in der private Plattformen die epistemische Infrastruktur staatlichen Handelns bereitstellen.

Aus demselben Grund knüpft unsere Kritik nicht an den politischen Überzeugungen einzelner CEOs wie Alex Karp oder Peter Thiel oder an bestimmte Ideologien der Tech-Industrie an. Solche Faktoren mögen die Bewertung einzelner Unternehmen verschärfen, sie begründen aber nicht das rechtsstaatliche Problem selbst, das auch bei alternativen Unternehmen bestehen würde, deren Führungspersonal nicht durch antidemokratische öffentliche Stellungnahmen auffallen würde.

Zweckbindung als Voraussetzung von Kontrollierbarkeit

Palantirs Geschäftsmodell beruht auf der Verarbeitung von Daten, weshalb der Zugang zu staatlichen Daten eine zwingende Voraussetzung für den Betrieb dieser Systeme ist. In der deutschen Debatte wird immer wieder beschwichtigend betont, dass bei der Verwendung dieser Systeme keine staatlichen Daten in private Hände abfließen können, da die Software „on-premises“ (also z.B. auf Servern bei der Polizei selbst)¹³⁾ gehostet würde.

Das gut dokumentierte Phänomen des function creep¹⁴⁾ zeigt aber, dass technische Zugriffsmöglichkeiten, wenn sie einmal bestehen, auch genutzt werden, und zwar weit über ihren ursprünglichen Zweck hinaus. Als jüngstes und extremes Beispiel ist die Nutzung von Werbedaten durch die amerikanische Immigrationsbehörde ICE zu nennen¹⁵⁾, deren Vorgehen erheblichen rechtsstaatlichen Bedenken ausgesetzt ist. Vor diesem Missbrauchspotenzial wird seit Langem gewarnt. Auch beim britischen NHS begann die Zusammenarbeit mit Palantir mit der Aufbereitung von Daten und Nutzeroberflächen. Später dann erhielt Palantir Zugang zu personenbezogenen Patient:innendaten¹⁶⁾, um KI-Anwendungen zu trainieren. Nach öffentlicher Kritik soll die Vertragsverlängerung nun geprüft werden.

Aus grundrechtlicher Perspektive ist nicht erkennbar, wie der Zweckbindungsgrundsatz und andere datenschutzrechtliche Anforderungen eingehalten oder überhaupt überprüft werden können. Die Palantir-Software Gotham kann Informationen in Polizeidatenbanken über Millionen von Menschen aufbereiten, zusammenführen und analysieren. Je mehr Datenbestände eine solche Plattform verknüpft und je vielfältiger sie kategorisiert und auswertet, desto schwieriger wird es, die ursprünglichen Zwecke der Datenerhebung und die daran geknüpften Schutzvorkehrungen – Grundlagen des Daten- und Persönlichkeitsschutzes – aufrechtzuerhalten. Insbesondere bei prädiktiven Analysen im Sicherheitsbereich droht damit die Zweckbindung ihre Funktion als Grenze staatlicher Datenverarbeitung zu verlieren – unabhängig von Palantir. Rechtsstaatlichkeit setzt voraus, dass staatliche Machtausübung kontrollierbar und begrenzt bleibt. Das gilt auch für die Verarbeitung von Daten.

Die rechtspolitische Diskussion über die Ausweitung des Einsatzes von Palantir-Software zeugt von verfassungsrechtlicher Ignoranz. Das Bundesverfassungsgericht hat in zahlreichen Verfahren, u. a. zum Palantir-Einsatz in Hessen¹⁷⁾, klare Anforderungen an den rechtsstaatlichen Einsatz automatisierter Datenanalyse formuliert; der LDI in Nordrhein-Westfalen hat den Einsatz der Software für rechtswidrig¹⁸⁾ befunden. Der hessische Innenminister sieht bereits jetzt ohne die Software von Palantir „eine erhebliche Sicherheitslücke“¹⁹⁾. Damit hat Palantir sein Ziel bereits erreicht.

Staatliche Verfahren müssen Machtkonzentration verhindern

Das Versprechen, das hinter der Anschaffung von Systemen wie denen von Palantir steht, ist ein ökonomisches Verständnis von Effizienzsteigerung durch Integration von Systemen und Daten über Behördengrenzen hinweg, Echtzeitverfahren und prädiktive Analyse. Sie sollen damit die bürokratischen Reibungen beseitigen, die durch Zuständigkeiten, getrennte Datenbestände, festgelegte Verfahrensschritte und Dokumentationspflichten entstehen. Aus rechtsstaatlicher Perspektive ist jedoch nicht jede Form administrativer Reibung ein Defizit. Vielmehr erfüllen sie als organisatorische Begrenzungen eine wichtige Schutzfunktion. Sie beschränken den Zugriff staatlicher Stellen auf Informationen, verteilen Verantwortung auf unterschiedliche Institutionen und erschweren die Konzentration staatlicher Macht, wodurch das Risiko ihres Missbrauchs verringert wird. Die normative Organisation staatlicher Verfahren ist deshalb keine bloße Ineffizienz, sondern ein institutioneller Sicherungsmechanismus für Grundrechtsgeltung, Gewaltenteilung und Gesetzesbindung. Was ein Softwareunternehmen als Effizienzgewinn betrachtet, kann aus rechtsstaatlicher Perspektive den Abbau jener institutionellen Schranken bedeuten, die staatliche Machtausübung kontrollierbar halten.

Kontrollierbare Machtausübung setzt zudem voraus, dass staatliches Handeln transparent und nachvollziehbar bleibt: Gesetze werden öffentlich verkündet und sind damit verfassungsrechtlich überprüfbar, geheime Grundrechtseingriffe unterliegen höheren Anforderungen²⁰⁾, handelnde staatliche Stellen sind identifizierbar. Wenn die Entscheidungslogik eines staatlichen Systems selbst für die Behörde nicht nachvollziehbar ist, kann auch ihr Handeln nicht wirksam kontrolliert werden. Eine nachgeschaltete staatliche Gefährdungshaftung reicht bei so weitreichenden Grundrechtseingriffen nicht aus, zumal Betroffene Schaden und Rechtsverletzung schwer nachweisen können.

Hier zeigt sich ein grundlegender Unterschied zwischen der Logik digitaler Plattformen und rechtsstaatlichen Prinzipien. Digitale Plattformen sollen Informationsgrenzen überwinden, Datenbestände zusammenführen und Entscheidungsprozesse möglichst nahtlos organisieren. Private Systeme wie Palantir zielen außerdem auf Abschirmung gegenüber Wettbewerber:innen und Bindung der Nutzer:innen an das Ökosystem der Plattform, um Abhängigkeiten und Lock-in-Effekte zu schaffen. Der demokratische Rechtsstaat verfolgt dagegen kein lineares Projekt der ökonomischen Optimierung durch einen einzelnen Anbieter: Seine Institutionen sind deshalb nicht primär darauf ausgelegt, staatliches Handeln nach externen Maßstäben möglichst ökonomisch effizient zu gestalten, sondern staatliche Macht rechtlich zu binden und organisatorisch zu verteilen.

Somit liegt das rechtsstaatliche Problem proprietärer Analyseplattformen nicht allein auf technischer oder wirtschaftlicher Ebene. Mit ihrer Einführung übernimmt der Staat schrittweise eine außerstaatliche Vorstellung davon, was gute Organisation bedeutet: Integration eines zentralen privaten Systems statt funktionaler Trennung der verschiedenen Zweckkontexte, kontinuierliche Lagebilder statt anlass- und zweckgebundener Informationsaufbereitung, Verhaltensvorhersagen statt substanzieller Verdachtsmomente. Die eigentliche Herausforderung liegt deshalb nicht darin, dass staatliche Verfahren digitalisiert werden. Sie liegt darin, dass sich mit proprietären Plattformen ein Organisationsverständnis etabliert, das rechtsstaatliche Sicherungen systematisch als Reibungsverluste interpretiert. Ein demokratischer Rechtsstaat darf seine Verfahren aber nicht allein nach ihrer ökonomischen Effizienz bewerten.

Eine materielle Privatisierung staatlicher Kernaufgaben ist mit den rechtsstaatlichen Anforderungen an das staatliche Gewaltmonopol nicht vereinbar. Durch die Integration proprietärer, nicht kontrollierbarer digitaler Systeme auf infrastruktureller Ebene erfolgt kein singulärer „Ausverkauf von Hoheitsrechten“, sondern eine schleichende Aushöhlung demokratischer Legitimation, Gewaltenteilung und Gesetzesbindung sowie effektiver Rechtsschutzmöglichkeiten – zentrale Elemente unseres rechtsstaatlichen Verständnisses.

Beide Autor:innen haben im gleichen Umfang zu diesem Artikel beigetragen.

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Zwei neue Instrumente staatlicher Wissenserzeugung

§ 98d Abs. 1 StPO-E erlaubt, biometrische Daten aus einem Strafverfahren mit öffentlich zugänglichen Daten aus dem Internet abzugleichen. Erfasst sind nicht nur frei auffindbare Bilder, Videos oder Stimmen, sondern auch Inhalte, die erst nach Registrierung, Genehmigung oder Entgeltzahlung zugänglich sind. Der Abgleich darf der Sachverhaltsaufklärung sowie der Identifizierung oder Lokalisierung eines Beschuldigten oder Zeugen dienen. Er setzt den Verdacht einer Straftat von auch im Einzelfall erheblicher Bedeutung voraus, muss subsidiär sein und darf keine Echtzeitdaten einbeziehen.

Noch weiterreichende Befugnisse gewährt § 98e StPO-E. Die Vorschrift erlaubt, rechtmäßig gespeicherte personenbezogene Daten aus unterschiedlichen präventiven und repressiven polizeilichen Datei- und Informationssystemen auf einer Analyseplattform verfahrensübergreifend weiterzuverarbeiten. Das System darf gem. § 98e Abs. 4 StPO-E u.a. Beziehungen zwischen Personen, Gruppen, Institutionen, Orten und Objekten herstellen, Informationen klassifizieren und visualisieren, Suchkriterien gewichten und Daten statistisch auswerten. Ausdrücklich können ausweislich der Entwurfsbegründung auch KI-Systeme und Sprachmodelle eingesetzt werden.¹⁾ Voraussetzung ist der Verdacht einer auch im Einzelfall schwerwiegenden Straftat i.S.d. § 100a Abs. 2 StPO.

Mit dem Einsatz dieser Ermittlungsbefugnisse verschiebt sich der Schwerpunkt der Informationsgewinnung. Ausgangspunkt der StPO war bislang eine konkrete Ermittlungsmaßnahme, mit der anlässlich eines Tatverdachts Daten zu einem bestimmten Sachverhalt erhoben und anschließend ausgewertet wurden. Demgegenüber zielen die in den §§ 98d, 98e StPO geregelten Befugnisse nicht auf die Erhebung neuer Daten, sondern auf die weitergehende Auswertung bereits vorhandener Datenbestände. Durch deren nachträgliche Verknüpfung können bislang nicht erkennbare Zusammenhänge aufgedeckt und daraus neue Erkenntnisse gewonnen werden.

Die rein strafprozessuale Kritik greift, aber zu kurz

Das BVerfG hat in seiner sog. Palantir-Entscheidung²⁾ zur automatisierten Datenanalyse in Hessen und Hamburg betont, dass diese Form der Datenverarbeitung ein eigenes Eingriffsgewicht³⁾ besitze, das nicht nur von der ursprünglichen Datenerhebung abhänge, sondern auch von Umfang und Sensibilität der Bestände, der Offenheit der Methode und der Aussagekraft der erzeugten neuen Ergebnisse.⁴⁾ Insbesondere müssten Datenbestände und Analysemethoden umso enger begrenzt werden, je leistungsfähiger das System und je sensibler die ausgewerteten Daten seien.

Der Regierungsentwurf versucht, diese Stufenlogik in § 98e StPO umzusetzen: Zunächst dürfen nur Vorgangs- und Falldaten einbezogen werden. Daten aus Telekommunikationsüberwachungen, Funkzellenabfragen, Quellen-Telekommunikationsüberwachungen oder Asservaten können dagegen nur ergänzend berücksichtigt werden, soweit dies erforderlich ist, während Daten aus Online-Durchsuchungen und akustischen Wohnraumüberwachungen in anderen Verfahren vollständig ausgeschlossen sind. Die Entwurfsbegründung nutzt diese Abstufung jedoch vor allem, um das Eingriffsgewicht zu reduzieren.⁵⁾ Denn statt zu fragen, welche „unterschiedliche[n] Vorkehrungen und Kombinationen von Schutzmechanismen“⁶⁾ die verbleibende Eingriffsintensität erfordert, wird dargelegt, aus welchem Grund der Eingriff nicht ganz so schwer wiege.

Vor allem die formellen Schutzmechanismen vermögen nicht zu überzeugen. § 98d Abs. 4 StPO-E überträgt die Anordnung grundsätzlich der Staatsanwaltschaft, bei Gefahr im Verzug dürfen ausnahmsweise ihre Ermittlungspersonen handeln. Ein Richtervorbehalt, der selbst für eine einfache Durchsuchung verfassungsrechtlich geboten ist,⁷⁾ fehlt gänzlich.

Die automatisierte verfahrensübergreifende Datenanalyse nach § 98e StPO-E enthält nicht einmal eine eigenständige Anordnungsregel. Dabei gelten für sie materiell-rechtlich strengere Voraussetzungen als nach § 98d StPO-E, da sich der Tatverdacht auf eine in § 100a Abs. 2 StPO bezeichnete Straftat beziehen muss. Die Nutzung eines derart eingriffsintensiven Analyse- und Verknüpfungssystems wird damit vollständig in die Sphäre der Polizei verlagert, auch wenn die Staatsanwaltschaft gem. §§ 161, 163 StPO die Sachleitungsbefugnis des Ermittlungsverfahrens innehat. Davon scheint auch der Regierungsentwurf auszugehen, andernfalls wäre der in § 98d Abs. 4 StPO-E normierte „Staatsanwaltsvorbehalt“ überflüssig. Abgesehen davon, dass völlig unklar ist, wer sicherstellen soll, dass die materiellen Anordnungsvoraussetzungen des § 98e StPO-E eingehalten werden, verstößt der fehlende Richtervorbehalt in beiden Vorschriften gegen die bisherige Regelungslogik der StPO, nach der die formellen Schutzstandards umso enger zu ziehen sind, je eingriffsintensiver die Maßnahmen und je enger die materiellen Eingriffsvoraussetzungen sind.

In formeller Hinsicht ist zu konstatieren, dass die in § 98d Abs. 2 und § 98e Abs. 5 S. 2 StPO-E jeweils vorgesehene Protokollierung zwar Anwendung, Zeitpunkt, einbezogene Daten und Organisationseinheit dokumentiert. Sie gewährleistet aber nicht, dass die am Strafverfahren Beteiligten, insbesondere auch die Verteidigung, nachvollziehen können, welche Suchbegriffe, Gewichtungen, Modellannahmen zu einem Ergebnis geführt haben.⁸⁾

Insgesamt ist zu erwarten, dass die §§ 98d, 98e StPO-E in ihrer derzeitigen Ausgestaltung in Karlsruhe nicht bestehen werden, zumal hier nicht einmal alle Kritikpunkte aufgeführt werden können.

Digitale Souveränität wird ausgeblendet

Darüber hinaus steht zu befürchten, dass der Regierungsentwurf den Grundsatz der digitalen Souveränität bei der Normierung der neuen Befugnisse nicht im Blick hatte. Die der digitalen Analyse zugrunde liegende Infrastruktur bleibt im Regelungskonzept der §§ 98d Abs. 2 und 98e Abs. 4 StPO-E unerwähnt. Aber die Kostenbegründung lässt erkennen, welche infrastrukturellen Voraussetzungen der Entwurf implizit zugrunde legt.⁹⁾ Dort wird vorausgesetzt, dass Länder, die bereits eine Software zur automatisierten Datenanalyse in der Gefahrenabwehr einsetzen, keine neue Plattform beschaffen, sondern die vorhandenen Systeme für die Strafverfolgung lediglich anpassen müssten. In Hessen beruht HessenDATA auf Palantirs Gotham¹⁰⁾, Nordrhein-Westfalen¹¹⁾ und Bayern setzen ebenfalls Palantir-Produkte ein, Baden-Württemberg hat deren Einführung vorbereitet¹²⁾, wenn auch eine Entwicklungskooperation mit Airbus Defence and Space und Schwarz Digits zur Schaffung einer souveränen europäischen Analyseplattform auf den Weg gebracht werden soll.¹³⁾ Die §§ 98d, 98e StPO-E schaffen damit nicht nur neue Eingriffsbefugnisse, sondern öffnen faktisch auch die strafprozessuale Tür für eine private US-amerikanische Infrastruktur.

Wer bestimmt, was der Staat erkennt?

Dies erscheint mit Blick auf den Umstand, dass die Strafverfolgung eine hoheitliche Aufgabe ist, nicht unproblematisch. Die Strafverfolgung ist die Kehrseite des staatlichen Gewaltmonopols: Weil der Staat den Bürgern die eigenmächtige Durchsetzung ihrer Interessen verwehrt, muss er die Aufklärung und Ahndung von Straftaten selbst übernehmen. Im Rahmen des Legalitätsprinzips bestimmt die Staatsanwaltschaft als Herrin des Ermittlungsverfahrens dessen Richtung, bewertet die Ergebnisse und trägt die Verantwortung.¹⁴⁾ Private dürfen keine eigenständigen Ermittlungen vornehmen.¹⁵⁾

Nun tritt der private Anbieter einer Analyseplattform nicht als privater Ermittler auf. Vielmehr stellt er die Infrastruktur bereit, innerhalb derer der Staat ermittelt. Die private Plattform ist damit aber mehr als ein bloßes technisches Hilfsmittel. Die Plattform ist die Voraussetzung dafür, dass der Staat bestimmte Erkenntnisse überhaupt erst gewinnen kann. Ohne diese Technik sind bestimmte Formen der Auswertung und damit des Wissenszugriffs nicht mehr möglich. Eine umfassende Analyseplattform legt fest, welche Daten zusammengeführt werden können, welche Beziehungen sichtbar werden, welche Kategorien zur Verfügung stehen und welche Verdachtsmomente als relevant erscheinen. Die Forschung zur Palantir-Plattform der dänischen Polizei zeigt, dass deren „Ontologie“ nicht nur Daten ordnet.¹⁶⁾ Die Plattform stellt ein Vokabular bereit, in dem Personen, Handlungen und Beziehungen polizeilich lesbar werden. Solche Klassifikationen bilden die Wirklichkeit nicht neutral ab. Sie reduzieren Komplexität und strukturieren Wahrnehmung. Auch wenn diese Ontologie nicht herstellerseitig fixiert ist, sondern vom Staat konfiguriert werden kann, hat das Unternehmen einen erheblichen Einfluss auf die Auswertungsarchitektur und damit auf das generierte neue Wissen.

Wenn das System die Wirklichkeit vorsortiert

Das Problem besteht darin, dass ein Analysesystem Informationen erzeugt, Institutionen diese Informationen übernehmen und anschließend auf dieser Grundlage handeln. Der KI-Algorithmus hat damit nicht bloß Auswirkungen auf die gesellschaftliche Wirklichkeit, er formt sie gleichsam.

Das ist im Strafverfahren besonders folgenreich, weil das Analysetool Menschen und Beziehungen etwa als verdächtig oder unverdächtig oder relevant oder irrelevant klassifiziert. Aus einer modellabhängigen Wahrscheinlichkeitsaussage kann ein Verdacht entstehen, der letztlich dazu führen kann, dass Strafverfahren angestoßen werden.

Das Problem wird auch nicht dadurch gelöst, dass § 98e Abs. 4 S. 2 StPO-E vorsieht, dass die Letztentscheidung bei einem Menschen liegen soll. § 98e Abs. 4 StPO-E verlangt zwar eine anlassbezogene, manuell ausgelöste Suche und verbietet unmittelbar nachteilige Entscheidungen, die ausschließlich auf der Analyse beruhen. Doch wer ausschließlich auf der Grundlage der vom System erzeugten Zusammenhänge entscheidet, entscheidet eben nicht unabhängig vom System. Die Strafverfolgungsbehörden sind damit infrastrukturell determiniert. Dass das gegen den verfassungsrechtlich verankerten Grundsatz digitaler Souveränität verstoßen könnte, wenn diese Infrastruktur nicht vom Staat beherrscht wird, wurde bereits eindrücklich dargelegt.¹⁷⁾

Auch das in § 98e Abs. 4 S. 5 StPO-E abgegebene Versprechen, diskriminierende Algorithmen technisch und organisatorisch auszuschließen, hilft nur, wenn es technisch erfüllbar und staatlich überprüfbar ist.¹⁸⁾ Schon bei der Quellen-Telekommunikationsüberwachung zeigt sich das Grundproblem rechtlicher Beschränkungen von technischen Möglichkeiten:¹⁹⁾ Der Gesetzgeber kann zwar ein bestimmtes „Design“ vorschreiben. Diese rechtlichen Schutzmechanismen greifen allerdings nicht, wenn beschränkende technische Vorkehrungen oder Kontrollmöglichkeiten zur Einhaltung eben jener Schutzmechanismen fehlen.

Unternehmerische Grundannahmen als Rahmenbedingung staatlicher Erkenntnis

Das beschriebene Problem stellt sich zwar grundsätzlich beim Einsatz von KI-gestützten Tools.²⁰⁾ Doch es verschärft sich, wenn die KI-Technologie von einem privaten Unternehmen betrieben wird. Dies gilt erst recht, wenn dessen Führungspersonen weltanschauliche Grundannahmen teilen, die nicht auf dem Boden eines demokratischen Rechtsstaats fußen. Denn dann besteht die Gefahr, dass diese unternehmerischen Grundannahmen zu Rahmenbedingungen der staatlichen Erkenntnisbildung werden.

Nach Ansicht des Palantir-Chefs Alexander Karp solle Technik einem politischen Selbstverständnis dienen.²¹⁾ Mitgründer Peter Thiel erklärte bereits 2009, er glaube nicht länger, dass Freiheit und Demokratie miteinander vereinbar seien.²²⁾ Beide gehen davon aus, dass ethische Bedenken zur Gefahr für die Demokratie verklärt würden.²³⁾

Der Staat darf seine Eingriffsbefugnisse jedoch nicht allein nach Maßstäben technischer Machbarkeit oder operativer Effizienz ausgestalten.

Europa braucht digitale Souveränität

Aus all diesen Einwänden folgt nicht, dass ein moderner Rechtsstaat auf digitale oder gar KI-gestützte Ermittlungswerkzeuge verzichten sollte. Auch folgt daraus kein Totalboykott US-amerikanischer Digitalprodukte. Allerdings macht es einen Unterschied, ob das Tool Texte verarbeitet oder als Analyseplattform tief in den Erkenntnisprozess der Strafverfolgungs-, Gefahrenabwehr- und Sicherheitsbehörden eingreift.

Der Regierungsentwurf schafft nicht nur zwei der eingriffsintensivsten Ermittlungsbefugnisse mit äußerst geringen formellen Schutzstandards, sondern trifft zugleich beiläufig in der Kostenbegründung die infrastrukturelle Vorentscheidung darüber, auf welcher Plattform das für die Strafverfolgungsbehörden ermittlungsrelevante Wissen erzeugt wird. Weder wird der Anbieter beim Namen genannt noch werden die damit verbundenen Abhängigkeiten problematisiert. Digitale Eingriffsbefugnisse können aber nicht ohne die technischen Ermöglichungsbedingungen gedacht werden. Wird darauf verzichtet, droht die normative Kraft des Faktischen. Mit dem kostengünstigen Weiterbetrieb nicht eingehegter US-amerikanischer Analysetools besteht die Gefahr, dass technische Machbarkeit zum Maßstab der staatlichen Sicherheitsarchitektur erhoben wird. Der Staat könnte sich dann zum abhängigen Vasalen US-amerikanischer Big-Tech-Fürsten machen, mit der Folge, dass das Gebot der digitalen Souveränität zur inhaltsleeren Absichtserklärung degradiert würde.

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The climate crisis has reached South Africa’s Constitutional Court. In Sustaining the Wild Coast NPC and Others v Minister of Mineral Resources and Energy and Others; Natural Justice and Another v Minister of Mineral Resources and Energy and Others, a dispute over offshore oil and gas exploration along South Africa’s Wild Coast developed into a much wider constitutional inquiry. The Court brought questions of participation, dignity, culture and environmental protection into conversation with the growing demands of climate responsibility. The judgment illustrates how climate change can acquire constitutional significance without the recognition of a freestanding constitutional right to a stable climate. Instead, existing constitutional rights and values shape environmental decision-making, including who participates, whose knowledge and relationships with nature are recognised, and what the state must consider when authorising development. Read against South Africa’s tradition of transformative constitutionalism, Wild Coast offers a distinctive account of climate constitutionalism: one in which the constitutional response to climate change is concerned not only with emissions and environmental harm, but also with the processes, relationships and forms of knowledge through which environmentally consequential decisions are made.

From Seismic Surveys to Constitutional Law

The dispute arose on South Africa’s Wild Coast, a largely rural stretch of the Indian Ocean coastline in the Eastern Cape province, known for its ecological richness and for coastal communities whose livelihoods, cultural practices and spiritual relationships are closely connected to the ocean. The case was brought by the Sustaining the Wild Coast coalition, members of the Amadiba and Dwesa-Cwebe communities, and environmental organisations, challenging an exploration right for offshore oil and gas exploration. Impact Africa held the exploration right, while Shell intended to undertake the exploration activities. The relevant national authorities had granted and administered the right.

The exploration right covered a large offshore area along the Eastern Cape coast. Shell planned to conduct seismic surveys to search for commercially viable oil and gas deposits beneath the seabed, using repeated high-intensity sound impulses to map geological formations. The applicants challenged the lawfulness of the exploration right on several grounds. Central among them were inadequate consultation with affected communities, environmental risks, insufficient consideration of climate change, and interference with communities’ cultural and spiritual relationships with the ocean.

The litigation revealed competing interests and understandings of what was at stake. For the developers and the state, the exploration right concerned the development of offshore petroleum resources. For the affected communities, the ocean could not be understood merely as a site of resource extraction. Members of the Amadiba and Dwesa-Cwebe communities described relationships with the ocean grounded in subsistence, customary practices, healing, ancestors and cultural identity. These relationships became central to the Court’s consideration of meaningful consultation.

The dispute travelled through the High Court and Supreme Court of Appeal before reaching the Constitutional Court. The High Court set aside the exploration right. The Supreme Court of Appeal agreed that it was unlawful but suspended the setting-aside order, allowing defects in consultation to be addressed. The Constitutional Court rejected that remedial approach and restored the High Court’s order setting the exploration right aside.

The Constitutional Court was not asked to determine whether fossil fuel exploration is constitutionally permissible as such. The dispute concerned the lawfulness of this exploration right and whether failures in community participation could be remedied after the fact.

Although the dispute was framed through administrative and environmental law concerns, the Court’s reasoning gives it wider constitutional significance. The judgment develops an understanding of participation that extends beyond procedural compliance, connecting it to dignity, culture and environmental protection. Consultation could not be reduced to administrative box-ticking. The statutory requirements governing participation had to be understood in context, with affected communities either consulted directly or their interests meaningfully represented. In South Africa, this cannot be separated from histories of exclusion from land, natural resources and decisions concerning their use.

