Strafprozessordnung schützt Journalisten eingeschränkt

Nach der Strafprozessordnung sehen die aktuellen Durchsuchungsbeschlüsse gegen die ZEIT und ihre Journalistin Anne Kunze vergleichsweise simpel aus. § 97 Abs. 5 S. 1 StPO sieht vor, dass „Verkörperungen eines Inhalts“ – zum Beispiel Tonaufnahmen – bei Journalisten nicht beschlagnahmt werden dürfen. Das gilt aber nur, wenn die Journalisten nach § 53 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 StPO berechtigt wären, ihr Zeugnis über diesen Inhalt zu verweigern. Dies ist der Fall, wenn sie berufsmäßig beispielsweise an der Herstellung von Druckwerken – also Zeitungen – mitwirken. Die Journalisten dürfen das Zeugnis sowohl über die Identität der Informanten verweigern als auch über die Informationen, die sie erhalten. Voraussetzung ist, dass die Informationen ihnen in ihrer Tätigkeit als Journalisten – nicht als Privatperson – mitgeteilt werden.

Ein Zeugnisverweigerungsrecht ohne Beschlagnahmeverbot wäre sinnlos. Alles, was ein Journalist weiß, wird er in der Regel auch in „verkörperter“ Form haben – zum Beispiel als Notiz oder Tonaufnahme. Denn wer als Journalist sauber arbeitet, muss seine Arbeit belegen können. Das gilt erst recht, wenn die Möglichkeit besteht, dass er seinen Text oder Podcast anschließend vor Gericht verteidigen muss.

Das Zeugnisverweigerungsrecht gem. § 53 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 StPO entfällt nach § 53 Abs. 2 S. 2 StPO nur, wenn die Aussage zur Aufklärung eines Verbrechens beitragen soll. Dann entfällt auch das Beschlagnahmeverbot. Darauf beruft sich laut „lto.de“ das Landgericht Hamburg. Im medienwirksamen „Block-Prozess“ stehe auch eine schwere Misshandlung Schutzbefohlener im Raum. Sie ist nach § 225 Abs. 3 StGB mit einer Mindeststrafe von einem Jahr belegt – und damit ein Verbrechen im Sinne des § 12 Abs. 1 StGB.

Verfassungsrecht setzt der Beschlagnahme Grenzen

Ganz so einfach ist der Fall jedoch nicht. Auch wenn die StPO bei Verbrechen eine Beschlagnahme pauschal zulässt, bedarf eine solche unter dem Grundgesetz einer strengen Verhältnismäßigkeitsprüfung. Zu sensibel ist der Bereich der Pressefreiheit, der durch sie angetastet wird. Denn das Recht eines Journalisten, das Zeugnis zu verweigern, und das dazugehörige Beschlagnahmeverbot sind keine großzügigen Zugeständnisse des Gesetzgebers in der Strafprozessordnung. Sie sind verfassungsrechtlich zwingend und ergeben sich aus der Pressefreiheit des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. Das hat auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) im Jahr 2007 klargestellt: „Der Schutz journalistischer Quellen ist eine Grundvoraussetzung für die Pressefreiheit (…). Ohne solchen Schutz könnten Informationsquellen abgeschreckt werden, der Presse bei der Unterrichtung der Öffentlichkeit über Angelegenheiten des öffentlichen Interesses zu helfen. Die Folge wäre, dass die wichtige Aufgabe der Presse als öffentlicher Wachhund erschwert und ihre Fähigkeit, genaue und verlässliche Informationen zu liefern, beschädigt würde“ (Rn. 65).

Das Zeugnisverweigerungsrecht und das Beschlagnahmeverbot schützen damit vorrangig nicht den Informanten. Sie schützen in erster Linie das Vertrauen potenzieller zukünftiger Informanten in die Unabhängigkeit der Presse. In vielen Fällen wenden sich Informanten nur an die Presse, weil sie in der Vergangenheit das Vertrauen gewonnen haben, dass sie gerade nicht in der Öffentlichkeit oder gegenüber dem Staat mit ihrer Identität geradestehen müssen. Wer die Wahrheit sagt, braucht ein schnelles Pferd. Wer ein solches als Informant nicht hat, ist auf die Anonymität und den Schutz durch die Presse angewiesen. (Ehemalige) Mitglieder der organisierten Kriminalität fürchten womöglich ihre (früheren) Verbündeten. Es sei nur an den Fall des getöteten belgischen Kriminalreporters Peter R. de Vries erinnert.

Manche Informanten haben auch Angst vor dem Staat, weil ihnen zum Beispiel Strafverfolgung droht oder sie geheime Informationen weitergeben. In diesen Fällen spielt der Informantenschutz – insbesondere der Schutz des Informanten vor dem Staat – eine besonders wichtige Rolle. Der Staat darf gerade nicht in der Lage sein, legitime Kritik an ihm durch Ermittlungsmaßnahmen zu unterdrücken. Ansonsten nimmt er die „Presse als öffentlicher Wachhund“ (Rn. 65) an die kurze Leine. Dafür ist die SPIEGEL-Affäre aus dem Jahr 1962 ein mahnendes Beispiel. Für einen Bericht über fehlende Verteidigungsbereitschaft der Bundeswehr landete Herausgeber Rudolf Augstein über drei Monate in Untersuchungshaft.

Aus diesen Gründen sind die Durchsuchungsbeschlüsse des Landgerichts Hamburg gegenüber der ZEIT und ihrer Journalistin nicht bloße strafprozessuale Formalitäten. Der Umgang der staatlichen Gerichte mit dem Informantenschutz und mit der Pressefreiheit ist eine essenzielle verfassungsrechtliche Frage.

Aufklärung von Verbrechen rechtfertigt nicht alles

In seinem Urteil zur sogenannten SPIEGEL-Affäre hielt das Bundesverfassungsgericht fest: „Deshalb gehört zur Pressefreiheit auch ein gewisser Schutz des Vertrauensverhältnisses zwischen Presse und privaten Informanten. Er ist unentbehrlich, da die Presse auf private Mitteilungen nicht verzichten kann, diese Informationsquelle aber nur dann ergiebig fließt, wenn sich der Informant grundsätzlich darauf verlassen kann, daß das ‚Redaktionsgeheimnis‘ gewahrt bleibt“ (Rn. 38).

Auch wenn es auf den ersten Blick widersprüchlich scheint: Beim Informantenschutz geht es nicht darum, die Informanten im konkreten Fall zu schützen. Der Informantenschutz dient dem großen Ganzen. Es geht darum, dass eine kritische Presse überhaupt existieren und den Staat kontrollieren kann. Es geht darum – wie das Bundesverfassungsgericht ausführt – dass „die Institution der Presse selbst“ (BVerfG NStZ 1982, 253) geschützt wird. Im Falle der ZEIT geht es also nicht vorrangig um Mitglieder der Familie Block bzw. Hensel, die auf den Tonaufnahmen zu hören sein sollen. Die ZEIT soll davor geschützt werden, dass der Staat in ihre unabhängige Arbeit eingreift.

Begründung des Landgerichts Hamburg erscheint bedenklich

Unter diesem Blickwinkel erscheint es bedenklich, wie das Landgericht Hamburg laut „lto.de“ die Durchsuchungsbeschlüsse unter anderem begründet. Laut dem Bericht stellt das Gericht darauf ab, dass durch die Tonaufnahmen gerade keine Enttarnung von Informanten drohe. Diese hätten sich bereits selbst offenbart.

Dieser Aspekt taugt jedoch aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht im Ansatz als Abwägungsmaterial. Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich festgestellt, dass das Zeugnisverweigerungsrecht „nicht primär ein privates Vertrauensverhältnis, sondern die Institution der Presse selbst schützen soll“ (BVerfG NStZ 1982, 253). Dazu führte das Gericht auch aus, dass – im Gegensatz zu Ärzten oder Anwälten – „die Mitarbeiter der Presse das Zeugnisverweigerungsrecht (behalten) und (…) nach freiem Ermessen (entscheiden), ob sie davon Gebrauch machen wollen“ (ebd.).

Hier zeigt sich das Wesen der Pressefreiheit als Abwehrrecht gegen den Staat. Wie sämtliche Grundrechte verpflichtet auch Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG nicht den Grundrechtsträger zu entsprechenden Handlungen. Er ist lediglich berechtigt, sich gegen staatliche Eingriffe zu wehren. Entscheidet er aus eigenen Stücken, auf diesen Schutz zu verzichten – und die Informationen weiterzugeben – ist er hierzu berechtigt. Der einzelne Informant kann den Journalisten hieran grundsätzlich nicht hindern. Was seine Informationen angeht, ist der einzelne Informant rein verfassungsrechtlich schutzlos. Er hat grundsätzlich kein rechtliches Druckmittel gegen den Journalisten in der Hand, um eine Weitergabe zu verhindern.

Es kommt auf den Vertrauensschaden an

Wenn der Informantenschutz aber nicht den Informanten schützt, sondern die Presse, kann es für die verfassungsrechtliche Rechtfertigung eines Durchsuchungsbeschlusses nicht wesentlich darauf ankommen, ob ein Informant enttarnt wird oder bereits bekannt war. Richtigerweise müsste sich ein Gericht die Frage stellen: Ist der Erkenntnisgewinn durch die Durchsuchung und mögliche beschlagnahmte Unterlagen größer als der Vertrauensschaden, der durch die Durchsuchung entsteht?

Der EGMR hat in der oben angesprochenen Entscheidung ausdrücklich betont, dass eine Durchsuchung dann mit der Pressefreiheit unvereinbar ist, „wenn sie nicht durch überwiegende Erfordernisse des öffentlichen Interesses gerechtfertigt ist“ (Rn. 65). Im aktuellen Durchsuchungsbeschluss gegenüber der ZEIT kommt hier vor allem das Interesse des Staates an einer effektiven Strafverfolgung in Betracht. Es ist jedoch mehr als fraglich, ob im „Block-Prozess“ für eine solche Durchsuchung wirklich ein „überwiegende(s) Erfordernis“ bestand.

Journalisten nicht zu Ermittlern machen

Es reicht nicht aus, dass ein Journalist Informationen hat, die ein Gericht oder die Staatsanwaltschaft gerne hätte oder noch benötigt. Ohne Frage können Journalisten Informationen teilweise besser beschaffen als die Polizei oder die Staatsanwaltschaft. Das berechtigt die Strafverfolgungsbehörden aber nicht, Journalisten als Ermittler zu nutzen, indem sie sich dort anschließend die Informationen holen. Journalisten betreiben Information, keine Strafverfolgung. Und dabei sind sie durch das Grundgesetz geschützt.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil zur „SPIEGEL-Affäre“ darauf hingewiesen, dass das Urteil dazu dienen soll, die Pressefreiheit vor einer Relativierung „durch die allgemeinen Gesetze – und die sie anwendenden Gerichte – zu bewahren“ (Rn. 40). Gleichzeitig schrieb das BVerfG, dass es einen „Zwang (gibt), die Auslegung der allgemeinen Gesetze stets an dem Grundwert der Pressefreiheit zu orientieren, ihr den angemessenen Raum zu sichern und jede Einengung der Pressefreiheit zu verhindern, die nicht von der Rücksicht auf mindestens gleichwertige Rechtsgüter unbedingt geboten ist“ (ebd.). Dieser Zwang gilt auch für das Zeugnisverweigerungsrecht eines Journalisten aus § 53 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 StPO und das dazugehörige Beschlagnahmeverbot.

Das Landgericht Hamburg müsste also darlegen, dass ohne die Tonaufzeichnungen der Schaden für die Rechtsverfolgung größer ist als der Vertrauensverlust der Bevölkerung in die Unabhängigkeit der Presse in Deutschland, der durch die Durchsuchung entsteht.

Klar ist: Der Schaden für das Vertrauen in die Pressefreiheit ist bereits immens. Das zeigen Reaktionen von Journalistenverbänden und aus der Zivilgesellschaft. Wie hoch der Nutzen der Tonbandaufnahmen im „Block-Prozess“ ist, lässt sich aus der Ferne nicht abschließend beurteilen. Angesichts der umfassenden medialen Begleitung des Block-Prozesses lässt sich jedoch zumindest feststellen, dass es dem Prozess bislang anscheinend nicht an aussagewilligen Zeugen und Informationen mangelte. Zuletzt kommt hinzu, dass die ZEIT in ihrem Podcast selbst entsprechende Passagen aus den Gesprächen mit Christina Blocks Ex-Mann, dessen neuer Frau und zwei Kindern von Hensel und Block veröffentlichte. Ob die Durchsuchungsbeschlüsse da „unbedingt geboten“ waren – wie vom BVerfG gefordert – wird am Ende wohl ebenfalls in Karlsruhe entschieden werden.

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Myriam Gilles 

Introduction

When the German car manufacturer Volkswagen finally confessed in 2015 to having installed “defeat devices” in millions of cars in order to cheat emissions tests, “Diesel-gate” became a staple of corporate-misconduct lore.  But Diego Zambrano’s book invites us to look beyond the scandal itself to the very different ways in which two systems of law responded to it.  In the United States, Volkswagen’s admission triggered an avalanche of lawsuits: within months, more than 50 consumer class actions were filed alongside dozens of individual lawsuits, and the Attorney Generals of more than 40 states commenced enforcement actions. Consolidated before Judges Charles Breyer  in a sprawling multidistrict litigation (MDL), these cases eventually produced a  $11.2 billion settlement offering consumer buybacks, per-vehicle compensation, and billions for environmental remediation.  By contrast, in Volkswagen’s home jurisdiction of Germany, consumers filed a handful of individual suits seeking compensation, but no large-scale aggregation emerged.  Instead, the main response came from public regulatory authorities. 

The contrast between how enforcement is carried out in the U.S. and in other countries, Zambrano argues, is not a cultural or temperamental issue, nor is it the product of ‘American litigiousness.’ Instead, the reason that so much enforcement in the U.S. is carried out by private actions for civil remedies is that Congress and the state legislatures have enacted thousands of statutes providing private rights of action, empowering private litigants to enforce legal mandates alongside (and sometimes, instead of) public regulatory bodies.

How Americans Enforce the Law offers a sweeping account of the America’s enforcement architecture.  Drawing on an original dataset of more than 10,000 federal and state laws enforceable via private rights of action, Zambrano maps a vast statutory landscape.  These provisions range from the familiar (civil rights, antitrust, wage-and-hour) to the some bizarrely idiosyncratic. For example, in Utah, you can sue a drug dealer for harm caused by someone else’s drug use; in South Carolina, you can sue someone who desecrates a family member’s grave; New Jersey lets you sue pet dealers who offer cat or dog leases (pp. 2-3).  These aren’t quirks, Zambrano argues, but a manifestation of how American legislators have always governed:  by deputizing private citizens to serve as roving enforcers.  Based on his empirical research, California and Texas lead the nation with nearly 200 private rights of action each -- but even small states like Utah and New Hampshire are adding new private rights of action to tackle cutting-edge problems, from social media’s effects on children to red state-blue city conflicts (pp. 8-9). On Zambrano’s account, if we really want to understand how American law is enforced, we need to look first to private citizens and the plaintiffs’ bar, not to bureaucrats in Washington or state capitals. 

Why did the United States develop this way?  Here Zambrano positions himself against two prominent accounts.  Robert Kagan’s “adversarial legalism” emphasizes the uniquely American legal style – lawyer-driven, formal, contentious – operating against a fragmented, “weak” state. Sean Farhang’s “litigation state” asserts that legislative choices to empower private citizens reflect Congressional mistrust of the President to adequately enforce the law.  Zambrano finds both accounts fall short.  Kagan’s notion of a culturally-bounded ‘legal style’ is too vague, obscuring the particular legislative mechanism – the private right of action – that makes adversarial legalism viable.  Farhang’s account may well explain why some federal statutes feature private rights of action, but fails in the states, where Zambrano’s statistical work reveals no correlation between partisan control of government and the adoption of private rights of action (pp. 51-53). 

In their place, Zambrano offers a model he calls “layered path dependence” (pp. 132-157).  Private enforcement, he shows, has deep roots in English penal statutes and early American informer and qui tam actions. Parliament empowered “common informers” to sue wrongdoers and keep a share of the penalty or fine imposed – incentives the 17^th century political economist Charles Davenant described as designed “to stir up the People to put the Laws in Execution.” (p. 66-70). Colonial legislatures followed suit:  Jefferson and Madison drafted Virginia legislation packed with informer provisions; John Adams handled dozens of qui tam cases as a colonial lawyer; and the first Congress used private enforcement to implement nearly all its powers (pp. 72-76). This was by necessity, as the new republic lacked the resources to build out a robust public enforcement bureaucracy and so had to rely upon citizens themselves. 

The critical modern juncture arrived in 1914, when Congress paired the new Federal Trade Commission Act with the Clayton Act’s private right of action and treble damages (pp. 94-97). That “double-barreled” design, coupling agency enforcement with private litigation became the template for the many new agencies established in the decades that followed, including the FTC, the Wage and Hour Division of the Labor Department, the EEOC, the Justice Department’s Antitrust Division, and the EPA (pp. 109-114). 

B.   Procedure as the Missing Operating System 

The final layer in Zambrano’s story is procedural, and it’s here I want to press the argument further.  A statutory right of action does not enforce itself. What transformed these rights into instruments of governance was the ability to use them in conjunction with modern procedural rules – most notably, the liberal discovery enabled by the 1938 Federal Rules and the opt-out class action created by the 1966 amendments to Rule 23.  Together, these devices provided lawyers with tools that rivaled or even surpassed those of public agencies: access to internal corporate documents and the capacity to aggregate dispersed harms into a single, formidable regulatory force. 

Yet in How Americans Enforce the Law, procedure is relegated to the background.  This is less a critique of Zambrano’s account than an invitation to expand on it by showing that private rights of action are only operational when coupled with the procedural mechanisms that ensure their viability. And the moment is ripe because the procedural infrastructure that private rights of action depend upon has been under assault over the past four decades, as the courts and Congress have stripped many of these devices of their power to turn rights on paper into rights in action.  The Supreme Court’s arbitration jurisprudence – typified by cases like ATT v. Concepcion, American Express v. Italian Colors and Epic Systems v. Lewis -- now allows corporations to bar public class actions outright, even where individual claims are economically impossible to pursue. TransUnion v. Ramirez and its progeny have made Art. III standing doctrine hostile to precisely the diffuse, systemic injuries that private enforcement is meant to reveal. Twombly and Iqbal raised the pleading bar in ways that disproportionately burden plaintiffs who lack the internal information that discovery was designed to uncover.  Lower federal courts have layered on ascertainability, predominance, and manageability requirements that make certification of class actions increasingly more difficult. And Congress has contributed its own constraints on private enforcement through the Private Securities Litigation Reform Act and the Class Action Fairness Act. 

If we agree with How Americans Enforce the Law that the ‘operating system’ for private enforcement consists of three key components – the right to sue, access to information and access to court -- then the current dismantling of that system turns statutory rights into pure pretense.  Rights remain on the books, while the mechanisms that animated them have been hollowed out. What survives resembles How Americans Enforce the Law only in outline. 

C.  The Vanishing Claimant and the Stakes of Fragility

Once procedure moves to the center of the analysis, the erosion of aggregation can’t be treated as doctrinally neutral.  When class actions vanish and arbitration clauses proliferate, specific groups of litigants disappear from public dockets – the low-wage worker victim of wage theft, the consumer victimized by junk fees or usurious interest rates by a payday lender, the civil rights plaintiff with individual claims too small to justify looking to the courts for relief. Under-enforcement is not randomly distributed; it is concentrated in the very areas where private enforcement once had the greatest normative and positive value.  So, as a friendly amendment to Zambrano’s three criteria for determining when private enforcement brings real enforcement value -- capacity, dysfunction and information – I would add a fourth:  distributional visibility.  A regime that protects rights only for people who can sue on their own, while extinguishing those same rights for those who can only vindicate them in the aggregate, poses a democratic problem. Rights that exist on paper but can’t actually be enforced let people mistake the appearance of protection for the real thing. 

The path forward is to take the “double-barreled” insight seriously again: treat agencies and private litigants as complements, not substitutes, and rebuild collective enforcement where it’s been eroded.  That doesn’t necessarily mean doubling down on Rule 23. State models like California’s Private Attorney General Act, reinvigorated qui tam regimes, and other hybrid public-private structures point to alternative architectures for collective enforcement.  And when paired with real accountability, transparency, and oversight, these mechanisms respond to Zambrano’s concerns about rent-seeking without sacrificing aggregation itself. 

That’s the deepest lesson of Zambrano’s book:  debates over arbitration, class certification, pleading, and standing aren’t just technical squabbles among proceduralists, but choices about the fate of the private enforcement republic itself -- about whether the rights Americans have written into law stay enforceable in practice or become symbolic promises without real function. 