The Court also took seriously the substance of what communities communicated through participation. Their relationships with the ocean were material, cultural, spiritual and ecological. The Court emphasised that cultural and religious practices do not lose constitutional protection simply because they may not be readily understood by others. Participation thus extends beyond whether affected people have an opportunity to speak. As the Court put it, meaningful participation requires more than simply giving affected communities a formal “seat at the table”. It also requires a decision-making process capable of recognising their understandings of the environments on which their lives, identities and practices depend. This raises a broader constitutional question: whose knowledge counts in determining environmental harm and acceptable development?

Environmental decision-making inevitably draws on scientific and technical expertise. Wild Coast does not diminish its importance. The judgment does, however, resist treating such expertise as the only knowledge relevant to environmental governance. A seismic survey may be assessed through its effects on marine ecosystems, but that assessment cannot fully capture what is at stake where the ocean sustains cultural, ancestral, spiritual and livelihood relationships. Environmental harm may disrupt not only ecological systems, but also the relationships through which communities understand, use and value them. Participation consequently operates as a bridge between procedural justice and substantive constitutional protection. Recognising community knowledge gives practical content to dignity, cultural- and environmental rights. The judgment’s deeper contribution lies in the relationship it constructs between these constitutional rights, rather than treating them as discrete considerations.

A Transformative Constitutional Reading

The Court’s approach is particularly significant when read against South Africa’s tradition of transformative constitutionalism. The 1996 Constitution was conceived as not only a constraint to public power, but also as an instrument for transforming legal and social power relations inherited from colonialism and apartheid. Wild Coast reflects this ambition by illustrating how constitutional commitments must shape the exercise of public power over environmental and development decisions. The Court itself invites this reading by recognising that the case implicates a broader “catalogue of rights”, including environmental protection, participation, culture, equality and transformation. This places the dispute within the country’s broader constitutional project. The judgment is transformative in the way it gives existing constitutional commitments practical effect through the interpretation and application of environmental and administrative statutory powers. In a context shaped by historical exclusion from decisions over land and natural resources, this brings questions of power and recognition into the constitutional assessment of environmental governance.

Wild Coast presents environmental constitutionalism as concerned with more than restraining environmentally harmful state action. It also concerns how public power over the environment is exercised and whose interests are recognised in that process. Climate change adds a further dimension to this inquiry, particularly as the content of domestic constitutional obligations increasingly develops in conversation with international climate law.

Climate Change and Constitutional Responsibility

In interpreting section 24 of the Constitution, which aims to protect the environment for present and future generations while recognising the pursuit of justifiable economic and social development, the Court situates South Africa’s constitutional environmental obligations within an evolving body of international climate law.

Particularly significant is the Court’s engagement with recent climate advisory opinions of the International Tribunal for the Law of the Sea, the Inter-American Court of Human Rights and the International Court of Justice. It situates these developments within an emerging body of jurisprudence reflecting a “global reckoning with the legal and anthropological implications of climate change”. The ICJ’s 2025 Advisory Opinion is especially important. The Constitutional Court draws on its articulation of states’ obligations to prevent significant environmental harm, exercise due diligence, and account for the foreseeable consequences of greenhouse gas emissions for present and future generations.

International climate law thus informs the contemporary meaning of existing constitutional environmental obligations. The Court interpreted section 24 in light of both the scientific realities of climate change and the evolving international legal obligations responding to them. In this respect, Wild Coast extends an existing trajectory in South African climate litigation. Earlier litigation brought climate impacts into environmental authorisation for a proposed coal-fired power station;  connected severe air pollution to the constitutional environmental right; and brought climate impacts and the interests of youth and future generations into the review of energy planning. Together, these cases have developed climate accountability through existing environmental, administrative and constitutional law. Wild Coast carries this trajectory into the Constitutional Court.

Here, transformative constitutionalism and climate constitutionalism converge. Constitutional commitments are given effect through the exercise of public power, while their content remains responsive to changing environmental conditions and international law. Wild Coast strengthens climate constitutionalism by recognising that climate change alters the conditions under which public power is exercised. As climate science and international law develop, so too does the standard against which environmental governance must be assessed. The climate crisis demands more of existing constitutional institutions, powers and obligations, rather than simply adding another consideration to governmental decision-making.

What the Wild Coast contributes to Climate Constitutionalism

Wild Coast broadens the scope of climate constitutionalism. It shows that climate accountability is not confined to emissions targets, climate-specific rights or challenges to climate law or policy. It also reaches the ordinary exercise of public power over development and natural resources. Its particular contribution lies in bringing climate responsibility into a constitutional framework attentive to participation, culture and different forms of environmental knowledge. The judgment suggests that climate constitutionalism is concerned not only with whether states respond to climate change, but also with how they make environmentally consequential decisions, whose knowledge informs those decisions, and whose relationships with the environment are recognised.

For an evolving global climate constitutionalism, this is an important contribution from South Africa: climate accountability can be embedded within existing constitutional rights and institutions while remaining responsive to the social, cultural and ecological contexts in which climate decisions are made.

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The claim I want to make is narrow and has two parts. First, the letter is right that something is wrong with Decision 883 and wrong about what. There is a serious constitutional objection to the decision, the three dissenting judges make it, and it is not the objection the letter makes; the Article 22 construction has no basis in the Treaty or in the case law, and it would, if accepted, do more damage to the Union legal order than the decision it seeks to correct. Second, and this is the part that outlasts the case, the letter argues in a register that cannot be argued with. It treats a contested and, on one point, badly reasoned judgment as the output of a captured institution. Capture is not a rhetorical intensifier. It is a proposition about how an institution actually works, and it can be tested. On the evidence available, Decision 883 fails that test. What remains is a decision one disagrees with, which is a different object, and which calls for a different instrument.

The distinction is not a matter of manners. It determines which instruments the Union reaches for now, and which ones it will still be able to reach for later.

What the Court Actually Held

The statute under review amends Romania’s integrity legislation and was itself an RRF milestone. Two of its features were challenged, by twenty-seven senators of USR and PNL and, separately, by President Nicușor Dan. The two must be kept apart, because the Court treated them differently and because the dissenting judges object to each on an entirely different ground.

The first is the sanctioning regime. Article II point 17, which rewrites Article 25 of Law no. 176/2010, together with the transitional provision in Article X, attaches a new consequence – immediate termination of the office, dignity or elected mandate – to a conflict of interest that had been definitively established before the new law entered into force. Under the previous regime such a finding carried a disciplinary sanction and a three-year bar on holding public office in the future; it did not end a mandate in course. On this point the objection was rejected, by majority.

The second is transparency. Article II points 2 and 5 extended the obligation to file, and to publish online, declarations of assets and interests to “the person who has relations similar to those between spouses”. Here the Court struck the law down: unanimously as to that phrase, unanimously as to one of the published categories of data, and by majority as to the remaining forty-two.

The separate opinion is signed by Laura-Iuliana Scântei, Dacian-Cosmin Dragoș and the president of the Court, Elena-Simina Tănăsescu. It dissents from the last two points of the operative part, on two unrelated grounds. On the sanctioning regime it argues that the majority is wrong about non-retroactivity. On transparency it argues that the Court should not have ruled at all, because it extended its review, of its own motion, to provisions neither the President nor the senators had challenged, which Article 146(a) of the Constitution does not permit. The letter presents the three as a bloc of dissenters standing against a compliant majority. They are not a bloc: one of their two objections would have restricted the Court’s own reach rather than extended it.

The Objection Worth Making

Article 15(2) of the Romanian Constitution prohibits retroactivity in absolute terms, with the single exception of the more favourable criminal or administrative-offence law. Romanian constitutional doctrine has never developed a graduated theory of retroactive effect comparable to the German distinction between echte and unechte Rückwirkung. The prohibition either applies or it does not, which means the entire weight of the analysis falls on how the facts are characterised.

The Court characterised them by separating the office from the person who holds it. On that reading the law does not sanction an individual for past conduct; it defines, prospectively, the conditions under which a public function may continue to be exercised. The move is familiar to German constitutional lawyers, who would recognise it as unechte Rückwirkung: a norm attaching new consequences to a situation that began in the past but has not yet concluded. German doctrine permits this. What it does not permit is to stop there. Vertrauensschutz requires that the interference be proportionate, that a transitional period be granted where reliance interests are substantial, and that the individual situation be examined rather than presumed.

None of the three appears in the Romanian decision. Having qualified the future effects of the past situation as facta pendentia, by analogy with Article 6(6) of the Civil Code, the Court treated the constitutional question as settled by that qualification. Its reasoning, at paragraphs 121 to 123, is that the intertemporal norm imposes no personal sanction but interrupts an office whose integrity has been vitiated, and that the “progressive and profound deterioration” of the authority and image of that office is a future effect governed by the new law.

The separate opinion attacks precisely the joint at which the majority’s construction holds. Its authors argue that the unlawful conduct and the sanction attaching to it form a single normative unit which cannot be split between two successive laws, and that an administrative sanction still being served does not convert the underlying situation into a pending one. They observe that the law allows no gradual application: the thirty-day period is a dies executionis, a deadline for execution, and nothing resembling a transitional regime. And they invoke Lykourezos v. Greece, where the European Court of Human Rights held that the loss of a parliamentary mandate through an incompatibility introduced after the election frustrated the will of the electorate. That is the criticism which is both correct and useful, because it identifies exactly what a legislative correction would have to supply within a few months: a proportionality test, a transitional regime, and individual assessment.

The comparison that suggests itself is not with any of the rule-of-law files of the past decade but with the Einigungsvertrag of 1990, which allowed removal from public service on the basis of conduct predating unification and which the Federal Constitutional Court accepted only in combination with individual examination. The structure of the Romanian law is not unrecognisable to German constitutional practice. Its execution is.

The Objection That Was Made Instead

The letter argues none of this. It presents the mayor of Timișoara as a German national elected in Romania under Article 22(1) TFEU, and infers that his mandate is held by direct operation of Union law, with the consequence that its termination becomes a question of Union competence.

Article 22(1) does not say that. It provides that every citizen of the Union residing in a Member State of which he is not a national has the right to vote and to stand as a candidate at municipal elections in that State under the same conditions as its nationals. The provision governs access to the electoral process, and it does so through the principle of equal treatment. It is a prohibition of discrimination. It is not a source of the mandate, and still less a source of immunity attaching to the holder of a mandate obtained under it. Once acquired, the mandate is governed by the national law that constitutes the office.

The point becomes plain as soon as one looks at whom the Romanian law affects. It reaches more than a hundred elected officials and civil servants, almost all of them Romanian nationals. There is, on the face of it, no difference in treatment between the mobile citizen and the nationals of the host State, and therefore nothing on which Article 22 can operate. To argue the contrary is to claim that the provision confers on the Union citizen a protection that nationals do not enjoy, which turns the rule against its own rationale. No judgment of the Court of Justice supports the proposition that a local mandate is held by direct operation of Union law.

There is also a factual difficulty the letter does not address. The person concerned acquired Romanian citizenship on 18 December 2025, and Article 22 applies by its own terms to the State of which the Union citizen is not a national. But the argument fails on its own structure even without this.

Why the Argument Lands Differently Here

A legal construction is not received in a vacuum. It is received by an institutional field that already holds categories ready to absorb it, and the category it falls into is not always the one its authors had in mind.

In Romania, the proposition that a public office exercised on Romanian territory is governed directly by external law, because of the nationality of the person holding it, has a name and a history. Until the second half of the nineteenth century, foreign subjects established in the Romanian Principalities were withdrawn from the jurisdiction of local courts and answered to their consulates. They were known as sudiți, from the Italian suddito, and consular protection was routinely purchased by inhabitants who wished to escape the ordinary law. The abolition of that regime is one of the founding acts of the modern Romanian state, and it is taught as such.

Nothing in this suggests that the letter’s authors intended anything of the kind; plainly they did not. The observation is institutional rather than intentional. Arguments are absorbed by the templates available to absorb them, and the template here is old, well-established and politically active. What reads in Brussels as the effet utile of a Treaty right reads in Bucharest as the restoration of a personal jurisdiction, and it will be put to that use within days. Union citizenship was constructed as the negation of privileges of exactly that kind. Converting it into an exemption from the ordinary law of the host State hands the Romanian far right its oldest and most durable claim, which is that the foreigner is not subject to our law – and hands it over, this time, endorsed by the two largest political families in the European Parliament.

The Asymmetry

Which brings me to the comparison in the title, and it needs to be stated precisely, because it is easy to overstate.

In May 2020 the Federal Constitutional Court declared a European Central Bank programme ultra vires, held a judgment of the Court of Justice to be without binding effect in Germany, and directed the Bundesbank to withdraw from the programme unless the ECB demonstrated proportionality. Measured by any standard internal to Union law, that was an incomparably graver challenge to the Union legal order than a contested reading of the non-retroactivity clause of a national constitution.

It is not true that nothing followed. A great deal followed. The Commission opened infringement proceedings against Germany in June 2021 and closed them in December 2021, after the federal government gave formal undertakings on the primacy of Union law and the jurisdiction of the Court of Justice. The Bundestag debated the judgment and the German authorities committed themselves in writing. Every European law journal argued about it for years, from all sides, this one included.

That is the point rather than an objection to it. Every one of those responses was an instrument of law, and every one of them was deployed by an actor whose business is law: an infringement procedure opened by the Commission, a formal undertaking given by a government, parliamentary deliberation, and years of doctrinal argument. The criticism was not mild. Franz C. Mayer, writing in the German Law Journal, titled his commentary “To Boldly Go Where No Court Has Gone Before” and canvassed, among the available responses, an infringement action against his own country over a judgment of his own constitutional court. That is about as far as German constitutional scholarship goes, and it is a long way.

What did not happen is the thing that has now happened to Romania. No leader of a European political group wrote to the President of the Commission to say that Karlsruhe had been captured, that its judges were acting under political influence or had betrayed their oath, or that German money should be withheld until the judgment was reversed. The German judgment was called wrong, reckless and dangerous to the Union legal order. It was not called the output of a court that had ceased to be one, and the demand attached to the criticism was legal rather than budgetary.

The difference, then, is not one of severity. By any measure internal to Union law the German breach was the graver of the two – an express refusal of a Court of Justice judgment as against a disputed application of a national non-retroactivity clause. If severity were the criterion, the accusation of capture would have been made in Karlsruhe first, and it never was. The difference is in who speaks, in what forum, and with what instrument in hand: professors and institutions arguing about law in the German case, party leaders addressing the executive with a payment deadline in the Romanian one.

Nor does the mode of appointment supply a ground for distinguishing the two cases. The judges of the Federal Constitutional Court are elected by the Bundestag and the Bundesrat by a two-thirds majority. They are, in the plainest sense, politically appointed, exactly as their Romanian colleagues are. In the West this is described as a guarantee of pluralist legitimacy. In the East the same procedure is offered as evidence of capture.

And capture, if the word is to do any work, is an empirical claim about institutional behaviour. It can be examined. One asks how the judges are selected; whether the court’s outputs track the preferences of the alleged captor; whether dissent is possible and occurs; whether the court applies external law that constrains the domestic majority. On the first, the procedure is the German one in all essentials. On the second, in this very decision the Court annulled several provisions of the law it is accused of having endorsed. On the third, the president of the Court dissented on the very article at issue. On the fourth, on the transparency provisions the Court reached in substance the result the Court of Justice reached in C-184/20, where the Grand Chamber held that the online publication of data drawn from public officials’ declarations of interests, including data relating to a spouse or partner, goes beyond what is necessary to prevent corruption and conflicts of interest, and that data capable of indirectly revealing a person’s sexual orientation fall within the special categories of the GDPR.

On every indicator available, Decision 883 is the work of a court that applies the case law of the Court of Justice where that case law applies and reasons poorly where it does not, which is to say a court one argues with. The letter’s own evidentiary basis is the proof of it. Captured courts do not publish dissents signed by their president.

The asymmetry therefore is not a matter of tone. It determines which court is argued with and which court is reported to the Commission, and a Union that maintains it will find its rule-of-law instruments understood, in half its territory, as instruments of hierarchy rather than of law. That understanding, once established, is very difficult to dislodge, and it does not distinguish between the cases where the instruments are deserved and the cases where they are not.

The Precedent

What is being asked of the Commission is that it treat the validity of a local mandate, confirmed by a national constitutional court, as a question of Union competence, and that it act on that question through financial conditionality at the moment of maximum leverage.

Financial conditionality restores no mandate. It cannot. What it does is confirm, in the most public way available, the central proposition of the Romanian far right, which is that the country’s laws are decided elsewhere. A prime minister already removed by a censure motion and now confined to current business responded immediately by making an internal legislative correction conditional on a European verification he no longer has the standing to obtain. The law having been promulgated and the formal condition satisfied, the Commission is being asked to do the one thing it cannot do without assuming precisely the role attributed to it.

The precedent, moreover, is not the property of those who create it. A reading under which the nationality of an officeholder converts a question of national constitutional law into a question of Union competence will be available to any future majority, including one that will not resemble this one. So will the practice of settling a disputed constitutional question by declaring the court that decided it captured.

There was a way to defend the rule of law in Romania. It consisted in saying that the reasoning of the Court is weak, in saying exactly where it is weak, and in supporting those who intend to amend the law within the few months available. The other way consisted in converting a question of Romanian constitutional law into a question of Union competence on a basis that does not hold, and in attributing to a national court a condition that cannot be demonstrated. The second was chosen. It weakens the institution it claims to protect, it supplies an argument to those it claims to oppose, and it leaves behind a precedent that will outlast the case.

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Background

German citizen Dominic Fritz was elected in 2020, and re-elected in 2024, as mayor of Timișoara, a medium-sized Romanian city with around 300,000 inhabitants. In 2025, Fritz received his Romanian citizenship. Since the same year, he is also the President of the centrist-reformist Save Romanian Union Party (USR).

In July 2024, the National Integrity Agency (ANI) declared Fritz in conflict of interests relating to administrative matters. ANI claimed that in 2020, the newly elected mayor approved a Zoning Plan to which an architect who had lent money towards his mayoral campaign contributed with documentation. The High Court of Cassation and Justice ruled in favour of ANI in June 2026, making the ANI’s finding on the conflict of interests definitive. Under Article 228(5) of the 2019 Administrative Code and Article 25(2) of Law 176/2010 (ANI Law), such a finding resulted in a disciplinary sanction consisting of a 10% salary reduction for a maximum period of six months and prohibition to stand for office after the end of the mandate.

At the beginning of August 2026, a coalition made up of the left-wing nationalist Social Democratic Party (PSD) and the far-right Alliance for the Union of Romanians Party (AUR) introduced a new amendment to Law 176/2010 (ANI Law), under which a disciplinary sanction following a definitive conflict of interests finding by ANI leads to the person in question losing her public function on the spot, or after 30 days since the promulgation of the new amendment. Crucially, the amendment was worded as to have retroactive effect, applying to public officials who had already been sanctioned under the old, unamended law:

“Persons in respect of whom, by the date of entry into force of this [amendment], a definitive finding of incompatibility or conflict of interests has been made […] shall cease to hold their public mandate, 30 days after the date on which this [amendment] comes into force.”

What’s Happened, Happened

The amendment was challenged before the Romanian Constitutional Court (RCC) by the President of Romania and members of Parliament, claiming violation of Article 15(2) of the Constitution of Romania, alongside Article 1(3) and Article 16(3) of the Constitution. This should have been an open-and-shut case for the Constitutional Court. Article 15(2) explicitly codifies the nonretroactivity of law, lending it constitutional primacy: “law shall only act for the future”. Article 1(3) declares Romania a democratic state governed by the rule of law, and Article 16(3) guarantees access to public positions to Romanian citizens, according to the law.

And yet, the Court ruled in Decision 883/2026 via majority that the amendment was constitutional, with only three judges dissenting. According to the majority, the necessity of high ethical standards for a public function and the importance of the rule of law enshrined in the Constitution justify treating “the future effects of a legal situation that arose prior to the entry into force of the [amendment] as an ongoing situation, to which the provisions of the [amendment] apply” (paras 120-121). While this may sound like nonsense masquerading as legal reasoning, the claim that “the future effects of a legal situation” must be treated as “an ongoing situation” warrants a closer engagement, due to its far-reaching ramifications. Any action taken in the past has effects in the future. By treating some “future effects” of a past legal situation that has already been definitively sanctioned as a fresh situation in the present, the majority collapsed time and eviscerated nonretroactivity in the same breath. The Court essentially gave a carte blanche to the legislature for a form of retroactive legislation that can only be described as legislative necromancy: revive a past legal situation, baptize it with an additional, distinct legal identity, and recast its consequences as ongoing.

In Decision 883/2026, the alleged future effect of the conflict of interests in question was deemed by the majority to be that the “office/position/mandate is compromised in terms of integrity” (para 123). The amendment, according to the majority, did nothing else but “put an end to the serious impairment of the integrity of the office/position/mandate and restore its credibility and distinctive qualities”. For the majority, it did not matter that Fritz had already been sanctioned by losing 10% of his salary under the Administrative Code and that after finishing his mandate in 2028, he would have been unable to run again for re-election for the duration of three years, as the old, unamended ANI Law had mandated. Indeed, the majority considered that

“prohibiting the legislature from protecting the integrity of the office/position/mandate, after being substantially compromised by an unlawful act on the party of its temporary holder, on the grounds that the latter has been subject to a sanction, amounts to an abandonment of the standards of protection associated with public office and a regression in the rule of law.”

Here the blueprint for the legislative necromancy enabled by the Court becomes clearly visible: the amendment resurrected Fritz’s past, settled legal situation, the conflict of administrative interests, for which he had already been sanctioned, and attached a distinct, additional legal identity: the substantial undermining of the integrity of office/position/mandate. This allowed the Court to claim that

“In practice, the intemporal rule does not provide for a disciplinary sanction applicable to the holder of the office/position, but rather automatically suspends or terminates the office/position which has been vitiated by the acts of its holder” (para 122)

as if the holder of the elected office is in no way whatsoever affected by the automatic suspension or termination of the elected office.

EU Connection

As if the holder of the elected office was not voted in by anyone. At no point in Decision 883/2026 did the majority engage with the repercussions of its reasoning on democracy and electoral rights. Only the dissenting judges acknowledged that the amendment was contrary to the jurisprudence of the European Court of Human Rights (ECtHR) as laid down in Lykourezos v. Greece (para 57) , where the ECtHR found that ex post legislation forcing elected representatives out of their seats, once elected in full accordance with the law, freely, and democratically, represents a breach of the principle of legitimate expectation attached to the right to free elections, under Article 3 Protocol No. 1.

What is more striking is the complete lack of engagement with EU law in the Dominic Fritz case, even though his case is of paramount importance for the EU legal and political order. From the onset, the parties challenging the constitutionality of the amendment before the Constitutional Court should have included a strong avenue of attack based on EU law arguments. After all, Romania’s Constitution explicitly codifies the right of Union citizens to elect and be elected to local public administration bodies in Article 16(4), and the Constitutional Court itself ruled that EU membership is foundational to Romania’s democratic constitutional order in 2024.

The new amendment to the ANI Law infringes upon a plethora of EU law provisions. Above all else, on Article 2 TEU. Contrary to what the Constitutional Court claims, it is the evisceration of nonretroactivity that would constitute rule of law regression, breaching both domestic (RCC Ruling 2/2024) and EU principles of non-regression (Repubblika, para 63). Regarding electoral rights and thus democracy, a connection to EU law could have easily been established even without Fritz’s German citizenship, since the right to vote in municipal elections falls under the scope of Article 22 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU), Article 40 of the EU Fundamental Rights Charter, and Article 3 of Directive 2026/1194. With Fritz’s German citizenship, the new ANI Law amendment violates not only the right of Union citizens to vote, but also to stand as a candidate in elections. Both these rights, if they are to be effective, must be understood as protecting the principle of legitimate expectation, and be interpreted as preventing ex post legislation that removes elected office holders from their position and terminates their already-existing democratic mandate.

Time for EU Militant Democracy

Democracy and rule of law are at the core of the Union’s very identity. The practical expression of the ANI Law amendment represents a manifest and particularly serious breach of these two core values, grave enough to warrant a finding of Article 2 TEU infringement by the Court of Justice of the European Union (CJEU), following Commission v Hungary (Valeurs de l’Union) (para 551). It is also grave enough and obvious enough to warrant the European Commission skipping the pre-infringement dialogue and enact an infringement procedure against Romania as soon as possible, given the extremely short time limit until Fritz loses his mandate. Undoubtedly, the Commission should apply maximum pressure and request interim measures under Article 279 of the TFEU from the Court of Justice in order to stop the application of the amendment. In Romania, narrow-minded and hateful extremists already celebrate Fritz’s removal. Institutional inaction may cost the Union dearly.

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In an action for damages under Article 268 in conjunction with the second paragraph of Article 340 TFEU, Poland seeks a declaration of the Union’s non-contractual liability and EUR 68,591,910.95 plus interest. Yet the action goes beyond damages. Those measures were adopted in proceedings ancillary to Czech Republic v Poland, C-121/21, an interstate action under Article 259 TFEU. Both the order to halt lignite extraction immediately and the first periodic penalty payment actually imposed for failure to comply with an interim measure were issued by the Vice-President of the Court of Justice sitting alone.

That interstate origin of those proceedings is crucial to assessing the procedure used. This is not to question the binding force of the orders or to excuse Poland’s refusal to comply with them. Rather, the point is that when the Court of Justice decides on interim measures in proceedings brought by one Member State against another under Article 259 TFEU, it is not only safeguarding the effectiveness of EU law; it is also acting as an interstate court. The procedure in Turów did not adequately reflect this distinctive function, and the Vice-President did not persuasively explain why decisions of such importance could be taken by a single judge.

The Case After the Case

The dispute began in February 2021, when the Czech Republic brought an action against Poland under Article 259 TFEU. It concerned the extension of a licence for lignite extraction at the Turów mine without the environmental impact assessment required by EU law. The Czech Republic also requested interim measures. By an order of 21 May 2021, the Vice-President required Poland to halt extraction immediately until final judgment, finding that continued mining could cause serious and irreparable harm to the environment and human health.

On a further Czech application, the Vice-President issued a second order on 20 September 2021, requiring Poland to pay the Commission EUR 500,000 for each day of non-compliance. This was the first time the Court had actually imposed a periodic penalty payment on a Member State to enforce an interim measure under Article 279 TFEU.

By autumn 2021, the Turów penalty formed part of a broader and unprecedented sanctions context. In an order of 27 October 2021 in Commission v Poland, C-204/21 R, the Vice-President imposed a further EUR 1 million per day for non-compliance with interim measures concerning the Disciplinary Chamber of the Polish Supreme Court. For several months, Poland therefore faced two daily penalties totalling EUR 1.5 million.

Poland and the Czech Republic settled in February 2022, and the main case was removed from the register. By then, however, the penalty had reached about EUR 68.5 million. When Poland did not pay, the Commission offset the amount against EU budget funds due to it. In January 2026, the Court of Justice dismissed Poland’s appeal in C-554/24 P. Those earlier proceedings concerned the lawfulness and effects of the offsetting decisions, not liability for the interim orders themselves.

Poland advances three pleas. The first alleges an erroneous assessment of fumus boni iuris, breach of the necessity requirement, and infringement of equality of arms in the order of 21 May 2021. The second concerns the failure to examine all conditions for imposing a periodic penalty payment. The third points to the absence of any appeal against either order. Poland is no longer challenging how the penalty was enforced. It seeks to establish the unlawfulness of the decisions from which the payment obligation arose.

The new action develops a dispute previously discussed on Verfassungsblog in connection with the offsetting proceedings. Pekka Pohjankoski examined them in Contesting the Ultimate Leverage to Enforce EU Law. T-308/26 shifts attention from enforcement against a Member State to the procedural limits of the judicial power that made such enforcement possible.

A Court With Two Faces

In Commission actions under Article 258 TFEU, it acts as a supranational court reviewing Member States’ compliance with their obligations. The Commission does not enforce a right of its own in such proceedings. As guardian of the Treaties, it acts in the interest of the Union legal order.

An action under Article 259 TFEU has a different structure. One Member State accuses another of breaching EU law. The Commission’s mandatory involvement before proceedings are brought limits direct confrontation but does not alter their interstate nature. The Court continues to protect the autonomy and effectiveness of EU law, while performing a function akin to that of a classic international court. Turów was the first EU interstate environmental dispute and the first Article 259 case involving interim measures. As Oktawian Kuc and Miłosz Gapsa show the procedure did not adequately reflect that exceptional setting.

Mathieu Leloup shows that supranational courts increasingly shape relations among domestic branches of government while remaining outside national checks and balances. In view of this structural asymmetry, Leloup argues that supranational courts should remain conscious of the effects of their case law and exercise their powers with restraint and persuasive reasoning.

This may be described as methodological self-discipline. It does require a court to explain the path from its jurisdictional basis to the result, address competing interpretations, and adapt the intensity of its reasoning to the importance of the decision. Turów shows that self-discipline also has a procedural dimension. Both the composition of the bench and the explanation of its authority matter.

One Judge and Two Firsts

The relationship between the rules on the Court’s composition and the special procedure for interim measures is not expressly settled. Article 16(3) of the Statute of the CJEU provides that the Court shall sit as a Grand Chamber when a Member State or an EU institution party to the proceedings so requests. It grants a procedural entitlement and apparently leaves the Court no discretion.

At the same time, Article 39 of the Statute provides that the President may decide applications for interim measures. Article 161(1) of the Rules of Procedure allows the President either to decide an application alone or refer it to the Court without delay. Under the decision of 23 October 2012, this function is generally performed by the Vice-President. In practice, the same single-judge authority decides whether to refer the application to a collegiate formation or determine it alone.

In the proceedings on the Czech Republic’s second application, Poland requested referral to the Grand Chamber. The Vice-President refused. Relying on Article 161(1) and the 2012 decision, she held that it was for her alone to assess whether special circumstances warranted referral to a collegiate formation, and found none. She did not, however, explain how that discretion related to the categorical wording of Article 16(3) of the Statute.

It is not settled that Article 16(3) also covers incidental proceedings for interim measures. Article 39 may arguably establish a special regime for such applications. The difficulty is that the order did not provide that reasoning. It did not explain why the President’s or Vice-President’s special power should restrict a Member State’s procedural entitlement concerning the “case”, or why an application for a precedent-setting penalty did not merit collegiate consideration.

In its order of 20 November 2017 in Commission v Poland concerning the Białowieża Forest, C-441/17 R, the Grand Chamber considered whether Article 279 TFEU could support a periodic penalty payment. In Turów, by contrast, the Vice-President imposed such a penalty on a state for the first time, but found no need for a collegiate formation.

Speed might support single-judge decision-making. Yet the comparative material presented by Kuc and Gapsa does not bear this out. The two Turów orders took 83 and 105 days. Collegiate formations of the European Court of Human Rights have granted interim measures in interstate disputes within one day. The average time taken by the International Court of Justice and the International Tribunal for the Law of the Sea was also shorter.

The practice of international courts is not uniform. The predominant practice of the ICJ and ITLOS nevertheless confirms collegiate consideration of measures interfering with states’ rights and obligations. Collegiality cannot guarantee a correct outcome, but it permits competing assessments to be tested and strengthens the legitimacy of the decision.

In Turów, the assessment of whether halting extraction was appropriate occupied only a few paragraphs. The reasoning mainly rejected Poland’s arguments as general, unsubstantiated, or essentially concerned with financial harm. It did not explain in any depth why a complete halt was not only effective but also necessary and proportionate. The single-judge formation and the brevity of the reasoning compounded rather than dispelled the doubts.

Accountability Without Appeal

The published summary of T-308/26 mentions neither Articles 16(3) nor 39 of the Statute, nor does it directly challenge the single-judge formation. The issue therefore remains in the background.

The final plea has systemic importance. When a single-judge decision directly and severely affects a Member State, the absence of an appeal increases the importance of the procedure preceding it. Collegiate consideration can provide an internal safeguard that no later appeal supplies. The fewer the opportunities to challenge an order, the more persuasive the reasons for both the chosen formation and the measure itself should be.

An action for damages is not an ordinary appeal. The Union’s non-contractual liability generally requires a sufficiently serious breach of a rule of law, actual damage, and a direct causal link. The General Court may dismiss the action because one condition is not satisfied without ruling on the others. T-308/26 may therefore end without a substantive assessment of how Article 279 TFEU was applied.

The General Court will hear the damages action, while the defendant is the CJEU as an institution. This is not literally a case in which the same judges review their own ruling. The General Court is a distinct court within the CJEU, and its judges enjoy guarantees of independence. Any appeal from its future judgment will, however, be heard by the Court of Justice.

EU law already knows actions for damages against the Union represented by the CJEU. In its judgment of 1 February 2017 in Kendrion v European Union, T-479/14, the General Court assessed liability for excessive delay in proceedings before the General Court itself. T-308/26 is qualitatively different. The alleged unlawfulness concerns not the administration or duration of proceedings, but the substance of orders made by the Vice-President. The General Court will have to preserve the autonomy of the damages action without turning it into an appeal against Court of Justice orders for which the Treaties provide no appeal.

What to Watch

If it examines the alleged unlawfulness, however, it will have to define the standard for reviewing the Court of Justice’s judicial activity and the significance of the absence of an appeal.

Particular attention should be paid to whether the relationship between Articles 16(3) and 39 of the Statute and Article 161 of the Rules emerges later in the proceedings. Even if it is not adjudicated, the case should prompt the Court of Justice to reconsider its practice. The President and Vice-President could refer interstate applications for interim measures to the Grand Chamber as a matter of course. Procedural guidance could also confine single-judge determination to cases of genuine and exceptional urgency.

A single-judge decision may fit a literal reading of the interim-measures regime. Yet legal possibility alone is insufficient in a precedent-setting, politically sensitive, and financially consequential case. The Court must also explain why it chose to decide alone.

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Central in this is questioning the state-centered, or in Hakimi’s approach sovereigntist, view on international law, and attempting to show why this approach to international law is increasingly insufficient for dealing with the complexities of the world society. I am not an expert in legal philosophy or legal theory, but consider myself a pragmatist leaning towards constructivism, constantly on the lookout for developments in international law that contain signs that there is a gradual move away from the statist conception of international law into a more dynamic direction that takes a more holistic account of the needs and wishes of humankind as a world society. I recognize much of my own search in much of Hakimi’s analysis and focus on authority, although I am not completely sure whether I fully understand what she precisely tries to convey in her final conclusions on authority. Nonetheless, it is clear that the concept of authority related to (international) law fascinates both of us. However, where Hakimi remains focused on theory, I probably lean more toward the possible impact of this on international law in practice. Hence the title of this reflection.

Shared Understanding

Hakimi’s powerful analysis in the major part of her article Thinking Constructively about International Law concerns the sovereigntist perspective on law. It is a broader approach than my critique on the state-centered perspective on international law in which sovereignty serves as the central concept. However, the three conditions for law that she describes briefly in section 1B of her paper, easily bridge the gap between her theoretical analysis and my more practical take on international law. While it is unmistakably true that international law was and still mostly is created by decisions of sovereign states, maintaining state consent as an absolutist basis for the authority of international law is no longer tenable. Equally, the efficacy of international law is not (only) dependent on the sovereign’s control in a global society, and thirdly, in the global society the justification of law is increasingly difficult or even impossible to find solely or even primarily in the sovereigntist position of states.

It is tempting to expand my comments on these three positions, but space does not allow to do so. Instead, let me go back to the start of my journey in international law. That was in the second part of the 1970s in the Netherlands, when we were in the Cold War fearing nuclear war, when environmental pollution became very visible but was barely on the international agenda, human rights violations called for more effective international cooperation, apartheid in South Africa was still largely tolerated, and economic inequality paralyzed many of the newly independent countries. What does (international) law mean in such an ugly world was the question I asked myself as a law student. Here the basis was laid for my conviction that (international) law is there to serve the society and not the society to serve the law made by sovereigns. However, not everything was bleak in the world of international law in the 1970s, ‘80s and ‘90s. Many innovative steps were taken to ensure that international law would contribute better to solving these issues. As a PhD researcher I confronted myself with the question why states accepted ceding sovereignty to independent dispute resolution mechanisms under the Law of the Sea Convention that was concluded in 1982. Apparently, sovereignty is not that absolute when a balance can be struck between various interests. Answering this question required questioning the mainstream theories and exploring alternative theories and approaches. A great source of inspiration for me in those years was the work of Thomas Franck on legitimacy and fairness in international law.

Having completed my PhD and starting as a young lecturer, I had to teach my students about international law, primarily based on the traditional textbooks on international law, which take a very strong positivist and sovereigntist perspective. How to reconcile in my teaching tradition with my newly found complementary or even contrasting insights? Gradually, I developed my “3-Cs” teaching doctrine: Coexistence, Cooperation, Community. Coexistence served as the basis for the explanation of the sovereigntist doctrines of international law; Cooperation as a basis for showing the gradually expanding role of international organizations and other non-state actors; Community to point at the coming into existence of a global society in which shared principles and values have become an essential precondition for the authority of international law and which includes humankind as such and not only or primarily states. The confrontation between coexistence and community in my lectures will have confused many students, but hopefully also made them think critically about what law is and what the function of law is in (the international) society.

Defending International Law Without Defending International Law

Scholarly works like Hakimi’s are tremendously important in providing a basis for and giving direction to critical thinking by international lawyers about law as a legal system. One can disagree with particular aspects of her analysis, or the analysis entirely, but any reader should feel challenged to assess their own position in the debate on the question why international law deserves to be accepted as law. In my roles as scholar, teacher, advisor and activist, and as other international lawyers certainly will also recognize, one is often confronted with the question whether international law actually is law. And if it is, why it is so ineffective? What is the vocabulary that we can use to explain international law as indispensable for a stable and more peaceful world order, while admitting that strong states can completely ignore core rules, principles and values of international law without much consequence? Or, how can we promote the relevance of international law while there is so little progress in effectively addressing world-wide problems like climate change, poverty and massive attacks on human rights and the notion of humanity itself?

As international lawyers, we have to find our individual ways to sail between the rocks of systemic critique on international law and the sandbanks of praising international law for its indispensable role in maintaining order and providing (partial) solutions for global problems. This defending international law without defending it works quite well, as long as there is a sufficient confidence that international law has a modest but still meaningful role to play in world order and as long relevant actors continue to express this confidence. I was prepared to play this somewhat schizophrenic role because I have seen sufficient incremental steps in the development of international law during my academic life to (perhaps naively) believe that the sovereigntist perception of international law can gradually be replaced by a perspective that locates the core authority of international law in the international community of humankind rather than in sovereign states.

However, this belief has received a fundamental blow with the law-undermining activities of the United States under Trump. While serious attacks on the international legal order are not new, and the aggression of Putin’s Russia against Ukraine is a serious challenge to the international (legal) system, the fundamental disrespect for, and more importantly his complete denial of, the importance of (international) law for world order in virtually all areas of the law (peace and security, law of the sea, environment, trade, international organizations etc.) is much more serious. Due to sovereigntist perspective international law’s authority always was limited, as it only partly addresses the interests of a large part of the global community. Yet it was and is broadly accepted as a relative stable basis for world order, albeit an imperfect one. If Trump c.s. succeed in undermining the fragile acceptance of international law’s authority in the perception of the wider global community, international law becomes meaningless.

Law As Authority and the Authority of Law

With this we are back at Hakimi’s thesis on authority and the continuous search for authority of and in international law. In a globalized and diversified international society, the fiction that the authority of international law is based on states as sovereign entities is no longer tenable. In my approach I distinguish between law as authority and the authority of law. I have never made a deep legal philosophical investigation into the notion of authority of law, but for me this distinction is helpful to explain authority as an internal aspect of law and authority as an external aspect of law.

In law as authority (the internal aspect) I refer to the collective mechanisms which societies develop to be able to function as a society or community. As underlined in the New Haven school it centers around decision-making. Not about the formalistic rules laid down in constitutional documents or custom, but on deciding which decisions can carry the authority of law. Not having made an in-depth study of the New Haven school, and never having attempted to apply this theory to international law in a systematic way as Hakimi does, since the 1990s it inspired me to look beyond the traditional sources of authority in international law. Of course, the whole debate about soft law comes to mind when thinking about this topic. It is about inclusion and exclusion of decision-making authority and authorities in our conception of law. It will be a major challenge for the next generation of international lawyers to rethink the internal source(s) of authority of international law if international law is to be meaningfully developed further as law of humankind. Where, for instance, to locate the authority to decide to intervene in a state if atrocities are (about to) take place?

With the authority of law as an external aspect, I refer to the acceptance of the authority of law by the members of a society. International law, in particular when it reaches beyond the self-interests of states and aims to regulate common objectives and aspirations, like human rights or stopping climate change, the relevant members of society are not only the abstract entities called states. State and non-state actors need to accept the outcomes of international processes of decision-making, like in human rights bodies and climate change conferences, as legally relevant decisions, in other words as law, in order to accept the efforts that must be made to effectively translate these decisions into policies and implementation measures. For this, outcomes must not only reflect a political compromise between states, but also a fair and balanced distribution of cost and benefits among members of the community in a broader sense. So far, the Paris Agreement, and even the SDGs, have received world-wide support and constitute an incentive for people and organizations everywhere to assist in implementing the underlying objectives. The inclusion of so many non-state actors and of independent scientific and legal experts in the broader decision-making process certainly has contributed to the legitimacy of such outcomes and therefore their legally meaningful authority. This must be recognized and further developed as an essential element of international law of the future.

Translating Authority Into Action

While admiring Hakimi’s theoretical explanations and position, as a pragmatic constructivist not free from idealism, I am always looking for practical ways to translate this into suggestions for the further development of international law. The world is in great turmoil, and international lawyers must not only stand firm to defend international law. Perhaps even more importantly, they need to openly engage in a discussion on the foundations of our understanding of international law to move toward a future that is less dependent on the sovereigntist approach and that is certainly less dependent on the power distribution in the world as existed in 1945. It should focus on locating and incorporating different sources of authority into the legal realm. Hence, my final contribution consists of four recommendations along this line.

• As far as Europe is concerned and in particular the EU: when thinking about international law after Trump, don’t relapse into sovereigntist thinking and competition for power, but reflect on the internal and external authority of EU and its legal system, and use that as a guide for taking positions internationally.
• Leave the so-called “rules-based international order” concept behind, and work towards a value-based international order. Locate authority in decision making based on shared values rather than in (sovereign) power.
• Protect and increase investment in international projects that already reflect shared aspirations and values, like the United Nations (family), the International Criminal Court and human rights bodies.
• Promote further investments in new community-building projects and particularly invest in building coalitions across multiple types of actors – state and nonstate – and across the North-South divide.

Law exists to enable societies to function. Law is based on authority in and of the society it functions in. International law lags behind in adapting to the fundamental changes since 1945. Not everything can be realized at short notice, but with sufficient guidance and inspiration, it can and will be possible to continue the project of keeping international law relevant for this and future generations. Thank you, Monica Hakimi!

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Das Wahlverfahren

Wie bereits an anderer Stelle dargelegt, sieht die Verfassung Sachsen-Anhalts keine Frist für die Wahl des Ministerpräsidenten vor. Setzen die Parlamentarier den Wahlmechanismus aber einmal in Gang, beginnt ein strukturiertes Verfahren, das auch bei unklaren Mehrheitsverhältnissen zur Wahl eines Ministerpräsidenten führen soll. Die Rückgabe der Verantwortung an das Wahlvolk durch Auflösung des Landtags und Neuwahlen ist als Ausnahme gedacht. Art. 65 Abs. 2 der Landesverfassung (Verf LSA) sieht dazu im Einzelnen vor:

(2) Zum Ministerpräsidenten ist gewählt, wer im ersten Wahlgang die Stimmen der Mehrheit der Mitglieder des Landtages erhält. Erhält in diesem Wahlgang niemand diese Mehrheit, so findet innerhalb von sieben Tagen ein neuer Wahlgang statt. Kommt auch in diesem Wahlgang die Wahl nicht mit der Mehrheit der Mitglieder zustande, so beschließt der Landtag innerhalb von weiteren vierzehn Tagen über die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode. Wird die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode nicht mit der Mehrheit der Mitglieder des Landtages beschlossen, findet unverzüglich ein weiterer Wahlgang statt. Gewählt ist, wer die Mehrheit der abgegebenen Stimmen erhält.

Wie fast alle Landesverfassungen und auch das Grundgesetz fordert die Verf LSA für den ersten Wahlgang eine absolute Mehrheit, also mindestens die Hälfte der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder des Landtags plus eine Stimme. Im ersten Wahlgang kommt es nur auf die Ja-Stimmen an; Nein-Stimmen, Enthaltungen oder ungültige Stimmzettel zählen als nicht gegebene Zustimmung. Dieser Wahlgang soll also eine handlungsfähige Regierung hervorbringen, die sich für ihre politischen Vorhaben auf eine entsprechende Parlamentsmehrheit stützen kann. Scheitert die Wahl mit absoluter Mehrheit, kann aber auch eine Minderheitsregierung ins Amt gehoben werden.

Wie viel Mehrheit darf’s sein?

Für das weitere Verfahren weichen die Verfassungen zum Teil erheblich voneinander ab. Dies gilt insbesondere für den weiteren Zeitrahmen sowie für die Zahl und die Quoren für weitere Wahlgänge. In vielen Ländern reichen für einen finalen Wahlgang „die meisten Stimmen“ aus. Gemeint ist damit eine „relative Mehrheit“, also die (vergleichsweise) höchste Zustimmung. Nein-Stimmen sind dafür unerheblich. Stehen mehrere Kandidaten zur Wahl, ist derjenige gewählt, auf den mehr Ja-Stimmen entfallen als auf jeden anderen Kandidaten. Dieses Mehrheitserfordernis führt außer im Fall von Stimmengleichheit in jedem Fall zu einem positiven Wahlergebnis, also zur Wahl eines neuen Ministerpräsidenten.

Im Magdeburger Landtag bedarf es hingegen ab dem dritten Wahlgang der „Mehrheit der abgegebenen Stimmen“. Erforderlich ist dafür, dass bezogen auf die abgegebenen Stimmen mehr Ja- als Nein-Stimmen auf einen Kandidaten entfallen. Wenn schon nicht die absolute Mehrheit unter den Parlamentsabgeordneten einem Kandidaten ihr Vertrauen ausspricht, so soll einem Kandidaten doch zumindest eine größere Zustimmung als Ablehnung entgegengebracht werden, um ins Amt zu kommen. Stellen sich mehrere Kandidaten zur Wahl, ist gewählt, wer mehr Stimmen für sich gewinnen kann als Stimmen für alle anderen Kandidaten plus etwaige Nein-Stimmen abgegeben werden. Diese Regelung lässt es somit auch zu, dass am Ende des Wahlgangs zunächst niemand gewählt ist.

Um die Abstimmungsmehrheit bestimmen zu können, kommt es auch darauf an, wie ungültige Stimmzettel und Stimmenthaltungen gewertet werden. Gerade wenn mehrere Kandidaten in einem weiteren Wahlgang mit einfacher Mehrheit zur Wahl stehen, ist es entscheidend, wie der Wahlzettel gestaltet ist. Die gleichen Fragen stellen sich auch in Sachsen, wo die verfassungsrechtliche Situation nach Art. 60 der Landesverfassung (SächsVerf) im Wesentlichen der in Sachsen-Anhalt entspricht (siehe dazu das Gutachten von Fabian Michl).

Die Ausgestaltung des Wahlzettels

Nach Art. 51 Abs. 1 S. 2 i.V.m. Abs. 1a Verf LSA zählen bei Wahlen Stimmenthaltungen als nicht abgegebene Stimmen. Daraus folgt, dass der Wahlzettel auch eine Enthaltungsoption vorsehen muss. „Nein“ als Option muss für die Bestimmung der absoluten Mehrheit zumindest verfassungsrechtlich nicht zwingend auf dem Wahlzettel stehen, unabhängig davon, ob es nur einen oder mehrere Kandidaten gibt. Denn es spielt keine Rolle, ob Stimmen ungültig sind, nicht abgegeben werden oder eben gegen den/die Kandidaten abgegeben werden. Relevant ist nur, dass ausreichend „Ja“-Stimmen auf einen Kandidaten entfallen. Zumindest aus den §§ 74 und 77 der Geschäftsordnung des Landtags lässt sich ableiten, dass der Wahlvorschlag auf „Ja“, „Nein“ oder „Enthaltung“ lauten muss. Genauso ist bisher in Magdeburg in allen Fällen verfahren worden, in denen (lediglich) ein Kandidat für das Amt des Ministerpräsidenten zur Wahl stand.

Aber auch im dritten Wahlgang, wenn nur eine einfache Mehrheit erforderlich ist, müssen die Abgeordneten ihre Ablehnung (ein „Nein“) ausdrücken können. Denn die einfache Mehrheit fordert ja gerade, dass ein Kandidat mehr Zustimmung als Ablehnung erfährt. Entscheidend ist nun aber die Ausgestaltung des Wahlzettels für den Fall, dass sich für einen dritten Wahlgang mehrere Kandidaten zur Wahl stellen. Eine solche Situation hat es zu Beginn der zweiten Wahlperiode (1994) bereits einmal gegeben, als Reinhard Höppner (SPD) und Christoph Bergner (CDU) zur Wahl antraten und keiner von beiden in den ersten beiden Wahlgängen eine absolute Mehrheit erringen konnte. Im sogleich abgehaltenen dritten Wahlgang standen die Namen der zwei Kandidaten sowie „Enthaltung“ auf dem Wahlzettel; „Nein“ stand als Option nicht zur Verfügung.

Die Wahl entsprach damit nicht den Vorgaben des Art. 65 Abs. 2 Verf LSA (so auch Fabian Michl zu einer analogen Situation in Sachsen 2004). Denn Abgeordnete konnten ihre Ablehnung der beiden Kandidaten nur durch eine Enthaltung ausdrücken, die aber nach Art. 51 Verf LSA als nicht abgegebene Stimme zählt und so bei der Berechnung der Abstimmungsmehrheit unberücksichtigt bleibt. Ablehnung durch Ungültigmachen des Stimmzettels scheidet aus, da dies rechtlich nicht eindeutig als abgegebene Stimme oder als Ablehnung benannt ist. Vielmehr werden solche Stimmzettel regelmäßig als nicht abgegebene Stimmen gewertet.

Kein „Nein“ statt „Ja“

Das Argument, ein „Ja“ für den einen Kandidaten sei zugleich ein „Nein“ für den anderen, verfängt hier nicht. Denn dies allein würde die notwendigen Mehrheitserfordernisse davon abhängig machen, ob nur ein Kandidat zur Wahl steht oder zwei. Dazu ein kurzes Rechenbeispiel: Steht nur ein Kandidat zur Wahl und er erhält von 50 abgegebenen Stimmen 20 Ja- und 30 Nein-Stimmen, wäre er nicht gewählt. Steht ein zweiter Kandidat zur Wahl, könnte man die Ablehnung von Person A nur durch Wahl von Person B zum Ausdruck bringen. Enthaltungen und ungültige Stimmen würden nämlich nicht bei der Berechnung der Abstimmungsmehrheit einfließen. Will man aber beide Kandidaten ablehnen, wäre das faktisch nicht möglich. Das Abstimmungsergebnis wäre von der Zufälligkeit abhängig, wie viele Personen sich zur Wahl stellen. Das kann verfassungsrechtlich nicht gewollt sein, da das Erfordernis einer einfachen Mehrheit jeweils dasselbe ist und gerade nicht zwingend zu einem positiven Wahlausgang führt.

Werden die Wahlzettel für die bevorstehende Ministerpräsidentenwahl bei einem potenziellen dritten Wahlgang mit mehreren Kandidaten ebenfalls so ausgestaltet, wie es in Magdeburg 1994 oder in Dresden 2004 der Fall war („Person A“, „Person B“, „Enthaltung“), wäre die Wahl verfassungswidrig. Jeder Abgeordnete könnte die Wahl im Wege des Organstreitverfahrens vor dem Landesverfassungsgericht in Dessau-Roßlau anfechten (Art. 75 Nr. 1 Verf LSA). Es drohte ein verfassungsrechtlicher Limbo.

Der dritte Wahlgang ist nicht das Ende

Der Wortlaut des Art. 65 Abs. 2 S. 5 Verf LSA legt nahe, dass, wenn der zweite Wahlgang ebenfalls gescheitert und die Selbstauflösung des Landtags nicht beschlossen ist, nur noch ein weiterer Wahlgang abgehalten wird. Erreicht in diesem Wahlgang aber keiner der Kandidaten die Abstimmungsmehrheit oder lehnt der Gewählte die Wahl ab, stünde am Ende dieses Wahlgangs kein neuer Ministerpräsident. Anders als Art. 60 SächsVerf kennt Art. 65 Verf LSA auch keine Frist (4 Monate), binnen derer der Landtag einen neuen Ministerpräsidenten wählen muss und nach der er andernfalls automatisch aufgelöst ist. Zudem kann sich der Landtag nach Art. 60 Verf LSA auch in den ersten sechs Monaten nach der konstituierenden Sitzung nicht selbst auflösen. Die Vertrauensfrage nach Art. 73 Verf LSA, die bei ihrem Scheitern ebenfalls zur Auflösung des Landtags und zu Neuwahlen führen könnte, scheidet auch aus, da das Amt des nur geschäftsführenden Ministerpräsidenten ja nicht auf dem Vertrauen des neuen Landtags beruht.

Diese Paralyse kann man nur überwinden, wenn man die Vorschrift dahingehend interpretiert, dass es eine dritte Wahlphase gibt, in der beliebig viele Wahlgänge durchgeführt werden können (so auch Reich, Verf LSA, 2004, Art. 65 Rn. 6). Auch für die Situation unter der sächsischen Verfassung wird dies trotz der dort bestehenden Frist so gesehen (Baumann-Hasske/Mittag, SächsVerf, Art. 60 Rn. 15). Für weitere Wahlgänge bleibt es dann beim Erfordernis der einfachen Mehrheit (Abstimmungsmehrheit). Dies korrespondiert mit dem Recht des Landtags, innerhalb einer Legislatur jederzeit einen neuen Ministerpräsidenten (im Wege des konstruktiven Misstrauensvotums, Art. 72 Verf LSA) zu wählen. Das demgegenüber geminderte Abstimmungsquorum (einfache statt absolute Mehrheit) ist kein Widerspruch: Hier geht es um die erstmalige Wahl eines neuen Ministerpräsidenten zu Beginn der neuen Wahlperiode, ggf. im erleichterten Verfahren. Ist allerdings ein Ministerpräsident einmal ordentlich ins Amt eingeführt, soll er eben nur noch durch das hohe Quorum der absoluten Mehrheit ersetzt werden können.