Myriam Gilles is Catharine Waugh McCulloch Professor of Law, Northwestern Pritzker School of Law.  You can reach Myriam via email at myriam.gilles@law.northwestern.edu. 

This week at Balkinization we are hosting a symposium on Diego Zambrano's new book, How Americans Enforce the Law (Stanford University Press, 2026).

We have assembled a terrific group of commentators, including Nick Bagley (Michigan), Brian Fitzpatrick (Vanderbilt), Myriam Gilles (Northwestern), Jim Pfander (Northwestern), and  David Schleicher (Yale).

At the conclusion, Diego will respond to the commentators.

AI’s potential is particularly significant for comparative constitutional research. Systematically comparing legal systems requires locating sources from different jurisdictions, which are often difficult to access and only available in local languages. The creation of comparative legal datasets has thus involved considerable personnel, time, and financial resources. AI can overcome many of these obstacles. AI models can search for and translate foreign-language sources, filter them, and convert the filtered information into a dataset. In doing so, AI offers the prospect of datasets — which previously required years of research and the efforts of numerous experts and research assistants to compile — being just a prompt away.

However, whether AI models can generate comparative law datasets that are qualitatively comparable to human-coded datasets has not yet been addressed (although Guha et al provide an example for a broader legal benchmarking exercise).⁵⁾ We therefore conducted our own benchmarking study.⁶⁾ We found evidence suggesting that recent AI models may be able to code simple factual data, but they are likely unreliable substitutes for expert human coders when conceptual or interpretive judgment is required.

The Benchmarking Project: Seven Coding Tasks, Four Datasets, Two LLMs

In our project, we tested the ability of two large language models (LLMs) to code different types of information relevant to comparative constitutional law. We specifically assessed whether LLMs can reproduce information from four existing comparative constitutional law datasets, all of which were compiled through human coding and which served as a ‘ground truth’ for our exercise. From these datasets, we asked the LLMs to code seven variables, which can be thought of as seven tasks relevant to the creation of comparative constitutional law datasets. Each of these tasks is either a test of fact-finding or reasoning abilities.

First, from the Executive Term Limit Evasion Dataset,⁷⁾ we drew information on whether presidents in 106 presidential systems have evaded constitutionally mandated term limits between 2000 and 2019. The dataset includes one variable on whether presidents attempt to overstay past the end of their term. The second variable captures what strategies executives use for doing so, such as amending the constitution, replacing it with a new one, or asking the court to interpret term limits out of the constitution. While determining whether a president overstayed is a fact-finding task, assessing the strategy used to do so requires reasoning.

Second, from the Comparative Constitution Making Dataset,⁸⁾ we drew information on the process by which constitutions were adopted in democracies between 1900 and 2015. This dataset also includes fact-finding variables such as (1) whether citizens were involved in the formulation, discussion, or submission of reform proposals, and (2) whether citizens participated in popular referendums at any stage in the process. The dataset’s most important variable (3) captures whether constitutions reflect ‘plural elite agreement,’ that is, whether all relevant elite factions in society were involved and represented during the process. The recreation of this variable requires reasoning.

Third, from the Characteristics of National Constitutions Dataset⁹⁾, we drew on its coding of 43 first-generation constitutional rights included in national constitutions (that is, rights related to individual liberties and protections against state interference such as due process, fair trial, and political rights). By asking the LLMs to evaluate whether each of these rights was present in a given constitution, we tested their fact-finding abilities.

Finally, from the Small-c Constitutional Rights Dataset,¹⁰⁾ we drew information on whether a country’s rights protections derive primarily from the small-c constitution (i.e., judicial decisions, treaties, conventions, quasi-constitutional laws), the large-C constitution (i.e., the written text), or something in between. Since answering this question requires deeper knowledge of a constitutional system, the recreation of this variable can be understood as a reasoning task.

The specifics of our approach are documented in the paper.¹¹⁾ But the core idea is that we asked two LLMs—ChatGPT-5 and Grok-3, the state-of-the-art models by OpenAI and xAI in fall 2025—to recode these seven variables without providing the LLMs with underlying constitutional texts. Instead, we asked the LLMs to use their existing knowledge base. We did so because (1) there is already research suggesting that LLMs are effective at coding data that are provided to them, and (2) a considerable part of the burden of producing comparative law datasets is assembling the corpus of documents from different countries. Nonetheless, we provided basic guidance such as country names, presidents and term dates, relevant constitution-making processes, and the first-generation rights to be coded.

Each LLM was prompted ten times for each of the coding exercises. (We made an exception for the Characteristics of National Constitutions Dataset, which, due to disproportionate processing time, we prompted Grok-3 only one time for this task.) For each dataset, the final prediction for a given variable was determined by taking the mode responses across all runs. In order to simulate the typical conditions under which legal researchers interact with LLMs, we used the default temperature settings (1.0 for ChatGPT-5 and 0.7 for Grok-3) and stayed with the default reasoning mode of ChatGPT-5 in order to ensure feasible processing times and benchmark comparability with Grok-3.

Four Lessons About What Current LLMs Can and Cannot Do

(1) Current LLMs Do Not Consistently Reach Human-Coder Standards

Our findings cast doubt on whether publicly available LLMs can already serve as a substitute for human coders in producing comparative constitutional law datasets. A commonly used benchmark for human coding is 90 percent accuracy.¹²⁾ The models reach this threshold only on selected tasks. Depending on the variable, ChatGPT-5 achieved accuracies between approximately 50 and 94 percent, while Grok-3 ranged from approximately 48 to 90 percent. Overall, their performance therefore remained uneven and frequently fell below the level expected from human coding.

(2) Performance Depends on the Type of Coding Judgement

The results also revealed a clear relationship between task complexity and model performance. Both models performed best when the coding exercise concerned a concrete and verifiable event, such as whether a president attempted to evade a constitutional term limit or whether citizens voted to approve a new constitution by referendum. On some of these factual variables, the models reached or exceeded the 90 percent benchmark and displayed their highest accuracies.

Their performance deteriorated, however, once coding required the application of an abstract concept or legal analysis. For example, when asked to determine whether there was ‘plural elite approval’ during constitution-making—a concept that depends on diffuse and context-dependent information about negotiations—the models, particularly Grok-3, performed significantly worse (80 and 66 percent accuracy). A similar pattern emerged when the models must perform interpretive legal analysis, such as identifying the main legal basis for constitutional rights protection in a given country (78 and 76 percent accuracy). This suggests that current LLMs are more reliable when classifying concrete constitutional facts, but they are less reliable with more interpretive questions that demand contextual reasoning.

(3) Model Errors Follow Recurring Patterns

The errors we observed are not distributed randomly. Instead, both models exhibited two recurring tendencies. The first pattern of systematic bias is a hallucination bias. For binary variables, the models were more likely to code an event or constitutional feature as present when it was absent than to overlook an event that occurred. In other words, the LLMs produced more false positives than false negatives. For instance, the LLMs too frequently asserted that a president violated term limits, that citizens approved a constitution, or that a new constitution was adopted, even in the absence of evidence.

The second pattern is a majority class bias. That is, when choosing among several possible classifications, the models disproportionately selected the most common or salient category. For example, the LLMs were more likely to assume that the main source of constitutional rights was the large-C constitution rather than judicial interpretation, convention, or treaty. While the first tendency risks overstating the frequency of constitutional events, the latter reduces variation by drawing predictions to the modal category. Because neither error is random, both may distort relationships between constitutional design and political outcomes.

(4) Country Characteristics Do Not Produce a Performance Divide

We also examined whether model performance varied systematically across different national contexts and could not find systematic differences across the characteristics we explored. Instead, we found that the two models performed roughly equally well (1) across English- and non-English-speaking countries, (2) across G20 and non-G20 economies, and (3) across common-law and civil-law countries. Small variations existed across these sets of countries, but they largely fell within the range of ordinary human-coder disagreement and show no systematic pattern. This suggests that, despite variation in the availability of training data across contexts, model performance was broadly stable.

Conclusion: Human Expertise Still Matters

Our results suggest that LLMs’ usefulness for comparative constitutional data collection depends on what researchers ask them to code. They may be able to produce datasets that simply code constitutional facts, but current versions of LLMs do not perform well when asked to create datasets that require interpreting abstract constitutional concepts or reasoning about law.

However, since the models make errors in systematic ways, researchers should always be cautious about treating LLM-generated data as interchangeable with expert-coded data. Nonetheless, model capabilities are constantly evolving, and these conclusions may not remain valid indefinitely (or even in the near term). For now, however, human expertise remains essential to constructing datasets for comparative constitutional law research, especially when coding extends beyond classifying relatively straightforward facts.

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Regulatory Sandboxes, Cross-Border Learning and Experimentation

The Proposal aims at enabling regulatory sandboxes as tools for providing businesses (including SMEs and startups) with testing environments and regulatory clarity that facilitates the development of new technologies and accelerates their entry to the market. Crucially, the Proposal emphasises that sandboxes are an experimentation tool and as such are not deregulatory. Instead of repealing rules or engaging in harmonisation in a traditional sense (by unifying substantive rules), the Proposal aims to contribute to the simplification by standardising the use of sandboxes by national competent authorities as a coordinated procedure for deviating from national rules in areas where there is no EU legislation.

Consider, for example, a local municipality that wants to deploy a new flood-detection system. Several startups are developing solutions based on sensors, drones, and AI – and the European Innovation Act’s R&D procurement rules let the municipality run a competitive process to compare suppliers’ progress and award the contract to the best performer. The startup that wins the contract still needs to test its product. Such testing – that often requires deploying the system in the real-world – would mean that the startup has to navigate the permits, certifications, and civil-protection rules that, more often than not, were not designed with such an innovative product in mind. Testing, in other words, is likely to lead our innovative startup straight into the wall of “inconsistent and restrictive regulations” that the 2024 Draghi Report referred to as one of the obstacles behind the European “innovation gap”.

A regulatory sandbox is meant to address exactly this problem. The startup and the competent authorities (e.g. the municipalities and the local water management authority) could trial the system in real conditions under the competent authority’s supervision, on terms that have been fixed in advance (duration of the tests, liability in case of an omission or a false alarm, and the termination of the tests if things go wrong). Sandbox testing does not provide a shortcut for obtaining a permit or a certification, but offers an opportunity for both the company and the regulators to learn about the innovation and the regulatory requirements that apply to its subsequent deployment, to make an informed and evidence-based decision.

The Proposal sets out the common principles for how such sandboxes should operate. It introduces the first common EU definition of regulatory sandboxes, and offers guidance on experimentation, duration, and conditions for participation in a regulatory sandbox, thus responding to the documented challenges of the use of regulatory sandboxes in EU Member States and obstacles to cooperation.

The Proposal also anticipates and supports further increase in the use of cross-border regulatory sandboxes in the EU and responds to the emergence of divergent interpretation and use of the concept of a “regulatory sandbox” across different sectors and among Member States. It also recognises that the action by individual Member States in non-harmonised areas is likely to increase fragmentation and coordination costs for Member States seeking to cooperate. The Proposal is thus offering a framework for a coordinated approach to reduce transaction costs for European firms as well as public authorities using sandboxes.

In addition, a shared approach is expected to “foster collective action” and accommodate “the different degrees of experience and preparedness among Member States in accelerating innovation,” easing joint regulatory experimentation across jurisdictions and reducing costs for firms operating under multiple national regimes. It also builds on the AI Act and the Interoperable Europe Act, which recognise the limits of the national regulatory sandboxes for “cross-border regulatory learning, mutual recognition of outcomes, or the scaling of innovative solutions across the Single Market.” In our flood-detection system example, if the river crosses a border, water management authorities of both Member States could run one joint sandbox and agree in advance who supervises what (based on point 6 of the Proposal), thus building one body of evidence and potentially a better-tested product for public buyers like municipalities.

Legal Basis and Objectives: A Simplification Tool in Disguise?

The Proposal is based on Article 292 and Article 173(3) TFEU. As such, the framework is aimed at contributing to the EU’s and Member States’ obligation under Article 173 TFEU to ensure the necessary conditions for competitiveness of the EU’s industry. As an Article 292 instrument – Council Recommendation – the Proposal does not propose any extension of EU’s regulatory power nor has binding force on the Member States. Member States and their competent authorities thus retain discretion over implementation, based on their national circumstances. I find this design intriguing (in a positive way) for two reasons.

First, the Proposal would be adopted by the Council alone and does not depend on the Innovation Act’s fate. The Act relies on Article 114 TFEU as its legal basis, and was put forward over two negative opinions from the Regulatory Scrutiny Board, and although narrowed before publication, continuously struggles to reconcile its key R&D and pre-commercialisation procurement mechanisms with the Public Procurement Act proposal, and is likely yet to face the fight for its survival. Adoption of the common principles on regulatory sandboxes as a Council Recommendation is both pragmatic and also aligns with the experimentalist governance logic (more on that below).

Second, and more substantively, the Proposal requires Member States to “collect and analyse the results of, and lessons learnt from, the experimentation within a regulatory sandbox” in order to “assess the need to integrate those learnings into the national regulatory framework applicable to the innovation that was subject to the experimentation”. In other words, the Proposal directs the use of regulatory sandboxes towards regulatory (or legislative) change at Member State level to facilitate further innovation. In my opinion, this regulatory simplification logic behind the Proposal deserves particular attention for its potential to redirect the regulatory momentum away from the Commission and towards empowering Member States to simplify their rules and administrative procedures bottom-up. Unlike the Commission’s omnibus packages, which simplify by amending or repealing existing law, the Proposal touches no existing rule. Instead, the Proposal is designed as a residual, horizontal instrument. As such, it applies specifically to “areas where there is no Union legislation”. This sets it apart from the growing number of sector-specific sandbox provisions already embedded in EU law – the AI Act, the DLT Pilot Regime, the Net-Zero Industry Act, the Interoperable Europe Act – which carve out bespoke experimentation rules for a single technology or market (did someone say “simplification”?). Read together with its objectives to reduce coordination costs and encourage cross-border experimentation, this horizontal design appears to address the fragmentation and regulatory rigidity identified in the Draghi report as barriers to innovation. In that sense, I support the reading of the Proposal as an attempt, and an opportunity, to build connective tissue – a shared vocabulary and shared procedure – through which national regulators might, over time, develop something closer to a common European innovation culture.

Legislative Infrastructure for European Innovation Culture

Despite its non-binding nature as an Article 292 TFEU instrument, the Proposal’s recitals focus on the functioning of the internal market, including non-discrimination, free movement, and “unjustified competitive advantages”. This invites a reading of the Proposal as a de facto harmonisation instrument. Belgium made a similar argument in Belgium v Commission (C-16/16 P) unsuccessfully claiming that a Commission Recommendation on online gambling was, in substance, a harmonising measure. AG Bobek’s opinion had argued for exactly that substance-over-form approach, which the Court declined to follow.

I think the opposite is a better reading. Rather than a competence creep, the Proposal – which coordinates only the procedural architecture for departing from national rules, leaving substantive derogation decisions with the Member States’ competent authorities – can instead be read as empowering national regulatory competence. Thus, instead of displacing national-level provisions, the Proposal suggests that further EU-level intervention to address slow authorisation procedures and outdated rules in areas currently not regulated by the EU will not be necessary – conditional on effective cross-jurisdictional coordination in deploying sandboxes. This reading is supported by the text of recital 11 of the Proposal, which “welcomes the Commission’s intention to monitor relevant developments and assess where appropriate whether further measures at Union level may be necessary”. This indirect simplification effort that some call “simplification by pre-empting” should be welcomed from the constitutional perspective as it avoids the “legal vacuum protected by the supremacy of EU law”, that often results from top-down harmonisation measures.

Now, the reader might be wondering whether it will work. The picture is indeed mixed here. For one, the sandbox mandates have multiplied in EU law (the “regulatory sandbox phenomenon”), and so have fragmentation, arbitrage risk, as well as the weak implementation of the existing mandates (as the record of Article 57 of the AI Act to date suggests). Moreover, the proposed framework is non-binding. This, however, should not be seen as fatal, because the Proposal borrows from experimentalist governance: it sets broad goals, allows local actors to experiment, and results are compared and fed back into revised goals. That works when four elements are in place: goals with metrics, local autonomy, reporting and peer review, and periodic revision. The Proposal sets broad goals but no metrics are attached to measure achievement of the stated goals, and while the Proposal provides for reporting obligations, it lacks clear peer review arrangements (beyond a passing reference to the Council Working Party) and any scheduled mechanism for revising the framework itself. Although these omissions may be justified by the instrument’s non-binding nature, they are concerning in light of the broader critique, that evidence for experimentation – and sandboxes in particular – delivering on stated goals for both regulators and firms remains thin even where implemented.

These gaps are not inherent to the non-binding instrument. In my view, the Council could (and should) amend the Proposal to attach indicative benchmarks to its stated goals, formalise a structured peer-review process, and add a scheduled evaluation clause mirroring Article 40 of the Innovation Act proposal.

Read alongside the European Innovation Act, the Proposal is more than a coordination exercise and more than an indirect simplification tool. It is an attempt to reenforce legislative infrastructure for a shared European innovation culture, and national authorities should embrace it as a chance to drive evidence-based regulation and regulatory transformation Europe so badly needs. The success of the new framework – and the broader emergence of regulatory sandboxes as “legislative infrastructure” for closing the innovation gap – will depend on broad participation, sound methodological design, and an effective peer-review process for periodic revision.

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However, what remains rare, almost everywhere, is a broader strategy taken at the institutional level about the mission of academic institutions in the age of AI. Particularly, despite some exceptions, universities have acknowledged the relevance of AI, but legal education, particularly in Europe, is largely public, framed by national curricular requirements, and followed by a separate stage of professional training through bar schools and traineeships. Changes of this kind require universities and law schools to coordinate with ministries and bars, and this takes time that the technology has not allowed.

Nonetheless, students are not waiting, and neither is the legal market they will enter. The question raised by the role of AI in shaping legal practice is indeed institutional, and it addresses three dimensions of it, namely what students now expect, how the curriculum and its partnerships should be redesigned, and what the legal market is actually asking law schools to produce. The underlying idea is that law schools should neither prohibit nor simply adopt, but decide, and that this decision belongs to institutions rather than to the preferences of a single law school or even to the activities of individual instructors.

Students Skills and Expectations

The diffusion of AI through society has been faster than any institutional academic response, and universities encounter it first through their students. As an example, the Thomson Reuters Institute’s 2026 Law Student Pulse Survey underlines students’ awareness about the relevance of AI for lawyers.⁷⁾ Three-quarters consider learning to use AI essential for their profession. At the same time, almost the same proportion believe that overreliance will prevent students from developing core legal skills. Both propositions underline the main challenge and expectation for legal education, and students appear to have arrived at it without training.

Roughly a third say their school does not give them the skills their careers will require. Almost half report that policies vary across different courses based on instructors’ decisions, leaving no coherent institutional signal about what responsible use looks like, and this is often connected to the lack of guidance by academic institutions at the central level. The problem is not that law schools have chosen the wrong policy, but that, in most cases, universities first, and then law schools, have not decided, and have delegated to a single academic, and particularly course instructors, a decision that contributes to shaping legal education.

This has consequences for the attractiveness of law schools that go beyond recruitment marketing. A law degree presented as a sum of courses, some also on AI, and exams based on producing texts that a model generates instantly is increasingly a weak proposition, and prospective students are perfectly capable of noticing. Yet the answer is not to compete by advertising AI courses. Expecting AI to be part of legal education does not seem to be negotiable, but matching market expectations tends to set aside a mission that includes forming expectations, not merely satisfying them.

Nonetheless, the realistic position lies between the two positions. Law schools should be explicit about their approach to legal education, which requires explaining why certain competences are protected from automation during training precisely because they will be needed to supervise it afterwards, and this explanation has to be institutional rather than left to the willingness of each professor.

Redesigning the Curriculum, and the Partnership Question

Revising the curriculum means more than adding an elective on AI ethics or adopting a policy on students’ assessments. This could be a pilot, and some universities are already moving in this direction, particularly by building collaboration with providers of legal tech such as Harvey and Legora. However, the approach should expand to the whole curriculum and, at least, some elements deserve to be distributed across the degree rather than confined to a specialised course.

The first is a technical minimum. Students do not need to build models, but they need to understand why a system that predicts text produces confident mistakes, or why the same prompt yields different answers. Some schools have gone further than most law faculties would consider necessary, as Bucerius in Hamburg teaches introductory computer science and data science to its undergraduate law students on the view that computational thinking is part of the equipment.⁸⁾ The second element is advancing critical skills in verification and supervision. Much of what junior lawyers will do is read work they did not write and decide whether to stand behind it, and that competence can be assessed directly by giving students an AI-drafted memorandum containing a plausible but misdescribed authority and grading them on whether they catch it. The third is the professional and deontological frame. In France, the CCBE’s guide on generative AI locates these tools within existing duties of confidentiality and independence,⁹⁾ and Singapore’s Ministry of Law has issued a sector-wide guide that treats verification and oversight as professional obligations rather than good practice.¹⁰⁾ Students should learn early that signing an AI submission is an assumption of responsibility that cannot be delegated to a machine.