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Christopher Nolan’s long-awaited The Odyssey, released in mid-July, is already one of the most successful – and most controversial – films of 2026. The film retells the homecoming of Odysseus, king of Ithaca, after ten years of war at Troy. Odysseus was pivotal to that war, as he devised the famous Trojan horse that allowed the Greeks to enter and destroy the city. Despite his victory at Troy, Odysseus’s return results in a disastrous cascade of ever more perilous events and mythical encounters – the proverbial Odyssey.

Even before its release, the film stirred considerable debate, concerning its unusual 70mm IMAX format, the casting, the choice of Western Sahara as a filming location, the use of modern language, and its historical inaccuracies and departures from the Homeric original.

I suggest that these choices can be read as a reflection on the current state of international law. I am aware that I am not the first to draw this parallel. In contrast to other contributions, however, I read the film from a European perspective as a parable about Europe’s place in a fraying international order and its responsibility to uphold the rules of public international law.

Two Worlds

First, it is worth taking a closer look at the world, which forms the background of the Odyssey. This world is split into two spheres. The first is the Aegean, home to the Greeks and Trojans. For all their differences, the two peoples share the same values and abide by common rules. They belong to the same order and stand for the civilized world.

Beyond it lies another, dangerous world populated by mythical creatures and foreign peoples. A world completely opposite to that of the Aegean, located outside of any established order. The Odyssey is, at bottom, the story of Odysseus trying to escape that world and return to the safe and civilized shores of Ithaca.

I return to that opposition below. For now, it is enough to note that even in Homer’s epic the contrast between a rule-based order and a world of anarchy lies at the very heart of the Odyssey.

Agamemnon, or the Reckless Hegemon

Begin with Agamemnon, king of Mycenae and military leader of the Greek alliance. His portrayal has drawn much of the film’s criticism. Some complain that Nolan’s Agamemnon resembles Batman from the Dark Knight trilogy more than a Bronze Age king. And indeed, among the scruffy, exhausted Greek warriors, including Odysseus, he stands apart: taller, clad in dark, almost flawless armour, his mask-like helmet hiding his face in shadow, its plume ending in a human spine. His deep voice and clipped diction complete the effect. He feels less like a fully developed character than a personification of power – a reckless hegemon, a primus inter pares, who sets the objective and expects his allies to fall in line.

Who does this Agamemnon resemble? Which contemporary leader stands at the centre of a powerful military alliance while cultivating an image of strength and dominance?

The parallels with Donald Trump are difficult to overlook. I do not claim, however, that Nolan’s Agamemnon is a direct portrayal of the U.S. President. What matters more is the structural similarity: both occupy a position of exceptional power within a coalition of formally equal partners and seek to extend their sphere of influence. Yet the real significance of Agamemnon, I think, lies in the way Nolan constructs him as Odysseus’s counterpart. It is in the relationship between the two that the film’s underlying theme begins to emerge.

Odysseus’s Dilemma

In contrast to Agamemnon, Odysseus is a mere ally – weaker, but not without agency. In the Homeric tradition, the Trojan War is fought over the abduction of Helen by the Trojan prince Paris. Nolan deliberately alters this. In the film, Odysseus explains that Helen was merely a pretext and that Agamemnon’s real motive was Troy’s control of trade routes. Odysseus hesitates at first to follow Agamemnon’s call for war, sceptical of its justification. Yet, fearing Agamemnon’s vengeance, he ultimately yields and goes on to help destroy Troy. By the end, he regrets his choices and is tormented by their consequences for his world.

At first glance, Odysseus’s dilemma recalls that of European NATO members pressed by the United States to join it in war. In 2003, the United Kingdom followed Washington into Iraq, while France and Germany opposed an invasion whose legal basis was contested. The question returned in 2026, when Trump asked European partners to help reopen the Strait of Hormuz amid another conflict of disputed legality – this time Europe did not follow.

At the same time, this analogy is not meant to assign fixed moral roles. Nolan does not cast Odysseus as Agamemnon’s innocent counterpart. Shortly after leaving Troy, he and his men themselves take part in the plunder of villages. Nor should Europe be understood as inherently more faithful to international law than the United States. The relevant distinction here is one of power rather than virtue.

Thus, one could read the rewriting of the cause of the Trojan War as a mirror of a recurring problem of NATO: how far should loyalty to a much stronger ally extend when that ally places its own interests above international law? The film’s moral focus is telling. It rests less on Agamemnon’s ruthless pursuit of power than on Odysseus’s response to it. Rather than idealising his role in the Trojan War, Nolan foregrounds his hesitation and, later, his remorse. The Odyssey is therefore not only about the abuse of power by a hegemon, but also about what responsibility remains with those who choose to follow him. Loyalty and pressure may help explain their decisions, but they cannot justify them. Odysseus’s fate reads, in this sense, as a warning to Europe not to mistake dependence for obedience.

There is, however, an important difference. Odysseus faces Agamemnon alone, as the ruler of a comparatively small kingdom. Individual European states face a comparable asymmetry vis-à-vis the United States, but gain considerably greater leverage when acting collectively. The dispute over Greenland offers a recent illustration. Confronted with Trump’s threats, Denmark and Greenland stood their ground with broad European backing, before Trump eventually stepped back from his most far-reaching demands.

Against this backdrop, Europe’s current pursuit of greater strategic autonomy can be understood as an attempt to create precisely the room for manoeuvre Odysseus lacks in the film – the capacity to remain an ally while retaining the ability to say no.

Zeus’s Law and the Prohibition on the Use of Force

One element runs through the film like a red thread: Zeus’s law. Nolan’s characters are unusually preoccupied with this rule and invoke it time and again. Without much exaggeration, I think one can say that Zeus’s law is the central normative aspect of the film – and the key to its interpretation.

Zeus’s law, or xenia in ancient Greek, also plays an important role in Homer’s epic. More custom than written rule, xenia governed hospitality. Hosts owed food and shelter to strangers and strangers in turn owed respect to the host and his household. In Homer’s world, this rule is what makes peaceful interaction beyond one’s own community possible. It is the foundational building block of the social order and separates the civilized world from the uncivilized.

The Odyssey can be read as a sequence of violations of that law: Paris, as Menelaus’s guest, takes Helen; Polyphemus and the Laestrygonians attack Odysseus and his men; Circe feeds her guests only to turn them into animals; Odysseus’s crew slaughter the sacred cattle of Helios, god of the sun; and the suitors devour Odysseus’s household in Ithaca.

The worst breach of xenia, however – and here Nolan’s reading becomes particularly interesting – is committed by the Greeks themselves. Sinon, a figure absent from Homer but drawn from Virgil’s Aeneid, pretends to be an abandoned soldier and persuades the Trojans to take in the wooden horse as an offering to the gods.

The Greeks thus win the war by weaponising trust, breaking the very rule that sets them apart from the uncivilised world. The Trojan horse becomes a perverted form of xenia. Fittingly, near the end of the film, we see Greek soldiers at Troy decapitating a statue of Athena, goddess of wisdom and Odysseus’s closest divine ally – an allegory of how the Greeks, in violating xenia, destroyed what mattered most to them.

Here, I see a clear parallel to the prohibition on the use of force in Article 2(4) UN Charter. I admit that this is not a one-to-one legal analogy. The Trojan horse is used during an ongoing war and the atrocities of the sack of Troy would thus, in modern terms, be governed by the ius in bello rather than by Art. 2(4) UN Charter. The parallel I have identified is functional: xenia and Article 2(4) UN Charter may govern different relationships, but they perform a comparable function as central ordering principles. In addition, both rules derive much of their normative force from the fact that they apply to all actors alike. While xenia ensures that an encounter with strangers need not end in violence, Article 2(4) UN Charter bars states from resorting to war to resolve political conflict. Together with the principle of sovereign equality, the prohibition on the use of force is a central building block of the modern international legal order, much as xenia was for the social fabric of ancient Greece.

Read this way, Nolan’s message is simple, but timely. If the most powerful states repeatedly claim exceptions to the order’s most fundamental norm and allies accept those exceptions because they are allies, the norm soon loses its authority. If the strongest actors do not obey the law, in the end no one will, and the order slowly decays.

That is precisely what happens in the film: once Nolan’s Greeks break Zeus’s law, the line between the order they defend and the disorder they fear begins to dissolve. Read this way, the Odyssey is a warning to European leaders to uphold public international law for the sake of the stability of the international order.

Becoming the Sea People?

From the start, Penelope, Odysseus’s wife, is troubled by stories of mysterious sea people, who plunder and destroy settlements along the coasts. At first, they appear as an alien threat from beyond the ordered world of the Greeks. Penelope fears for the survival of her civilization. In the end, however, it emerges that the sea people are Odysseus and his men. The threat to Greek civilization comes not from foreign forces, but from the Greeks’ own violation of the rules meant to set their world apart from barbarism.

The sea people are among Nolan’s boldest departures from Homer – and among his most effective. If Europeans do not resist their most powerful ally’s attempts to undermine the international legal order, the disorder they fear is the disorder they will have helped create – and it may ultimately rebound on their own security.

Europe’s Choice

Nolan’s Odyssey may be just another – if visually impressive – historical drama. But I think the film can teach us a great deal about Europe and the present crisis of public international law.

This is, of course, only one of many possible readings, and I do not claim it is the correct – or intended – one. Other features of the film may support or contradict it. Take this piece then as an invitation to (re)watch the film and form your own view.

The Odyssey has survived precisely because every generation can recognise something of itself in Odysseus’s journey. Our generation might ask how Europe can manoeuvre through these stormy times without becoming the sea people.

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Kyrill-Alexander Schwarz hat in seinem Beitrag „Zwischen effektivem Rechtsschutz und Verfahrenseffizienz – Das Bundesverwaltungsgericht und die Nachrichtendienste“ im Verfassungsblog am 26. August 2026 diese angedachte Zuständigkeitsverschiebung grundsätzlich begrüßt – jedenfalls aus verfassungsrechtlicher Perspektive. Diese Würdigung kann aus der Sicht der Praxis, d.h. der eines mit solchen Fällen befassten Bundesrichters, nicht unwidersprochen bleiben.

Verfassungsrechtliche Vorgaben

Schwarz gibt die vom Bundesverfassungsgericht und Bundesverwaltungsgericht aus Art. 95 GG entwickelten materiellen Vorgaben zutreffend wieder. Danach ist ein Oberster Gerichtshof des Bundes von seiner Funktion her nicht prinzipiell ausschließlich auf Revisionsverfahren im Rechtsmittelzug beschränkt; der Gesetzgeber kann ihm aus sachlichen Gründen ausnahmsweise (!) auch erstinstanzliche Streitigkeiten über Verwaltungsakte oberster Bundesbehörden zuweisen (BVerfGE 8, 174 <176 ff.>). Oberste Gerichtshöfe des Bundes müssen aber im Wesentlichen als Rechtsmittelgerichte tätig sein. Erstinstanzliche Zuständigkeitszuweisungen sind eng zu begrenzen und dürfen den Charakter der Ausnahmeregelung nicht zerstören (BVerfGE 92, 365 <410>; 109, 1 <8>; BVerwGE 131, 274 Rn. 32; NVwZ-RR 2021, 173 Rn. 6).

Fasst man die in der Rechtsprechung entwickelten Vorgaben aus Art. 92, Art. 95 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG zusammen, muss jede neue erstinstanzliche Zuständigkeit wegen des verfassungsrechtlich vorgegebenen Regel-Ausnahme-Verhältnisses zwischen der Tätigkeit als Revisionsgericht und als Eingangsin­stanz folgenden kumulativ erforderlichen Anforderungen genügen (hierzu und zu Folgendem: Kraft, Das Bundesverwaltungsgericht als Eingangsinstanz – Zweifel an der Wahrung des gesetzlichen Richters, FS H. Dreier, 2024, S. 363 ff.):

Eine Neuzuweisung muss auf der ersten Stufe in einer isolierten Mikrobetrachtung sachlich gerechtfertigt sein. Dazu dürfen nur Klagen gegen Verwaltungsakte oberster Bundesbehörden zugewiesen werden, die von überregionaler oder allgemeiner grundsätzlicher Bedeutung sind oder einer raschen endgültigen Klärung bedürfen; insoweit besteht eine Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers.

Auf der zweiten Stufe ist dann zu fragen, ob die Neuzuweisung einer Makrobetrachtung standhalten kann: Wie groß ist der dadurch zu erwartende Zuwachs an erstinstanzlichen Verfahren beim Bundesverwaltungsgericht? Denn durch sie dürfen die erstinstanzlichen Verfahren keinen Anteil an der Geschäftslast des Gerichts erreichen, so dass nicht mehr von einer ausnahmsweisen Zuständigkeit gesprochen werden kann. Diese prognostische Vergleichsbetrachtung nimmt die quantitative und die qualitative Mehrbelastung des zu prognostizierenden Mehraufkommens angesichts der bereits bestehenden Arbeitslast durch erstinstanzliche Verfahren in den Blick und setzt diese in Relation zu der Belastung mit Rechtsmittelverfahren.

Von der Revisions- zur Tatsacheninstanz

Seit 1991 hat der Gesetzgeber die erstinstanzlichen Zuständigkeiten des Bundesverwaltungsgerichts kontinuierlich ausgeweitet. War das wegen der Sondersituation der Wiedervereinigung Deutschlands bei Infrastrukturvorhaben in Ost-West-Richtung damals gerechtfertigt, ist das heute nicht mehr der Fall. Die Belastung des Gerichts mit solchen Verfahren ist über alle Senate hinweg in einem Maße angewachsen, die angesichts der Vorgaben aus Art. 92 und Art. 95 Abs. 1 GG erhebliche Zweifel aufkommen lässt, ob die zur Entscheidung erstinstanzlicher Verfahren berufenen Spruchkörper jetzt und in Zukunft noch als gesetzliche Richter i.S.d. Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG anzusehen sind (kritisch auch Pracht, DV 57 (2024), 133). Wurde der tatsächliche Arbeitsaufwand für erstinstanzliche Verfahren im Jahr 2015 auf ein Drittel der Richterarbeitskraft geschätzt (Rennert, NWVBl. 2015, 41 <44>), liegt die reale Belastung mittlerweile im Gesamtdurchschnitt des Gerichts bei über 40 % und wächst durch weitere Zuweisungen des Gesetzgebers kontinuierlich an (Kraft a.a.O. S. 358).

Als Revisionsgericht soll das Bundesverwaltungsgericht die Rechtsprechung fortentwickeln und ihre Einheitlichkeit sichern – genau diese Aufgabe ist mittlerweile gefährdet. Erstinstanzliche Verfahren (z.B. Klagen gegen Vereinsverbote, Planfeststellungsbeschlüsse) zeichnen sich dadurch aus, dass in solchen Verfahren eine überaus komplexe und intensive Tatsachenfeststellung notwendig ist. Die Durchdringung des zugrundeliegenden Tatsachenmaterials mit oftmals einem in Terabyte zu messenden Umfang bindet zudem durch aufwändige Beweisaufnahmen viel richterliche Arbeitskraft. Für die Ermittlung solcher Sachverhalte sind Oberverwaltungsgerichte bzw. Verwaltungsgerichtshöfe als Landesgerichte vor Ort nicht zuletzt wegen ihrer Kenntnis regionaler Gegebenheiten sowie ihrer schlagkräftigeren Besetzung mit nur drei Berufsrichtern wesentlich besser gerüstet. Mit der Notwendigkeit, komplexe Sachverhalte als Grundlage der Rechtsanwendung selbst festzustellen, gehen Ressourcen verloren, um der eigentlichen Aufgabe als Revisionsgericht nachzukommen. Werden Rechtsfragen vom Bundesverwaltungsgericht in erstinstanzlichen Verfahren entschieden, fehlt dem Gericht zudem die Breite des rechtlichen und tatsächlichen Anschauungsmaterials, das ansonsten durch die Vorbefassung der Vorinstanzen geliefert und aufbereitet wird. Denn gutes Richterrecht entsteht evolutionär, nicht revolutionär in großen Sprüngen (Rennert, NWVBl. 2015, 41 <42>). Schließlich leidet der die Entscheidungsqualität fördernde instanzübergreifende Diskurs, da der Rechtsmittelzug als institutionalisiertes Dialogforum für das Ringen um die richtige Lösung von Rechtsfragen ausfällt (Paetow, NVwZ 2007, 36 <37 f.>).

Ein Entwurf ohne tragfähige Begründung

Wenn Schwarz die an die Novelle zu stellenden verfassungsrechtlichen Anforderungen als gewahrt ansieht, verkennt er die tatsächliche Belastung des Bundesverwaltungsgerichts mit erstinstanzlichen Verfahren. Betrachtet man den vom Kabinett beschlossenen Gesetzentwurf mit einem dafür sensibilisierten Blick, lässt sich die Aufnahme von Verfahren gegen eine Einstufung von Personenzusammenschlüssen wegen verfassungsfeindlicher Bestrebungen in den bereits jetzt unzulässig aufgeblähten Katalog des § 50 VwGO nicht rechtfertigen (zur Kritik der bereits bestehenden Einzelzuweisungen in § 50 VwGO: Kraft a.a.O. S. 364 ff.; ders. in: Eyermann, VwGO, 17. Aufl. 2026, § 50 Rn. 1 ff.).

Zum einen erweist sich der von der Bundesregierung angeführte Beschleunigungszweck (S. 247, 726) als nicht hinreichend spezifisch: Wenn Schwarz behauptet, die knapp vierjährige Verfahrensdauer zur Einstufung der AfD als Verdachtsfall auf Bundesebene von der erstinstanzlichen Entscheidung bis zum Abschluss des Revisionsverfahrens rechtfertige die legislatorische Absicht, ist dem entgegenzutreten: Das Bundesverwaltungsgericht hat in drei Verfahren innerhalb von acht Monaten und drei Tagen über – jeweils mehr als dreihundert Seiten umfassende – Beschwerden gegen die Nichtzulassung der Revision entschieden, trotz umfangreicher Erwiderungen und Repliken sowie verlängerter Äußerungsfristen (NVwZ 2025, Beilage Nr. 3, 1932 ff.). Wäre das Oberverwaltungsgericht – statt als Berufungsinstanz – erstinstanzlich zuständig gewesen, ließe sich bereits auf diese Weise die Gesamtverfahrensdauer reduzieren.

Zum anderen hält die Begründung des Gesetzentwurfs eine erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts für „… sachlich naheliegend, weil das Bundesverwaltungsgericht bereits zu Verbotsverfahren zuständig ist, in denen sich inhaltlich zu großen Teilen gleiche Klärungsfragen stellen.“ (S. 726). Das stimmt so pauschal schon deshalb nicht, weil § 50 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nur Vereinsverbote erfasst, die vom Bundesministerium des Innern – nicht aber von den Landesministerien – verfügt worden sind (§ 3 Abs. 2 VereinsG). Zudem ist für Verbote von Parteien wie der AfD – diese und zwei Teilorganisationen hatten in den oben genannten Verfahren gegen ihre Beobachtung und die Veröffentlichung durch das Bundesamt für Verfassungsschutz geklagt – das Bundesverfassungsgericht zuständig. Prozessökonomische Gründe taugen deshalb nicht als Rechtfertigung.

Kluge Verteilung knapper Gerichtsressourcen

Dem für das Bundesverwaltungsgericht aus Art. 95 GG verfassungsrechtlich vorgegebenen Regel-Ausnahme-Verhältnis der Zuständigkeitszuweisung für die Entscheidung von Revisions- und erstinstanzlichen Verfahren wird schon die aktuelle Rechtslage nicht mehr gerecht. Demzufolge sollte der Gesetzgeber die knappen Ressourcen des Bundesverwaltungsgerichts für erstinstanzliche Verfahren klug verteilen. Die hier beleuchteten prozessrechtlichen Regelungen im Gesetzentwurf zur Reform der Nachrichtendienste stehen, abgesehen von kritischen rechtspolitischen Erwägungen, im Verdacht der Verfassungswidrigkeit – mit der Folge, dass die Zuweisung weiterer erstinstanzlicher Zuständigkeiten an das Bundesverwaltungsgericht auch gegen den Grundsatz des gesetzlichen Richters verstoßen würde.

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At a moment when many scholars describe international law as facing an existential crisis, Hakimi’s intervention is more timely than ever. There is a widespread sense that the international legal order is undergoing a profound structural rupture — one that may ultimately threaten the survival of the current global order. Much of this anxiety is connected to the conduct of its current hegemon, the United States. Among the historic US strategic patterns of interaction with international law, we can identify instances of more or less instrumental compliance with, strategic resignification of, and selective withdrawal from the international legal system (see, in this regard, Nico Krisch’s work).

Yet recent US practice has moved toward a more robust form of withdrawal, more extreme forms of resignification, and has adopted disruptive policies – such as the sanctions against the International Criminal Court and UN Special Rapporteurs – that suggest not merely disengagement, but an active effort to undermine the institutional scaffolding of key legal regimes within the (until now) US-backed liberal international order.

Following Hakimi’s call to build theory taking as a starting point the realities of international practice, this new form of hegemonic engagement with international law should also inform our general theory of international law and help us better explain the authority of the system itself.

The Structuralist Account of International Law: An Epistemological Reconfiguration

As Hakimi’s piece powerfully illustrates, rationalist accounts of international law are often divided between two poles. On the one hand are realist approaches, which regard international law as largely epiphenomenal and incapable of controlling its addressees in the absence of centralized coercive force, thereby dismissing its normative authority altogether. On the other are theories that explain compliance primarily through states’ self-interest in international law as a mechanism for coordination and cooperation. Yet I argue that there is a third rationalist account that partially reconciles realism, rationalism, constructivism, and critical theory: the structuralist approach that, in my view, underlies Koskenniemi’s theory of hegemonic contestation.

International law participates in the performative capacity of legal systems: legal claims help shape the reality they purport to describe, and whether international rules preserve or transform the global political order depends on their normative underpinnings and on those capable of shaping them. International law’s performative capacity thus explains states’ competition over its normative substrate in what Koskenniemi describes as a process of hegemonic contestation: the dialogical process through which states seek to inscribe into the normative fabric of the global order the moral language that best advances their interests. In doing so, they compete to universalize particular interpretations of international legality and, through them, the values from which political legitimacy and international authority derive. The more dominant a state is, the greater its capacity to steer contestation to its advantage — and consequently to benefit from the resulting legal order.

Since the struggle for power is constant, rational states continuously engage in this process of hegemonic contestation in the hope of shaping the normative content of international law to their advantage. What becomes accepted as international law at any given moment therefore reflects the contingent success of particular normative projects, temporarily stabilizing the political order around the values they embody. Yet because international law remains permanently open to reinterpretation through its enduring indeterminacy, the contest over legal meaning never truly ends. International law therefore serves not only to facilitate international coordination by providing greater predictability through its regulatory function. It also contributes to the pacification of the international order by enabling the international community to accept legally entrenched asymmetries of power as participants in the very process of contestation that sustains international law, while providing a stable institutional framework infused with hegemonic interests.

The structuralist account of international law syncretizes key insights from several traditions. It combines realism’s focus on structural rivalry and systemic power with rational liberalism’s insight that states have strategic reasons to sustain international legal institutions. From this perspective, international law is not merely a framework for cooperation, but a central instrument in the organization and contestation of global power. Its authority derives from its socially constructed character: international law both reflects state interaction and binds the international community to a normative order produced through hegemonic contestation. Since structuralism explains international law within the mutually constitutive relationship between social reality and legal structure, it also accepts the critical insight that this dynamic can reinforce asymmetries of power.

According to Cox, hegemony is a form of order in which power is stabilised and legitimised through the alignment of material capabilities, shared ideas, and institutions. In this configuration, international law is a source of normative power indispensable for hegemony, for it embeds the norms and expectations of states in a rules-based system. President Trump is therefore fundamentally mistaken in assuming that international law is unnecessary – or even detrimental – to the preservation of US hegemony.

Normative Flexibility as a Source of Dynamic Resilience: Structural Rivalry, Hegemonic Contestation and the Future of International Law in Contexts of Crisis

While the US is currently disregarding the importance of the political functions of international law to sustain its hegemonic position, other rational actors, used to operating within a rules-based order, remain aware of the normative power that derives from a favourable legal ecosystem. Weeks before the Trump administration made its hostility toward multilateralism and international legality unmistakably clear at the 80th session of the UN General Assembly, its principal geopolitical rivals presented themselves at the latest Shanghai Cooperation Organization (SCO) summit as defenders of the rules-based order and of international law as a foundational structure of global politics.

Yet, as Koskenniemi reminds us, “it is pointless to ask about the contribution of international law to the global community without clarifying first what or whose view of international law is meant”. These great-power contenders are using international platforms like the SCO to introduce a “subtle rhetorical shift in focusing on the ‘rule of international law,’ which reinforces sovereignty and consent, rather than the thicker concept of the international rule of law” traditionally advanced by democracies. Their behaviour thus confirms that, unlike the current US administration, they very much understand international law as “a surface over which political opponents engage in hegemonic practices, seeking to enlist its rules, principles and institutions to their advantage while ensuring that they do not empower their adversaries” (Koskenniemi, at 4).

In a context marked by enduring structural rivalry and growing geopolitical tension, current US hostility toward the liberal legal order is unlikely to bring about the end of international law but may instead accelerate its normative reconfiguration. The hegemon’s subversion of the legal system weakens the resilience of existing rules, while the abdication of its privileged influence within processes of hegemonic contestation does not deactivate but rather encourages competitors’ efforts to control the dialogical process. This creates space for competing normative projects to gain influence, thereby intensifying rather than halting the contestation that keeps the system alive. The international legal order is therefore likely to endure as a structural framework, though potentially with a different normative core upholding a different hierarchy of global power.

The Ontological Insights of Structuralism: Authority, Existence, Effectiveness and Justifiability of International Law

Hakimi’s remedy to the ills that she brilliantly diagnoses in the international legal scholarship indebted to the sovereigntist tradition is to accept that “law often exists in non-obligatory, non-rule-like forms” whose authority comes from “a discursive normative practice” (Hakimi, at 69). However, while most (including this post) would strongly agree that international law is indeed one of the many normative structures populating the global order, not all normative standards carry the qualified authority that has made international law attractive to the multiple actors that, as pointed out by Hakimi herself, have fostered its flourishing in the twenty-first century.

The key to solving our sovereigntist conundrum lies instead in elaborating Hakimi’s poignant observation that “[a]uthority and coercion represent different modes of interaction” (Hakimi, at 74). This is true within the domestic sphere as well. Even Hobbesian theories indirectly distinguish them insofar as they acknowledge the social origin of the sovereign authority to rule, which, in turn, legitimates states’ coercive capacity. Denying that the first can be transferred without the latter is as much as denying, for instance, the existence of formal international organizations whose foundational delegation of power does not allow for enforcement mechanisms.

International law’s connection to sovereign authority (though not necessarily to sovereign coercion) is what distinguishes it from other normative frameworks. This is fully compatible with acknowledging its socially constructed character, for the process of hegemonic contestation described above is itself a discursive normative practice in which “authority constitutes the relations of people who use it” (Hakimi, at 69). Nor does it deny the meaningful participation of non-state actors in its construction. It merely recognizes that the qualified character of international law’s authority ultimately depends on the involvement of sovereign entities in its dialogical development. Yet the structuralist approach advanced in this post departs not only from the idea that international rules require the backing of centralized sovereign power, but also from D’Argent’s claim that ‘international law stems from the convergence of sovereign wills’ (https://dare.uva.nl/id/af063e93-0fd7-44ae-9e95-a6751652c195). Instead, structuralism focuses on the legal outcomes of dialogical dissent, which differ from those envisioned by the classic sovereigntist accounts in two important respects.

First, since the social contestation is permanent, the legal consensus can only be temporary. Second, and most importantly, the collective consensus that becomes hegemonic at a particular moment does not necessarily amount to the aggregation of individual sovereign wills, the homogenization of individual interests, or the prevalence of the dominant state’s will. The crafting and signification of international rules is not merely a process of universalization, but also one of contestation, in which outcomes depend as much on the resistance, feedback, and pushback from some actors as on the propositions advanced by others. The resulting consensus, apart from being temporary, is therefore never the neat translation of a single prevailing will, not even that of dominant states.

From this perspective, international law’s condition of existence is not the authoritative settlement of ‘what is to be done in formally binding commands’ (Hakimi, at 10), but the permanent possibility of authoritatively contesting the meaning of rules. Its condition of efficacy is not the capacity to control its subjects, but the capacity to repeatedly stabilize the political order around temporary consensus that continuously emerges and dissolves. Similarly, its condition of justifiability lies not in international law’s capacity to overcome the structural dynamics of anarchy, but in its capacity to pacify the asymmetries of power that anarchy imprints upon the global order.

International law is a normative structure qualified by the sovereign origin of its authority that is, nevertheless, socially developed through a dialogical contestation under conditions of structural rivalry and power asymmetries among political actors. Hakimi’s work encourages us to “sharpen our analytic apparatus and think more clearly about how international law can and should be reconstituted for a future world order”. In my opinion, the observation of the dynamics behind the emergence of this new world order reveals that the survival of international law depends, more than on states’ willingness to agree, on their structural need to compete. From this perspective, the international legal system is not contingent upon the centralization of power as contended by sovereigntist theories, and it remains relevant not only in contexts of cooperation, but also under conditions of rivalry and conflict.

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Sabrina Ragone

There is much to admire in Mark Tushnet and Bojan Bugaric’s Constitutionalism and Its Discontents, beginning with the ambition and provocation reflected in its title.

The book revolves around a fundamental paradox: constitutionalism seeks simultaneously to empower democratic self-government and to constrain the exercise of that very power. The three parts explore different manifestations of this tension: through the rules of ruling in Part One; through programmatic constitutionalism in Part Two, where the European Union and its economic constitution provide an example of how constitutional commitments intended to enable collective projects may themselves become constraints to democratic choices; and, in Part Three, through efforts to forestall or combat democratic decline, eventually shifting the focus from constitutional design to political parties and the political conditions on which democratic constitutionalism depends.

The paradox is further complicated by a recurring insight of the book: constitutional remedies aimed at addressing one source of discontent may end up exacerbating another. The breadth of the inquiry is one of the book’s strengths, together with the plethora of concrete examples and imaginary situations, which make even complex theoretical arguments accessible and the book enjoyable to read; perhaps precisely for this reason, it also leaves the reader wanting more, as several of the questions it opens would themselves deserve fuller exploration.

The first part of the volume brings together different strands of dissatisfaction with constitutionalism, from Loughlin’s Against Constitutionalism to Moyn and Doerfler’s critique to the idea of “reclaiming” the US Constitution, up to Gargarella’s conception of law as a “conversation among equals”. Interestingly, these positions emerge from different constitutional traditions, and also reflect distinct historical, procedural, and substantive foundations. In fact, Loughlin writes from a British tradition historically shaped by parliamentary sovereignty and by the absence of a kind of rigid, entrenched constitution that is core to the American debate. Moyn and Doerfler have to grapple with an extraordinarily old and de facto exceptionally rigid constitution. Gargarella’s perspective, in turn, traces contemporary problems back to historically embedded dynamics of power and exclusion in Latin America. Their convergence in expressing dissatisfaction with constitutionalism is even more significant, while it also raises the question of whether they are ultimately discontented with the same thing.

Chapter 2 engages with the idea to treat constitutions as ordinary statutes: binding law while in force, but alterable by ordinary majorities (p. 17). For a comparativist, this recalls the classical distinction between rigid and flexible constitutions, although the proposal seems to go further, questioning the special procedural status of the rules about ruling themselves. Still, also “thin” constitutions offer several downsides (p. 24 ff.), as they may be directly exploited by proto-autocrats; encourage “juristocracy”, as courts acquire an increasingly prominent role in providing content to the norms; and they may contribute to the construction of what Kim Lane Scheppele calls a “Frankenstate”, in which individually legitimate constitutional mechanisms are combined in ways that produce an increasingly illiberal whole.

Yet I am less certain that comparative experience points clearly towards treating constitutions like ordinary statutes. The picture becomes particularly complex if we consider constitutional amendments and their judicial review, an area to which I have devoted a substantial part of my research. Comparative constitutional systems differ not only in their level of rigidity, but also in the institutions, procedures, and substantive limitations of constitutional change. Judicial review of constitutional amendments exposes the paradox particularly clearly. On the one hand, allowing a court to invalidate a change adopted by a constitutionally qualified majority might appear as an extreme form of constitutional constraint and perhaps the epitome of the juristocracy the authors warn against. On the other hand, recent examples of democratic erosion show that constitutional amendments can be used by governing majorities to alter the rules of political competition while formally complying with constitutional procedures.

Review of constitutional amendments can be understood, at the same time, as the ultimate form of judicial constraint on democratic self-government and as a safeguard of the conditions that make democratic self-government possible. To be clear: such review does not necessarily solve the problem. My own examination has shown the extraordinary law-making power it can place in the hands of courts, particularly when they are called upon to identify substantive limits to constitutional change. And the “Frankenstate” insight is relevant as well in this respect: measures that are individually compatible with democratic constitutionalism may, when combined, result in democratic erosion. Comparison may therefore support the authors’ skepticism towards entrenchment without necessarily leading to the conclusion that constitutions should be equated with ordinary statutes.

Chapter 3 shows that structural constraints do not necessarily reduce public power and may, under certain conditions, end up enhancing it. Particularly interesting is the authors’ own consideration that the Supreme Court’s intuitions may make sense under contemporary circumstances even if they do not hold as a matter of general theory. Such recognition of the importance of context shall be extended comparatively: institutional arrangements that constrain or empower in one specific, time-determined constitutional setting may produce different effects in another. Comparison thus adds a spatial dimension to the temporal and political contextualization present in the chapter, proving a fortiori that constitutional design cannot be assessed independently of the institutional environment. The following Chapter further reinforces the importance of context through the abovementioned idea of constitutions as “conversations among equals” (p. 47 ff.). However, who the participants are (and whether they can actually be regarded as equals) very much depends on institutional and social settings. Forms of government, territorial decentralization, allocation of constitutional authority determine both the participants and their relative power. Comparison thus invites scholars, and citizens, to distinguish between formal equality in constitutional conversations and the actual capacity to participate on equal terms and eventually shape their outcomes.

Part Two raises a different comparative question, concerning the very use of constitutionalism beyond the State. The EU economic constitution certainly performs constitutional functions, but it does so in a multilayered system that continues to depend substantially on its Member States. The empowerment/constraint paradox acquires a different meaning when constitutional authority is distributed across interconnected legal orders rather than located within a single polity. Also, the uniformizing effect of supranational norms does not necessarily lead to significant convergence. Domestic constitutional effects often remain differentiated because they are mediated by national institutions, political cultures, and administrative structures. Ultimately, the recurrent crises the EU has been subject to, do not merely test the European constitutional framework: they transform it, with effects that vary across domestic constitutional systems, as I have addressed with respect to the Eurozone and the refugee crises.

The importance of context is clear also in Part Three, as the focus shifts to democratic decline and the capacity of constitutional arrangements to counter it. Chapter 8 is revealing in this respect. The institutional strategies available to opponents of proto-autocrats (like litigation before courts, action by independent prosecutors, mechanisms such as impeachment, alongside mobilization by civil society) rely on access to the very institutions that proto-autocrats progressively seek to weaken or capture. Their effectiveness is therefore inherently context-dependent: it varies based on the institutional resources still available to the opposition and the broader political and constitutional configuration in which they operate.

This also qualifies, rather than contradicts, the skepticism towards constitutional design developed subsequently. In fact, constitutional design rarely matters in isolation. Similar institutional arrangements can produce very different effects depending on their interaction with party systems, political practices, and other constitutional institutions. The search for universally resilient constitutional designs is a false promise, as they are inherently context-dependent.

Chapter 10 offers the authors’ prescription (p. 154): strengthening both party leadership and the “party-in-the-electorate,” while recognizing that each remedy carries its own risks. The proposed reforms thus reproduce, at the level of party organization, the broader paradox running through the book: addressing one democratic discontent may generate another. Personally, I would broaden the prescription by placing even greater emphasis on civic education and the conditions for access to reliable political information, which seem equally important in strengthening meaningful democratic participation, especially in times of polarization, increasing relevance of social media, post-truth and “politainment”.

Three broader reflections emerge from my reading of the book. First, comparison complicates classical oppositions, as dichotomies like law and politics, courts and legislatures, empowerment and constraints are configured differently across constitutional systems. Second, comparison makes context integral to constitutional assessment: institutions and solutions cannot be evaluated independently of the legal, political, and cultural settings in which they operate. Ultimately, seen comparatively, the tension addressed in the volume becomes even more complex. And this is perhaps one of the main merits of Constitutionalism and Its Discontents: its underlying paradox invites us to keep questioning what we expect constitutionalism to do, and what it can realistically deliver.

This week at Balkinization we are hosting a symposium on Mark Tushnet and Bojan Bugaric's new book, Constitutionalism and Its Discontents (University of Chicago Press, 2026).

We have assembled a terrific group of commentators, including Colm O'Cinneide (University College London), Laura Gamboa (Notre Dame), Roberto Gargarella (Torcuato di Tella University and University of Buenos Aires), Mark Graber (Maryland), Madhav Khosla (Columbia), Sandy Levinson (Texas), Martin Loughlin (LSE), Fernanda Nicola (American), Jed Purdy (Duke), and Sabrina Ragone (University of Bologna).

At the conclusion, Mark and Bojan will respond to the commentators.

Die automatisierte Datenanalyse ist eine vergleichsweise junge polizeiliche Eingriffsmaßnahme. Sie umfasst die automatisierte Auswertung bereits rechtmäßig erhobener personenbezogener Daten, zum Teil aber auch umfangreicher Datenbestände aus anderen Quellen, wie aus sozialen Netzwerken. Ziel ist es, Sicherheitsbehörden in die Lage zu versetzen, Daten über Beziehungen oder Zusammenhänge zwischen Personen, Personengruppierungen, Organisationen, Institutionen, Objekten und Sachen zu verknüpfen. Hierfür werden Datenanalysesysteme eingesetzt, die die vorhandenen Daten in den polizeilichen Informationssystemen verbinden und unter bestimmten bzw. bestimmbaren Kriterien automatisiert auswerten. Diese sind regelmäßig als Hochrisiko-KI i.S.d. VO (EU) 2024/1689 (KI-VO) einzustufen und unterliegen deshalb besonders umfangreichen Anforderungen der KI-VO. Diese Regulierung durch ein Produktsicherheitsrecht der EU 2024 war aber nur der Anfang: Die KI-VO bedarf im Bereich Hochrisiko-KI mitgliedstaatlicher Umsetzung. Weil die KI-VO außerdem kein Polizeigesetz ist, müssen vor dem Einsatz die entsprechenden Ermächtigungsgrundlagen in den deutschen Sicherheitsgesetzen geschaffen werden. Auch um „den Service” einer automatisierten Datenanalyse durch Europol zu erhalten, benötigen die deutschen Sicherheitsbehörden die gesetzliche Befugnis in ihrem jeweiligen Fachgesetz („Rechtmäßigkeitsfilter”). Das stellt die Gesetzesbegründung¹⁾ zum gerade aktualisierten deutschen Europolgesetz klar.

Europäisierung des Sicherheitsrechts

Das Recht zum Einsatz der automatisierten Datenanalyse durch die Sicherheitsbehörden wurde trotz der Feststellung einer „verfassungsfesten Integrationsschranke” durch das BVerfG²⁾ und insbesondere, ohne dass das EU-Primärrecht eine Harmonisierung des mitgliedstaatlichen Polizeirechts vorsieht, durch die RL (EU) 2016/680 (DSRL-JI) und die VO (EU) 2024/1689 (KI-VO) teilharmonisiert. Dies ist nicht unumstritten, denn die Annexkompetenz zum Datenschutz aus Art. 16 AEUV dient hier als „Kompetenzsog”³⁾. Die DSRL-JI wurde bereits weitgehend umgesetzt, die KI-VO ist gem. Art. 288 AEUV in allen Teilen verbindlich. Im Bereich Polizei- und Strafverfolgungsbehörden sind die Regeln der KI-VO jedoch durch zahlreiche Ausnahmen regelrecht „perforiert” worden. Hier überlässt es der EU-Gesetzgeber im Wesentlichen den Mitgliedstaaten – unter Beachtung des von der KI-VO vorgegebenen verbindlichen Mindeststandards – den Einsatz von KI-Systemen mit Ermächtigungsgrundlagen zu erlauben und noch stärker zu regulieren.

KI-Systeme für die „nationale Sicherheit” fallen schon nach dem Primärrecht nicht in den Anwendungsbereich von Unionsrecht, Art. 4 Abs. 2 Satz 3 EUV (sog. ordre-public-Vorbehalt). Was alles unter „nationale Sicherheit” fällt, hat der EuGH⁴⁾ bereits geklärt: Es geht hierbei um den Schutz der wesentlichen Funktionen des Staates und der grundlegenden Interessen der Gesellschaft. Ist die automatisierte Datenanalyse auf den Bestandsschutz des Staates gerichtet, wird sie also etwa im Kampf gegen Terrorismus eingesetzt, ist die Befugnisnorm nicht an der KI-VO zu messen.

Vorgaben der KI-VO

Aus der KI-VO ergeben sich umfangreiche Vorgaben für die automatisierte Datenanalyse im Bereich Gefahrenabwehr und Strafverfolgung. Denn eine Software zur automatisierten Datenanalyse gilt dort als Hochrisiko-KI-System i.S.v. Art. 6 KI-VO, gerade weil sie zu bestimmten Einsatzzwecken im Bereich Strafverfolgung oder der straftatenbezogenen Gefahrenabwehr zum Einsatz kommt (Anhang III der KI-VO). Insbesondere die in Anhang III Nr. 6 lit. d und lit. e KI-VO genannten Zwecke werden mit der automatisierten Datenanalyse zur Gefahrenabwehr berührt. Auch dürfte sich regelmäßig ein Profiling oder eine Risikoanalyse anschließen (Anhang III Nr. 6 lit. a). Daraus folgen auf die Produktsicherheit gerichtete Pflichten (Art. 8 ff. KI-VO). Sicherheitsbehörden sind auch dann sog. Quasi-Anbieter, wenn sie ein bereits in Verkehr gebrachtes oder in Betrieb genommenes Hochrisiko-KI-System unter ihrem eigenen Namen bereitstellen, Art. 25 Abs. 1 lit. a KI-VO. So etwa im Fall von „hessen-DATA”. Sie haben dann zu prüfen, ob der ursprüngliche Anbieter die umfangreichen Pflichten der KI-VO eingehalten hat, und diese künftig selbst zu erfüllen.

Als Verwender von KI-Systemen zur automatisierten Datenanalyse treffen die Sicherheitsbehörden aber vor allem die erheblichen Betreiberpflichten der KI-VO: Sie sind dazu verpflichtet, geeignete technische und organisatorische Maßnahmen zu ergreifen, um die Verwendung des Hochrisiko-KI-Systems nach Maßgabe der Betriebsanleitung sicherzustellen, Art. 26 Abs. 1 KI‑VO, und die menschliche Aufsicht einer natürlichen Person mit der erforderlichen Befähigung und Befugnis zu übertragen, Art. 26 Abs. 2 KI‑VO. Sie haben sicherzustellen, dass die Eingabedaten relevant und ausreichend repräsentativ sind, Art. 26 Abs. 4 KI‑VO. Natürliche Personen sind zu informieren, wenn ein Anhang III-System die betreffenden Entscheidungen trifft oder bei solchen Entscheidungen zur Unterstützung verwendet wird, Art. 26 Abs. 11 KI‑VO. Betreiber müssen den Betrieb des Systems überwachen und den Anbieter informieren, wenn sie Grund zur Annahme haben, dass der Einsatz des Systems gemäß der Gebrauchsanweisung die Nonkonformität begründet, Art. 26 Abs. 5 KI‑VO. Im Falle eines möglichen Risikos i.S.d. Art. 79 KI‑VO ist die zuständige Marktüberwachungsbehörde in Kenntnis zu setzen. Für alle Hochrisiko-KI-Systeme gem. Art. 6 Abs. 2 i.V.m. Anhang III (mit Ausnahme III Ziff. 2 – kritische Infrastrukturen) ist von Polizei- und Strafverfolgungsbehörden eine Grundrechtefolgenabschätzung vorzunehmen. Es besteht eine Registrierungspflicht, Art. 26 Abs. 8 KI-VO. Die KI-Kompetenz der Bediensteten ist zu unterstützen (Art. 4 KI-VO).

Prüfungsmaßstab: Grundgesetz oder Grundrechtecharta?

Ob hier die Grundrechtecharta oder das Grundgesetz Prüfungsmaßstab⁵⁾ ist, folgt aus dem Harmonisierungsgrad des mitgliedstaatlichen Sicherheitsrechts. Der ist bei der KI-VO nicht einheitlich zu bestimmen⁶⁾: Im Bereich der sog. Hochrisiko-KI-Systeme nach Art. 6 ff. KI-VO, zu denen die hier behandelte automatisierte Datenanalyse zählt, verbleibt den Mitgliedstaaten nach der KI-VO ein substanzieller Spielraum (Teilharmonisierung). Deshalb bleibt der Prüfungsmaßstab weiterhin das Grundgesetz und nicht die Charta der Grundrechte.⁷⁾

Verdachtsgeneratoren ändern die DNA des Polizeirechts

Das BVerfG⁸⁾ hat in der sog. Palantir-Entscheidung 2023 festgestellt, dass die automatisierte Datenanalyse vorhandener polizeilicher Daten zum Zweck der Gefahrenabwehr einen neuen, erheblichen Grundrechtseingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung darstellt, Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG. Durch die algorithmische Verknüpfung und Auswertung vorhandener Daten wird neues Wissen generiert, das Rückschlüsse auf betroffene Personen ermöglicht und qualitativ über den ursprünglichen Erhebungszusammenhang hinausgeht. Die besondere Eingriffsintensität ergibt sich aus den der Maßnahme immanenten Belastungseffekten, die unabhängig vom Gewicht der ursprünglichen Datenerhebung bestehen. Die automatisierte Zusammenführung umfangreicher und heterogener Datenbestände verleiht der Maßnahme ein „Eigengewicht”. Dieses resultiert insbesondere aus der gesteigerten Effektivität polizeilicher Informationsverarbeitung, die es erlaubt, in kurzer Zeit komplexe Beziehungsgeflechte, Muster und Zusammenhänge zu erkennen oder überhaupt erst herzustellen. Die Maßnahme wirkt regelmäßig vorgelagert zu weiteren polizeilichen Maßnahmen und beeinflusst die präventive Gefahrenprognose, von der wiederum die Reichweite nachfolgender Eingriffsbefugnisse abhängt. Dadurch wird nicht nur der einzelne Grundrechtseingriff intensiviert. Die Maßnahme wirkt zudem strukturell auf die gesamte Architektur polizeilicher Eingriffsbefugnisse zurück. Sie setzt nicht erst auf der Ebene konkreter Eingriffsmaßnahmen an, sondern betrifft die vorgelagerte Stufe der polizeilichen Gefahrenprognose selbst und verändert damit die tatsächliche Grundlage, von der aus über das Vorliegen gesetzlicher Gefahrenschwellen entschieden wird. Klassische Gefahrenprognosen beruhen typischerweise auf einer begrenzten Tatsachengrundlage, die durch menschliche Wahrnehmungs- und Kombinationsfähigkeiten geprägt ist. Automatisierte Analyseverfahren können dagegen vorhandene Datenbestände nahezu augenblicklich verdichten und neue, komplexere Beziehungs- und Verdachtslagen erzeugen. Dadurch verschiebt sich das faktische Gewicht der Gefahreneinschätzung, ohne dass der Gesetzgeber die formellen Eingriffsschwellen selbst angepasst hätte. Die Maßnahme wirkt insoweit entgrenzend, indem sie bestehende Schwellenwerte nicht normativ absenkt, sondern technologisch unterläuft. In dieser Perspektive ist die automatisierte Datenanalyse nicht nur als eigenständiger Grundrechtseingriff, sondern als strukturprägendes Instrument der polizeilichen Gefahrenabwehr zu begreifen.

Das BVerfG⁹⁾ bejaht den legitimen Zweck der automatisierten Datenanalyse ebenso wie deren grundsätzliche Geeignetheit und Erforderlichkeit zur vorbeugenden Bekämpfung schwerer Straftaten. Entscheidend ist jedoch die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Diese hängt maßgeblich vom Gewicht des Grundrechtseingriffs ab, das das Gericht bei der automatisierten Datenanalyse als besonders hoch einstuft. Vor diesem Hintergrund betont das Gericht implizit, dass bestehende Eingriffsschwellen für polizeiliche Maßnahmen vielfach unter der Prämisse begrenzter menschlicher Auswertungs- und Kombinationsfähigkeiten entwickelt worden seien. Diese Annahme verliert angesichts moderner Analyseverfahren an Tragfähigkeit. In einer zunehmend datafizierten Gesellschaft besteht daher die Gefahr einer strukturellen Ausweitung polizeilicher Eingriffsmöglichkeiten, sofern der Gesetzgeber dem nicht durch klare normative Begrenzungen entgegenwirkt. Die automatisierte Datenanalyse muss jedenfalls auf die Identifizierung einer zumindest konkretisierten Gefahr für besonders gewichtige Rechtsgüter gerichtet sein und auf solche Daten beschränkt werden, die zur Abwehr dieser Gefahr geeignet sind. Zugleich zeigt das BVerfG auf, dass der Gesetzgeber das Eingriffsgewicht durch verschiedene normative Stellgrößen steuern kann. Dazu zählen insbesondere die Bestimmung der tatbestandlichen Eingriffsschwelle, Regelungen zu Art und Umfang der verarbeitbaren Daten, die Begrenzung besonders sensibler Datenkategorien sowie Vorgaben zur zulässigen Methode der Datenanalyse. Ergänzend kommen verfahrensrechtliche Sicherungen in Betracht, etwa Transparenz-, Kennzeichnungs-, Protokollierungs- und Kontrollpflichten. Dabei gilt: Je umfassender und sensibler die einbezogenen Daten sind, desto restriktiver müssen die Zugriffs- und Nutzungsmöglichkeiten ausgestaltet werden. Was den Einsatz selbstlernender Systeme angeht, so war das BVerfG sehr klar:¹⁰⁾

„Wenn der Gesetzgeber die Eingriffsintensität […] reduzieren will, um [die Datenanalyse] auch im Vorfeld einer konkretisierten Gefahr einsetzen zu können, muss er einschränkende Vorgaben zur Methode […] machen. Der Einsatz selbstlernender Systeme muss dafür im Gesetz ausdrücklich ausgeschlossen sein.”

Unklar ist, ob das Gericht hier zwischen Echtzeitlernmodellen und fixierten Modellen differenziert hat.¹¹⁾

Kill-Switch beim Nachbarn?

Die öffentliche Debatte um die automatisierte Datenanalyse im Sicherheitsrecht wird derzeit weniger von der Eingriffstiefe der Maßnahme als von der berechtigten Kritik an der Herkunft der eingesetzten Analyseplattformen bestimmt. Da die bisher eingesetzte Software häufig von einem umstrittenen amerikanischen Softwareanbieter stammt, ergeben sich Fragen der technologischen Abhängigkeit sowie der digitalen Souveränität Deutschlands und der Europäischen Union, insbesondere im Hinblick auf Transparenz, Kontrollfähigkeit und langfristige Beherrschbarkeit sicherheitsrelevanter IT-Infrastrukturen. Unterstützt wird diese Forderung inzwischen von der EU. So haben die Mitgliedstaaten am 18. November 2025 die Declaration for European Digital Sovereignty¹²⁾ unterzeichnet, wonach Abhängigkeiten zu reduzieren und gemeinsame demokratische Werte im digitalen Raum zu schützen sind.

Regulierungsflut in den Bundesländern

Einige Bundesländer verfügen derzeit über keine spezifische Befugnisnorm für die automatisierte Datenanalyse. Dies gilt für Brandenburg, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern und das Saarland. In einigen Bundesländern werden entsprechende Gesetzesvorhaben durchgeführt, etwa in Niedersachsen¹³⁾, Schleswig-Holstein¹⁴⁾ und Thüringen¹⁵⁾.

Soweit Bundesländer bereits entsprechende Ermächtigungsgrundlagen haben¹⁶⁾, divergieren diese vor allem im Hinblick auf die methodische Ausgestaltung der Datenanalyse. Während einzelne Länder die Maßnahme auf regelbasierte, deterministische Verfahren beschränken und damit den Einsatz lernender KI-Systeme jedenfalls dem Regelungsziel nach ausschließen, etwa Bayern, Hamburg, Rheinland-Pfalz, Berlin und Sachsen, eröffnen andere Länder einen technikneutralen Regelungsrahmen, der grundsätzlich auch den Einsatz lernender Systeme zulässt, etwa Baden-Württemberg, Hessen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen-Anhalt.¹⁷⁾

Zum Teil soll außerdem der Landesverfassungsschutz eine Ermächtigungsgrundlage zur automatisierten Datenanalyse erhalten, etwa in Schleswig-Holstein.¹⁸⁾

Novellierung der Bundesgesetze

Der Bundesgesetzgeber hat die automatisierte Datenanalyse zunächst jenseits des klassischen Sicherheitsrechts normativ verankert: In § 29 Abs. 2a Geldwäschegesetz (GwG) und in §§ 2 Abs. 5, 26 Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz (SchwarzArbG).

Aktuelle Gesetzgebungsverfahren sehen die Einführung der automatisierten Datenanalyse in der Strafprozessordnung vor, § 98e StPO-E.¹⁹⁾ Daneben sollen mit dem „Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung digitaler Ermittlungsbefugnisse in der Polizeiarbeit”²⁰⁾ sowie mit dem „Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung digitaler Ermittlungsbefugnisse zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus”²¹⁾ Befugnisse zur automatisierten Datenanalyse im Bundeskriminalamtsgesetz (BKAG) und im Bundespolizeigesetz (BPolG) verankert werden. Am 29. Juli 2026 hat das Bundeskabinett zudem den Entwurf²²⁾ eines Gesetzes zum Einsatz künstlicher Intelligenz in der Migrationsverwaltung beschlossen, mit dem die Maßnahme in das Asylgesetz (AsylG) und Aufenthaltsgesetz (AufenthG) eingefügt werden soll. Der Gesetzesentwurf²³⁾ zur Reform des Bundesverfassungsschutzgesetzes (BVerfSchG) und des Bundesnachrichtendienstgesetzes (BNDG), vom Bundeskabinett am 12. August 2026 auf den Weg gebracht, sieht die automatisierte Datenanalyse bei den Nachrichtendiensten des Bundes vor.