Case law has begun to say the same thing, and to say it in terms that concern legal education directly. In Ayinde,¹¹⁾ the Divisional Court considered two matters in which fabricated authorities had been placed before the court, and referred the lawyers involved to their regulators. This case, together with others, shows the need for training which cannot be limited to courses about AI but requires a broader reframing of legal education in the age of AI.

Integration on this scale requires infrastructure that faculties do not possess, which explains the rapid growth of partnerships with legal technology providers. Harvey’s academic programme began with six US law schools and has now expanded on a global scale.¹²⁾ These arrangements solve a real problem, since students cannot learn to supervise tools they never touch, and this can provide students a competitive advantage. But they also raise a governance question. When curricular content is co-developed with the supplier of the platform, and when the free licence expires after graduation, private actors acquire influence over professional formation that attaches little to public educational institutions.

However, not very different from using Zoom or Teams for providing distance learning in these years, alternative solutions coming from academic institutions are scarce or mostly not competitive. However, they are not absent. A group at Western Sydney is building its own teaching tools rather than licensing them,¹³⁾ including one designed to train students to spot hallucinated material, which is precisely the competence the case law now demands. The realistic response is therefore not refusal but conditions, which means partnerships should be plural rather than exclusive and premised on the faculty to keep oversight on what is taught.

Facing the Market, and the New Roles

The legal market is sending two signals at once. A general concern about the role of AI in replacing trainees, often depending on the scale of the law firm or the institution, is spreading. Historically, junior lawyers acquired training and judgment mostly through repetitive actions.¹⁴⁾ If the profession no longer trains through repetition, the burden and competence lock upstream. The university may become the last institution where anyone is required to read an entire judgment slowly and to critically examine legal concepts, and law schools should treat that as their comparative advantage rather than as an anachronism to be modernised away.

At the same time, the market is creating roles that did not exist when most curricula were designed. Legal engineers, legal architects, AI governance counsel, product counsel in legal technology firms and compliance specialists for the AI Act all combine legal reasoning with an understanding of how systems are built and procured, and none of them requires the ability to write code. The sector itself has become a serious destination, with legal tech companies such as Legora building substantial businesses, and law graduates increasingly appearing among their founders rather than only among their customers.

Nonetheless, legal education has traditionally prepared students for the bar, the bench, the ministry and the firm, and it is poorly equipped to prepare founders. Clinics, legal design laboratories and access-to-justice projects are the natural vehicles for this, since they teach students to build something that must actually work for a user, but they are often the exception. Part of the explanation is institutional rather than intellectual. Teaching innovation of this kind requires a strategy and resources to invest, while often it does not count in research assessment, thus depending on individual academics willing to absorb the cost.

This evolution requires law schools to reflect more on how they can move from experiments to strategy in legal education. Pilots are a first step, but academic institutions are required to address the questions raised by AI, focusing on students’ expectations and market demands. What is missing is not the decision to use them, but the recognition that declining to decide or just focusing on experiments is itself a choice.

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Seit der Wahl diskutiert die Öffentlichkeit vor allem darüber, woher die AfD-Kandidaten in den jeweils geheimen Wahlen ihre Stimmen erhalten haben. Rausch erhielt 48 Stimmen. Da die AfD 39 und das BSW fünf Abgeordnete stellen, müssen mindestens vier Stimmen aus den übrigen Fraktionen gekommen sein. Das BSW hatte zuvor angekündigt, Rausch zu unterstützen. Tillschneider erhielt 44 Stimmen; für ihn haben damit mindestens fünf Abgeordnete außerhalb der AfD gestimmt. Wer das war, lässt sich nicht feststellen, da die Wahl geheim war.

Über die Herkunft der Stimmen hinaus stellt sich die Frage, welche Folgen Rauschs Wahl an die Spitze des Landtags haben könnte. Ein Landtagspräsident der AfD allein wird den Landtag und das Land nicht ins Autoritäre kippen. Aber ganz machtlos ist er nicht: Durch eine parteiliche Amtsführung und den Missbrauch seiner Befugnisse kann er einen schrittweisen autoritären Umbau begünstigen.

Der autoritäre Umbau ist kein Fackelmarsch

Wer auf einen Fackelmarsch durch das Brandenburger Tor wartet, könnte die schrittweise Aushöhlung demokratischer Institutionen übersehen. Eine autoritäre Herrschaft verfestigt sich heute eher durch viele einzelne Eingriffe in Verfahren, Personalentscheidungen und öffentliche Debatten. Die Beispiele Ungarn und Polen zeigen, wie gewählte Regierungen einerseits die Gewaltenteilung schwächen und andererseits ihre Macht institutionell absichern können.

Der ungarische rechte Intellektuelle Márton Békés beschreibt in seinem Buch „Nationaler Block“, wie das damalige Regierungslager um Viktor Orbán seine politische Macht durch kulturelle Hegemonie absicherte. Der Aufbau gesellschaftlicher, politischer und kultureller Hegemonie gehört zum strategischen Repertoire der radikalen Rechten.

Ein weiterer Hebel ist das Recht selbst: Es lässt sich umdeuten, verändern und so einsetzen, dass demokratische Kontrollmechanismen geschwächt werden. Kim Lane Scheppele bezeichnet das als autocratic legalism. In diesem Sinne könnte das Amt des Landtagspräsidenten eine von vielen Stellschrauben sein, mit denen die AfD in Sachsen-Anhalt die Grenzen des politisch Machbaren austestet und langfristig verschiebt: das Hinterzimmer im autoritären Labor.

Nur scheinbar ein rein technisches Amt

Politisch scheint das Amt des Parlamentspräsidenten zunächst wenig interessant zu sein. Dabei vertritt er das Parlament nach außen und ist dessen oberster Repräsentant. Sein politischer Spielraum scheint dennoch begrenzt: Der Parlamentspräsident soll unparteiisch sein, die Sitzungen des Parlaments leiten, nicht führen, und für geregelte Abläufe sorgen. Eine überparteiliche Aufgabe, in der für Parteipolitik kein Platz zu sein scheint. Außer, man nimmt sich diesen Platz einfach. Denn dann wird dieser Posten plötzlich doch ziemlich interessant: Wer als Repräsentant des gesamten Parlaments auftritt, kann parteipolitischen Botschaften staatliche Autorität verleihen – und über seine Amtsbefugnisse die parlamentarische Arbeit beeinflussen.

Nachdem Tobias Rausch am 6. Oktober gewählt wurde, hielt er eine Rede, in der er versprach, sein Amt fair und gewissenhaft auszufüllen. „Ich werde dieses Amt nicht als Präsident einer Fraktion führen, sondern ich werde es als Präsident des gesamten Landtags von Sachsen-Anhalt führen. Diesem Anspruch möchte ich gerecht werden“, so Rausch in seiner Antrittsrede. Nachdem Rausch verkündet hat, die Sitzungen so gestalten zu wollen, dass er sie mit seinem AfD-Kollegen Tillschneider alleine leiten könne und ohne den Landtagsvizepräsidenten der CDU, kann man an dieser Aussage zweifeln.

Der erste Fall

Drei Tage später gab es bereits Anlass, an dieser Selbstverpflichtung zu zweifeln. Am 9. Oktober blockierten Demonstrierende Tillschneider den Weg zur Synagoge in Halle (Saale), wo er als Landtagsvizepräsident Rausch vertreten und an einer Gedenkveranstaltung teilnehmen sollte. Die Landtagsfraktion der AfD veröffentlichte dazu eine Pressemitteilung. Auch die Pressestelle des Landtags verbreitete eine nahezu identische Mitteilung, eingerahmt als Erklärung Rauschs.

Vergleicht man beide Pressemeldungen, sieht man, dass der wesentliche inhaltliche Unterschied in der Beschreibung des von Tillschneider mitgebrachten Blumenschmucks besteht: Aus den „Blumengestecken“ der AfD werden die vom Landtag bestellten „Kränze“. Die Bewertung der Situation vor Ort bleibt jedoch identisch. Beide Meldungen nennen die Demonstrierenden „linke Studenten“ und beschreiben ihr Auftreten als „pöbelhaft“ und erklären die Antisemitismusvorwürfe gegen Tillschneider für „wahrheitswidrig“, ohne das näher zu begründen. Die Pressestelle des Landtags verbreitet damit eindeutig die Perspektive der AfD, ohne auch nur ansatzweise eine eigene Einordnung vorzunehmen. So ist etwa in beiden Pressemeldungen von einem Amoklauf die Rede; die antisemitische Tatmotivation bleibt hingegen unerwähnt. Dabei galt der Anschlag von Halle am 9. Oktober 2019 gezielt jüdischen Menschen in der Synagoge. Die Ähnlichkeit der Texte beweist für sich genommen keinen autoritären Umbau. Sie zeigt aber, wie leicht die Grenze zwischen Partei- und Parlamentskommunikation verschwimmen kann – und wie institutionelle Ressourcen der parteipolitischen Selbstdarstellung dienen können. Es liegt nahe, dass dieses Vorgehen gegen die Neutralitätspflicht staatlicher Amtsträger*innen verstößt (diesen Vorwurf hat die CDU Sachsen-Anhalt auch bereits erhoben).

Zwei Ämter mit widerstreitenden Aufträgen

Die Sorge vor einer parteipolitischen Vereinnahmung ergibt sich nicht einfach aus dem Umstand, dass die AfD nun an der Spitze eines Länderparlaments steht. Speziell Tobias Rausch ist eine heikle Personalie: Als parlamentarischer Geschäftsführer war er an der Organisation der Fraktionsarbeit und an Verhandlungen mit anderen Fraktionen in führender Rolle beteiligt. Außerdem gehört er dem AfD-Landesvorstand an und ist Generalsekretär des Landesverbands. Damit hat er eine zentrale Position in der politischen, strategischen und organisatorischen Führung der Partei. Abgeordnete anderer Fraktionen beschreiben ihn als Wortführer der AfD in nichtöffentlichen Sitzungen des Ältestenrats.

Die Doppelrolle ist nicht automatisch ein Rechtsverstoß, begründet aber einen strukturellen Interessenkonflikt: Während Rausch als Generalsekretär für den Erfolg seiner Partei arbeitet, muss er als Landtagspräsident die Rechte des gesamten Parlaments wahren und die Verhandlungen „gerecht und unparteiisch“ leiten, wie es in der Geschäftsordnung heißt. Dazu gehört, die Rechte anderer Fraktionen auch dann zu schützen, wenn das den Interessen der AfD entgegensteht.

Sollte Ulrich Siegmund Ministerpräsident werden, könnte Rausch als zentraler Stratege der Landespartei die Regierungspolitik mitprägen und bei der Suche nach parlamentarischen Mehrheiten eine wichtige Rolle spielen. Zugleich würde er dem Parlament vorstehen, das diese Regierung kontrollieren soll. Gerade bei einer Regierung mit wechselnden Mehrheiten – was die AfD inzwischen offen anstrebt – könnte die Doppelrolle politisch besonders heikel werden.

Vielfältige Möglichkeiten

Was der Landtagspräsident darf, haben Jelena von Achenbach und Max Steinbeis für Thüringen schon einmal aufgeschrieben. Viele dieser Befugnisse bestehen auch in Sachsen-Anhalt, allerdings mit landesspezifischen Grenzen. Das Grundlegende regelt die Landesverfassung. So beruft der Landtagspräsident den Landtag ein (Art. 45 Abs. 1 Satz 1 Verf ST), der Präsident oder die Vizepräsident*innen leiten nach Maßgabe der Geschäftsordnung die Sitzungen des Landtags (Art. 49 Abs. 2 Verf ST) und der Präsident hat das Hausrecht und die Polizeigewalt in den Gebäuden des Landtags inne (Art. 49 Abs. 2 Satz 2 Verf ST). Der Landtagspräsident leitet außerdem die Landtagsverwaltung, stellt ihre Mitarbeiter*innen ein und entlässt sie im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben (Art. 49 Abs. 3 Verf ST). Er fertigt die verfassungsmäßig beschlossenen Gesetze aus (Art. 82 Abs. 1 Verf ST); Durchsuchungen und Beschlagnahmen in den Räumen des Landtags bedürfen seiner Zustimmung (Art. 59 Abs. 2 Verf ST). Diese Befugnisse eröffnen zwar Einflussmöglichkeiten, ermöglichen aber keine freie Verfügung über das Parlament. Die Ausfertigung von Gesetzen etwa ist kein politisches Vetorecht. Personalentscheidungen unterliegen dem Arbeits- und Beamtenrecht und die jeweiligen parlamentarischen Entscheidungen müssen die Rechte der Abgeordneten und Fraktionen wahren und sind gerichtlich kontrollierbar.

Hebel Verfahrensmacht

Bereits die Einberufung des Landtags könnte der Landtagspräsident nutzen, um die anderen Fraktionen unter Druck zu setzen. Dabei entscheidet er nicht allein: Der Ältestenrat berät und beschließt über Terminplan und Tagesordnung, und das Plenum kann eigene Beschlüsse fassen. Zeit, Ort und Tagesordnung sind allen Abgeordneten möglichst frühzeitig mitzuteilen (§§ 10, 55 LTGO ST). Ein Viertel der Abgeordneten kann allerdings die unverzügliche Einberufung des Landtags verlangen. Die AfD erreicht diese Schwelle locker alleine. Ein parteiisch agierender Präsident könnte versuchen, seinen Spielraum bei der Terminierung solcher Sondersitzungen zugunsten seiner Fraktion zu nutzen.

Mit Hilfe ständiger Ad-hoc-Einberufungen könnte er darauf abzielen, für Mehrheitsverhältnisse im Parlament zu sorgen, die für die AfD günstig sind. Denn der Landtag ist beschlussfähig, sobald mehr als die Hälfte seiner gesetzlichen Mitglieder, also 42 Abgeordnete, anwesend ist. Für gewöhnliche Gesetzesbeschlüsse reicht die Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Es würde also ausreichen, dass sechs Abgeordnete der anderen Fraktionen der Ad-hoc-Ladung nicht nachkommen können, und schon kann die AfD mit ihren 39 Stimmen Gesetze beschließen. Dieser Missbrauch des Präsidentenamtes könnte die Mitwirkungsrechte anderer Abgeordneter beeinträchtigen und der AfD eine reale Machtoption eröffnen. Auch hier gab es bereits einen ersten Vorgeschmack: Für den 14. Oktober wurde kurzfristig eine Sitzung des Landtags einberufen. Den Termin setzte das Präsidium laut der Abgeordneten Eva von Angern entgegen der vorherigen parlamentarischen Übung ohne Rücksprache mit allen Fraktionen fest.

Auch die Sitzungsleitung könnte der Landtagspräsident zur Gängelung nutzen, indem er parteiisch Ordnungsrufe verteilt oder Abgeordnete von der Sitzung ausschließt. Damit das nicht zu auffällig ist, kann er das vermeintliche Neutralitätsgebot nutzen, das gerade en vogue ist – so müsste er nur dem Beispiel von Julia Klöckner im Bundestag folgen. Abgeordnete befürchten außerdem, dass das Landtagspräsidium nicht einschreitet, wenn sie insbesondere von AfD-Abgeordneten niedergebrüllt werden. Ob Tobias Rausch als Landtagspräsident tatsächlich derart brachial vorgehen wird, wird sich erst noch zeigen. Allerdings lässt die konstituierende Sitzung 2024 in Thüringen dies nicht völlig unplausibel erscheinen.

Macht hinter den Kulissen

Aber ein Landtagspräsident kann nicht nur die Bühne des Parlaments für sich nutzen, er kann auch hinter den Kulissen tätig werden. Ein Ansatzpunkt wäre die Raumverteilung im Landtag und seinen Liegenschaften. Dabei entscheidet der Landtagspräsident nicht alleine, sondern der Ältestenrat wirkt mit; so entscheidet er etwa über die Sitzordnung im Plenarsaal (§ 10 Abs. 1 und 2 LTGO ST). Eine veränderte Sitzordnung allein behindert noch keine parlamentarische Arbeit. Ungünstige Arbeitsräume oder ein erschwerter Zugang zu Räumen könnten dagegen praktische Folgen haben. Auch symbolisch ließen sich solche Entscheidungen als Machtdemonstration einsetzen: Jetzt sind wir hier, wir sind stark und das werdet ihr spüren.

Weiter könnte es dann mit der Einstellung von neuem Personal gehen. In der Landtagsverwaltung arbeiten derzeit rund 130 Personen – sie kümmern sich um die Bibliothek, die Entschädigung der Abgeordneten, Drucksachen, Ausschüsse und vieles mehr. Ohne sie wäre der Landtag nicht arbeitsfähig. Es wäre für die AfD also durchaus interessant, dort „ihre Leute“, also solche, die der Partei politisch gewogen sind, zu platzieren. Bei Einstellungen darf allerdings nicht die Parteitreue den Ausschlag geben: Es gilt der Grundsatz der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG) und einmal eingestellt, sind die Beschäftigten an Recht und Gesetz gebunden. Doch auch dieser Grundsatz ist auslegungsbedürftig und damit missbrauchsanfällig (vgl. Talg/Müller-Elmau, S. 147 ff.). Wie weit ein Präsident die Verwaltung personell verändern kann, hängt unter anderem von freien Stellen und geeigneten Bewerber*innen ab. Anders als in Thüringen ist der Landtagsdirektor in Sachsen-Anhalt kein politischer Beamter, sodass er nicht allein wegen fehlender politischer Übereinstimmung in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden kann.

Auch ohne entsprechend gewilltes Personal könnte der Landtagspräsident versuchen, Abläufe gezielt zulasten anderer Fraktionen zu behindern. Dafür muss er den Betrieb gar nicht vollständig zum Erliegen bringen. Es genügt schon, ihn zu verzögern. Die Politik ist ein schnelllebiges Geschäft. Manche Dokumente und Informationen bringen nichts mehr, wenn eine Abgeordnete sie erst nach einer entscheidenden Debatte oder Abstimmung erhält. Wenn parlamentarische Mitarbeiter*innen plötzlich nicht mehr auf Fachdatenbanken zugreifen können – womöglich unter Hinweis auf eine angebliche IT-Störung –, dann können sie die Plenarrede ihrer Abgeordneten weniger gut oder gar nicht vorbereiten. Eine solche gezielte Benachteiligung wäre keine gewöhnliche Verwaltungspraxis, sondern ein Angriff auf die Arbeitsfähigkeit der betroffenen Fraktionen und ihrer Abgeordneten. Dass Rausch oder die AfD solche Eingriffe planen, ist nicht belegt. Das Szenario beschreibt einen möglichen Amtsmissbrauch.

Und es geht noch subtiler. Der Landtagspräsident kann auch darüber entscheiden, was für Kunst im Landtag zu sehen ist. Vielleicht säumen ja demnächst Heimat-Kitsch-Bilder die Flure des Magdeburger Landtags, die ein „gesundes Nationalgefühl“ vermitteln, das laut AfD ja „Grundlage […] jeder großen künstlerischen Leistung“ sei (Plenarprotokoll 8/66, S. 155). Anschauen könnten sich die Bilder dann diejenigen, die der Parlamentspräsident öffentlichkeitswirksam in den Landtag einlädt: Martin Sellner, Götz Kubitschek, das Who’s Who der Neuen Rechten. Solche Einladungen könnten einem politischen Milieu eine staatliche Bühne verschaffen, auf der es sich als selbstverständlicher Teil des öffentlichen Lebens inszeniert.

Autoritäres Mosaik

Vieles von dem, was ein Landtagspräsident machen könnte, ist Symbolpolitik. Anderes ist handfester, störender, obstruktiver. Er allein wird aber nicht dafür sorgen können, dass Sachsen-Anhalt ins Autoritäre kippt. Doch er kann dazu beitragen, indem er den Wind für die anderen Fraktionen rauer werden lässt, sein Repräsentationsamt parteipolitisch nutzt und anstelle des Landtags seine Partei und ihre Ideologie nach außen vertritt. Der Landtagspräsident kann so ein autoritäres Mosaik ergänzen, das sich aus vielen unterschiedlichen Maßnahmen zusammensetzt.

Ob sich diese Teile zu einem autoritären Ganzen zusammenfügen, hängt auch von den übrigen Fraktionen ab. Eine AfD-Minderheitsregierung bräuchte für ihre Gesetzesvorhaben wechselnde Mehrheiten. Besonders folgenreich wäre es, wenn CDU oder BSW auch Maßnahmen mittrügen, die parlamentarische Kontrolle schwächen oder die Opposition benachteiligen. Zugleich können andere Fraktionen, Beschäftigte der Verwaltung und Gerichte einem Missbrauch des Präsidentenamts entgegentreten. Das Drehen an bestimmten Stellschrauben im Landtag wäre damit ein Teil eines größeren Machtprojekts, dessen Erfolg keineswegs feststeht.

Dieser Text ist in Zusammenarbeit mit Über Rechts entstanden.

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„Den Schmerz spüren“ – Welche operativen Fähigkeiten?

BND-Präsident Martin Jäger hat sich vehement dafür eingesetzt, dass der BND in der Auseinandersetzung mit gegnerischen Diensten die Fähigkeit zu einer Art Gegenschlag als Abschreckung erhalten solle. Um die Gegenseite zu stoppen, müsse man „beweisen, dass wir in der Lage sind, sehr ähnliche Dinge zu tun, damit auch die andere Seite den Schmerz spürt“. Das wirft mehrere Fragen auf. Bisher sind deutsche Nachrichtendienste in ihrer Funktion beschränkt auf die Rolle als reine analytische Informationsdienstleister. Das Bundesverfassungsgericht verwendet für darüber hinausgehende Tätigkeiten variierende Begriffe. Die Rede ist – z.B. allein in einem einzigen Urteil – von: „operativen Befugnissen“, „operativen Anschlussbefugnissen“, „operativen Zwangsbefugnissen“, „polizeilichen Exekutivbefugnissen“ und „operativer Gefahrenabwehr“ (BVerfGE 162, 1).

Bislang dient das zu einer Unterscheidung zwischen nachrichtendienstlichen Eingriffen zur Erhebung personenbezogener Daten mit herabgesetzten Anforderungen im Gefahrvorfeld auf der einen Seite und der Ausübung polizeilicher Befugnisse auf der anderen Seite. Angedachte neue „operative Tätigkeiten“ lassen sich am ehesten als „Einwirkungsbefugnisse“ bezeichnen, da sie nicht unmittelbar an die Erhebung von Informationen anknüpfen (Arts/Jipp, GSZ 2026, S. 7 (10-11)). Bei Tätigkeiten des BND, die über das reine „Beschaffen und Auswerten“ von Informationen durch den BND hinausgehen, also typisch nachrichtendienstliche Tätigkeiten, wie eine Vermittlerrolle in Entführungsfällen (Meiertöns, GSZ 2018, S. 219) oder einen verdeckt arrangierten Gefangenenaustausch, handelt es sich bislang um eine Mischtätigkeit, die der BND sowohl in eigener Zuständigkeit als auch in Amtshilfe nach Art. 35 GG für das Auswärtige Amt wahrnimmt (Meiertöns, GSZ 2025, S. 13 (17)).

§ 51 BNDG-E sieht nun den Einsatz von „erweiterten nachrichtendienstlichen Maßnahmen“ vor, wenn sie „zur Abwendung oder Einschränkung einer Gefährdung im Einzelfall“ erforderlich sind. Bei „erweiterten nachrichtendienstlichen Maßnahmen“ handelt es sich um eine wenig konkrete Formulierung. Wenn ein Staat etwa mit Drohnen den Betrieb eines Flughafens stört, soll der BND im Gegenzug im Entsendestaat vergleichbar vorgehen dürfen? Was, wenn ein Staat einen Zug entgleisen lässt? Was, wenn staatlich gezielte Tötungen, wie z.B. der Tiergartenmord am 23.08.2019, verübt werden?

Keine Übertragung eines Inlandsregimes auf das Ausland

Denkt man darüber nach, was alles von den „erweiterten nachrichtendienstlichen Befugnissen“ erfasst ist, muss zunächst Inlands- und Auslandstätigkeit klar unterschieden werden. Ein polizeilich geprägtes Paradigma ist bei der Bestimmung der Grenzen der Auslandstätigkeit des BND schon deshalb nicht hilfreich, weil es in internationalen Beziehungen zwischen zwei souveränen, rechtlich gleichen Staaten keine polizeiliche Autorität im Über-Unterordnungsverhältnis gibt („par in parem non habet imperium“). Staatsgewalt wird in diesem Rechtsverhältnis allein zwischenstaatlich durch Völkerrecht begrenzt. Anders als innerstaatlich handelt ein Nachrichtendienst in diesem Umfeld mitunter aus einer Position der Schwäche.

Eines der absolut zentralen Probleme der Verweisungstechnik im bisherigen deutschen Nachrichtendienstrecht liegt in der fortlaufenden Bezugnahme des BNDG auf das Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerfSchG). Damit werden innerstaatliche Rechtsvorstellungen schlicht „hochgezont“, die auf einen anarchischen, internationalen Kontext nicht wirklich übertragbar sind (Meiertöns, JBÖS 2022/23, S. 533 (542)). Die aktuelle Diskussion zur strukturellen Neukonzeption des Gesetzes läuft Gefahr, diesen Fehler zu wiederholen.

Friedensgebot des Grundgesetzes als Handlungsgrenze

Einer befürchteten „Militarisierung des BND“ (Schantz, Rn. 29) sind verfassungsrechtlich Grenzen gesetzt. Hierfür muss nicht das Streitkräfteverständnis nach Art. 87a GG erweitert werden, wie von Sofiane Benamour angeregt. Das würde schlicht die Grenze des Wortlauts überschreiten (abweichend Rieger, GSZ 2026, S. 86 (89)). Die Aufgabenbegrenzung des Art. 87a Abs. 2 GG, wonach Streitkräfte grundsätzlich nur „zur Verteidigung“ eingesetzt werden dürfen, richtet sich nicht an Nachrichtendienste – diese fallen nicht unter den Streitkräftebegriff. Indirekt ergeben sich aber Grenzen für eine Entwicklung des BND in das originär den Streitkräften vorbehaltene Tätigkeitsfeld hinein. Der im Kern militärische Verteidigungsauftrag und Kampfhandlungen sind zwingend den Streitkräften zugewiesen (Kirchhof, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, 2006, IV, § 84, Rn. 10-14). Dieser den Streitkräften zugewiesene Auftrag in Art. 87a Abs. 1 GG („zur Verteidigung“) bildet daher eine äußerste Grenze für ein Tätigwerden des BND. Damit ist z.B. eine eigene paramilitärische Einheit des BND, wie sie etwa die CIA mit dem Special Activities Center unterhält, verfassungsrechtlich ausgeschlossen.

Einschlägig ist hier aber das allgemeine Friedensgebot des Art. 26 Abs. 1 GG, das in Art. 87a Abs. 2 GG letztlich nur konkretisiert wird. Dieses Verbot friedensstörender Handlungen aus Art. 26 Abs. 1 GG gilt für die gesamte Exekutive und setzt daher einer operativ einwirkenden Tätigkeit der Nachrichtendienste Grenzen. Zudem ist der Verfassungsgrundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit zu beachten, wonach verbindliches, überstaatliches Recht zu befolgen ist. Damit gewinnt die Frage nach der völkerrechtlichen Zulässigkeit einer Handlung an Bedeutung für die Grenzen von Einwirkungsbefugnissen des BND. Die völkerrechtliche Zulässigkeit unterschiedlicher, vielseitiger nachrichtendienstlicher Aktivitäten lässt sich nicht generell bewerten, sondern nur im Hinblick auf konkrete Einzelmaßnahmen (Deeks, Virginia Journal of International Law (VaJIntL) 2015, S. 291). Nur für bestimmte Praktiken, wie gezielte Tötungen, lassen sich eindeutige Aussagen zu deren Rechtswidrigkeit und Unvereinbarkeit mit dem Interventionsverbot des Art. 2 (1) UN-Charta treffen. § 51 Abs. 3 S. 2 BNDG-E, wonach sich erweiterte nachrichtendienstliche Maßnahmen „nicht gezielt gegen Leib und Leben von Personen richten“ dürfen, ist insofern redundant.

Ebenso lässt sich die gezielte Unterwanderung und Zersetzung fremder Regierungen mit dem Ziel eines Regimewechsels (z.B. in sog. CIA-„Black-Ops“) als völkerrechtswidrig qualifizieren. Einer pro-aktiven, derartigen „geheimdienstlichen“ politischen Beeinflussung sind mit Art. 26 Abs. 1 GG Grenzen gesetzt. Maßnahmen, die gegnerische Angriffshandlungen und Rüstungsvorhaben behindern oder verzögern, erscheinen dagegen mit dem Friedensgebot des Art. 26 Abs. 1 GG vereinbar, ja sogar geeignet, das Gebot eher zu fördern.

Das dem Grundgesetz zugrundeliegende demokratische Konzept von nationaler Sicherheit (Lustgarten/Leigh, 1994) begrenzt damit zugleich ein vermeintliches Eskalationspotential „erweiterter nachrichtendienstlicher Befugnisse“. Die Rechtsform der Bundesrepublik Deutschland als freiheitlicher, wehrhafter, demokratischer Rechtsstaat und vor allen Dingen als völkerrechtsfreundlicher Staat setzt ihrem Handeln im Außenverhältnis Grenzen. Ziel kann es daher nicht sein, gleichartige Fähigkeiten zu entwickeln, wie Dienste von Staaten mit aggressiven, ideologischen Sicherheitskonzeptionen, etwa Russland oder China. Diese Staaten werden insofern immer eine Eskalationsdominanz behalten. Der Koalitionsvertrag von 2025 gibt dementsprechend auch das Ziel vor: „[…] um mit der Leistungsfähigkeit relevanter europäischer Partnerdienste wieder Schritt zu halten“ (Zeile 2651-2655). Maßstab sollen also die Fähigkeiten ausländischer Partnerdienste sein, etwa des britischen MI6 oder der französischen DGSE.

Sogenannte „Gegensabotage“ als vergeltendes verdecktes Handeln kann aber völkerrechtskonform sein. Völkerrecht ist ein Koordinationsrecht und kein Subordinationsrecht, dem es an einer zentralen Stelle zur Rechtsdurchsetzung fehlt. Daher kennt das Völkerrecht die Repressalie als Form der Selbsthilfe. Konstruktiv ist dieses Institut prinzipiell der strafrechtlichen Notwehr nach § 32 StGB ähnlich, in der eine tatbestandlich an sich rechtswidrige Handlung als Reaktion auf ein vorangegangenes rechtswidriges Handeln ausnahmsweise rechtmäßig sein kann. Solange sich nicht vertragliche Einschränkungen für dieses Instrument ergeben, kann das durchaus weitreichende Maßnahmen beinhalten. Hieraus folgt die abschreckende Vorwirkung der Norm (§ 51 BNDG-E), die – wie auch ein DGAP-Whitepaper vom Juli 2026 hervorhebt – zentral ist für eine hybride Verteidigung.

Schwierigere Eingrenzung der Inlandsbefugnisse

Deutlich schwieriger gestaltet sich hingegen, wie die Einwirkungsbefugnisse des Bundesamtes für Verfassungsschutz (BfV) als „Schutzmaßnahmen“ in § 59 BVerfSchG-E begrenzt werden sollen. Da es keine vergleichbare generelle Begrenzung wie die Friedenspflicht des Artikels 26 Abs. 1 GG im Außenverhältnis gibt, fällt hier die Grenzziehung deutlich schwerer. § 59 Abs. 2 BVerfSchG-E räumt dem BfV die Kompetenz ein, verdeckt auf Gegenstände einzuwirken, die für eine Bedrohung eingesetzt werden. Ungeachtet der Frage, inwieweit Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 lit. b und c GG eine hinreichende Gesetzgebungskompetenz für solche Befugnisse enthält oder ein Rückgriff auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG erforderlich ist, wie es Codrin Timu aufgeworfen hat, besteht eine Notwendigkeit für eine solche weitergehende Befugnis, um Schutzlücken zu vermeiden.

Denkbar sind Szenarien, in denen zwar die für ein polizeiliches Handeln notwendige Gefahren- und Gefahrverdachtsschwelle übersprungen würde, die Polizei aber nicht aktiv werden kann: Zum Beispiel, wenn der Hinweis eines ausländischen Nachrichtendienstes auf eine Bedrohung, wie etwa ein verstecktes Waffenlager, aufgrund der Third-Party-Rule nicht an Strafverfolgungsbehörden weitergegeben wird. Eine Behördenerklärung eines Nachrichtendienstes kann als schwaches Beweismittel mitunter nicht ausreichen, um eine Gefahrenschwelle zu überspringen oder einen Anfangsverdacht zu begründen. Dies hätte die Konsequenz, sehenden Auges eine Gefahrentwicklung hinnehmen zu müssen. Die aktuelle Rechtslage stellt die Nachrichtendienste vor die unbefriedigende Alternative, entweder die Third-Party-Rule zu brechen – mit möglicherweise erheblichen Auswirkungen auf die künftige Zusammenarbeit mit anderen Nachrichtendiensten – oder untätig zu bleiben. Diesem Dilemma hilft der neue § 59 Abs. 2 BVerfSchG-E ab, da so dem BfV selbst Abwehrbefugnisse eingeräumt werden.

Die niedrigen Voraussetzungen, wie sie bislang für nachrichtendienstliche Informationseingriffe definiert wurden, können bei weitergehenden Einwirkungsbefugnissen jedoch nicht überzeugen (BVerfGE 154, 152 Rn. 149, 165 f.). Das gilt allein schon, um keine Wertungswidersprüche zu polizeilichen Befugnissen entstehen zu lassen. Auch wenn ansonsten im Recht der Nachrichtendienste polizeirechtliche Anleihen eher verfehlt erscheinen, können hierfür jedenfalls keine niedrigeren Anforderungen gelten als bei entsprechenden polizeilichen Maßnahmen, denn es handelt sich nicht um reine Informationseingriffe. Die „von einer besonderen Bedrohung ausgehende Gefährdung für ein besonders gewichtiges Rechtsgut“ (§ 59 Abs. 1 und 3 BVerfSchG-E) muss in diesem Zusammenhang daher als „Quasi-Gefahr“ verstanden werden.

Kein Notstand, sondern neue Normalität

In der im November 2025 bekannt gewordenen, auch sogenannten „Pressefassung“ des Entwurfs für das neue BNDG war noch die Rede von einer „Nachrichtendienstlichen Sonderlage“, die der neu geschaffene Kabinettsausschuss Nationaler Sicherheitsrat feststellen soll. Erweiterte Befugnisse sollten durch diese Feststellung eröffnet werden. Die damalige Einordnung als eine Art von Notstand erschien in der Tat dogmatisch verfehlt. Durch klar definierte Hürden und Verfahrensregelungen zur Entriegelung des Notstandes (Art. 80a, Art. 115a GG) will das Grundgesetz gerade ein unterschwelliges Hinübergleiten in einen Ausnahmezustand vermeiden. Eine „Logik des Ausnahmezustandes“ (Schantz, Rn. 27), wie sie § 125 BNDG-E, § 75 BVerfSchG-E und § 52 MADG mit einem „unmittelbar bevorstehenden“ Spannungs- oder Verteidigungsfall zugrunde legen, ist insofern kritikwürdig (Frau/Näther).

Drohnensichtungen, hybride Angriffe auf Infrastruktur, wie etwa Unterseekabel, müssen vielmehr als neue Normalität angesehen werden, nicht als Ausnahmezustand. Daher ist eine klare tatbestandliche Eingrenzung der Befugnisse im Regelbetrieb zielführender. Erweiterte nachrichtendienstliche Befugnisse sollten nicht erst über eine Art Notstandsregime ermöglicht werden. Hierbei ist allerdings verfassungsrechtlich eine unabhängige Vorabkontrolle geboten, gerade wenn es um schwerwiegende Grundrechtseingriffe durch Nachrichtendienste geht (dazu Löffelmann).

Eher „Nachrichtendienst Plus“ als „Geheimdienst“

Laienhaft werden die Begriffe „Nachrichtendienst“ und „Geheimdienst“ oft synonym verwendet. Wiederholt hat der Bundesinnenminister von einer Aufwertung zu „echten Geheimdiensten“ gesprochen. Auch der Bundeskanzler selbst hat dies als Zielsetzung definiert. Diese Aussagen verkennen, dass in der bewussten Wahl der Bezeichnung als „Nachrichtendienst“ statt „Geheimdienst“ auch eine Funktionsbegrenzung liegen soll (Dietrich, in: Dietrich/Gärditz (Hrsg.), Handbuch des Rechts der Nachrichtendienste, 2. Aufl. 2026, III § 2 Rn. 7). Bundes- und Landesgesetze verwenden durchgehend den Begriff „Nachrichtendienst“. Denn auch als „Nachrichtendienst“ darf der BND zwar nicht zur vorgelagerten Polizeibehörde werden. Ihm dürfen aber gleichermaßen Aufgaben, die über das bisherige Auswerten und Beschaffen nach § 1 Abs. 2 BNDG hinausgehen, zugewiesen werden, soweit derartige Aktivitäten nicht gegen geltendes Recht verstoßen (BVerfGE 100, 313 (369 ff.); 133, 277 (319)) – und ohne dass der BND zu einem „Geheimdienst“ wird. Konsequent wird auch in den Gesetzesentwürfen die Terminologie „Nachrichtendienst“ beibehalten. Die Frage ist also eher: Wie lässt sich der Nachrichtendienstbegriff so erweitern, dass es sich um eben keinen Wandel zum „Geheimdienst“ handelt. Die vorgesehene erweiterte Befugniszuweisung geht einher mit einem semantisch weiteren Verständnis des Begriffs „Nachrichtendienst“ im Sinne eines „Nachrichtendienst Plus“, der im Gegensatz zum „Geheimdienst“ weiterhin reaktiv defensiv tätig wird. Die Frage, ob der BND zum Geheimdienst wird, kann also im Rechtssinne klar verneint werden, selbst wenn der Begriff noch so sehr von verschiedenen politischen Amtsträgern bemüht wird, denn völker- und verfassungsrechtlich setzt die Friedenspflicht aus Art. 26 Abs. 1 GG nachrichtendienstlichem Handeln im Ausland Grenzen. Auch durch völkerrechtskonforme Vergeltungsmaßnahmen kann ein aggressiver Abschreckungseffekt durch „erweiterte nachrichtendienstliche Maßnahmen“ erzielt werden und der BND dennoch zur außenpolitisch aktivsten und agilsten deutschen Behörde werden.

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Large language models acquire their legal competence from text: judgments, statutes, treaties, journal articles, and regulatory instruments that have been digitised, indexed, and made computationally accessible at scale. The composition of these corpora is neither neutral nor complete. As Bender et al. observed in their critique,¹⁾ training data encode the hegemonies of the archives from which they are drawn; they overrepresent dominant languages, institutions, and viewpoints, and they exclude communities whose knowledge circulates outside mainstream publishing infrastructures.

The legal traditions of Indigenous Peoples and of much of the non-Western world are characteristically oral, relational, etched in carvings, seasonal, performative, and place-based. Their normative content lives in narrative, genealogy, ceremony, and the deliberations of communities; their authority is constituted through relationships between people, land, ancestors, and the non-human world. An AI system built to learn from text does not merely fail to locate such law. It is architecturally incapable of recognising legal knowledge in the forms in which that law exists.

I write from New Zealand, where this problem is neither abstract nor new. It is the digital continuation of a constitutional argument that Māori (the Indigenous Peoples of New Zealand) have been making for nearly two centuries: that the question of which knowledge counts as law is, at bottom, a question of who holds authority, and that colonial institutions have always answered it in their own favour. What has changed is the infrastructure. The determination of what counts as legal knowledge is now being embedded, silently and at planetary scale, into systems that most lawyers will use without ever asking what those systems were built to see.

A Living Jurisprudence

Tikanga (Māori Legal Knowledge), involving the system of values, principles, obligations, and dispute-resolution processes developed by Māori over centuries, offers an instructive case for readers accustomed to thinking about legal pluralism in constitutional terms. Tikanga is not folklore adjacent to “real” law. New Zealand’s Supreme Court accepted in Ellis v R (2022) that tikanga was the first law of Aotearoa and confirmed it remains a source of New Zealand law, capable of application beyond disputes involving only Māori parties.²⁾

The Law Commission’s landmark study paper He Poutama (2023) has since mapped the deepening interweaving of tikanga and state law in what Justice Joe Williams has memorably called an emerging lex Aotearoa.³⁾ For comparative constitutional lawyers, this is recognisable terrain: a settler state grappling, belatedly and imperfectly, with the co-existence of two legal orders within one constitutional space.

But recognition has proceeded through codification, the translation of a living jurisprudence into textual forms legible to courts, tribunals, and legislatures. And codification is where the epistemic risk begins. Tikanga is not a fixed body of doctrine. It is a deliberative practice, exercised through discussion and collective deliberation, weighted by genealogy and relational standing, and applied contextually by those holding recognised authority within the tribal and sub-tribal communities in whom that authority vests. What enters the written archive (digitised legislation, tribunal reports, judgments, statutory definitions, academic commentary) is a filtered representation, shaped by the evidentiary demands of the forums for which it was produced.