Europäische Sicherheitsagenturen

Die automatisierten Datenanalysen durch Europol für Mitgliedstaaten sowie für andere EU-Agenturen wie Frontex und Eurojust sind schon etabliert. Allerdings hat die Agentur erst seit 2022 hierfür die gesetzliche Befugnis erhalten, vgl. Änderungsverordnung (EU) 2022/991 zur Verordnung (EU) 2016/794. Dem war eine heftige Auseinandersetzung²⁴⁾ mit dem Europäischen Datenschutzbeauftragten (EDSB) vorausgegangen.

Fazit

Die automatisierte Datenanalyse ist besonders eingriffsintensiv und ändert den Charakter des Polizeirechts grundlegend. Die Debatte über die US-amerikanische Firma, die das hierbei häufig eingesetzte Analysetool vertreibt, hat diese Tatsache in der Öffentlichkeit etwas überlagert. Währenddessen setzt sich die automatisierte Datenanalyse in den Sicherheitsgesetzen Deutschlands zunehmend als Standardmaßnahme durch, wobei deren Ausgestaltung sehr unterschiedlich erfolgt. Teilweise beschränken sich die Gesetze auf deterministische Verfahren, teilweise ermöglichen sie ausdrücklich den Einsatz lernender Systeme. Insgesamt wenig Eingrenzung erfolgt bei dem Umfang der analysierbaren Daten. Zudem sind die Eingriffsschwellen häufig zu niedrig und die Regelung der Kontrollkonzepte wird vielfach auf die Exekutive delegiert. Weitere Leitplanken des BVerfG sind von den Urteilen zu den Verfassungsbeschwerden zur bayerischen Regelung²⁵⁾ (Art. 61a Abs. 1 S. 1 BayPAG) und zur hessischen Regelung²⁶⁾ (§ 25a HessSOG) zu erwarten.

Weil KI-Systeme, die bei der automatisierten Datenanalyse zum Einsatz kommen, sog. Hochrisiko-KI sind, unterliegen Sicherheitsbehörden als Anbieter oder Betreiber komplexen Verfahrensregeln der KI-VO. Mit dem Omnibus zu KI wurde deren Geltung auf den 2. Dezember 2027 verschoben.²⁷⁾

Wenig Beachtung wird bisher der Frage geschenkt, in welchem Umfang und für wen die Europäischen Sicherheitsagenturen die automatisierte Datenanalyse anwenden. Der aktuelle Vorschlag²⁸⁾ der EU-Kommission, das Mandat von Europol grundlegend zu stärken, bietet nun die Gelegenheit, auch die Regelungen zur Durchführung der automatisierten Datenanalyse durch diese Agentur zu überarbeiten.

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Wie schon in fast drei Dutzend früheren verfassungsgerichtlichen Entscheidungen zum Informationsrecht der Sicherheitsbehörden,²⁾ verwarf das Gericht auch diesmal das Instrument der automatisierten Datenanalyse nicht vollständig, sondern verlangte gesetzgeberische „Nachbesserungen“ im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit der damit verbundenen Grundrechtseingriffe.³⁾

Als Reaktion auf das Urteil überarbeiteten nicht nur die betroffenen Länder ihre Regelungen,⁴⁾ sondern es setzte in Bund und Ländern eine regelrechte Welle von Gesetzgebungsverfahren zum Erlass entsprechender Befugnisnormen ein.

Hamburg, Hessen und Nordrhein-Westfalen als Vorreiter der automatisierten polizeilichen Datenanalyse

Hessen schuf § 25a HSOG a.F., nachdem es als erstes Bundesland das von der umstrittenen US-amerikanischen Firma Palantir Inc.⁵⁾ angebotene Programm „Gotham“ erworben hatte. Mit Hilfe des entsprechend angepassten Programms sollten die umfangreichen und heterogenen landespolizeilichen Datenbestände zusammengeführt und analysiert werden.⁶⁾ Hamburg schuf zwar eine Ermächtigungsgrundlage, erwarb das Palantir-System jedoch nicht.⁷⁾

Außer in Hessen und Hamburg gab es in Bund und Ländern zunächst keine vergleichbaren Regelungen. Im April 2022 trat dann in Nordrhein-Westfalen mit § 23 Abs. 6 NRWPolG eine Vorschrift in Kraft, die ebenfalls die automatisierte Analyse der dortigen polizeilichen Datenbestände ermöglichen soll;⁸⁾ auch gegen diese wurde Verfassungsbeschwerde erhoben.⁹⁾

„Gesetzgebungswelle“ nach der Entscheidung

Auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts folgten nun zahlreiche Gesetze zur automatisierten Datenanalyse. Den Anfang machte der Bund mit § 29a Abs. 2a bis c Geldwäschegesetz¹⁰⁾, mit dem die Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen zu entsprechenden Datenanalysen ermächtigt wird.¹¹⁾

Auf Länderebene schufen – in dieser zeitlichen Reihenfolge – sodann Bayern mit § 61a BayPAG¹²⁾, Rheinland-Pfalz mit § 65a POG Rh.-Pf.¹³⁾, Baden-Württemberg mit § 47a BW PolG¹⁴⁾, Berlin mit § 47a BlnASOG¹⁵⁾, Sachsen-Anhalt mit § 30a SOG LSA¹⁶⁾ und Sachsen mit § 62a SächsPVDG¹⁷⁾ entsprechende Ermächtigungsgrundlagen. Nordrhein-Westfalen reagierte auf das Urteil durch die Überarbeitung der bisherigen Regelung.¹⁸⁾

Noch 2025 erließ der Bund – in Anknüpfung an nicht mehr umgesetzte Gesetzentwürfe der Ampelkoalition¹⁹⁾ – auch für den Zoll in § 13 Abs. 2 bis 6 ZFdG eine Befugnisnorm.²⁰⁾ Nunmehr legte die Bundesregierung mehrere Gesetzentwürfe vor²¹⁾, mit denen entsprechende Ermächtigungsgrundlagen auch für das repressiv-polizeiliche Handeln (§ 98c StPO-E), die Bundespolizei (§ 58b BPolG-E) und – gestaffelt nach dessen Aufgaben gleich dreifach – das Bundeskriminalamt (§§ 9b, 39b, 63 BKAG-E) geschaffen werden sollen.²²⁾

Große Bandbreite an Regelungskonzepten

Infolge dieser regen gesetzgeberischen Tätigkeit liegt inzwischen eine große Vielfalt an Regelungsmustern für die automatisierte Datenanalyse vor. Die erlassenen Normen und Entwürfe unterscheiden sich hinsichtlich Textumfang, vorgesehener Eingriffsschwellen und Form- und Verfahrensvorschriften ganz erheblich. Sie müssen daher jeweils im Einzelnen anhand der vom Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16.2.2023 aufgestellten Maßstäbe und Kriterien beurteilt werden. Diese sind infolge zahlreicher Je-Desto-Erwägungen hinsichtlich Eingriffstiefe und verfassungsrechtlicher Rechtfertigung alles andere als einfach.

Auch das Gericht wird in absehbarer Zeit über weitere Regelungen entscheiden. Zwar nahm es die Verfassungsbeschwerde gegen die nordrhein-westfälische Regelung – nach deren Änderung im Jahr 2025²³⁾ – im Februar 2026 nicht zur Entscheidung an,²⁴⁾ jedoch sind noch Verfassungsbeschwerden gegen die bayerische Regelung und die Neuregelungen in Hessen anhängig.²⁵⁾

Auf dem Weg zu Palantir II

Die vom Gericht aufgestellten Grundsätze boten und bieten den jeweiligen Beschwerdeführern in beiden Fällen jedenfalls genügend Anknüpfungspunkte für eine Behauptung der Verfassungswidrigkeit.

Sollte das Gericht die Maßstäbe aus dem ersten Urteil aufrechterhalten, werden bei der Überprüfung der Normen die bekannten Je-Desto-Relationen eine entscheidende Rolle spielen. Je stärker der Gesetzgeber Art und Umfang der Datenbestände begrenzt, die in eine Analyse integriert werden dürfen, und je mehr er die zulässigen Analysemethoden und Verwendungen der Ergebnisse limitiert, desto geringer dürfen die normativ vorgegebenen Eingriffsanlässe und -schwellen sein; gleiches gilt für die Anforderungen an die mit der Analyse verbundene Zweckänderung der Daten.²⁶⁾

Interessant wird sein, ob das Bundesverfassungsgericht insoweit auf die inzwischen lauter werdende Kritik an diesen – nicht selten als zu kleinteilig empfundenen Kriterien und Maßstäben²⁷⁾ – reagiert und die Maßstäbe verändert oder neu justiert.

Eine größere Rolle könnten in der Folgeentscheidung die Fragen spielen, ob und unter welchen Voraussetzungen eine automatisierte Datenanalyse KI-gestützt erfolgen darf und inwieweit der Einsatz des Systems der umstrittenen Firma Palantir unter dem Gesichtspunkt der nationalen digitalen Souveränität²⁸⁾ vertretbar ist.

KI-Einsatz und digitale Souveränität im verfassungsgerichtlichen Fokus?

Diese beiden Aspekte kamen im Urteil vom 16.2.2023 – immerhin, aber auch nur – am Rande zur Sprache. Den Gesichtspunkt der digitalen Souveränität verarbeitete das Gericht in der schlichten Wendung: „Wird Software privater Akteure oder anderer Staaten eingesetzt, besteht zudem eine Gefahr unbemerkter Manipulation oder des unbemerkten Zugriffs auf Daten durch Dritte“.²⁹⁾ Der Aspekt des Einsatzes selbstlernender Systeme/künstlicher Intelligenz findet im Urteil an vier Stellen Erwähnung,³⁰⁾ war aber im Hinblick auf die teilweise Unzulässigkeit der Verfassungsbeschwerde nicht Gegenstand der konkreten Prüfung.³¹⁾

Unabhängig von dem Urteil ist die digitale Souveränität inzwischen in den Fokus der rechtspolitischen Diskussion geraten.³²⁾ Unter diesem Gesichtspunkt ist das System der umstrittenen Firma Palantir besonders brisant, gerade wenn es von Sicherheitsbehörden eingesetzt wird.³³⁾ Zwar betreiben das Programm bisher – soweit ersichtlich – nur Hessen, Bayern, Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg (letzteres probeweise). Daher sind die Befugnisnormen und entsprechende Gesetzentwürfe im Bund und den übrigen Ländern bisher noch reine „Vorratsregelungen“. Das Bundesamt für Verfassungsschutz setzt wohl inzwischen auf eine europäische Palantir-Alternative.³⁴⁾ Daraus leitet die rechtspolitische Debatte ab, dass politisch die Abkehr von Palantir begonnen habe.³⁵⁾ Andererseits hat sich der baden-württembergische Landtag jüngst mehrheitlich explizit für den Einsatz des Palantir-Programms ausgesprochen.³⁶⁾

Da auch Hessen an der Nutzung von Palantir-Gotham – also dem „Einsatz der Software privater Akteure oder fremder Staaten“ – festhält, dürfte die verfassungsgerichtlich festgestellte Gefahr unbemerkter Manipulation oder des unbemerkten Zugriffs auf Daten durch Dritte in der Argumentation der Beschwerdeführer gegen die Neuregelung sicher nicht zu kurz kommen.

Die hessische Neuregelung bietet – anders als etwa die bayerische Parallelnorm³⁷⁾ – auch Anlass für eine konkrete verfassungsgerichtliche Entscheidung über das Ob und Wie einer KI-gestützten Datenanalyse. Hessen hat mit seiner Neuregelung nach dem erklärten Willen des Gesetzgebers³⁸⁾ den Einsatz selbstlernender Systeme bei der automatisierten Datenanalyse legitimiert.³⁹⁾

2023 hatte das Gericht die Gefahren einer KI-gestützten Datenanalyse sehr plastisch umschrieben und die damit verbundene Erhöhung des Eingriffsgewichts betont.⁴⁰⁾ Daran muss sich die hessische Neuregelung nun konkret messen lassen. Im Bund und den anderen Ländern verhalten sich die Vorschriften und Gesetzentwürfe zur Zulässigkeit eines KI-Einsatzes unterschiedlich. Das Spektrum reicht von explizit unzulässig (neben Bayern in Sachsen-Anhalt) über explizit zulässig (NRW, Berlin), bedingt zulässig (GwG, Sachsen) bis unklar (übrige Regelungen). Einige Regelungen beschränken sich etwa auf die aus dem Urteil übernommene Formulierung, dass „diskriminierende Algorithmen weder herausgebildet noch verwendet werden dürfen“ (z.B. § 98c StPO-E), ohne sich zur Zulässigkeit von KI weiter zu verhalten.

Ob vor diesem Hintergrund der KI-Einsatz und die digitale Souveränität in den verfassungsgerichtlichen Fokus geraten, bleibt abzuwarten. Feststehen dürfte, dass sich die Serie der verfassungsgerichtlichen Entscheidungen zum Informationsrecht der Sicherheitsbehörden in absehbarer Zeit durch eine „Palantir II“-Entscheidung fortsetzen wird.⁴¹⁾

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Speicherung eines Grunddatenbestandes unabhängig vom Einzelfall und Eingriffsschwellen

In den vergangenen Jahren haben zahlreiche Landesgesetzgeber ihre Polizeigesetze umfassend modernisiert. Zu den neuen digitalen Befugnissen zählt insbesondere die automatisierte Datenanalyse.²⁾ Sie soll vorhandene Datenbestände nicht nur besser durchsuchbar machen, sondern aus ihnen neues Wissen gewinnen. Auch der Bund will nachziehen und plant entsprechende Regelungen im BKAG, im BPolG und in der StPO.³⁾

Trotz unterschiedlichem Wortlaut ist diesen Vorschriften gemein, dass sie einen gestuften Verarbeitungsprozess vorsehen. Zunächst sind die Daten zusammenzuführen, dann zu analysieren. So statuiert beispielsweise § 9b Abs. 1 S. 1 BKAG-E: „Das Bundeskriminalamt kann zur Erfüllung der Aufgabe als Zentralstelle Daten, auf die es zur Erfüllung seiner Aufgaben zugreifen darf, nach Maßgabe von § 12 mittels einer automatisierten Anwendung zur Datenverarbeitung zusammenführen und darüber hinaus zum Zwecke der Analyse weiterverarbeiten […]“.⁴⁾

Für welche Dauer die zuständigen Polizeibehörden ihre Datenbestände zusammenführen dürfen, ergibt sich aus den (vorgeschlagenen) Rechtsgrundlagen auf Bundes- und Landesebene nicht eindeutig. Rein nach dem Wortlaut wäre denkbar, dass die Zusammenführung stets unmittelbar der Analyse vorausgeht und deshalb nur einen temporären Datenpool bildet. Tatsächlich soll jedoch eine dauerhafte Zusammenführung zumindest eines Grunddatenbestandes erfolgen – welche Daten dazu zählen, bleibt offen.

In der Gesetzesbegründung des § 9b BKAG-E heißt es dazu, eine Zusammenführung nur im Einzelfall werde dem Zweck schneller und effektiver Straftatenverhütung und -verfolgung wegen der Masse der Daten nicht gerecht; sie müsse deshalb „vom Einzelfall und weiteren Eingriffsschwellen unabhängig sein“.⁵⁾ Ähnlich argumentieren die Gesetzesmaterialien auf Landesebene: Ein für die Analyse aufbereiteter Datenbestand müsse unmittelbar bereitstehen.⁶⁾ Der Grunddatenbestand soll also entstehen, bevor überhaupt der Anlass für eine Analyse gegeben ist.

Gleichwohl regeln die Gesetzgeber in Bund und Ländern diese Superdatenbank nicht näher. Die Gründe dafür lassen sich der Begründung zu § 23 Abs. 6 PolG NRW entnehmen: Die automatisierte Zusammenführung sei keine rechtfertigungsbedürftige Datennutzung, sondern nur deren technische Voraussetzung.⁷⁾ Diese Sichtweise überzeugt jedoch nicht.⁸⁾

Eingriffsqualität der dauerhaften Datenzusammenführung

Bereits die dauerhafte Datenzusammenführung greift in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein. Denn die Erhebung, Speicherung und Verwendung personenbezogener Daten sind jeweils unterschiedliche Grundrechtseingriffe.⁹⁾ Bei der Datenzusammenführung handelt es sich um einen eigenständigen Speichervorgang – obwohl die Informationen bereits in den polizeilichen Systemen vorliegen. Maßgeblich ist, dass die Zusammenführung einen neuen, eigenständigen Datenbestand schafft, in dem die Informationen über Datei-, Format- und Systemgrenzen hinweg wechselseitig verknüpfbar sind. Genau diese Verknüpfbarkeit erzeugt ein spezifisches grundrechtliches Risiko.¹⁰⁾ Ein über mehrere Systeme verteilter Bestand erlaubt keine übergreifenden Persönlichkeitsprofile; eine Superdatenbank tut es. Daher steht der Eingriffsqualität auch nicht entgegen, dass es zum Zeitpunkt der Datenzusammenführung offen ist, ob die einzelnen Informationen später tatsächlich in einem Suchvorgang Berücksichtigung finden. Denn das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schützt bereits im Vorfeld konkreter Bedrohungen.¹¹⁾

Eingriffsintensität der dauerhaften Datenzusammenführung

Das Gewicht eines Eingriffs in die informationelle Selbstbestimmung richtet sich vor allem nach Art, Umfang und denkbarer Verwendung der Daten sowie der Gefahr ihres Missbrauchs.¹²⁾ Daran gemessen weist die polizeiliche Superdatenbank eine besondere Eingriffsintensität auf. Zwar schweigen Gesetzeswortlaut wie Gesetzesbegründung der einschlägigen Vorschriften dazu, welche Datenkategorien zum dauerhaft gespeicherten Grunddatenbestand zählen sollen. Sie geben aber vor, welche Informationen in die nachfolgende Analyse einfließen dürfen. Daraus lässt sich ablesen, welcher Umfang dem Grunddatenbestand zukommen könnte – selbst wenn er seiner Bezeichnung entsprechend tatsächlich nur einen Ausschnitt der analysefähigen Daten erfassen sollte.

Auf der Analyseplattform lassen sich zahlreiche Informationen zusammenführen: Vorgangsdaten, Falldaten, Daten aus dem Informationssystem der Polizei, zum Abruf durch die Polizei im polizeilichen Informationssystem zwischen Bund und den Ländern bereitstehende Daten (INPOL-neu), Daten aus dem polizeilichen Informationsaustausch, Verkehrsdaten aus Funkzellenabfragen, Telekommunikationsdaten und Daten aus Asservaten. Besonders die Vorgangsdaten dürften zu einer hohen Informationsdichte führen, denn ein Vorgang umfasst alles, was die Polizei zu einer Person oder Sache anlegt: Anzeigen, Ermittlungsberichte, Vermerke usw. Eingang in die Analyseplattform finden damit gerade auch die personenbezogenen Daten von Menschen, die keine polizeirechtlichen Störer oder (mutmaßlichen) Straftäter sind – Geschädigte, Zeugen und Unbeteiligte (vgl. § 9b Abs. 2 Nr. 2 BKAG-E). Auf diesen fehlenden Anlass kommt es für das Eingriffsgewicht maßgeblich an.¹³⁾ Hinzu kommen externe Datenbestände, auf die die Polizei zugreifen kann, etwa das Melde- und Waffenregister. Zwar ist eine direkte Anbindung an das Internet unzulässig, doch dürfen einzeln gespeicherte Daten aus allgemein zugänglichen Quellen wie sozialen Medien ergänzend zusammengeführt werden (vgl. § 9b Abs. 3 S. 2 BKAG-E). Sogar von Nachrichtendiensten übermittelte Daten können in die Analyseplattform einbezogen werden.

Zukünftig dürfte der analysefähige Datenbestand zudem noch deutlich anwachsen. Denn Bund und Länder wollen im Rahmen des Programms „P20“¹⁴⁾ ein gemeinsames „Datenhaus“ errichten, in dem alle polizeilich verfügbaren Informationen in grundsätzlich getrennten, aber verknüpfbaren Bereichen zusammenfließen sollen.¹⁵⁾ Dieses „Datenhaus“ kann dann die technische Grundlage für die automatisierte Datenanalyse aller deutschen Polizeibehörden bilden.

Zusätzlich erhöht die Heimlichkeit der Datenzusammenführung das Eingriffsgewicht, da sie den nachträglichen Rechtsschutz der Betroffenen erheblich einschränkt.¹⁶⁾

Rechtfertigungsanforderungen an die dauerhafte Datenzusammenführung

Als eigenständiger Grundrechtseingriff bedarf die dauerhafte Datenzusammenführung einer spezifischen Rechtfertigung.¹⁷⁾ Die dafür maßgeblichen Vorgaben folgen aus der Rechtsprechung des BVerfG. Zwar hat Karlsruhe in seinem „hessenDATA“-Urteil aus dem Jahr 2023 zu einer anlasslosen Speicherung der Analysegrundlagen geschwiegen, da das Gericht wohl davon ausgegangen ist, dass die Polizei die betroffenen Daten nur für den konkreten Suchvorgang zusammenführt.¹⁸⁾ Aber im Folgejahr setzte sich das BVerfG in seinem „BKAG II“-Urteil umfassend mit der vorsorgenden Speicherung von Daten im polizeilichen Informationsverbund auseinander.¹⁹⁾ Um einen derartigen Verarbeitungsvorgang handelt es sich auch bei der polizeilichen Superdatenbank: Daten werden auf Vorrat in einem neuen Zusammenhang bereitgehalten, entkoppelt vom ursprünglichen Erhebungszweck und von der konkreten späteren Analyse.²⁰⁾

Verfassungsrechtlich lässt sich die vorsorgende Speicherung nur unter drei Bedingungen rechtfertigen. Erstens muss der Gesetzgeber einen konkreten Speicherzweck festlegen.²¹⁾ Insbesondere ist es der Polizei versagt, alle rechtmäßig erhobenen Informationen allein mit der Begründung vorrätig zu halten, man könne sie später vielleicht noch weiterverarbeiten. Ein Vorrat, dessen Zwecksetzung derart offen bliebe, ließe den Grundsatz der Zweckbindung gänzlich leerlaufen.²²⁾ Zweitens bedarf es einer Speicherschwelle, die den Zusammenhang zwischen den vorrätig gehaltenen Daten und dem Speicherzweck garantiert.²³⁾ Bei der Verhütung und Verfolgung von Straftaten ist das nur erfüllt, wenn eine hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass die Betroffenen eine strafrechtlich relevante Verbindung zu möglichen Straftaten aufweisen und gerade die gespeicherten Daten zur Verhütung und Verfolgung beitragen können. Diese Prognose muss sich auf zureichende tatsächliche Anhaltspunkte stützen. Drittens braucht es eine angemessene, differenzierte und zeitlich begrenzte Speicherdauer, weil eine Prognose über die Zeit an Überzeugungskraft verliert, wenn nicht neue, relevante Umstände hinzutreten.²⁴⁾

Gemessen an diesem Maßstab erweisen sich die Befugnisnormen zur dauerhaften Datenzusammenführung als unverhältnismäßig. Selbst wenn man in der Ermöglichung der automatisierten Datenanalyse einen tauglichen Speicherzweck sieht, koppeln der Regierungsentwurf des § 9b BKAG-E und seine landesrechtlichen Pendants die Speicherung doch bewusst vom Einzelfall und von jeder Eingriffsschwelle ab. Auch sehen die Rechtsgrundlagen keine ausreichenden Speicherfristen für den Grunddatenbestand vor.²⁵⁾ Diese Leerstellen lassen sich nicht auf der Vollzugsebene ausfüllen. Speicherschwelle und Speicherdauer betreffen das Ob und das Wie der vorsorgenden Speicherung – also Fragen, die der Gesetzgeber selbst entscheiden muss und nicht der Exekutive überlassen darf.

Von der Datenbank zu Palantirs Ontologie

Hinzu tritt ein weiterer Malus: Den Rechtsgrundlagen fehlen Schutzmechanismen für den Fall, dass die dauerhafte Datenzusammenführung mittels proprietärer Software erfolgt, was insbesondere das Risiko unbemerkter Manipulation und unberechtigter Zugriffe birgt.²⁶⁾ Derzeit setzt die Polizei zur automatisierten Datenanalyse allein auf die Software „Gotham“ von Palantir. Das US-amerikanische Unternehmen liefert dabei nicht bloß eine Datenbankinfrastruktur, sondern eine eigene Ontologie – ein Ordnungsmodell dafür, wie Daten definiert, strukturiert und zueinander in Beziehung gesetzt werden.²⁷⁾ Damit gibt der Staat die Hoheit über seine Informationsbestände aus der Hand und droht gerade die technologische Souveränität zu verlieren, die digitale Polizeiarbeit im demokratischen Rechtsstaat voraussetzt.

Polizeiliches Datenhaus ohne tragendes Fundament

Die dauerhafte Zusammenführung personenbezogener Daten zu einer polizeilichen Superdatenbank ist ein eigenständiger und schwerwiegender Grundrechtseingriff. Die (vorgeschlagenen) Rechtsgrundlagen auf Bundes- und Landesebene verfehlen die bundesverfassungsgerichtlichen Anforderungen an diese vorsorgende Speicherung und sind daher verfassungswidrig.

Dieser Befund hat Konsequenzen für die ganze Debatte über die automatisierte Datenanalyse. Wer allein über die konkrete Analysemöglichkeit streitet – über Suchanfragen, Eingriffsschwellen, menschliche Letztentscheidung –, diskutiert über das zweite Stockwerk eines Gebäudes, dessen Fundament nicht trägt. Das geplante „Datenhaus“ der Polizeibehörden des Bundes und der Länder ist schon vor seinem Richtfest einsturzgefährdet.

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For the Balkinization Symposium on the Global Political Economy of Artificial Intelligence.

Claudia E. Haupt

Professional AI’s Dual Trust Problem

Each day, more than forty million people ask ChatGPT health questions. When OpenAI and Anthropic launched dedicated health AI tools that let users upload their medical records and receive personalized guidance, the obvious question was: “Should you trust them?” The question has only grown more pressing: since early 2026, five major technology companies (OpenAI, Anthropic, Microsoft, Amazon, and Perplexity) have released or expanded dedicated consumer-facing AI health applications, each allowing users to connect medical records, lab results, and wearable data to receive personalized guidance.

That question, it turns out, has more than one layer. Instinctively, we might assume the concern is about output accuracy: will the AI give bad professional advice? But a second, perhaps less obvious, problem arises that reaches beyond any individual bad outcome. Untrustworthy AI undermines the entire system of trust that makes human professional advice work in the first place. It’s a dual trust problem.

I examine professional AI’s dual trust problem in a forthcoming essay, Misplaced Trust in Artificial Professional Advice, which makes the argument in two steps.