AI systems almost exclusively ingest only this filtered layer and then filter it again through the statistical logic of the model. The result is a second-order artefact: a reconstruction of state and academic interpretations of tikanga, detached from the communities whose living practice gives tikanga its authority. A researcher anywhere in the world who asks a legal AI about Māori law will receive fluent, confident text. What they will not receive, and will not know they are not receiving, is any trace of the deliberative processes, internal authorities, and relational obligations through which Māori communities themselves determine what tikanga requires. Fluency without standing is not legal knowledge. It is presented with the authority of apparent comprehensiveness, while functioning as a vector for misinformation.

The Structural Problem

The structural problem generalises well beyond New Zealand, and three features of Indigenous and non-Western legal epistemologies show why.

Orality

Many Indigenous legal orders, in New Zealand, Australia, across the Pacific, and throughout the Americas, transmit normative content through oral tradition, where accuracy and authority are secured by relational and ceremonial protocols rather than by fixation in writing. John Borrows has shown, for the Canadian context, that these are sophisticated constitutional orders in their own right. Oral legal knowledge that has never been transcribed simply does not exist for a text-trained model; oral knowledge that has been transcribed exists only in the mediated form given to it by the transcriber, frequently a colonial ethnographer whose interpretive frame is embedded in the record itself.

Restriction

In many traditions, legal knowledge is deliberately confined to designated knowledge holders and disclosed only in appropriate contexts. This is not underdevelopment awaiting digitisation; it is a governance mechanism, in which the integrity of knowledge depends on proper custodianship. The corpus-building ethos of contemporary AI, in which comprehensiveness is treated as an unambiguous virtue, is in direct normative conflict with legal orders for which selective transmission is itself a legal principle.

Relational epistemology

In many Indigenous frameworks, legal knowledge is not a body of rules applied to facts but a property of relationships: between knower and known, between authority and community, between generations. Who may speak on a legal question is itself a legal question, answered by genealogy and community standing rather than institutional credential. Comparable structures run through other non-Western traditions: classical Islamic jurisprudence locates authority in chains of interpretive transmission and scholarly licence rather than in text alone; Ubuntu jurisprudence in Southern Africa grounds normativity in the relational constitution of personhood. Comparative law has long struggled with its own marginalisation of this plurality. AI now automates that marginalisation, accelerates it, and renders it invisible behind an interface.

From Invisibility to Extraction

It would be a mistake, however, to frame this only as a problem of absence. Where Indigenous knowledge is present in training corpora (digitised tribunal evidence, ethnographic records, documentation of Māori knowledge systems), a different harm operates – extraction. AI systems reproduce that knowledge, often without the consent of the communities from whom it derives, without any mechanism for those communities to govern its downstream use, and without recognition that, within the source legal order, such knowledge may be owned, restricted, or sacred.

The Indigenous Data Sovereignty movement has spent over a decade establishing that Indigenous Peoples hold inherent rights to govern data about their peoples, territories, and knowledge systems. In New Zealand, that claim carries constitutional force. In Te Tiriti o Waitangi, the 1840 treaty between the British Crown and Māori chiefs and a foundational instrument of New Zealand’s unwritten constitution, Article 2 of the Māori text guarantees tino rangatiratanga, commonly understood by the Waitangi Tribunal and many Māori scholars as affirming Māori authority over their lands, communities, and taonga (a term encompassing all treasured things, tangible and intangible). The Waitangi Tribunal,⁴⁾ the standing commission of inquiry into Crown breaches of the Treaty, held in its Ko Aotearoa Tēnei report (2011) that the Crown’s obligations extend to Māori knowledge.⁵⁾ In its WAI 2522 inquiry into the CPTPP trade agreement (2021),⁶⁾ in which this author gave expert evidence, the Tribunal recognised that data can record Māori knowledge and can itself be a taonga. It found the Crown had breached Treaty obligations in aspects of consultation and active protection relating to Māori interests in the digital environment.

The author has argued elsewhere that these guarantees generate specific obligations for AI: Māori data are taonga; their collection and use require Māori governance; and Te Tiriti operates as a constitutional threshold for the deployment of such technologies, not a consultative checkpoint to be satisfied after the design decisions have been made.⁷⁾

On this analysis, the ingestion of Māori legal and cultural materials into training corpora without the authority of Indigenous Peoples is not an intellectual property irregularity. On this account, it is a Treaty breach: the same extractive logic that alienated land and suppressed the Māori language and customs, as it did to other colonised Indigenous Peoples, now replicated in computational form. And a critical corollary follows for anyone tempted to treat the invisibility problem as a coverage problem. Digitisation programmes that pursue more inclusive corpora while leaving governance in the hands of technology firms and state archives do not remedy the harm; they compound it. Visibility on the wrong terms is but a new enclosure.

Four Responsibilities

What follows for legal scholars and institutions, I suggest, are four responsibilities, and none has yet been met.

The first is epistemic: to cultivate, and to teach, the capacity to perceive what AI cannot. Legal education must equip researchers to read a court decision as a mediated representation of Indigenous law rather than as the law itself, and to know where living legal authority actually resides; in which communities, held by which knowledge keepers, exercised through which deliberative processes. A generation trained to treat the model’s output as the horizon of legal knowledge will not know what it is missing and will not be trained to ask.

The second is structural: to recognise that decisions about what is digitised, indexed, and licensed for training are decisions about what AI will know. Law faculties, publishers, and archival institutions are not bystanders to corpus construction; they are its infrastructure. Where their choices systematically exclude Indigenous and non-Western materials, or include them without authority, they embed epistemic hierarchy into the foundations of future legal knowledge production.

The third is relational: institutions developing or deploying AI in legal contexts owe obligations to the Indigenous communities whose legal systems are implicated: obligations of governance, not merely consultation. In New Zealand this is a Treaty requirement: tribes and subtribes participate as rights holders exercising authority, not as stakeholders invited to comment on decisions taken elsewhere. Elsewhere, analogous duties flow from the UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples⁸⁾ and its standard of free, prior, and informed consent.

The fourth is critical: to resist the normalisation of AI’s limitations as though they marked the boundaries of law itself. The deepest risk here is not defective output but epistemic capture: that sustained reliance on AI-mediated research quietly trains the profession to treat the codified, the archived, and the institutionally recognised as the whole of law, and everything beyond that frame as pre-legal, customary in the pejorative sense, or merely cultural. Comparative lawyers will recognise this as an old violence in a new medium. Its novelty lies in its speed, its scale, and its invisibility.

Law as Relationship

Legal knowledge, in the traditions I have described, is not primarily a property of texts. It is a property of relationships: between communities and their histories, between knowledge holders and their obligations, between law and the land from which it emerges. AI systems as presently constituted cannot hold relationships. They hold textual representations of relationships, filtered through the archival practices of the institutions that have historically dominated legal publishing.

That constraint will not be dissolved by scale, by multilingual corpora, or by better retrieval. It demands a reckoning with the epistemological foundations of these systems: what they are designed to know, and whose knowledge they are structured to recognise. That reckoning is, at its core, a constitutional question, and like all constitutional questions in a Treaty-based order, it cannot be answered without first asking who holds the authority to speak. For legal scholarship, engaging that question is not optional. To proceed as though AI’s blind spots were merely technical is itself a jurisprudential position, and it is one that the communities whose rights depend on legal recognition are entitled to hold us to account for.

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Creative Approaches

During his current term, the attacks have become as overt and shameless as they are unprecedented.  For example, President Trump has filed numerous defamation lawsuits against both U.S.-based and international news media, including The New York Times, the British Broadcasting Corporation (BBC), The Wall Street Journal, and CNN. He sued the Des Moines [Iowa] Register and a pollster for election interference and consumer fraud after they reported just prior to the 2024 election that he was trailing in the polls in a state that he later won. (That case was dismissed on September 23, 2026, on the ground that it involved “speech that enjoys the highest category of First Amendment protection.”)  He has also used the regulatory authority of the Federal Communications Commission to threaten television networks with retaliation, including the loss of broadcast licenses, for airing programs that include satirical commentary the President finds offensive.

Barring Media from the White House

In addition to suing news outlets for their published content, President Trump has recently focused on barring certain news outlets from the White House or other government-owned and operated locations, such as aboard Air Force One. For example, in February 2025, he banned reporters from the Associated Press (AP) from attending certain press pool events after the wire service announced that it would defy Trump’s executive order purporting to rename the Gulf of Mexico as the Gulf of America. The AP sued, claiming that its exclusion was based on the President’s disagreement with its viewpoint, in violation of the First Amendment to the U.S. Constitution.

A federal District Court judge in Washington, D.C. granted a preliminary injunction ordering the White House to lift the restrictions in April 2025, but permitted the government to appeal, resulting in a partial stay from the D.C. Circuit. A majority of the three-judge panel concluded that the Oval Office, Air Force One and Mar-a-Lago are nonpublic spaces controlled by the President and to which the First Amendment does not apply. But it also found that the East Room of the White House does not share those same characteristics, and that access to that space for the wire service should be restored. The appeals court denied an emergency petition to rehear the stay en banc, and the case on the merits is pending.

The Latest Salvo

President Trump’s latest salvo, also still under judicial review, involves his attempt to block CNN, MS NOW, and Politico from entering the White House at all, “as a result of their constant ‘reporting’ FAKE NEWS.” He promised “Other Fake News Media Outlets to follow.”

The day after his social media post, MS NOW reported that one of its journalists was denied access to the White House grounds and ordered to surrender her access badge (known as a “hard pass,” which is issued by the White House), as were reporters from CNN and Politico. All three outlets sued in the federal District Court in Washington, D.C., calling the restrictions “a direct assault on the First Amendment”  in retaliation for the content of their reporting, designed to coerce the organizations into providing more favorable coverage of him.

Due Process and Viewpoint Discrimination

Although, at least as a legal matter, the White House has no obligation to grant access to the press at all, once it does so,  federal court precedent holds that, under the First and Fifth Amendments, bona fide journalists may not be denied White House press passes arbitrarily.  And as recently as 2024, the U.S. Supreme Court reaffirmed the principle that speakers cannot be punished based on their viewpoints.  Accordingly, the three news outlets argue that their exclusion from the White House violates the Constitution on both grounds: as unlawful viewpoint discrimination and retaliation for their reporting, and because no clear warnings or justifications were provided before the bans were imposed.

This is not the first time President Trump tried to revoke hard passes – both CNN’s Jim Acosta and Playboy magazine correspondent Brian Karem temporarily lost their access during his first term. But so far, the courts have rejected each of these attempts as unconstitutional, finding that they denied the journalists due process.

National Security as a Pretext

Clearly, President Trump is antagonistic against outlets he claims are biased against him.  But given existing judicial interpretations, how could he hope to prevail in this case?  The answer is that the government has now invoked an additional justification: national security.

Governments often regard this vague term as the trump card that outweighs other interests like government transparency.  But U.S. Supreme Court precedent has made clear that, when freedom of expression is involved, it is not sufficient for the government simply to cite national security. Rather, it has the burden to prove, as it failed to do in the “Pentagon Papers” case, that direct, immediate and irreparable harm would result if the expressive activity was not prohibited.

And, indeed, that is what U.S. District Judge Timothy J. Kelly (a Trump appointee) found in his September 24, 2026 ruling granting a temporary restraining order (TRO) against the White House. Expressing skepticism that national security was even implicated and finding that the media organizations were likely to suffer irreparable harm as long as their passes were withheld, he ordered immediate reinstatement of the press passes for a period of fourteen days.

Trump’s Defiance of TRO

But within days of the court’s order, the Trump White House effectively defied it by prohibiting reporters from CNN and Politico from traveling with him on Air Force One, arguing that access to the plane was different from access to the White House, and that Judge Kelly’s ruling did not explicitly address press pool assignments.  The decision to bar these outlets was particularly significant because Politico was designated the “primary pooler” for a trip to Nebraska.  Other pool members declined to accept the assignment, which, CNN reported, demonstrated “a show of solidarity by news outlets that usually compete fiercely on the White House beat.”

Back to Court

Within days, the news outlets were back before Judge Kelly, who, on October 8, 2026, extended his initial order to October 13, the day after a federal holiday.  CNN reported at that hearing that Kelly, apparently still skeptical of the government’s national security claims, also questioned whether, as Department of Justice (DOJ) attorney Michael Velchik argued, the President actually has the power to decide to cancel media access once he has made clear that he believes the news outlets have published “fake news” that violates national security, and if he had provided adequate notice to meet Fifth Amendment requirements. The media attorney, Theodore Boutrous, countered that even if that notice met due process standards, it would still amount to viewpoint  or content discrimination and be unconstitutional under the First Amendment. However Judge Kelly rules on October 13, many questions will remain in play, as it is almost certain that one or both sides will appeal.

Important Questions at Stake

As the latest case underscores, President Trump’s administration has challenged many norms.  Presidents of both parties have always had complicated relations with the press.  President Richard Nixon had an enemies list that included journalists.  Barack Obama had a frosty relationship with Fox News, and his Treasury Department tried to exclude a Fox correspondent from pool coverage of an interview. But President Trump’s multi-faceted approach to suppress robust and independent journalism is without precedent.

The combination of legal suits, pressure from regulatory agencies, and negative language aimed at undermining the press is significant in itself.  But the repeated attempts to exclude particular news outlets from access to the President and the White House mark a line in the sand that the news media must address. As attorney Boutrous has said, “The case has gotten stronger for the plaintiffs thanks to President Trump” confessing  “viewpoint discrimination and retaliation.” Columbia Journalism Review has called the press reaction to the bans on its competitors “a striking and heartening show of solidarity.”

But whether the courts will agree, and whether that solidarity will endure, are critical questions.  As midterm elections loom, and as the President and his administration engage in ever more outrageous rhetoric, the news media must determine whether they can, ethically, decline to cover what President Trump does and says.  The public has a right to know, and the press must perform its essential function of conveying that information. But it must also maintain its independence to keep government accountable. It won’t be easy. And that’s not Fake News.

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This contribution shares part of Spieker’s critique but argues that the Commission’s plans would not direct us into a fundamentally new legal reality. An examination of previous accession conditions and their distributional effects shows that enlargement has always produced long-lasting inequalities between older and newer members. Some of these inequalities remain to this day and have even been endorsed by the Court. In these circumstances, the principle of equality between Member States demands not just equal voting rights in the Council, but also addressing the material dimension of equality.

Structuring the Costs and Benefits of Accession

While the protection of EU values, sensitive CFSP issues, and institutional design are important concerns ahead of enlargement, economic issues have traditionally dominated accession agendas. Old Member States worried about the inflow of cheaper goods, the arrival of foreign workers, and a reduced share of EU payments. Candidate countries worried about the benefits offered by EU membership. Both sides negotiated their positions during accession talks, and the outcome was captured in the act of accession.

Throughout this process, economically strong candidate countries were able to secure significant concessions. Denmark was given a transitional period to remove tariff barriers and restrictions on foreign capital, yet was granted immediate access to payments under the Common Agricultural Policy (Articles 31, 50, and 121 here). It also received a permanent “summer house” derogation that prevented foreigners from buying secondary vacation properties on the Danish coast (Article 121(2)). Sweden and Finland negotiated the creation of a new regional category in cohesion policy (so-called “Objective 6”) designed specifically to channel aid to regions with low population densities, even if they are rich (see Protocol 6 here). Conversely, economically weaker countries were forced to make important concessions as a condition for accession. To protect the old Member States, Spain and Portugal had to accept a 7- to 10-year transition period in access to agricultural assistance, during which, moreover, their own food exports were limited, as well as a 7-year transition period on the free movement of workers (Article 56 and 67 here; Articles 216 and 233 here). Bulgaria and Romania also accepted similar limitations on free movement for persons for up to 7 years (Annex IV here).

Some may view the different economic treatment of newer and older Member States as a necessary measure to bring about economic convergence and protect the internal market. The statement in C-231/78 Commission v. United Kingdom that these special provisions seek to “facilitate [acceding countries’] adjustment to the rules in force within the Community” could be read in that light. However, this argument is not supported by the economic studies prepared ahead of enlargements. The foreseen economic disruption by the Portuguese accession was very limited, if any. The issues raised by the Spanish accession were treated in a one-sided manner, reviewing these only in light of the potential impact on the French and Italian agricultural regions (see paras. 38 and 47 here). The Danish “summer house” exception was based merely on a concern that foreign buyers could displace the Danish middle classes (when Malta requested a similar derogation, the Commission did require economic data to support it). In addition, some of these provisions are unlimited in time, such as, precisely, the Danish and Maltese derogations on second homes. Their purpose is not to facilitate the sector’s adjustment to the internal market, but to exclude it.

Arguably, acts of accession simply reflect political considerations, among which distributional concerns feature prominently. The historical, widespread use of these special provisions underlies the Commission’s current assertion that targeted provisions in accession treaties can assuage obstacles to enlargement. The Commission Staff Working Document that accompanies the Communication is very explicit on the potential shift of budgetary allocations towards the acceding countries and the need to include transitional measures to protect farmers of the current Member States (see pages 4 and 90 here). In short, the Commission’s suggested approach is not new, but the continuation of a well-established inegalitarian practice.

When Acts of Accession Entrench Inequalities

As Spieker explains, the Court declared in C-231/78 Commission v. United Kingdom that certain derogations in the acts of accession must be temporary since they would otherwise be “contrary to the principle of the equality of the Member States” (para. 17). Unfortunately, however, the Court is not entirely consistent in upholding this benevolent vision of equality.

For instance, although the Court proclaimed acts of accession as primary law with which secondary law must comply (see C-445/00 Commission v. Austria), in C-203/86 Spain v. Council it accepted that the Council had, by Regulation, lowered the milk quotas previously fixed in the Spanish Act of Accession. The Court held that the particularities of the Spanish milk sector had been sufficiently accounted for in other parts of its Act of Accession, and that Spain had committed to the acceptance of the acquis, supposedly including acts adopted during the interim period between negotiation and accession (paras. 27 – 28). In C-273/04 Poland v. Council, the Court accepted that the Council, by Regulation, expanded the list of agricultural sectors subject to a transitional period, de facto amending the Polish Act of Accession. In the famous sugar saga (see Albi here), the Commission enacted a new “interpretation” of the concept of sugar stocks that the EU-10 had to eliminate before accession, to include sugar held by private households. Where the Court had rejected such an interpretation in relation to the richer Member States joining in 1995 (C-179/00 Weidacher para. 42), it upheld the massive fines imposed by the Commission on the poorer Member States joining in 2004, citing the requirement of protecting the sugar producers in the old Member States (see i.a. T‑324/05 Estonia v. Commission, para. 128, upheld in C-535/09 P Estonia v. Commission, para. 45; T-257/04 Poland v. Commission, para. 133, upheld in C-335/05 P Poland v. Commission, para. 188).

At the same time, the Court has happily upheld inequalities that have become permanently entrenched. In C-103/14 Bronius Jakutis, the Court accepted the calculation formula that continues, after the transition period, to give farmers in the “new” Member States a substantially lower payment per agricultural hectare compared to the “old” Member States. The Court noted that this followed from the Act of Accession, arguing (again) that this Act constitutes primary law (paras. 57 and 59), and adding that no valid comparison could be made because the situation in the new Member States was radically different already before accession (para. 90; see also T‑333/09 para. 79). Therefore, in the Court’s eyes, EU law allows unequal treatment of new Member States, and this more than 10 years after these joined the EU, simply because they had once been different. Indeed, today, the CAP still provides Central and Eastern Member States with lower per hectare payments than those given to older members (Article 103(3) of Regulation (EU) 2021/2115).

The above cases cast doubt on the claim that Article 49(2) TEU limits the changes which acts of accession can bring to primary law to mere “adjustments” (after all, C-203/86 Spain v. Council and C-273/04 Poland v. Council show a very liberal view of what constitutes an adjustment). More generally, they suggest that, to the Court, there is no superior principle of equality between Member States that acts of accession must respect, at least not if invoking such a principle would benefit new and poor Member States.

Equality Between Member States – Of What?

When Spieker claims that the proposed safeguard measures would infringe the principle of equality between Member States, he therefore seems to ignore that such a general principle has not historically applied to the acts of accession.

Can we, however, consider an alternative approach whereby respecting the principle of equality between Member States is crucial when it comes to voting rights in the Council, but not when it comes to the distribution of resources? The logic of such an approach would be that we can accept (legally sanctioned) economic disparities between Member States, but we cannot accept different institutional safeguards, because, well, life is unequal, but procedures should not be. This is probably what Spieker means when he criticises the proposed safeguard for “tak[ing] these inequalities to another level” (he takes issue with the potential suspension of voting rights, but not with the potential freezing of EU funding). And it would be consistent with his claim that there is a hierarchy between the different Treaty provisions. Core provisions on the EU institutions, including Council votes (Article 16(2) TEU) would then take priority over the more mundane policy provisions such as prohibiting discrimination between agricultural producers (Article 40(2) TFEU) or ensuring that cohesion funding goes to those that need it most (Articles 174 and 176 TFEU).

But the ability to vote is only useful insofar as it allows us to do something. By enshrining long-lasting or even permanent arrangements, we de facto prevent newcomers from changing the economic deal that they were forced to accept when they first joined (and, exceptionally, prevent older Member States from changing the economic concessions they were forced to give). The criticism of the institutional provisions thus appears to assume that voting in the Council matters outside material (read here “mundane”) concerns. But while the EU is more than an economic union, it is not something else entirely, as Article 3 TEU shows. If voting in the Council is deemed important, then insulating certain economic issues from political contestation should be, too.

In addition, it is necessary to pinpoint that this alternative approach also relies on a certain substantive conception of the principle of equality between Member States: one that allows, and indeed sanctions, important material inequalities. Under this view, it is permissible to exploit the economic and geopolitical vulnerability of newer Member States and force them to accept a lesser entitlement, often permanently, over our common European goods, be it the internal market or the EU budget. This is what we tried to do with Turkey in relation to the free movement of persons, and what we continue to do to Central and Eastern Member States in relation to agricultural and rural development payments. Such an attitude relies on othering: the unspoken assumption that the other should be eternally grateful to join our club – but that it will always remain the other. Those who defend or enable this position, including the CJEU, must reflect on what this says about us, as a project and as a European society, if there indeed is such a thing.

Conclusion: The Meaning of Equality Within the Union’s Constitutional Fabric

The accession negotiations prompt a deeper reckoning with the meaning and function of the principle of equality between Member States. A diluted principle of equality makes enlargement easier, as it lowers reluctance among current Member States. Yet it also transforms the symbolic and practical meaning of membership. The historical acquiescence to the inequalities embedded in previous acts of accession is problematic, just as the strong reactions to the institutional aspects of the proposed safeguard clauses alone reveal assumptions that can be problematic, too. At its current stage, the European project may require more than simply raising the alarm about institutional disparities. It may require, for instance, serious consideration of how much economic inequality we are willing to accept within the common project, how much inequality we are willing to entrench in the allocation of our common resources for years to come, and for how long we consider such inequalities permissible, if any.

The author wishes to thank Merijn Chamon for his comments on a previous draft.

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Trump’s Mail Voter Fixation

On March 31, 2026, Trump issued an executive order (EO) attempting to regulate mail voting in two notable, and disruptive, ways. First, the EO instructed the head of the United States Postal Service (USPS), the federal entity responsible for mail delivery, to implement a rule mandating that ballot envelope designs receive preapproval by USPS and that each envelope be marked with unique barcodes that are specific to each mail voter. Second, the EO instructed states to generate lists of mail-ballot-eligible voters (this population differs from state to state) with their individualized barcodes and submit them to the USPS. The USPS, in accordance with the EO, issued an administrative rule on August 21, 2026, in which it both implemented the envelope and barcode requirements and announced the creation of a Federal Ballot Mail Portal for submission of the state-generated lists. It further threatened to withhold from the “mailstream” any mail ballots displaying barcodes that could not be matched with those on the state-generated lists. Election administrators were quick to critique these mandates as unnecessary, logistically burdensome, and costly.

Trump has an established pattern of unlawfully interfering in election administration. This latest infringement, however, raised concerns because of the sheer number of potentially impacted voters – in 2024, just under 30% of the ballots cast were sent through the mail. Even assuming the legal authority to do so, overhauling a voting method used by over twenty million voters based only on conjecture is nonsensical. As noted by the Institute for Responsive Government, mail ballots are already “stored securely and handled under strict chain-of-custody rules, sent only to registered voters whose identities are confirmed through state and federal databases.” Equally concerning was the timing; the administrative rule was issued less than two weeks before some states were scheduled to distribute their mail ballots.

As expected, nearly two dozen Democratic-led states sued to block the initial EO, and subsequent lawsuits were filed against the USPS’s administrative rule. The litigation history is byzantine, given the multiple lawsuits and expedited nature of the proceedings. It is sufficient to note that a federal district court blocked (i.e., enjoined) the rule, leading the USPS to seek immediate Supreme Court review. More specifically, the USPS asked the Supreme Court to block (i.e., stay, in legal parlance) the federal district court’s decision and let the USPS proceed.

The United States Postal Service Loses in Court

The primary legal question was whether or not the USPS has the statutory authority to take the actions it did. Most experts were dubious of that, so there was some anticipation over what the USPS’s arguments would be. The USPS’s brief cited two statutes in support of its position: 39 U.S.C. § 401(2) and 39 U.S.C. § 404(a)(1). The first statutory provision authorizes the USPS to “adopt . . . such rules and regulations, not inconsistent with this title, as may be necessary in the execution of its functions under this title and such other functions as may be assigned to the Postal Service under any provisions of law outside of this title.” The second statutory provision authorizes the USPS to “provide for the collection, handling, transportation, delivery, forwarding, returning, and holding of mail, and for the disposition of undeliverable mail.” In a nutshell, then, the USPS’s argument was that requiring the states to comply with the barcode and mail voter list requirements was “necessary in the execution of its functions,” including the “collection, handling, transportation, delivery, forwarding, returning, and holding of mail.” This is a specious claim.

In short, it is far-fetched to assert that the USPS’s novel, disruptive administrative rule is “necessary” to the USPS’s duties. The USPS is not typically engaged in the administration of elections. As determined by the federal district court, “the [administrative rule] is an election rule where it purports to regulate the time, place, and manner of elections and is unconstitutional where Congress has not authorized such a rule.” It further held that Title 39, the section of the U.S. Code containing the two statutes relied on by the USPS, “excludes any reference to elections.” The USPS was therefore acting without legal authorization.

Because of the expedited posture of the case, in which, again, the Supreme Court was asked to stay the federal district court’s decision, the operative four-part test asked (1) whether the USPS was likely to prevail on the merits, (2) whether the USPS would suffer irreparable injury if the stay is not granted, (3) whether other parties would be substantially harmed if the stay was granted (i.e., who the “balance of the equities” favored), and (4) what best served the public interest.

Regarding the first factor, the USPS’s legal arguments are noted above. As to the second factor, the USPS claimed in its brief that preventing it from implementing its rule in advance of the 2026 midterm elections, and preventing it from addressing “the risk that the federal mails will be used to perpetrate voter fraud,” would cause it irreparable injury. The USPS provided little on the third factor, and argued that, in this case, the fourth factor was indistinguishable from the second.

On September 14, 2026, the Supreme Court, in a brief, unsigned order, denied the USPS’s stay request, holding simply that “[t]he Government is unlikely to succeed on the merits of its challenge to the District Court’s preliminary injunction. And the equitable factors applicable for obtaining emergency relief from this Court do not favor a stay.” Justice Kavanaugh wrote a short concurring opinion asserting that, though the USPS might have a meritorious argument, applying its administrative rule this close to the 2026 midterm elections would be imprudent. And Justices Alito and Thomas dissented, noting their belief that the USPS should have prevailed.

Conclusion

A brief coda: at the time of this writing, the Federal Ballot Mail Portal is still not operative, confirming the suspicions of many that Trump’s and the USPS’s ambitions were quixotic. Time will tell if Trump is sincerely committed to this endeavor. It seems more likely that this entire episode was yet another example of his penchant for stagecraft, and more disturbingly, insistence on fomenting confusion and consternation over the legitimacy of American elections. One hardly knows, then, what to make of his latest about-face: an urgent call for Republicans to vote by mail.

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As I am arguing in a forthcoming article on “Climate Disaster Litigation”, in the immediate aftermath of the 2024 floods we saw claims I characterize as “multidirectional”, mostly aimed at the government, with the notable absence of cases with a public plaintiff and a private defendant. At a recent talk on climate attribution science, I observed that a plausible deterrent for such a structural case was the missing science, in particular end-to-end attribution, since Brazilian law provides the standing, the remedies, and the access to courts that such a claim requires. The filing now places Brazil among the jurisdictions where public enforcers sue fossil fuel producers, which the litigation over the 2024 floods had not previously included. It also offers a concrete setting for the interplay between the causal nexus of Brazilian environmental liability and the attribution of a climate disaster to an emitter.

The claim

The plaintiffs invoke the National Environmental Policy Act (Law 6,938/1981), which makes liability for environmental damage strict. The Superior Court of Justice, Brazil’s highest court for federal non-constitutional law, has held in a binding repetitive appeal that this liability follows an “integral risk” theory (REsp 1.374.284/MG). Under that theory, the defendant cannot invoke force majeure, meaning an unforeseeable and unavoidable event, or the act of a third party. The statute also defines as a polluter anyone directly or indirectly responsible for a polluting activity, and the plaintiffs argue that Shell Brasil qualifies through its own production in Brazil and through its place in a global corporate group. The petition seeks an initial estimate of R$270.5 million for material damages, to be quantified after judgment, and the same amount for collective moral damages, a total of R$541 million or about US$108 million. It asks that the money go to a dedicated fund under judicial supervision, a model drawn from the reparation processes after the Mariana and Brumadinho dam collapses, and it requests no interim injunction.

The petition explains the choice of defendant through Carbon Majors, a public database of the historical emissions of fossil fuel and cement producers.  The database attributes to the Shell group 2.02 percent of cumulative fossil fuel and cement CO2 emissions since 1854, the ninth largest share among all entities it covers. The petition also describes Shell Brasil as the second-largest oil producer in Brazil. It does not discuss Petrobras, the state-controlled company and Brazil’s largest oil producer, whose cumulative share in the Carbon Majors table annexed to the petition is 0.58 percent.

The petition converts these data into a sum of money through a formula, taking the R$111.6 billion that the federal government allocated to Rio Grande do Sul after the floods and multiplying it by 12 percent, the increase in rainfall intensity reported in a study by Clarke and others published in January 2026. It then multiplies the result by the group’s 2.02 percent share of emissions. The product, 0.2424 percent of the base, is the amount sought for material damages. The petition states that no method available in the present state of knowledge converts an increase in rainfall exactly into a fraction of damage and presents the multiplication as a legal criterion, supported among other authorities by the 2025 judgment in Lliuya v. RWE, which dismissed the claim but accepted proportional liability in principle. This formula serves here as a canvas against which the question of causation can be examined.

Brazil joins the trend

The Federal Prosecutor’s Office has been described as the first national public prosecutor to sue an oil major over a climate disaster, a distinction that mostly reflects the difference between Brazilian and US federalism and standing rules. In the US cases, the plaintiffs are states, counties and cities, and in Brazil a federal body litigates in a federal court. Since 2017, US states, counties and cities have sued oil and gas companies over the costs of climate change, among them Multnomah County in a suit over the 2021 heat dome that, it alleges, killed 69 people in the county. The more meaningful point is that Brazil finally has a climate disaster case brought by a public attorney against a carbon major.

The US suits generally rest on state law and allege nuisance, failure to warn, or consumer deception, which require the plaintiff to prove wrongful conduct, such as an inadequate warning or a deceptive statement. The Brazilian petition rests on strict liability under a national statute and, under the integral risk theory, faces a defendant who cannot rely on force majeure. The petition nonetheless uses a type of evidence that also appears in the US suits, namely the company’s own knowledge. It cites Shell’s internal 1986 report and its 1991 film Climate of Concern to show that the company knew the risk of floods and extreme weather, and it relies on that evidence against the force majeure defense and in setting the amount of moral damages.

The fate of the US suits depends in large part on Suncor Energy v. Boulder County. The Supreme Court granted review in February 2026, heard argument on October 5 and has not yet ruled. The case asks whether federal law precludes state-law claims for injuries allegedly caused by the effects of greenhouse gas emissions on the global climate. That question should not arise in the same form in Brazil, because the petition rests on a national statute applied by a federal court. The Brazilian case will therefore test the trend under a different legal structure from the one under review in Washington.

Two tracks of liability

The litigation over the floods has been multidirectional, with public and private plaintiffs and, until this filing, public defendants. The Federal Prosecutor’s Office sued the federal government, the state and nine municipalities of the Taquari-Antas basin in a structural action seeking measures to prevent new disasters (No. 5001898-69.2024.4.04.7114). The Rio Grande do Sul state prosecutors sued Porto Alegre over its flood protection system and claimed R$50 million in collective moral damages. That claim has already been decided at first instance, and the court rejected the municipality’s force majeure defense. Two private associations sued the federal government for R$15 billion, and a federal court dismissed the case for lack of standing.

These claims rest on what I call foreseeability liability. The defendant answers because it failed to prepare for, prevent or respond to a disaster whose risk was foreseeable, whether or not it contributed to the emissions behind that risk. Event attribution has a supporting role on this track. The rapid study by World Weather Attribution found that climate change made the rainfall more than twice as likely and that forecasts were available nearly a week ahead, which weakens the argument that the event was unforeseeable.

The claim against Shell Brasil rests on the other track, which I call emissions liability. The defendant answers because its emissions contributed to the warming that intensified the event. This track asks more of the science, because the claimant must link the event to the warming and the warming to the defendant. With this petition, the multidirectional pattern now includes a private defendant on the emissions track.

Nexus and attribution

Brazilian environmental liability usually asks whether a specific activity caused specific degradation. The Superior Court of Justice relaxes that inquiry when several polluters contribute, asking whether the conduct bears on the duty to avoid or mitigate the harm (AREsp 1.945.714/SC), and it reverses the burden of proof in environmental cases (Súmula 618). Climate causation works differently, because the harm runs through the global climate system and through an event whose occurrence is probabilistic. Attribution science therefore performs two tasks in an emissions claim: it establishes a probabilistic link between emissions and the event, which a Brazilian judge can receive as causal nexus, and also supplies a share, which can work as a key for apportioning the damages.

The petition assigns each task to a different source and states both in the vocabulary of causal nexus. The event study provides the link, reporting that the rainfall became about twice as likely, with uncertainty ranges from 0.06 to 4,200 for the probability ratio and from minus 13 to plus 43 percent for intensity, while Carbon Majors provides the share. An expert opinion annexed to the petition states that quantifying the losses attributable to the warming would require a specific analysis connecting emissions, precipitation, flooding and losses, and it cites the end-to-end method of Callahan and Mankin, which links company emissions to warming, extreme heat and economic damages.

The case therefore tests whether Brazilian law treats an end-to-end analysis of this flood, connecting the defendant’s emissions to the resulting losses, as a threshold requirement or as a refinement of proof that a legal criterion can replace under strict liability. The court will also have to decide how emissions attributed to a global group can be apportioned to its Brazilian subsidiary, and whether an increase in rainfall intensity can stand for a share of the damage. The defendant’s response and the court’s answers will show whether a carbon major’s share of cumulative emissions can serve in Brazilian courts as the key for apportioning the cost of a disaster.

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Thirteen men and two women make up the Christian Democratic Union’s group in the newly constituted state parliament of Saxony-Anhalt. On Tuesday, four of them helped elect a right-wing extremist as President of the Landtag. In protocol, and in politics too, this office carries exceptional weight. Who exactly they were, and what exactly their motives were, I do not know. Nor do I care. I am equally uninterested in what the episode reveals about the divisions within the new group and the authority of its leader. What interests me is the fact (and what else could it be, crackpot conspiracy theories aside) that in a state governed by CDU Minister-Presidents for a quarter of a century, one in four Christian Democratic MPs gives their vote to a right-wing extremist.

Right-wing extremist: what could be more Christian Democratic than this term of demarcation? Not the ‘right-wing’ part. The CDU is on the right itself. It is the ‘extremist’. The insistence that there is a difference between the centre and the extreme. And that this difference is constitutive. Of the political system of the Federal Republic. Of the protection of its constitution. Of their own identity.

Through the distinction between centre and extreme, the Union recognises itself as something that remains identical with itself over time. When it looks in the mirror, it sees a bundle of opposites: it unites Catholics and Protestants, workers and entrepreneurs, farmers and financial investors – that is why it is called a Union, after all. People who have little in common beyond the conviction that the distribution of power and property in this country is, by and large, fine as it is, and that government is best left in the hands of their own kind: sensible, respectable pillars of society. The centre, in short.

Its boundaries also mark out the space within which the Union remains capable of alliances, compromise and coalition. Anyone who wants to govern with it – which usually means anyone who wants to govern at all – has to enter that space. They have to become as sensible, respectable and moderate as the Union itself, so that the programme of government can be assembled from practical solutions to real problems on whose description one can always reach agreement in the end, across whatever differences of interest and habitus remain. Because and as long as this works, Liberals, Greens and Social Democrats identify and integrate themselves as parties of the centre, and so does the Union: Look, we told you so. Organising majorities, staying sensible, being fit to govern. That’s us!

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2500 Jahre Demokratie

Das diesjährige Symposion des Dimitris-Tsatsos-Instituts greift ein Projekt wieder auf, das der Gründer Dimitris Tsatsos zu seinen Lebzeiten nicht mehr verwirklichen konnte, eine Besinnung auf eine Spanne von 2500 Jahren politischer Theorie und Praxis, die im Diskurs über Demokratie ihren Niederschlag findet. Diese Besinnung dient nicht einem theoretischen Ziel, etwa den über 200 Varianten einer Begriffsbestimmung eine weitere hinzuzufügen oder gar eine Bestimmung mit Anspruch auf Verbindlichkeit herauszuarbeiten. Ihre Absicht ist vielmehr, einen Evolutionsprozess der politischen und der Verfassungskultur nachzuzeichnen, der sich über lange Dauer und verschiedene Epochen erstreckt hat.

6. & 7. November 2026, FernUniversität in Hagen und online über Zoom. Näheres unter www.fernuni-hagen.de/dtiev/veranstaltungen/symposion-2026.shtml.

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‘The End of the Centre’ was the title of the editorial Florian Meinel and I wrote in February last year, when the CDU/CSU group in the Bundestag, led by Friedrich Merz, suddenly set about forming a new majority on migration together with the AfD. For me, our text was above all an expression of disbelief: Why are they doing this? Why are they destroying the very thing that defines them? And if that thing really is destroyed, what follows?

The response to our text was, shall we say, interesting. A few days after it appeared, I sat on a panel at Bucerius Law School with a former judge of the Federal Constitutional Court whom I had known and respected for many years. Afterwards in the foyer, over canapés and wine, he suddenly laid into me coram publico. With our editorial, he charged, we had insinuated that the CDU was making common cause with Nazis. He took this as a personal insult to himself as a CDU member. He wanted nothing more to do with me. We practically shouted at each other. Earlier this week I was back at Bucerius Law School to discuss academic freedom – the subject of a project we are starting together with Bucerius Law School and the University of Oxford, to be officially launched in Berlin in early November. Several people brought up that encounter with the former constitutional judge. It had been completely mad, they said. Nobody had ever seen anything like it. Nor had I, to be honest.

Back then, Florian Meinel and I considered two possible conclusions from the Union’s abandonment of the centre. One: the Social Democratic and Green remnant of the centre, together with the dense institutional network of the pre-political sphere, forces the Union to reverse course. The other: give up the destroyed centre as lost and integrate towards the left – a German Nouveau Front Populaire that takes on the right and organises majorities against it.

It soon became clear that nothing would come of the first. The second, however, is now emerging as a possibility at state level, in the federal capital, Berlin. There, Die Linke was the only party that had managed to describe a reality its voters could relate to. Take the explosion in rents. One can argue about the costs and benefits of socialising housing and thereby removing it permanently from the market as a tradeable commodity and an object of investment and speculation. But at least it is an idea! And this idea had already convinced a clear majority of Berlin voters once before. Developing a description of real problems that can command a majority, along with concrete ideas for solving them, sometimes daring but never unreasonable: that used to be the hallmark of the centre.

Its remnants, however, seem to have settled on a third option long ago. The centre is neither restored nor abandoned but transformed into something else. It is being rebuilt as a kind of identitarian assembly hall, where people gather to feel themselves as a community of fate. The centre no longer defines itself by keeping its distance from subversives, firebrands and radicals, but by excluding everyone who disputes this community of fate and/or does not belong to it and/or poses a threat to it. It no longer finds its identity in successfully processing and reconciling opposites, in the robust, sensible purr of its well-oiled engine of compromise, but in the opposite: it wants to feel at one with itself. Its identity is a matter of feeling. Wallowing in its own emotion, it stands together in this space, cocooned by red lines, and woe betide anyone who challenges it. The CDU takes it personally when hundreds of thousands suddenly take to the streets, merely because it and the AfD see eye to eye on migration. The former constitutional judge sees his personal honour tainted by the notion that he should suddenly find himself in the same room with Nazis. He is very much offended indeed.

Call for Klausuren

Für den ersten Open-Access-Klausurenkurs zum Europarecht suchen wir fertige Klausuren und Abstracts. Die in Kürze erscheinenden zwei Lehrbücher zum Europarecht aus der OpenRewi-Reihe werden um ein Fallbuch Europarecht, herausgegeben von Cora Masche und Moritz von Rochow, ergänzt. Der Call läuft bis zum 10.11.2026. Das Buch soll im März 2027 gedruckt und online erscheinen.