The First Problem: AI’s Professional Advice Isn’t Trustworthy

The professional relationship with a doctor, lawyer, financial advisor, accountant, pharmacist, therapist, or another advice-giving professional is a specific social interaction. The professional possesses knowledge the client lacks; this results in a knowledge asymmetry that creates vulnerability. The law responds with a set of safeguards: licensing requirements, fiduciary duties, malpractice liability, informed consent. These mechanisms protect the conditions under which a client or patient can reasonably place confidence in a professional’s expertise.

Public-facing AI eliminates the human professional. What remains looks like professional advice: conversational, personalized, authoritative in tone. But the legal and ethical framework that ensures professional advice is trustworthy is absent.

The accuracy problem is real and documented: as of 2024, no commercially available AI app met professional standards for skin cancer detection. Earlier studies on general health queries found frequent errors, and more recent work reinforced those findings. A study published in Nature Medicine found that participants using AI chatbots to navigate common medical scenarios performed no better than a control group relying on ordinary home resources such as internet searches—and users describing the same symptoms sometimes received conflicting advice depending on how they phrased their questions. A separate Mount Sinai study found that ChatGPT Health under-triaged more than half of medical emergencies in structured clinical testing, potentially directing patients with serious conditions toward routine follow-up rather than urgent care.

But accuracy is not even the core issue. Trust is an attitude; trustworthiness is a property. And as Ignacio Cofone argues in a companion piece to this symposium, as well as in more detail in a forthcoming article,[1] trustworthiness is a property of institutions, not of AI systems. The professional relationship, not the chatbot, carries that institutional trustworthiness.

The Second Problem: Untrustworthy AI Undermines Trust in Human Professionals

When a patient consults a public-facing AI and then sees a physician whose advice diverges, the patient faces a question they are not equipped to answer: who is right? And behind that question lurks a more unsettling one: where does expertise actually live?

The proliferation of AI that mimics professional judgment creates epistemic uncertainty about institutional expertise itself. Beyond harming individual users, the AI systematically undermines confidence in the professionals it displaces or contradicts. The problem is structural, rooted in the same inequities of access that drive people to seek AI as a substitute for healthcare in the first place.

Many people turn to AI health tools precisely because they lack access to affordable human care. A March 2026 KFF tracking poll found that about one in five adults who use AI for health advice cite inability to afford a provider as a major reason, a figure that rises to nearly three in ten among users ages 18 to 29. Uninsured adults are more than twice as likely as insured adults to rely on AI for mental health guidance. And the pattern tracks race: Black and Hispanic adults turn to AI for mental health advice at substantially higher rates than White adults. Viewed this way, AI health tools are an attempted patch for a broken system.

The trust being displaced was already fragile, and unevenly distributed across race, income, and geography. Worse, the AI health tools with the most personalized features—those enabling direct integration with medical records—are increasingly behind paywalls, potentially placing them out of reach for those who are already struggling to afford care. What consumer-facing health AI offers is not a substitute for the human professional relationship.

As the law and political economy literature would recognize, the roots of this problem predate AI. First Amendment doctrine, as I have argued elsewhere, has long assumed the availability of professional advice without reckoning with its unequal distribution.[2] This assumption places a heavier burden on those who can least afford expert counsel and who are most dependent on publicly available information (however unreliable) as a substitute. Consumer-facing health AI does not solve this problem; it exploits it, offering a widely available facsimile of expert advice. And the data suggests it’s relied on by users for whom the absence of access to professional advice was already most consequential.

Trust in Institutions, Not AI

The stakes extend beyond individual harm to institutional erosion. As Woodrow Hartzog and Jessica Silbey argue, AI has the capacity to destroy the civic and professional institutions on which public life depends.[3] It may do so by steadily undermining the trust that sustains them. The professions are no exception. Professional expertise generates trust because it is grounded in training, accountable to standards, and answerable to the people it serves. Deploying AI that mimics expertise without embodying any of those properties creates bad individual outcomes and casts doubt on where expertise lives.

The question, then, is not simply whether we should trust AI. It is whether deploying untrustworthy AI erodes the very institutions whose trustworthiness we depend on, and what regulatory frameworks built around human professional relationships can do about it.

Claudia E. Haupt is Professor of Law and Political Science, Northeastern University. You can reach her by e-mail at c.haupt@northeastern.edu.

Hakimi’s Argument and Her Contributions

Hakimi addresses one of the most fundamental and persistent questions in international legal theory: what makes international law “law”, and how should it be understood and evaluated as a legal system? She suggests that all contemporary thinking about international law remains constrained by “sovereigntist” theory. Hakimi reconstructs this theory as a model in which law requires a central authority capable of issuing binding commands and ensuring compliance through coercive means. Law is thus assumed to exist, function effectively, and possess legitimacy only when it emanates from a centralized authority capable of determining binding obligations and securing compliance. It is a mechanism for overcoming an otherwise anarchic environment through hierarchical authority.

Hakimi argues that contemporary approaches to international law all reproduce underlying assumptions of the sovereigntist theory. Formalist approaches preserve it through emphasis on state consent and legal rules deriving from converging sovereign wills. Rationalists understand international law as a coordination mechanism among sovereign actors pursuing their interests. Realists view international law as largely shaped by power politics and state interests, questioning its independent influence on state behaviour. Constructivist and critical scholars, while seeking alternatives to classical theories, often retain assumptions concerning centralized authority and authoritative legal guidance. Despite their differences, all these approaches thus rely on similar conceptual premises concerning law and authority.

Hakimi argues that sovereigntist theory is “bad” (p. 4) on two accounts. First, the theory is analytically misleading, as it evaluates international law against an inappropriate benchmark. International law has historically functioned through decentralized authority structures, dispersed institutional processes, and collective interactions among states and other actors. Attempting to assess it according to a model derived from domestic systems risks obscuring rather than clarifying how it actually functions. Second, the theory is normatively limiting because it narrows the range of possible futures for international law. If this law is seen as deficient due to the lack of centralized authority, reform efforts naturally move toward stronger hierarchy and institutionalization. Hakimi argues that international law should instead develop according to its own characteristics and institutional logic.

Her alternative proposal, inspired by the New Haven school, is to understand international law as a form of social practice that generates authority through interactions among dispersed actors and institutions. Authority in this account does not depend on a single hierarchical source but may emerge from the practices and interactions of states, international organizations, courts, and other actors participating in the creation, interpretation, and application of legal norms. International law therefore appears not as an incomplete version of domestic law but as a distinct legal order adapted to a decentralized international environment.

Hakimi’s analysis makes several important contributions to contemporary international legal scholarship.

First, she provides a new interpretive lens through which established approaches to international legal thought can be reconsidered. By identifying a hidden sovereigntist framework underlying approaches often presented as fundamentally different, she encourages readers to revisit familiar theoretical divisions from a new perspective and to reframe the terms on which many long-standing debates within international legal scholarship have been conducted.

Second, Hakimi brings renewed attention to the concept of sovereignty and its continuing role in international legal thought. She shows that sovereignty continues to structure contemporary approaches to international law even where it is not openly invoked. She also reminds readers that the sovereign state model emerged from specific historical and intellectual circumstances, most notably early modern political thought and the rise of centralized state authority in Europe. It therefore need not automatically be treated as the natural or inevitable framework for understanding international law in the twenty-first century.

Third, Hakimi does not limit herself to criticizing existing approaches but offers an alternative understanding of international law that opens broader conceptual possibilities for its future development. She proposes moving away from viewing law as a hierarchical system of commands toward seeing it as a social practice where authority emerges from interactions among multiple actors and institutions. Although elements of this understanding can be found in earlier approaches, Hakimi reformulates them within contemporary debates on global governance. In doing so, she broadens the analytical horizons of international legal scholarship and encourages a more imaginative thinking about the future of international law.

What Hakimi Rejects: Is Sovereignty Really Dispensable?

Hakimi rejects sovereigntist theory. The persuasiveness of this critique depends on a sufficiently clear understanding of the concept of sovereignty underlying this theory and on demonstrating why the theory is “bad” and obsolete. The article does not fully provide either.

First, concerning the concept of sovereignty, Hakimi appears in most places to understand it as involving a single sovereign authority issuing commands and ensuring compliance through coercion. For instance, she contrasts “the reality of how international law works” with “the fantasy of a single, collective entity unilaterally settling its terms and pushing everyone to comply” (p. 78). If this is the understanding of sovereignty on which the sovereigntist theory relies, then this theory is indeed “bad”, as it misrepresents the reality of the international legal order. Yet one may question whether this understanding captures the position held by current international lawyers. Hakimi herself acknowledges that “few today would endorse the theory in its most extreme variant” (p. 6).

Her discussion of different scholarly approaches suggests a considerably more nuanced picture. These approaches generally do not assume a single sovereign exercising ultimate authority over international law. Rather, they recognize the decentralized and horizontal character of the system while still assigning a foundational role to states. Sovereignty may thus be understood as the condition under which states remain simultaneously sovereign and legally bound participants within the international legal order. If Hakimi’s critique is directed against this understanding, then she is correct in suggesting that most approaches remain “sovereigntist” in some sense, not because they subscribe to a model of sovereignty based on singular command and hierarchy, but because states continue to occupy a foundational role within international law. Yet the article does not demonstrate why such a theory should be seen as “bad.” The analysis effectively identifies sovereigntist elements within international legal thought but does not sufficiently explain why their continued presence necessarily misrepresents reality.

That leads us to the second issue. After all, states remain the crucial actors in creating, interpreting, implementing and enforcing international law. Treaties are concluded by states, customary law emerges largely through state practice and opinio juris, and most compliance mechanisms continue to rely on state consent and cooperation. Sovereignty, or state-centredness, may therefore not represent an outdated framework imposed upon international law from outside but may instead constitute an important structural feature of the international legal system itself.

The criticism should perhaps not be directed at theories that retain elements of state-centredness as such, but rather at approaches that see nothing beyond states (if such approaches still exist today). Such theories could indeed be considered “bad,” not because they would assume a single sovereign authority, but because they would overlook the plurality and diversity of actors and processes that increasingly shape the operation of international law. Such a perspective would risk offering an incomplete account of the international legal order. Yet addressing this limitation would not necessarily require rejecting sovereignty or state-centredness altogether. Rather, it would call for complementing them with a broader understanding of the multiple actors and structures operating within international law.

One might therefore wonder whether Hakimi at times operates within an unnecessarily binary framework: rather than replacing supposedly “bad” sovereigntist theories with a single “good” alternative, the challenge may instead be to recognise that existing theories require refinement and greater nuance. The question, therefore, may not be whether international law should move beyond sovereignty altogether, but rather how sovereignty should be reconceptualised in light of increasingly complex and institutionalised forms of governance. It may ultimately be unnecessary to choose between a fully sovereigntist and a fully post-sovereigntist conception of the international legal order.

What Hakimi Promotes: The Challenges of a Practice-Based Conception of Authority

Hakimi’s alternative proposal, although somewhat underdeveloped – with only around 10 of the article’s 83 pages devoted to it – is nevertheless intellectually attractive. Yet, it also raises certain conceptual and practical questions.

One question concerns conceptual clarity. Hakimi proposes understanding international law as a form of social authority generated through interactions among states, institutions, and other actors. Yet if authority emerges through dispersed practices and interpretive communities, it becomes less clear what distinguishes legal authority from broader forms of social or political influence. In other words, what makes certain practices specifically legal rather than political, institutional, or normative in the broader sense? Most traditional approaches, despite their shortcomings, at least attempted to identify who possesses authority to make binding decisions and on what basis. A practice-based conception may better capture the realities of international law, but it may also make it more difficult to determine when authority becomes legally binding and according to which criteria it should be evaluated or contested. The challenge, therefore, is not merely to move beyond the sovereigntist framework, but also to provide a sufficiently precise account of how legal authority is constituted and justified in its absence.

Moreover, one may ask what practical implications Hakimi’s reconceptualization would have for the operation of international law in concrete situations. International law frequently serves not only to describe relationships of authority but also to allocate responsibilities and identify rights-holders and duty-bearers. This is crucial, for instance, for the protection of vulnerable individuals and groups. Under existing approaches, states are the primary bearers of legal obligations concerning the protection of their rights or access to remedies. If authority is instead understood as dispersed across interactions among multiple actors and practices, it becomes less clear how responsibility would be allocated. A more practice-based conception may better capture the complexity of contemporary governance structures, but it may also risk obscuring who bears legal obligations and against whom claims can ultimately be directed. For individuals seeking protection, clarity regarding who is responsible may be as important as accurately describing how authority operates in practice.

Conclusions

Hakimi’s article is an ambitious and intellectually stimulating contribution that challenges some of the most deeply rooted assumptions of international legal thought. Its greatest strength lies less in proposing an alternative framework as such than in forcing readers to reconsider familiar categories and revisit fundamental questions about law, authority, and sovereignty. Yet the article may ultimately present too sharp a contrast between “bad” sovereigntist theories and a “good” alternative. The challenge for international legal theory may be less to abandon sovereignty than to rethink and refine it within an increasingly complex legal order. Rather than viewing sovereignty and alternative forms of authority as mutually exclusive, it may be more useful to understand them as complementary.

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Auch vor dieser Entwicklung griffen bereits zahlreiche Auswertetätigkeiten der Polizeibehörden in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein. Die Tätigkeitsberichte der Datenschutzbehörden aus den letzten Jahrzehnten spiegeln ausführlich wider, welche Diskussionen bereits auf Grundlage alter Techniken geführt wurden. Die Grundrechtsproblematik verschärft sich mit den neuen Möglichkeiten der Datenanalyse, die die Verfügbarkeit und Verknüpfung von Daten auf eine neue Ebene bringen. Art und Umfang einbezogener Daten können dabei jedoch erheblich variieren, mit weitreichenden Folgen. Denkbar sind etwa Systeme, die nur die Daten einzelner Vorgänge auswerten können oder sich auf bestimmte, besonders gekennzeichnete Daten beschränken, wie etwa personengebundene Hinweise zur Gefährlichkeit einzelner Personen. Ebenso denkbar sind aber auch „Totalauswertungen“ sämtlicher vorhandener Polizeidaten, wie sie etwa in den Vorgangsbearbeitungssystemen gespeichert sind. Die Grundrechtsintensität variiert insofern deutlich.

Das Urteil und seine Stellschrauben

Nachdem der Einsatz solcher Analysemodelle zunächst sehr weitgehend erlaubt wurde, hat das Bundesverfassungsgericht mit dem sog. Hessendata-Urteil differenzierte Grenzen gesetzt.³⁾

Die wichtigste und im Lichte der früheren verfassungsgerichtlichen Urteile erwartbare Grundaussage des Urteils ist, dass die Datenanalyse ein eigener Grundrechtseingriff ist.⁴⁾

Das Besondere an diesem Urteil ist allerdings, dass das Gericht darin nicht einfach vorgibt, welche Voraussetzungen für diesen Grundrechtseingriff zu beachten sind. Vielmehr zeigt es dem Gesetzgeber ausführlich „vielfältige Möglichkeiten“ auf, wie er das Gewicht der mit der Datenanalyse verbundenen Grundrechtseingriffe so steuern kann, dass dies in einem angemessenen Verhältnis zur jeweiligen Eingriffsschwelle steht.⁵⁾ Zwar sind auch andere Urteile so verfasst, dass sie bewusst Hinweise an den Gesetzgeber geben.⁶⁾ Es gibt aber bislang wohl kein anderes Urteil, in dem das Gericht derart detailliert aufzählt, wie und wodurch die Eingriffsintensität variieren kann und welche Stellschrauben dem Gesetzgeber zur Verfügung stehen.

Die derzeit vorliegenden Gesetze oder Gesetzentwürfe zur automatisierten Datenanalyse nutzen die Möglichkeiten, die sich aus dem Urteil ergeben, nur sehr rudimentär, auch wenn sie es häufig zitieren. Teilweise halten sie auch die darin vorgegebenen „harten“ Grenzen nicht ein.

Die Methode

Die Stellschrauben betreffen einerseits den Bereich der Analysemethoden.⁷⁾

Ein besonderes Eingriffsgewicht kann der Einsatz komplexer Formen des Datenabgleichs entfalten. Je breitere und tiefere Erkenntnisse sich dadurch über Personen gewinnen lassen, je höher die Fehler- und Diskriminierungsanfälligkeit ist und je schwerer die softwaregestützten Verknüpfungen nachvollzogen werden können, desto intensiver ist der Eingriff.

Auch die „Verwendung lernfähiger Systeme, also künstlicher Intelligenz“ kann je nach Einsatzart besonderes Eingriffsgewicht haben.⁸⁾ Insofern konstatiert das Bundesverfassungsgericht die spezifische Herausforderung, die Herausbildung oder Verwendung diskriminierender Algorithmen zu verhindern. Daher dürften selbstlernende Systeme in der Polizeiarbeit nur unter besonderen verfahrensrechtlichen Vorkehrungen zur Anwendung kommen. Diese müssen trotz der eingeschränkten Nachvollziehbarkeit ein hinreichendes Schutzniveau gewährleisten. Auch im Hinblick auf komplexe Formen des Datenabgleichs muss der Gesetzgeber für schützende Regelungen sorgen.

Da die in diesem Symposium thematisierten Produkte von Palantir bislang nicht durch Polizeibehörden des Bundes eingesetzt werden, hatte die Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit (BfDI) bisher weder Anlass noch Möglichkeit, die Software von Palantir im Detail zu prüfen. Darauf soll im Folgenden daher nicht näher eingegangen werden.

Die Datenbestände

„Art und Umfang“ der ausgewerteten Datenbestände ist die andere Kategorie von Stellschrauben aus der verfassungsrechtlichen Perspektive, die natürlich mit der datenschutzrechtlichen deckungsgleich ist.⁹⁾

Besonders hervorzuheben ist deshalb die sich abzeichnende Entwicklung, eigene Datenbestände als sogenannte „Analyseplattformen“ zu etablieren, wie sie beispielsweise im Entwurf zu einem neuen § 9b BKAG-E und § 98e StPO-E geplant oder zumindest vorausgesetzt werden.¹⁰⁾ Jede Form von solchen „Super-Datenbanken“ ist verfassungsrechtlich problematisch:

„Der Staat darf nicht etwa alle Daten, die er rechtmäßig erhoben oder geschaffen hat, über den primären Zweck hinaus mit der Begründung vorsorgend speichern, die Daten könnten künftig noch einmal benötigt werden und der gebotene Schutz könne in die Ausgestaltung der zulässigen künftigen Nutzung verlagert werden. Unzulässig wäre es daher, unabhängig von solchen Zweckbestimmungen einen Datenvorrat zu schaffen, dessen Nutzung je nach Bedarf und politischem Ermessen der späteren Entscheidung verschiedener staatlicher Instanzen überlassen bleibt. Die Bereitstellung eines solchen seiner Zwecksetzung nach offenen Datenvorrats würde den notwendigen Zusammenhang zwischen Speicherung und Speicherungszweck aufheben und damit auch die zentrale datenschutzrechtliche Freiheitssicherung durch die Zweckbindung. Auch wäre die Tragweite für die Bürgerinnen und Bürger nicht vorhersehbar.“¹¹⁾

Alles rein

Die automatisierte Datenanalyse soll in fast allen Fällen Vorgangsdaten, Falldaten und Daten aus den polizeilichen Auskunftssystemen umfassen. In seiner Entscheidung vom 1. Oktober 2024 hat das Bundesverfassungsgericht klargestellt, dass bereits die vorsorgende Speicherung personenbezogener Daten ein eigenständiger Grundrechtseingriff von erheblichem Gewicht ist.¹²⁾ Deshalb dürfen Daten im polizeilichen Informationsverbund für Zwecke der Vorsorge nur unter engen Bedingungen und nur befristet gespeichert werden.¹³⁾

Danach dürfen Daten, die für die primäre Aufgabenerfüllung in Vorgangsbearbeitungssystemen gespeichert sind, nicht pauschal und vorsorgend für eine spätere Nutzung vorgehalten werden. Erforderlich ist vielmehr eine polizeiinterne Zwecktrennung. Diese muss unterscheiden zwischen der primären Aufgabenerfüllung (etwa § 29 Abs. 1 Satz 1 BPolG), der Dokumentation polizeilichen Handelns (etwa § 29 Abs. 5 Satz 1 BPolG) und der vorsorgenden Speicherung (etwa §§ 18, 30a BKAG). Insbesondere die Vorgangsbearbeitungssysteme der Polizeibehörden müssen deshalb die Daten nach den oben genannten Zwecken trennen.¹⁴⁾ Die Zugriffsregeln müssen dann so gestaltet werden, dass die Daten nur für ihren jeweiligen Zweck genutzt werden können.

Werden dagegen alle Daten pauschal in einer Analyseplattform gespeichert, unterläuft dies die Grenzen, die für die vorsorgende Speicherung gelten. Einbezogen sind dann nicht nur Beschuldigte, sondern ebenso Zeuginnen und Zeugen sowie unbeteiligte Dritte. Dies schließt biometrische Daten oder besonders sensible Inhalte von Zeugenaussagen ein, etwa von Opfern von Sexualstraftaten. Andere Beispiele wären Daten aus Ordnungswidrigkeitenverfahren, allgemeine Verkehrsunfallaufnahmen und alle sonstigen niedrigschwellig erhobenen polizeilichen Informationen. Der Verweis auf solche Systeme erhöht also die Eingriffsintensität, dient aber gerade nicht dazu, diese zu begrenzen.¹⁵⁾

Die automatisierte Datenanalyse umfasst auch die bei der Polizei vorliegenden Daten aus Strafverfolgungsvorgängen und durchbricht damit die Systematik der StPO. Denn diese Daten werden meist in den Vorgangsbearbeitungssystemen und Fallbearbeitungssystemen verarbeitet, die nun in die automatisierte Datenanalyse einbezogen werden. Der weitgehend voraussetzungslose § 483 StPO erlaubt umfassende Speicherungen für die Zwecke eines Strafverfahrens. Kompensiert wird dies aber dadurch, dass die Abgleichsmöglichkeiten mit anderen Datensätzen eingeschränkt sind. Abgeglichen werden kann im laufenden Verfahren lediglich auf Grundlage der Generalklauseln in §§ 161, 163 StPO oder § 98c StPO, die aber nicht zu intensiven Grundrechtseingriffen ermächtigen. Denkbar wäre selbstverständlich eine Begrenzung der Analyse auf solche Daten, die die Polizeibehörden für Zwecke der vorbeugenden Gefahrenabwehr oder der Strafverfolgungsvorsorge bevorraten. Eine solche Begrenzung sieht aber kaum eine Vorschrift vor.¹⁶⁾

Manche Regelungsentwürfe schließen Daten aus, die mit besonders eingriffsintensiven Ermittlungsmaßnahmen wie etwa der Online-Durchsuchung gewonnen wurden. Daten aus anderen Maßnahmen dürfen hingegen meist inkludiert werden, etwa Daten aus der Telekommunikationsüberwachung oder Verkehrsdaten. Gerade die nach § 100g StPO erhobenen Verkehrsdaten können zu einer sehr hohen Eingriffsintensität führen, wie etwa die vom Bundesverfassungsgericht als Beispiel angeführten Funkzellendateien zeigen.¹⁷⁾ Von einer Funkzellenerhebung sind besonders viele Personen betroffen, die dazu keinen zurechenbaren Anlass gegeben haben.¹⁸⁾ Hinzuweisen ist insofern auf die Funkzellendatenabgleiche beim Bundeskriminalamt, deren Einstellung die BfDI schon im Jahr 2022 angeordnet hatte.¹⁹⁾ Ein Verhandlungstermin wurde seitens des VG noch nicht anberaumt.²⁰⁾ Im Vergleich zur Funkzellendatenbank des Bundeskriminalamts dürften die Produkte von Palantir noch deutlich mächtiger und strukturell unbegrenzter sein. Wenn nun auch die Daten aller Strafverfolgungsvorgänge in die automatisierte Datenanalyse einbezogen werden, umfasst dies auch die zugehörigen Funkzellenerhebungen. Als Teil einer Analyseplattform entstünde damit eine Funkzellendatenbank, die derjenigen des Bundeskriminalamts ähnelt, jedoch über deutlich weitergehende Analysemöglichkeiten verfügt.

Sogar Daten aus Asservaten können nach vielen Regelungen in die automatisierte Datenanalyse einbezogen werden, da diese häufig in Fallbearbeitungssystemen verarbeitet werden. Asservate können eine Vielzahl von Daten unbeteiligter Dritter enthalten. Denkbar wäre es beispielsweise, auch beschlagnahmte größere Datenbestände von Unternehmen oder Anwaltskanzleien einzubeziehen. Daten von asservierten Datenträgern können auch den Kernbereichsschutz betreffen. Auf Festplatten, Smartphones oder Kameras von Privatpersonen können sich jede erdenkliche Art von Daten befinden. Das kernbereichsrelevante Material zu identifizieren und herauszufiltern, bevor solche asservierten Datenträger in die automatisierte Datenanalyse einbezogen werden, dürfte in der Praxis Probleme bereiten.

Nichts raus?

Wie dargestellt, reichen die Regelungen, welche Daten in eine automatisierte Datenanalyse einbezogen werden dürfen, sehr weit. Die Daten werden in gesonderten Datenbanken zusammengeführt, um die Analyse in performanter Weise zu ermöglichen. Kaum geregelt ist hingegen, wie lange die Daten in diesen Super-Datenbanken vorgehalten werden dürfen.²¹⁾ Allerdings bestimmen Aufbewahrungsfristen und Löschpflichten maßgeblich die Menge der verfügbaren Daten und damit auch die Eingriffsintensität der automatisierten Datenanalyse.²²⁾ Fehlen spezielle Regelungen für die Analysedatenbank, müssen also die allgemeinen Fristvorgaben der einschlägigen Gesetze Anwendung finden.²³⁾ Dabei ergeben sich jedoch interessante Detailfragen.

Zunächst ist die Bindung an den Ausgangsdatensatz zu betrachten. Nur wenige Regelungen legen fest, dass die Speicherung des in die Analyseplattform „kopierten“ Datensatzes an das Bestehen der Speicherung des Ausgangsdatensatzes gebunden sein muss.²⁴⁾ Für die verfassungsrechtliche Legitimation der automatisierten Datenanalyse ist jedoch entscheidend, dass die Legitimität jedes einzelnen einbezogenen Datensatzes dauerhaft erhalten bleibt. Andernfalls ließe sich die Erforderlichkeit der weiteren Speicherung in der Analyseplattform auf den Zweck der automatisierten Datenanalyse selbst stützen und nicht mehr auf den ursprünglichen Speicherzweck.²⁵⁾ Die Folge wäre, dass Daten ohne zeitliche Begrenzung in der Analyseplattform verbleiben könnten. Denn auch aus alten und für den ursprünglichen Zweck nicht mehr erforderlichen Daten können noch möglicherweise interessante Erkenntnisse gewonnen werden, mindestens für statistische Zwecke. Eine solche, auf potentielle Ewigkeit angelegte Speicherung ist gesetzgeberisch zu unterbinden.²⁶⁾ Da die vom ursprünglichen Zweck losgelöste Speicherung einen erheblichen Grundrechtseingriff darstellt, müssten für die Speicherung zur Analyse als eigenem Zweck zudem eigentlich sehr kurze Fristen gesetzlich festgelegt sein. Auch dies ist nicht ersichtlich.