Zum Call und Upload: https://openrewi.org/calls-for-participation/fallbuch-europarecht/

Editor’s Pick

by MAXIM BÖNNEMANN

Copyright: NAZA

Yuval Abraham and Rachel Szor have spent much of the past few years on the rooftops of Tel Aviv. Between the glittering skyline and flickering television screens, the two award-winning Israeli filmmakers have spoken with numerous members of Israel’s security establishment. At the heart of these conversations is the word “NAZA”, a euphemism for civilian casualties in military strikes against Hamas. “We say 15 NAZA,” says one of their interlocutors. “We don’t say 15 people will be killed, and certainly not that 15 children and women will be killed.” Calmly and with detachment, the interviewees recount atrocities and death zones, brutalisation and indifference, and a thoroughly automated process of mass killings. It is difficult to listen to these accounts, so harrowing are the testimonies documented in the film. Those who want to see for themselves can watch NAZA for free on The Guardian’s website from late November.

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The Week on Verfassungsblog

summarised by JAKOB GAŠPERIN WISCHHOFF

“Reality is a sound; you have to tune in to it not just keep yelling.” (Anne Carson). Indeed, it seems that we have lost the capacity and patience to listen. Or perhaps one can no longer be heard unless one takes to the streets and demands justice, loudly.

This week, images of French school students flooding the streets and gathering around the Bastille made headlines around the world. Protesting for better school facilities, many have instead faced mass arrests and serious injuries from police weapons. CARINA BURY (ENG) argues that France strips young people of their right to protest on account of their age, yet offers them no protection from batons, tear gas, and stun grenades.

The streets are full not only in France, but also in Spain, where the cruel eviction of 87-year-old resident María del Carmen Abascal shocked the public. The cries of solidarity with the elderly woman, who passed away just a few days ago, reflected growing public frustration over the worsening housing crisis in Spain. Within ten days, Spain has moved from public outrage over a highly publicised eviction to the calling of a general election. MIRYAM RODRÍGUEZ-IZQUIERDO SERRANO (ENG) explains how the concept of vulnerability became part of constitutional language, shaping the relationship between property and housing rights.

Elections are also approaching in Brazil, Serbia, and Israel. ITAMAR MANN (ENG) turns to Israel’s Supreme Court proceedings over the disqualification of two Arab party lists and individual candidates from the 27 October elections and argues that the Court’s informal indication that it would disqualify Balad leader Sami Abu Shehadeh coerced his withdrawal while avoiding the legal reasoning a formal judgment would require.

Another debate currently occupying Israel concerns the film NAZA, which we recommended in our Editor’s Pick. After the Israeli military rejected all the allegations before the film’s release, a group of Israeli international lawyers called for an independent investigation in an open letter. KAI AMBOS (ENG) has added the letter to his curated documentation of Israeli international lawyers’ interventions on the war in Gaza, along with a brief introduction. The collection brings together numerous statements on different aspects of the war, many of which were published in English for the first time on Verfassungsblog.

Meanwhile, antisemitism – and the question of who gets to define it – continues to preoccupy German politics. On the ZDF talk show “Maybrit Illner” on 24 September 2026, the Federal Minister of the Interior Alexander Dobrindt (CSU) took the opportunity to land a punchline and accused Berlin’s Left Party lead candidate Elif Eralp of being an antisemite. OLIVER HARRY GERSON (GER) shows that name-calling misses the point of having a serious debate about how widespread and entrenched antisemitism is in society.

In the EU, the Commission has introduced new accession conditions which would enable the EU, for the first 15 years, to strip new member states of their rights should they act against the principle of loyal cooperation or violate the values of Article 2 TEU. LUKE DIMITRIOS SPIEKER (ENG) argues that this approach treats member states unequally and points out that a better, reformed mechanism to uphold EU values should apply to all, even if one can easily understand that rules written for others are easier to agree on than rules written for ourselves.

As is his way, Donald Trump once again shocked the world by approving the execution by firing squad of Nidal Hasan. If Hasan is put to death by that method, it would be the first such execution by the American military since 1945. That announcement came on the heels of a deeply embarrassing moment for death penalty supporters, when Christa Pike survived an execution attempt in Tennessee on 30 September. And as if that were not enough, today the US Government announced that the execution will be livestreamed. AUSTIN SARAT (ENG) optimistically argues that even Trump cannot reverse America’s overall turn away from the death penalty over the last decades.

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Whether it is intelligence service reform, dynamic tech like Palantir or counter-terrorism policy, criminal and security law is facing rapid shifts. Once a month, the VB Security & Crime Dossier breaks down the key developments for you: expert commentary bridging constitutional, criminal and security law, an overview of the current debates, and our quick-hit ‘Aktenvermerk‘ as a concise insight. Everything you need to know, straight to your inbox.

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CHRIS HILSON (ENG) examines the Australian High Court’s landmark MACH Energy v Denman decision, which requires planning authorities to consider conditions to minimise a coal mine’s scope 3 emissions – those generated across its value chain, including when exported coal is burned abroad. The ruling moves beyond requiring emissions to be assessed, addressing what authorities must do to reduce them. Hilson argues that the decision opens a new frontier for project-based climate litigation, challenging claims that companies cannot control downstream emissions and offering a framework for climate governance beyond national emissions accounting.

Finally, as the editorial above shows, the political fall has become rather cold and chilly overnight. Not only has a radical right-wing party attained an official position of power for the first time in German post-war history; the AfD is also a mere three seats short of a majority in the state parliament of Saxony-Anhalt. Yet the election itself seems to be disputed, as the AfD is now accused of unlawfully using parliamentary group funds to finance its campaign. WINFRIED KLUTH (GER) examines the distinction between legitimate constituency work by sitting MPs and the impermissible use of public resources for party-political purposes – and explains what a successful challenge of the election would mean for government formation.

Additionally, this week we launched a new symposium, “Thinking Machines and Thinking Lawyers”. The editors AKRITI GAUR and ANMOL JAIN (ENG) opened the symposium by asking how emerging AI-based capabilities are shaping the way we lawyers think, research, and act. JEANNIE MARIE PATERSON (ENG) investigates the influx of AI into scholarly writing and argues that law schools should develop flexible, principles-based ethical frameworks rather than prescriptive rules attempting to cover every possible use.

That is all for this week. But remember, as the wet and rainy days are signalling the change of season and the days are getting shorter, do not forget to listen, listen and listen. When the Swedish Academy broke the news of the Nobel Prize to Anne Carson on the phone, she was “in Iceland, where she was listening to the wind.”

Take care and all the best!

Yours,

the Verfassungsblog Team

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13 Männer und zwei Frauen bilden im soeben konstituierten Landtag von Sachsen-Anhalt die Fraktion der Christlich-Demokratischen Union. Vier von ihnen haben am Dienstag einen Rechtsextremen in das protokollarisch und durchaus auch politisch außerordentlich bedeutsame Amt des Landtagspräsidenten gewählt. Wer genau und aus welchen Motiven heraus genau, das weiß ich nicht. Und ist mir auch egal. Ebenso wenig interessiert mich, was der Vorgang über die Zerrissenheit der neuen Fraktion und die Führungsstärke ihres Vorsitzenden verrät. Mich interessiert der Fakt (und was soll es, von irgendwelchen Gaga-Verschwörungstheorien abgesehen, denn sonst sein), dass in einem Land, das seit einem Vierteljahrhundert von CDU-Ministerpräsidenten regiert wird, jede:r vierte christdemokratische Abgeordnete einem Rechtsextremen seine/ihre Stimme gibt.

Rechtsextrem: Was ist christdemokratischer als dieser Abgrenzungsbegriff? Nicht das „Rechts-“ darin. Rechts ist die CDU selbst. Sondern das „-extrem“. Das Bestehen darauf, dass es einen Unterschied gibt zwischen Mitte und Extrem. Und dass dieser Unterschied konstitutiv ist. Für das politische System der Bundesrepublik. Für den Schutz ihrer Verfassung. Für die eigene Identität.

Mit der Unterscheidung zwischen Mitte und Extrem erkennt die Union sich selber als etwas, das über die Zeit mit sich selbst identisch bleibt. Wenn sie in den Spiegel schaut, sieht sie ein Bündel von Gegensätzlichem: Sie vereint Katholiken und Protestantinnen, Arbeiter und Unternehmerinnen, Landwirte und Finanzinvestorinnen – darum heißt sie ja Union. Lauter Leute, die kaum mehr miteinander gemeinsam haben als die Überzeugung, dass die Verteilung von Macht und Eigentum in diesem Land im Großen und Ganzen schon in Ordnung ist und die Regierung am besten in den Händen von ihresgleichen aufgehoben ist, von vernünftigen und honorigen Stützen der Gesellschaft. Die Mitte halt.

Deren Abgrenzung markiert auch den Raum, in dem die Union bündnis-, kompromiss- und koalitionsfähig bleibt. Wer mit ihr, und das heißt zumeist: überhaupt regieren will, muss sich in diesen Raum begeben, muss so vernünftig, honorig und moderat werden wie sie, auf dass sich das auszuhandelnde Regierungsprogramm aus sachlichen Lösungen für wirkliche Probleme zusammensetzen kann, auf deren Beschreibung man sich über die verbleibenden Interessen- und Habitusunterschiede hinweg dann doch immer gut verständigt bekommt. Weil und solange das funktioniert, identifizieren und integrieren sich nicht nur Liberale, Grüne und Sozialdemokraten als Parteien der Mitte, sondern auch die Union selbst: Seht her, wir sagen’s doch. Mehrheiten organisieren, vernünftig bleiben, regieren können. Das sind wir!

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2500 Jahre Demokratie

Das diesjährige Symposion des Dimitris-Tsatsos-Instituts greift ein Projekt wieder auf, das der Gründer Dimitris Tsatsos zu seinen Lebzeiten nicht mehr verwirklichen konnte, eine Besinnung auf eine Spanne von 2500 Jahren politischer Theorie und Praxis, die im Diskurs über Demokratie ihren Niederschlag findet. Diese Besinnung dient nicht einem theoretischen Ziel, etwa den über 200 Varianten einer Begriffsbestimmung eine weitere hinzuzufügen oder gar eine Bestimmung mit Anspruch auf Verbindlichkeit herauszuarbeiten. Ihre Absicht ist vielmehr, einen Evolutionsprozess der politischen und der Verfassungskultur nachzuzeichnen, der sich über lange Dauer und verschiedene Epochen erstreckt hat.

6. & 7. November 2026, FernUniversität in Hagen und online über Zoom. Näheres unter www.fernuni-hagen.de/dtiev/veranstaltungen/symposion-2026.shtml.

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„Das Ende der Mitte“ war der Titel des Editorials, das Florian Meinel und ich im Februar letzten Jahres geschrieben haben, als sich im Bundestag die von Friedrich Merz angeführte Unionsfraktion plötzlich anschickte, gemeinsam mit der AfD eine neue migrationspolitische Mehrheit zu bilden. Für mich war unser Text vor allem ein Ausdruck der Fassungslosigkeit: Warum machen die das? Warum zerstören die das, was sie ausmacht? Und wenn das tatsächlich zerstört ist, was folgt daraus?

Die Resonanz, die wir mit diesem Text erzeugten, fand ich, ich sag mal: interessant. Wenige Tage nach seiner Veröffentlichung war ich bei der Bucerius Law School gemeinsam mit einem ehemaligen Bundesverfassungsrichter auf einem Podium, den ich seit langem kannte und schätzte. Hinterher im Foyer, bei Häppchen und Wein, ging der Mann mich plötzlich coram publico massiv an: Mit unserem Editorial, so sein Vorwurf, hätten wir der CDU unterstellt, mit Nazis gemeinsame Sache zu machen. Das empfinde er als persönliche Beleidigung seiner selbst als CDU-Mitglied. Er wolle mit mir nichts mehr zu tun haben. Wir haben uns regelrecht angebrüllt. Anfang dieser Woche war ich wieder bei der Bucerius Law School, um über Wissenschaftsfreiheit zu diskutieren – das Thema des Projekts, das wir gemeinsam mit der Bucerius Law School und der Universität Oxford an den Start bringen und Anfang November in Berlin offiziell launchen werden. Auf die Begegnung mit dem Ex-Verfassungsrichter damals wurde ich mehrfach angesprochen: Das sei ja völlig irre gewesen. So etwas habe man noch nie erlebt. Ich auch nicht, ehrlich gesagt.

Florian Meinel und ich hatten damals zwei mögliche Schlussfolgerungen aus der Aufkündigung der Mitte durch die Union ins Auge gefasst. Die eine: Die sozialdemokratisch/grüne Rest-Mitte mitsamt dem dichten Institutionennetz des vorpolitischen Raums zwingt die Union zur Kursumkehr. Die andere: die zerstörte Mitte verloren geben und nach links integrieren – eine deutsche Nouveau Front Populaire, die mit der Rechten in den Konflikt geht und gegen sie Mehrheiten organisiert.

Dass aus der ersten nichts werden würde, war schnell klar. Die zweite aber taucht jetzt als Möglichkeit auf Landesebene auf, in der Bundeshauptstadt Berlin. Dort hatte die Linke als einzige Partei verstanden, eine Wirklichkeit zu beschreiben, mit der ihre Wähler:innen etwas anfangen können. Die Mietenexplosion zum Beispiel: Über Nutzen und Kosten der Idee, Wohnungen zu vergesellschaften und so dem Markt als handelbare Ware und Investitions- und Spekulationsobjekt dauerhaft zu entziehen, kann man streiten. Aber sie ist wenigstens mal eine! Und einer deutlichen Mehrheit der Berliner Wähler:innen hat sie schon einmal eingeleuchtet. Eine konkrete Utopie schon mal auf jeden Fall. Vielleicht sogar noch mehr. Eine mehrheitsfähige Beschreibung wirklicher Probleme entwickeln mitsamt konkreten, auch mal wagemutigen, aber jedenfalls nicht unvernünftigen Ideen zu deren Lösung: Das war mal das Kennzeichen der Mitte.

Deren Überreste haben sich aber schon längst für eine dritte Option entschieden. Die Mitte wird weder restituiert noch aufgegeben, sondern in etwas anderes transformiert. Sie wird zu einer Art identitärer Versammlungshalle umgebaut, in der man zusammenkommt, um sich darin als Schicksalsgemeinschaft zu empfinden. Die Mitte definiert sich nicht mehr durch Abgrenzung von Umstürzlern, Firebrands und Radikalinskis, sondern durch Ausgrenzung aller, die diese Schicksalsgemeinschaft bestreiten und/oder ihr nicht angehören und/oder ihr gefährlich werden. Sie identifiziert sich nicht mehr im gelingenden Prozessieren und Vereinen von Gegensätzen, im robusten, vernünftigen Schnurren ihres gut geölten Kompromissmotors, sondern im Gegenteil: Sie will sich im Einklang mit sich fühlen. Ihre Identität ist Gefühlssache. Ergriffen von sich selbst steht sie beisammen in diesem Raum, umhegt von roten Linien, und wehe, jemand fordert sie heraus. Das nimmt sie persönlich, die CDU, dass da plötzlich Hunderttausende auf die Straße gehen, nur weil sie und die AfD sich migrationspolitisch so einig sind. Da wird er emotional, der Ex-Bundesverfassungsrichter, das greift ihm an die Ehre, dass er sich da plötzlich in einem Raum mit Nazis wiederfinden soll. Da ist er tief beleidigt.

Call for Klausuren

Für den ersten Open-Access-Klausurenkurs zum Europarecht suchen wir fertige Klausuren und Abstracts. Die in Kürze erscheinenden zwei Lehrbücher zum Europarecht aus der OpenRewi-Reihe werden um ein Fallbuch Europarecht, herausgegeben von Cora Masche und Moritz von Rochow, ergänzt. Der Call läuft bis zum 10.11.2026. Das Buch soll im März 2027 gedruckt und online erscheinen.

Zum Call und Upload: https://openrewi.org/calls-for-participation/fallbuch-europarecht/

Ein Raum ist das, der seine Ränder patrouilliert, statt sie zu integrieren. Nicht zum Kompromiss zwingt er die, die er dort antrifft, sondern zum Bekenntnis. Die Berliner Linke hatte die Wahl auch deshalb gewonnen, weil sie in der Stadt mit der größten palästinensischen Diaspora Europas als Einzige den Genozid in Gaza als wirkliches Problem zu beschreiben gewagt hatte. Um den Raum der Koalitionsfähigkeit überhaupt betreten zu dürfen, musste sie sich erst zu der Staatsräson-Orthodoxie bekennen, an der die identitär transformierte Mitte die ihr Zugehörigen erkennt.

In Magdeburg muss unterdessen der frisch gebackene Landtagspräsident, der sein Parteiamt als Generalsekretär des sachsen-anhaltinischen AfD-Landesverbands offenbar weiter ausüben will, nur recht treuherzig dreinschauen in seinem cremefarbenen Anzug und eine lammfromme Rede voller steinmeieresker Demokratieformeln vorlesen, und schon sagen alle: Och, der ist doch ganz gemäßigt. Nicht so ein Schlimmer wie sein Stellvertreter Hans-Thomas Tillschneider, der ebenfalls mehr Stimmen bekommen hatte, als die AfD-Fraktion Mitglieder hat, aber anders als der Präsident jenseits der Sitzungsleitung von Amts wegen nicht allzu viel zu melden haben wird (bis er dann Wissenschaftsminister wird. Dann schon).

Und, apropos Antisemitismus und apropos Tillschneider: Der wurde in Halle heute bei der Gedenkfeier für das versuchte Massaker von einem Nazi an Jüd:innen in Deutschland vor sieben Jahren nicht in den Synagogenhof gelassen. Demonstrant:innen davor. Er kam nicht durch, musste wieder abziehen, der rechtsextreme Herr Doktor Tillschneider. So geht Schutz von jüdischem Leben in Deutschland!

In Berlin gehen jetzt die Koalitionsverhandlungen los. In Magdeburg trennen die AfD drei Stimmen von der absoluten Mehrheit. Mein Vorschlag: Lasst uns über wirkliche Probleme reden.

Dank für wertvolle Hinweise an Hanna Pfeifer und Florian Meinel.

Editor’s Pick

von MAXIM BÖNNEMANN

Copyright: NAZA

Yuval Abraham und Rachel Szor haben in den letzten Jahren viel Zeit auf den Dächern Tel Avivs verbracht. Zwischen der funkelnden Skyline und flimmernden Fernsehern haben die beiden mehrfach ausgezeichneten israelischen Filmemacher mit zahlreichen Angehörigen des israelischen Sicherheitsapparats gesprochen. Im Zentrum der Gespräche steht das Wort „NAZA“, ein Euphemismus für zivile Opfer bei Militärschlägen gegen die Hamas. „Wir sagen 15 NAZA“, sagt einer der Gesprächspartner. „Nicht: 15 Menschen werden getötet, und ganz sicher nicht 15 Kinder und Frauen werden getötet.“ Ruhig und distanziert berichten die Interviewpartner von Gräueltaten und Todeszonen, Verrohung und Gleichgültigkeit und einem durch und durch automatisierten Töten. All das ist nur schwer auszuhalten, so drastisch sind die in dem Film dokumentierten Berichte. Wer sich selbst ein Bild davon machen möchte, kann NAZA ab Ende November kostenlos auf der Website von The Guardian ansehen.

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Die Woche auf dem Verfassungsblog

zusammengefasst von JAKOB GAŠPERIN WISCHHOFF

„Die Wirklichkeit ist ein Klang, man muss sich auf ihn einstimmen, statt nur weiterzuschreien.“ (Anne Carson). Tatsächlich scheinen uns die Fähigkeit und die Geduld zum Zuhören abhandengekommen zu sein. Oder vielleicht findet man kein Gehör mehr, außer man geht auf die Straße und fordert Gerechtigkeit ein, und zwar lautstark.

Einer der Orte, an denen dies traditionell sehr lautstark passiert, ist Frankreich. Bilder von französischen Schülerinnen und Schülern, die die Straßen füllten und sich rund um die Bastille versammelten, gingen auch diese Woche um die Welt. Allerdings ebenso Bilder von teils schwersten Verletzungen durch polizeiliche Zwangsmaßnahmen. CARINA BURY (ENG) meint, dass Frankreich jungen Menschen wegen ihres Alters einerseits das Recht auf Protest beschneidet, sie zugleich aber nicht vor Schlagstöcken, Tränengas und Blendgranaten schützt.

Die Straßen sind nicht nur in Frankreich voll, sondern auch in Spanien. Dort hat die Zwangsräumung der 87-jährigen Mieterin María del Carmen Abascal die Öffentlichkeit erschüttert. Die Solidaritätsbekundungen für die ältere Frau, die vor wenigen Tagen verstorben ist, spiegeln die wachsende Frustration über die sich verschärfende Wohnungskrise in Spanien wider. Binnen nur zehn Tagen hat die öffentliche Empörung über diese viel beachtete Räumung zur Ausrufung von Neuwahlen in Spanien beigetragen. MIRYAM RODRÍGUEZ-IZQUIERDO SERRANO (ENG) erklärt, wie der Begriff der Vulnerabilität Eingang in die Verfassungssprache gefunden hat und das Verhältnis zwischen Eigentum und dem Recht auf Wohnen prägt.