Ein weiterer interessanter Aspekt ist die Mitziehung alter Speicherungen. In vielen Bundesländern existieren sogenannte Mitziehklauseln. Sie bewirken, dass mit jeder neuen Speicherung zu einer Person für sämtliche vorhandenen Einträge die Prüf- oder Löschfrist gilt, die zuletzt abläuft.²⁷⁾ Mit einer solchen Regelung können Daten einer betroffenen Person letztlich über einen sehr langen Zeitraum – wenn nicht sogar unbegrenzt – gespeichert werden. Erforderlich ist nur, dass regelmäßig neue „Erkenntnisse“ über die Person gespeichert werden. Alte Speicherungen werden dann „mitgezogen“ und nicht gelöscht. Dies stellt meines Erachtens einen erheblichen Grundrechtseingriff dar, für den es keine Rechtfertigung gibt. Die ohne Prüfung der Erforderlichkeit fortwährende Speicherung potentiell sehr alter Erkenntnisse ist unverhältnismäßig. Selbst wenn eine Negativprognose vorliegt, verliert diese mit der Zeit ihre Wirkung und Belastbarkeit.²⁸⁾

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, wie sich die automatisierte Datenanalyse hier auswirkt. Eine gesetzliche Klarstellung ist nicht vorhanden. Nach dem Wortlaut wäre denkbar, dass jede durch die automatisierte Datenanalyse neu hervorgebrachte Erkenntnis zu einer Person abgespeichert wird. Dies beträfe auch nicht vorwerfbar zurechenbare Veranlassungen, etwa die Anwesenheit in einer Funkzelle im Zentrum einer Großstadt zu zwei verschiedenen Erhebungszeitpunkten oder die bloße Mitgliedschaft in verschiedenen offenen Facebook-Gruppen. Durch die automatisierte Datenanalyse könnte der Datenbestand zu einer Person also – je nachdem, welche Daten einbezogen und auf welche Weise diese analysiert werden – beständig vergrößert und erhalten werden. Dies verschärft die Problematik der Mitziehung erheblich und steigert zugleich die Eingriffsintensität der automatisierten Datenanalyse.

Weitere Fragen wirft die Nutzung von Systemen auf, die als künstliche Intelligenz zu qualifizieren sind. Besonders problematisch erscheint der Einsatz adaptiver KI-Systeme, wenn diese Systeme anhand der verarbeiteten polizeilichen Echtdaten weiterlernen. In Hessen ist augenscheinlich vorgesehen, dass KI-Systeme eingesetzt werden können; ausgeschlossen wird jedoch nicht, dass sie im laufenden Betrieb weiterlernen.²⁹⁾ In Nordrhein-Westfalen werden selbstlernende Systeme in der Rechtsgrundlage explizit erwähnt; das Weiterlernen wird aber nicht ausgeschlossen.³⁰⁾ Die meisten Regelungen erwähnen KI überhaupt nicht oder „verlassen sich“ insofern auf die KI-Verordnung. Während die verarbeiteten Daten irgendwann gelöscht werden müssen, besteht insofern die Möglichkeit, dass sie im KI-System perpetuiert werden. Dies ist datenschutzrechtlich problematisch, kann hier jedoch nicht weiter ausgeführt werden. Die Anwendung der KI-Verordnung für die bereits laufenden Systeme ist nach Artikel 111 Absatz 2 der Verordnung zudem mit einem großen Fragezeichen zu versehen.

Alternativen

Statt auf einzelne und grundrechtlich fragwürdige Analysesysteme zu setzen, ist es zielführender, die polizeiliche Datenverarbeitung grundlegend zu modernisieren. Analysesysteme sind dann notwendig, wenn die vorliegenden polizeilichen Daten mit geringer Qualität und unstrukturiert vorliegen. Gerade dieses Problem wird derzeit bundesweit mit dem Projekt P20 angegangen. Es bietet dank der besseren Datenstruktur die Möglichkeit, stärker auf die Zweckbindung der Daten Rücksicht zu nehmen. Dann wäre keine Vorschrift notwendig, die pauschal die Analyse einer Vielzahl von Daten erlaubt, auch etwa zu Zeugen, Opfern und Unbeteiligten. Vielmehr könnten mit stärker begrenzten Befugnissen ebenfalls gute Ergebnisse erzielt werden, die dann nur in bestimmten Fällen gestuft erweitert werden müssten.

Umgekehrt können allerdings Befugnisse, die die datenschutzrechtliche Zweckbindung in polizeilichen Dateien weitgehend aushebeln, die polizeiliche Datenverarbeitung in einem modernisierten Datenhaus in weiten Teilen unverhältnismäßig werden lassen. Damit gerieten sogar zentrale Modernisierungsvorhaben wie das Projekt P20 in Gefahr.

Fazit

Die aufgezeigten Problemkreise zeigen, dass die vorhandenen Regelungen und Regelungsentwürfe zahlreiche Fragen unbeantwortet lassen, die eigentlich der Gesetzgeber klären müsste. Sinnvoller erschiene es, sich auf das Projekt P20 zu konzentrieren und dort sachgerechte Analyseinstrumente zu implementieren.

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Franziska Bachmann: Liebe Frau Kokott, ganz herzlichen Dank, dass ich hier am Gerichtshof sein darf und Sie den Interviewtermin wahrnehmen. Auch ein herzliches Dankeschön vom Team des Kalenderprojekts für die Möglichkeit.

Sie sind seit 2003 Generalanwältin am Gerichtshof. Was charakterisiert nach Ihrer Erfahrung das Amt einer Generalanwältin am besten? Welche Eigenschaften sollte man als Person für dieses Amt mitbringen und welche kann man gut im Arbeitsalltag gebrauchen? Inwieweit unterscheidet sich Ihre Rolle als Generalanwältin von der einer Richterin? Was ist der wesentliche Unterschied in Ihren Augen?

Juliane Kokott: Der wesentliche Unterschied, um mit dem letzten Punkt zu beginnen, ist, dass der Richter immer im Team arbeitet, in Kammern von drei oder fünf, in der Großen Kammer oder gar im Plenum. Das heißt, die Richter müssen sich abstimmen. Sie verbringen viel Zeit in Beratungen und ringen gemeinsam um Formulierungen, die dann auch meistens Kompromisse sind. Der Generalanwalt hingegen verbringt die Zeit, die die Richter in Beratungen verbringen, zusätzlich mit Aktenstudium und mit juristischer Recherche.

Ich würde sagen, dass der Beruf der Generalanwältin demjenigen des Professors und Forschers näher ist. Und deshalb bin ich auch ganz besonders glücklich, Generalanwältin zu sein, weil ich von meiner Natur aus Forscherin bin. Für mich wäre es schwierig, nicht genügend Zeit zu haben, auch mal rechts und links zu forschen. Das ist das, was mir so besonders viel Spaß macht und weshalb ich letztlich auch Professorin geworden bin.

Sie fragten noch, welche Eigenschaften man gut gebrauchen kann. Als Mitglied eines Gerichts ist die innerliche Unabhängigkeit ganz wichtig. Und als Juristin sollte man nicht reproduzieren, sondern stets auch selbst denken. Als Mitglied eines Höchstgerichts sollte man wahrscheinlich eine gewisse Souveränität an den Tag legen auch das, was vor vielen Jahren entschieden wurde, zu überdenken und im Zweifel neu nachzuvollziehen.

Franziska Bachmann: Sie meinten eben, dass Sie von Ihrer Natur aus Forscherin sind. Sie haben promoviert und habilitiert und sind eine nach dem deutschen Recht ausgebildete Juristin. Sie haben auch einiges an Auslandserfahrung. Das LL.M.-Studium sowie auch den S.J.D. absolvierten Sie in den USA. Inwieweit haben Sie Ihre „deutsche Rechtsbrille“ auf, wenn Sie als Generalanwältin tätig sind?

Juliane Kokott: Man sagt den Deutschen nach, dass sie systematisch denken. Ich empfinde das nicht als „deutsch“. Man sollte einfach systematisch denken. [lacht] Ich fühle jedenfalls nicht, eine deutsche Rechtsbrille aufzuhaben, zumal ich in der Tat auch in der Schweiz und in den USA ausgebildet wurde und gelehrt habe. Manchmal habe ich auch ein wenig die US-amerikanische Rechtsbrille auf, die starken Wert auf Gewaltenteilung legt und wo es den Begriff des „judicial self-restraint“ gibt. Insofern speist sich meine Arbeit aus verschiedenen Rechtsordnungen. Ich habe in der Tat immer sehr gerne Rechtsvergleichung betrieben und durfte das in St. Gallen (Schweiz) sogar lehren. Als Forscherin versuche ich immer möglichst alles zu berücksichtigen.

Franziska Bachmann: Versuchen Sie dadurch eine Balance herzustellen in Ihrer Herangehensweise an das Recht, dass Sie alles aus Ihrer Ausbildung und Lehre heranziehen, um sich den Fragestellungen des Unionsrechts am besten zu nähern?

Juliane Kokott: Ja, wobei man nicht bewusst alles heranzieht, sondern auf eine spezifische unionsrechtliche Vorschrift schaut, die man auslegt. Deshalb ist diese Prägung durch die nationalen Rechtsordnungen allenfalls unbewusst.

Franziska Bachmann: In Anknüpfung daran, und wie Sie schon in der Antwort auf die erste Frage angeschnitten haben: Inwieweit stehen Sie mit den anderen Generalanwältinnen und Generalanwälten im Austausch? Oder ist das eher nicht der Fall?

Juliane Kokott: In Bezug auf die Generalanwälte gilt, dass wir uns natürlich kennen, viel interagieren, kommunizieren, wie eigentlich auch mit den Richtern. Aber die Fälle bearbeiten wir letztlich allein. Man würde nicht zu einem anderen Generalanwalt gehen und fragen: „Wie siehst du das? Soll ich das wirklich so machen?“ Das würde in gewisser Weise auch dem Amt widersprechen. Ein Schlussantrag soll ja gerade ein Entwurf aus einer Feder sein. Jeder soll unabhängig sein, die verschiedenen Rechtskulturen und Sichtweisen und Perspektiven, die man mit sich bringt, sollen ja gerade verkörpert werden. Ich vertrete nicht Deutschland, aber habe mehr Wissen über Deutschland, der polnische Kollege kennt sich besser in Polen aus. All das soll zusammenwirken und nicht zum „Einheitsbrei“ werden.

Franziska Bachmann: Dann würden wir einmal zurück zum Anfang Ihrer Karriere hier am Gerichtshof gehen. Sie sind als dritte Frau überhaupt Generalanwältin geworden. War das etwas, worüber Sie damals nachgedacht haben, oder kam der Gedanke eher später auf, dass Sie eine der ersten sind, die dieses Amt als Frau ausüben? Hatte Sie das besonders gereizt? Wie sind Sie eigentlich auf die Tätigkeit als Generalanwältin gekommen? Wieso haben Sie sich dafür entschieden?

Juliane Kokott: Dafür kann man sich gar nicht entscheiden. [lacht] Sie könnten jetzt zum Beispiel nicht entscheiden, morgen Generalanwältin zu werden, sondern man bekommt dieses Amt angeboten. Und dann gibt es wahrscheinlich wenige, die es nicht annehmen würden. Ich hatte in der Tat nur noch gefragt, ob ich weiterhin meine durchaus geschätzte Professorentätigkeit wahrnehmen könnte und der Staatssekretär sagte damals: „Das geht eigentlich nicht, weil es zu viel ist, aber Sie können das wahrscheinlich.“ Aber es geht nicht.

Und Frau oder nicht, da war ich schon sehr abgehärtet. Ich war die erste Frau, die in Heidelberg im Staatsrecht habilitiert wurde. Ich war eine der wirklich sehr wenigen Frauen, vielleicht drei unter 400, in der Staatsrechtslehrertagung. Am Max-Planck-Institut gab es damals kaum eine Frau. Ob ich Frau bin oder nicht, war mir daher nicht so bewusst. Es wird bloß dann bewusst, wenn man diskriminiert wird, wenn man etwa hört: „Wenn wir der Fakultät schon eine Frau vorstellen, muss sie besonders gut sein.“ Oder wenn die Habilitationsschrift von fünf Professoren statt nur von zwei durchgelesen werden muss. Und so weiter.

Franziska Bachmann: Dann knüpfen wir direkt an Ihre Professorentätigkeit an. Sie hatten schon gesagt, dass Sie ursprünglich als Professorin für deutsches und ausländisches öffentliches Recht, Völkerrecht und Europarecht gearbeitet haben und Ihre letzte Station in St. Gallen in der Schweiz war. Und dass Sie, das war in Ihrer letzten Antwort angeklungen, der Professorentätigkeit verbunden bleiben wollten. Inwieweit sind Sie jetzt noch im universitären Umfeld aktiv?

Juliane Kokott: Ich habe in den Anfangsjahren meiner Tätigkeit am Gerichtshof jährlich bis zu zwei oder mehr Lehrveranstaltungen in St. Gallen abgehalten, in Form von Blockseminaren über drei Tage am Stück. Am Schluss waren es dann meinetwegen der 20., 21. und der 22. oder der 21., 22. und der 23. Dezember, jeden Tag 10 Stunden. Das ist natürlich ein enormer Arbeitsaufwand. Heute ist es kaum mehr möglich, nebenbei reguläre Lehrveranstaltungen abzuhalten.

Als ich an den Gerichtshof kam, lehrte hingegen sogar noch der Präsident – also damals war er noch nicht Präsident, aber wahrscheinlich schon Kammerpräsident – am Montagmorgen, und auch der deutsche Kollege. Ich bezweifle, ob irgendjemand von uns noch reguläre Lehrveranstaltungen abhält. Was allerdings nicht ausschließt, dass man Vorträge hält, das mache ich mit großer Freude.

Franziska Bachmann: Würden Sie sagen – das haben Sie schon in der ersten Antwort angedeutet –, dass Sie vor allen Dingen Ihre Tätigkeit als Professorin am besten auf das Amt der Generalanwältin vorbereitet hat?

Juliane Kokott: Ich denke, ja, die Professorentätigkeit, mit natürlich den vielen Auslandsaufenthalten, unter anderem in Genf, wo man Französisch gesprochen hat. Ich kannte dann, als ich hierherkam, bereits viele frühere Richter, gegenwärtige Richter, Höchstrichter. Und die Rechtsprechung natürlich auch.

Franziska Bachmann: Es folgen noch zwei konkrete Fragen zu Ihrer Tätigkeit als Generalanwältin beziehungsweise zu den Verfahren. Gibt es ein bestimmtes Verfahren, welches Sie zu der Zeit oder rückblickend am meisten herausgefordert hat?

Juliane Kokott: Ich hatte jetzt gerade zum Beispiel das Verfahren zum ungarischen Souveränitätsgesetz. Das ist aktuell und es war für mich sehr schwierig, allem gerecht zu werden.

Franziska Bachmann: Was hat Sie daran am meisten herausgefordert?

Juliane Kokott: Es war so eine Art abstrakte Normenkontrolle in Bezug auf ein Gesetz, dessen konkrete Anwendung noch in den Anfängen steckt. Das ist schwierig, zumal, wenn man hier in Luxemburg und nicht in Ungarn selbst sitzt. Und auch gar nicht Ungarisch versteht. Ich möchte die Vorgänge, die ich beurteile, lieber auch real betrachten. Ich tue mich schwer, aus der Ferne weittragende Beurteilungen abzugeben.

Franziska Bachmann: Hatten Sie versucht, irgendwelche Schritte zu ergreifen, um ein besseres Gefühl entwickeln zu können – oder ist das gar nicht möglich?

Juliane Kokott: Das ist schwer möglich. Ich kann mich austauschen, wenn ich auf einer Fachtagung bin, aber natürlich nicht konkret in Bezug auf den Fall.

Franziska Bachmann: Gibt es ein Verfahren, welches Sie am meisten in Ihrer Rolle als Generalanwältin geprägt hat oder in dem Sie vielleicht auch Ihre persönliche Herangehensweise gefunden haben?

Juliane Kokott: Eigentlich nicht. Die Herangehensweise, das ist das juristische Werkzeug, das habe ich ja schon. Es ist wohl auch selten so, dass man als Professor von einem bestimmten Aufsatz geprägt wird. Wobei ich aber noch mal auf den Unterschied zwischen Professor und Generalanwalt hinweisen kann. Ein Professor kann theoretisch lange Aufsätze ohne Bezug zur Realität schreiben. Das ist aber nicht meine Art. Ich finde das Recht dient dem Zusammenleben der Menschen. Deshalb würde ich eher nicht abgehobene Theorien betreiben. Und man muss sich kurz und prägnant fassen. Aber ist das ein Unterschied zwischen Professor und Generalanwalt oder zwischen guten und mittleren Juristen?

Franziska Bachmann: Kurz und prägnant, das muss man sich wahrscheinlich antrainieren?

Juliane Kokott: Wir haben manchmal schon recht schwierige Fälle, auch gerade im Steuerrecht, mit komplizierten Sachverhalten oder wo bestimmte Steuerpflichtige ihre Geschäfte gestalten. Es ist eine Herausforderung, die Kernfragen herauszukristallisieren und die Lösungen dann einfach und anschaulich herüberzubringen.

Franziska Bachmann: Damit haben Sie schon eine der großen Herausforderungen Ihrer Tätigkeit beantwortet. Was bereitet Ihnen in Ihrer Tätigkeit am meisten Freude? Geht das einher mit den Herausforderungen?

Juliane Kokott: Am meisten Freude, zum Ersten, bereitet die Vielfalt der juristischen Fragen, die gleichzeitig aktuell, praxisrelevant und wichtig sind. Zum Zweiten, dass ich diese Fragen dann auf so einem hohen Niveau diskutieren und lösen darf. Hohes Niveau, weil ich alle Arbeitsmittel und Hilfe zur Verfügung habe. Und ich habe sehr gute Ansprechpartner. Meine Referenten sind exzellent. Ich habe sehr gute Kollegen. Ich treffe ständig höchst qualifizierte Juristen. Ich begegne eigentlich überall Top-Juristen, bei jeder einzelnen Frage habe ich Zugang zu ihnen und das ist natürlich fantastisch.

Franziska Bachmann: Wie sieht Ihr Arbeitsalltag denn aus? Gibt es überhaupt den „einen“ Alltag – oder ist dieser vielmehr immer anders?

Juliane Kokott: Eigentlich immer anders. Mal gibt es eine mündliche Verhandlung, mal gibt es keine mündliche Verhandlung. Mal kommt das Verfassungsgericht von Spanien oder der Supreme Court der USA zu Besuch. Mal macht der Gerichtshof einen Besuch beim EGMR. Mal gibt es eine Sitzung des Verwaltungsausschusses und andere Präsenzveranstaltungen. Dazwischen hat man Zeit, die Akten zu studieren und Entscheidungen oder Schlussanträge zu bearbeiten. Und das variiert auch immer. Mal gilt es zwei oder drei Schlussanträge gleichzeitig zu bearbeiten. Mal hat man mehr Zeit für einen Schlussantrag. Mal ist einer relativ schnell durch. Mal kommt es zu an die 20 Versionen für einen Schlussantragsentwurf, mal ist schon die zweite Version die endgültige.

Franziska Bachmann: Und inwieweit haben Sie regelmäßige Termine mit Ihrem Team? Wie wird Ihr Team konkret in die Arbeit eingebunden?

Juliane Kokott: Ich bearbeite jeden Fall im Tandem. Dabei habe ich mein Kabinett so organisiert, dass natürlich jeder möglichst das machen kann, was ihm oder ihr am meisten Spaß macht.

Mit dem Referenten Herrn Professor David Hummel betreue ich das Steuerrecht. Er kennt sich auch im nationalen Steuerrecht aus, eine wichtige Ergänzung. Referent Herr Dr. Christoph Sobotta ist faszinierter Umweltrechtler und weist sehr viel Spezialwissen vor. Er war vorher in der Generaldirektion Umwelt bei der Kommission.

Die anderen beiden Referenten, Frau Dr. Hanna Schröder und Herr Dr. Hanns Peter Nehl, sind sehr bewandert im Wettbewerbsrecht. Zuvor waren sie Referenten am EuG und konnten dort eine breitere Erfahrung im Wettbewerbsrecht sammeln. In Wettbewerbssachen ist der EuGH nämlich nur Rechtsmittelinstanz, während das EuG eine vollumfängliche Prüfung, auch der Fakten, vornimmt.

Franziska Bachmann: Sie sind seit 2003 am Gerichtshof. Was hat sich im Laufe der Zeit verändert?

Juliane Kokott: Es fällt ganz klar ins Auge, dass wir jetzt sehr viele sind. 2003, als ich kam, gab es nur 15 Richter und acht Generalanwälte. Jeder kannte jeden. Am EuG gab es auch nur einen Richter pro Mitgliedstaat, d.h. 15. Insgesamt waren wir gerade mal 38 „membres“. Jetzt zählt allein der Gerichtshof bereits 38 Mitglieder: 27 Richter und elf Generalanwälte; hinzukommen die 54 Richter des EuG. Insgesamt sind am EuGH und am EuG nunmehr also 92 Richter und Generalanwälte tätig (gegenüber nur 38 im Jahre 2003). Das führt zu anderen Gruppendynamiken und ermöglicht und fordert eine andere Art der Organisation und Führung der Institution.

Franziska Bachmann: Und mit Blick auf Digitalisierung oder generellen Verwaltungsaufwand, haben Sie da einen Eindruck, inwieweit sich das geändert hat?

Juliane Kokott: Zum Glück werden mir Verwaltungsaufgaben größtenteils abgenommen. Und Digitalisierung hilft. Früher habe ich die Akten geschleppt. Jetzt ist die Akte elektronisch. Das ist sehr gut. Auf die Weise kann man sie immer bei sich haben. [lacht] Es ist ein Riesenfortschritt. Ansonsten sind die elektronischen Übersetzungsdienste sehr hilfreich, von DeepL bin ich seit eh und je ein großer Fan.

Franziska Bachmann: Was beschäftigt Sie aus Ihrer Sicht als Generalanwältin derzeit am meisten mit Blick auf die EU beziehungsweise die Unionsrechtsordnung? Was steht im Fokus am Gerichtshof? Vielleicht auch vor dem Hintergrund der politischen oder faktischen Lage. Was berücksichtigen Sie in Ihren Schlussanträgen?

Juliane Kokott: Also natürlich beachtet man die Fakten. Das ist ja evident. Und ansonsten versuche ich Recht und Politik zu trennen. Beim Gerichtshof steht allerdings gerade die Durchsetzung der Werte der Union im Fokus. Er will den Staaten helfen, den rechten Weg in Bezug auf die Werte, insbesondere der Rechtsstaatlichkeit zu finden. Insofern ist der Gerichtshof dabei, sich zu reformieren und in ein Verfassungsgericht umzubauen. Deshalb hat er u.a. das Mehrwertsteuerrecht an das EuG abgegeben und weitere Materien sollen folgen, damit der Gerichtshof sich mehr auf die Werte und Grundrechte konzentrieren kann. Der Fokus des jetzigen Gerichtshofs scheint, die Verfassung auszubauen. Also vor allem Grundrechte, Rechtsstaat, Werte.

Franziska Bachmann: Dann gehen wir ein kleines bisschen weg von Ihrer Rolle als Generalanwältin zu einer anderen Rolle außerhalb des Amts der Generalanwältin. Und zwar sind Sie auch Mutter von sechs Kindern. In einigen Interviews, Berichten und dem Kalender-Kurzporträt stehen Sie als Vorbildfigur für die Vereinbarkeit von Familie und Beruf. Und Sie haben schon in anderen Interviews [z.B. hier] sehr offen über das Thema gesprochen. Und da würde mich interessieren, wie kam es eigentlich dazu, dass dieses Thema aufgegriffen wurde? Inwieweit war das etwas, wofür Sie sich bewusst entschieden haben?

Juliane Kokott: Ich gehe natürlich nicht zum Spiegel und sage, sie sollten ein Interview mit mir machen. Vielmehr wurde ich darauf angesprochen, habe dann aber bewusst sofort Ja gesagt. Denn ich finde es schade, wenn Frauen denken, sie müssten sich zwischen Karriere und Kindern entscheiden. Wirklich schade, wenn kluge Frauen keine Kinder bekommen. Für mich war es auch wichtig, dass ich als Studentin in den USA Professorinnen mit drei Kindern gesehen habe. Ich weiß noch, wie eine andere Studentin damals zu mir sagte: „Das zeigt, dass es möglich ist.“ Das war der Hintergrund meiner „homestories“.

Franziska Bachmann: Haben Sie den Eindruck, dass sich auch hier die Wahrnehmung der Vereinbarkeit von Familie und Beruf über die Zeit geändert hat? Wurden Sie auch im Arbeitsumfeld darauf angesprochen?

Juliane Kokott: Ich treffe mittlerweile viele Karrierefrauen mit Kindern. Die Hälfte der Mitglieder des Bundesverfassungsgerichts ist mittlerweile weiblich und es gibt viele Präsidentinnen von Höchstgerichten. Da hat sich enorm viel verändert, und zum Glück haben diese Frauen auch größtenteils Kinder. Bei Investmentbanken hinkt Deutschland jedoch im internationalen Vergleich hinterher. Allerdings ist die Kinderbetreuungssituation teils katastrophal, sodass die Vereinbarkeit von Familie und Beruf eine Herausforderung bleibt.

Zudem machen sich viele Menschen heutzutage sehr viele Gedanken und meinen z.B., sie könnten sich nur ein Kind leisten, wenn es auch sofort ein eigenes Zimmer hat. Bei meinen Nachbarn waren drei Kinder in einem Zimmer und bei uns auch mal zwei. Hier in meinem Umfeld scheinen mir zudem die Ausfallzeiten rund um die Geburt kürzer als in Deutschland. Bei langen beruflichen Auszeiten ist es wahrscheinlich schwieriger, eine ansprechende Karriere mit einer Vielzahl von Kindern zu verbinden.

Franziska Bachmann: In Ihrem Kalenderzitat geht es um Selbstzweifel und Rückschläge und den Umgang mit solchen. Sie hatten in einem früheren Interview darüber gesprochen, dass Sie sich für ein Stipendium schon bewerben mussten, obwohl die Examensnoten noch ausstanden. Wie würden Sie sagen, gehen Sie mit Zweifeln oder auch Rückschlägen um? Mussten Sie sich das antrainieren? Wie machen Sie trotzdem weiter?

Juliane Kokott: Man ist ja nicht auf Noten reduziert. Ich sagte mir immer, entweder das erreiche ich oder etwas Besseres wird mir geschehen. Man weiß selbst oft nicht, was das Beste ist. Da strebt man eine bestimmte Stelle an, bekommt sie vielleicht nicht, sondern eine bessere. Das ist meine positive Grundhaltung, dass ich nicht zu fixiert auf etwas ganz Bestimmtes bin, denn es gibt ja so viele Wege.

Außerdem hatte ich das Glück, dass es immer Personen gab, die felsenfest in mich vertrauten, angefangen mit meinen (Groß-)Eltern. Mein Vater sagte, ich würde alles besser können als er, was aber nicht stimmte. Und meine beiden Mentoren, Tom [Thomas] Buergenthal aus den USA und Karl Doehring, haben mir schon in meinen Zwanzigern vorhergesagt, dass ich es sehr weit bringen würde. Wenn man so erzogen wurde, können einem Rückschläge nicht so viel anhaben. […]