Wahlen stehen nicht nur in Spanien an, sondern auch in Brasilien, Serbien und Israel. ITAMAR MANN (ENG) befasst sich mit dem Verfahren vor dem israelischen Supreme Court zur möglichen Disqualifizierung zweier arabischer Parteilisten und einzelner Kandidaten für die Wahlen am 27. Oktober. Das Gericht habe den Rückzug des Balad-Vorsitzenden Sami Abu Shehadeh erzwungen, indem es informell signalisierte, ihn von der Wahl ausschließen zu wollen – ohne dabei die rechtliche Begründung liefern zu müssen, die ein formelles Urteil erfordert hätte.

Eine weitere Debatte, die Israel derzeit beschäftigt, dreht sich um den bereits im Editor’s Pick vorgestellten Film NAZA. Noch vor der Veröffentlichung des Films wies das israelische Militär sämtliche Vorwürfe zurück. Eine Gruppe israelischer Völkerrechtlerinnen und Völkerrechtler forderte daraufhin in einem offenen Brief eine unabhängige Untersuchung. KAI AMBOS (ENG) hat den Brief, ergänzt um eine kurze Einordnung, in die von ihm kuratierte Dokumentation von Stellungnahmen israelischer Völkerrechtler zum Krieg in Gaza aufgenommen. Die Sammlung umfasst zahlreiche Beiträge zu unterschiedlichen Aspekten des Krieges, von denen viele erstmals auf Englisch auf dem Verfassungsblog erschienen sind.

Unterdessen beschäftigt die Frage, was Antisemitismus ist, weiterhin die deutsche Politik. In der ZDF-Talkshow „Maybrit Illner“ am 24. September 2026 nutzte Bundesinnenminister Alexander Dobrindt (CSU) die Gelegenheit für eine Pointe und bezeichnete Elif Eralp, Spitzenkandidatin der Berliner Linken, als Antisemitin. OLIVER HARRY GERSON (DE) meint, dass solche Zuschreibungen von der wichtigen Debatte darüber, wie verbreitet und verfestigt Antisemitismus in der Gesellschaft ist, ablenken.

Hoch fokussiert zeigt sich demgegenüber die EU-Kommission, die gerade neue Beitrittsbedingungen vorgelegt hat. Sie würden es der EU erlauben, neuen Mitgliedstaaten in den ersten 15 Jahren Rechte zu entziehen, wenn diese gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verstoßen oder die Werte des Art. 2 EUV verletzen. LUKE DIMITRIOS SPIEKER (ENG) argumentiert, dass dieser Ansatz Mitgliedstaaten ungleich behandelt – und plädiert für einen besseren, reformierten Mechanismus zum Schutz der EU-Werte, der für alle gilt.

Wie es seine Art ist, schockierte Donald Trump erneut die Welt und genehmigte die Hinrichtung von Nidal Hasan durch ein Erschießungskommando. Würde Hasan auf diese Weise hingerichtet, wäre es das erste Mal seit 1945, dass das US-amerikanische Militär diese Methode anwendet. Die Ankündigung folgte unmittelbar auf den dramatisch fehlgeschlagenen Hinrichtungsversuch von Christa Pike in Tennessee. Als wäre das nicht genug, kündigte die US-Regierung heute an, dass die Hinrichtung im Livestream übertragen wird. AUSTIN SARAT (ENG) zeigt sich trotz dieser düsteren Ereignisse optimistisch und meint, dass selbst Trump die Abkehr der USA von der Todesstrafe in den vergangenen Jahrzehnten nicht rückgängig machen kann.

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CHRIS HILSON (ENG) analysiert für unser Law and Climate-Spotlight die wegweisende Entscheidung des australischen High Court in der Sache MACH Energy v Denman. Das Gericht verpflichtet darin Planungsbehörden, Auflagen zur Minimierung der Scope-3-Emissionen eines Kohlebergwerks zu prüfen – also hinsichtlich der Emissionen entlang der gesamten Wertschöpfungskette, einschließlich jener, die entstehen, wenn exportierte Kohle im Ausland verbrannt wird. Das Gericht geht damit über die bloße Pflicht hinaus, solche Emissionen zu erfassen, und wendet sich stattdessen der Frage zu, was Behörden zu ihrer Verringerung beitragen müssen. Nichts weniger als eine neue Front der climate litigation sei das, meint Chris Hilson.

Wie unser Editorial oben zeigt, ist der politische Herbst über Nacht empfindlich kalt geworden. Erstmalig in der Nachkriegsgeschichte hat eine rechtsradikale Partei eine offizielle Machtposition inne; die AfD ist im Landtag von Sachsen-Anhalt nur drei Sitze von der absoluten Mehrheit entfernt. Zugleich werden jedoch Zweifel an der Wahl selbst laut: Der AfD wird vorgeworfen, ihren Wahlkampf unzulässigerweise mit Fraktionsgeldern finanziert zu haben. WINFRIED KLUTH (DE) erklärt die Hintergründe – und welche Folgen eine erfolgreiche Wahlanfechtung hätte.

Außerdem haben wir diese Woche ein neues Symposium gestartet: „Thinking Machines and Thinking Lawyers“. Die Herausgeber:innen AKRITI GAUR und ANMOL JAIN (ENG) eröffneten es mit der Frage, wie neue KI-gestützte Fähigkeiten verändern, wie wir als Jurist:innen denken, recherchieren und handeln. JEANNIE MARIE PATERSON (ENG) schaut sich das Einsickern von KI in wissenschaftliche Texte an und plädiert dafür, dass juristische Fakultäten flexible, prinzipiengeleitete Rahmen bezüglich wissenschaftlicher Ethik entwickeln, statt mit starren Regeln jede denkbare Anwendung abdecken zu wollen.

Das war’s für diese Woche. Während nasse, regnerische Tage den Jahreszeitenwechsel ankündigen und die Tage kürzer werden, vergessen Sie nicht: zuhören, zuhören und zuhören. Als die Schwedische Akademie Anne Carson telefonisch die Nachricht vom Nobelpreis überbrachte, war sie „in Island, wo sie dem Wind lauschte“.

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The post Stützen der Gesellschaft appeared first on Verfassungsblog.

On 7 October, the Interior Minister suspended the grenade model used in Lens, explaining that “we don’t deal with a movement of high-schoolers like we deal with a movement of adults”. The law does require different treatment, but in a specific sense: children are entitled to the same freedom of assembly as adults, and to greater protection than adults from the use of state force. France has inverted this asymmetry. Its pupils are granted less freedom in the name of their age, yet receive no additional protection from the force used against them. Where their rights are recognised at all, it is only after the fact: weapons are withdrawn after children have been maimed, bans are reviewed only after they have been reissued, and custody is examined by a judge only if it leads to prosecution.

The Asymmetry Required by Law

Article 15 of the UN Convention on the Rights of the Child (CRC) recognises children’s freedom of peaceful assembly and permits restrictions only on the grounds that apply to adults under Article 21 ICCPR. Article 5 adds that children exercise their rights in a manner consistent with their “evolving capacities”. German constitutional doctrine addresses this under the concept of Grundrechtsmündigkeit – the capacity to exercise fundamental rights in one’s own name. The concept remains contested: while some scholars reject it entirely, arguing that whoever holds a right is entitled to exercise it, others tie its exercise to statutory age limits or to the child’s individual maturity. During the Fridays for Future strikes, Klaus Ferdinand Gärditz applied this concept to protests: minors “of course” possess the required capacity, provided they grasp the significance of their political freedoms. Compulsory attendance rules might justify disciplinary school sanctions for missed classes, but the assembly authorities cannot invoke school law to restrict the demonstration itself.

When it comes to force and detention, however, age calls for greater restraint. In Bouyid v. Belgium (Grand Chamber, 2015), the European Court of Human Rights treated the applicant’s minority as grounds for heightened protection under Article 3 ECHR. Article 37(b) CRC and Article 10 of Directive (EU) 2016/800 allow depriving children of their liberty only as a measure of last resort and for the shortest appropriate time. The UN Human Rights Guidance on Less-Lethal Weapons explicitly requires special safeguards for those particularly vulnerable to force, placing children first among them (§ 2.7).

Disruptive tactics do not reverse this legal asymmetry. The government’s strongest counter-argument is that a school blockade constitutes an obstruction rather than an assembly, punishable as trespass under Article 431-22 of the Penal Code. Yet in Kudrevičius and Others v. Lithuania (Grand Chamber, 2015), the ECtHR ruled that farmers who blocked major roads for two days were still exercising their freedom of assembly: their conduct lay at the margins of Article 11 ECHR, allowing for proportionate sanctions, but not outside its scope. The UN Human Rights Committee’s General Comment No. 37 similarly protects non-violent direct action. Article 431-22, moreover, targets entering or remaining inside a school, not gathering outside its gate.

Less Freedom

Since late September, prefects have repeatedly issued short-term bans on gatherings near schools, often lasting just a day or two. Lawyers describe their work as a Sisyphean task: no sooner is a ban suspended in emergency proceedings than an almost identical one appears the next morning. Public law scholars Nicolas Hervieu and Serge Slama view this as a deliberate strategy to evade judicial review (Mediapart, 5 October 2026). The courts themselves do not speak with one voice: out of about a dozen interim orders issued on a single day concerning near-identical applications, Slama observed a roughly even split between suspensions and rejections.

The reasons given for these bans illustrate the inversion at play. In upholding a ban around schools in Riom, the administrative court of Clermont-Ferrand invoked pupil safety, “in particular that of the youngest” (as reported by Slama), and added that the measure did not prevent anyone from protesting elsewhere. The pupils’ age, which ought to heighten their protection against state force, served instead as the primary ground for curtailing their freedom. Yet when pupils protest the state of their school, the school gate is not a random location. Brokdorf (BVerfGE 69, 315) recognises the organisers’ right to choose the venue of an assembly, a protection reinforced by the European Court in Lashmankin and Others v. Russia (2017). General Comment No. 37 stresses that assemblies should be facilitated within sight and sound of their target audience. By contrast, the administrative court of Melun suspended a similar ban on the grounds that the prefect had failed to present specific facts or demonstrate that less restrictive order-keeping measures were unavailable, applying the classic Benjamin test (1933), under which liberty is the rule and restriction the exception.

Two instruments could render this right effective before the next ban is issued, rather than after the fact. The first stems from French law itself. In a 2003 ruling (Section, no. 259339), the Conseil d’État held that the administration may not re-enact a decision suspended by an emergency judge without addressing the grounds of that suspension; new circumstances are required. While prefects will always find new incidents, an order that merely recycles yesterday’s reasoning under a new date fails this standard. The second instrument comes from the German legal system. Since BVerfGE 110, 77 (2004), German courts must review an expired assembly ban if there is a risk of repetition, precisely because such bans usually lapse before full judicial proceedings can conclude. The court then clarifies the legal boundaries for future occasions. French law permits an action for annulment against an expired order. However, a decision often takes years, leaving the burden of delay entirely on the applicants.

No Additional Protection

In October 2014, Rémi Fraisse, a 21-year-old botanist, was killed by a gendarme’s OF-F1 grenade during a protest against the Sivens dam in the Tarn; two days later the Interior Minister suspended that grenade model. The GLI-F4 was withdrawn only after the mutilations of the gilets jaunes years. The ASSD stun grenade was suspended after Lens, and then only for school protests, although documents published by Politis in 2024 had shown that it ejects plastic and metal parts at high speed upon detonation.

In Fraisse and Others v. France (27 February 2025), the European Court found a violation of Article 2 ECHR: the French legal framework was not precise enough to ensure a truly graduated use of force, and the grenade had been issued without clear, protective regulations governing its use. France has since updated its rules, but strictly one weapon at a time – and always only after a weapon has claimed a victim. The Court, by contrast, demanded a framework that restricts dangerous weapons before anyone is hurt.

The gap lies in the yardstick. Article R. 211-13 of the Internal Security Code permits force only where “absolutely necessary” and in proportion to the disturbance to public order, which can include a blocked gate or a burning bin. The UN Guidance measures the most dangerous weapons against a far higher threshold: where weapons likely to kill or cause serious injury are used, their deployment is subject to Principle 9 of the 1990 Basic Principles, which permits such force only against an imminent threat of death or serious injury. The Guidance notes that firing flash-bang grenades directly at a person is unlawful (§ 6.1.4), that kinetic impact projectiles should not be aimed at the head, face or neck (§ 7.5.8), and that firing multiple projectiles simultaneously is inaccurate and generally incompatible with necessity and proportionality (§ 7.5.6) – reasoning that applies equally to the French dispersal grenade, which scatters rubber pellets in all directions. The Défenseur des droits has recommended banning the LBD launcher at demonstrations, citing the risk to children in particular. Yet, unlike the Guidance (§ 2.7), French law contains no rule that adjusts the use of these weapons to the presence of minors.

Saint-Ouen-l’Aumône shows what this means in practice. Take the prosecutor’s own account as true: the boy struck a female officer, was pushed back and fell; a second officer then fired his launcher, hitting him in the face. If the threat persisted, a projectile to the face of a fallen 14-year-old was not a permissible means of countering it; if the threat had passed, the force was purely punitive. In Alençon, an officer seized a 14-year-old girl by the neck, even though the national police had officially abandoned the chokehold after the death of Cédric Chouviat. Techniques considered too dangerous for adults are being used on children.

Custody Without a Judge

By 9 October, some 5,900 minors had been placed in garde à vue. On paper, French law surrounds them with procedural safeguards: access to a lawyer from the outset, mandatory notification of parents, a medical examination for those under 16, video recording of every interrogation, and no extension for under-16s without bringing them before a prosecutor or judge (Articles L. 413-7 to L. 413-12 of the Code of Juvenile Criminal Justice). Defence lawyers, though, describe a different reality: teenagers arriving injured, subjected to insults and attempts at humiliation, and, in at least one instance, a lawyer barred from assisting a pupil.

Under French criminal procedure, a breach of custody rules can lead to the annulment of the evidence obtained, but that remedy can only be sought in subsequent court proceedings. Many of these custodies ended without any charges being filed. For those children, no further proceedings exist, and thus no judge before whom the procedural breach can be raised. Their detention was supervised solely by the public prosecutor, whom the European Court of Human Rights explicitly does not regard as an independent judicial authority (Moulin v. France, 2010). What remains is an action for state liability based on the defective operation of the justice system (Article L. 141-1 of the Code of Judicial Organisation), which requires proof of gross fault and is decided long after the child has returned home. The more baseless the custody, the less judicial scrutiny it receives.

EU law sets a different standard. Directive 2016/800 demands that depriving a child of liberty at any stage of criminal proceedings be a measure of last resort and for the shortest appropriate period (Article 10), while ensuring that children have access to an effective remedy when their rights are violated (Article 19). Police custody of a suspected minor constitutes such a stage, so France is implementing EU law when it detains pupils; the EU Charter applies (Article 51(1), as read in Åkerberg Fransson, 2013), including Article 24 on the rights of the child and Article 47 on effective judicial protection. A legal remedy that exists only if the state chooses to prosecute, or only upon proving gross fault years down the line, is almost impossible to reconcile with these standards. Nor can thousands of police custodies in less than three weeks – many ending without charge – be plausibly framed as a measure of last resort.

Rights before the Injury

The pupils of 2026 will be adults long before any court rules on what was done to them. International law offers at least one instrument that can intervene in time: France ratified the Third Optional Protocol to the CRC in January 2016, under which the Committee on the Rights of the Child may request interim measures to avoid irreparable harm to a child (Article 6) and inquire into grave or systematic violations (Article 13). The law already requires France to grant its pupils the same freedom as adults – and far greater protection. It must comply before the injury, not after.

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Dilemma: Enlargement Yes, Reform No?!

The political momentum for enlargement is strong: Ukraine, Albania, Montenegro, and Moldova are set to join the Union in the coming years. The Commission President speaks of a “geopolitical imperative”. At the same time, the Union is far from ready for enlargement. It struggles with deadlocks in many areas, especially when it comes to the protection of values and its capacity to act in sensitive fields such as the CFSP and the budget. Orbán’s spectre still haunts Europe … Further accessions will make the Union not only larger but also more heterogeneous. Decision-making structures that struggle to work in an EU of 27 are even less likely to work in an EU of 30+.

Two ways lead out of this dilemma. One is to differentiate membership, the other to change the Union’s framework. The first has been suggested in the form of associate membership, which Ukraine dismissed – understandably – as unfair: “We are defending ​Europe – fully, not partially, and not with half-measures”, Zelenskyy said. The second is politically even harder. The Member States show little appetite for reform. In 2023, the European Parliament proposed a large-scale overhaul of the Treaties, so far to no avail. The catalytic force that enlargement once exerted on the Union’s constitutional development through Treaty change seems, at least for the moment, to have disappeared.

Attentive to the political mood, the Commission stressed in 2024 that the institutional framework “can be swiftly improved by using to the full the potential of the current Treaties”. Grudgingly, the European Parliament gave its blessing to this approach à droit constant, acknowledging that institutional pre-enlargement reforms can be achieved “by activating the flexibilities offered by the current Treaties”.

The 2026 Communication reiterates this approach – “[t]he Lisbon Treaty was designed … to cater for further enlargements”, we are told (p 3) – and sketches “targeted adaptations within the existing Treaty framework and accession treaties” (p 2). While the suggested adaptations of the framework are hardly surprising (passerelle clauses, institutional practices, enhanced cooperation …), the heavy lifting seems to be left to the accession treaties.

Proposal: Institutional Safeguard Clauses – A Parallel Article 7 TEU Procedure for New Member States?

What does the Commission’s proposal entail? New accession treaties would address breaches affecting the Union’s “institutional functioning” or “membership obligations” through an institutional safeguard clause (pp 21 f). Substantively, it would cover breaches by a new Member State not only of the values in Article 2 TEU, but also of the principle of sincere cooperation. Procedurally, the Commission would be empowered to propose measures that “would be deemed adopted unless the Council rejected them by qualified majority within a specified period”. Possible responses could even extend to the suspension of voting rights in the Council.

This proposal seems to kill two birds with one stone, addressing both the Union’s protection of values and its capacity to act. By extending the clause to breaches of the malleable principle of sincere cooperation, the Commission may also capture obstruction in the Council. One immediately thinks of Orbán’s hostage-taking in the CFSP. In such situations, the Commission could allege a breach of sincere cooperation and propose suspending the obstructing state’s voting rights. And the procedural arrangement is favourable, to say the least: Member States would need a qualified majority to stop the Commission.

Ultimately, this amounts to a parallel Article 7 TEU procedure – but with a much broader substantive scope and much lower procedural thresholds. Anticipating objections, the Commission seeks to reassure us. This “safeguard would complement, not replace, Article 7 TEU … Article 7 would retain its central role in protecting the Union’s values”. But why, one wonders, would we need Article 7 TEU if we had this new tool at our disposal? Further, the Commission stresses the temporary nature of this mechanism, which would apply for 15 years after accession. “Only?” one is tempted to exclaim. Finally, any measure would be subject to judicial scrutiny. Again, one wonders: full review, or merely procedural review along the lines of Article 269 TFEU?

Legality: Treaty Adjustments Through Accession Treaties

The obvious question is: is this legal? The Member States can do quite a lot in accession treaties. Article 49(2) TEU provides a route to change primary law, allowing “adjustments to the Treaties on which the Union is founded”. Accordingly, accession treaties have the rank of primary law (see eg Austria v Council, C-445/00, para 62).

What do such “adjustments” entail? First and foremost, they include prosaic changes to the territorial scope of EU law (Article 52 TEU) or to the language versions of the Treaties (Article 55 TEU). Second, they cover transitional rules that slow the pace of accession in certain areas. Examples include restrictions on free movement in relation to Bulgaria and Romania (see eg Article 23 of the Bulgarian and Romanian Accession Act, and Chapter 1 of Annexes VI and VII). And third, accession acts have contained safeguard clauses, both for the internal market and the AFSJ (see eg Articles 37 and 38 of the Bulgarian and Romanian Accession Act). The former can be triggered if the Member State concerned causes a serious breach of the functioning of the internal market. The latter addresses serious shortcomings in the implementation of the AFSJ, such as the mutual recognition of judgments. In both cases, the Commission is empowered to adopt “appropriate measures”, which may even take the form of suspending the relevant rules of EU law in relation to the Member State concerned. This is a far-reaching power, expanding the Commission’s oversight well beyond Article 258 TFEU. The Cooperation and Verification Mechanism, adopted on this basis, illustrates the point.

Against this backdrop, three rather soft guidelines emerge from Article 49(2) TEU. In terms of scope, the notion of “adjustment” suggests minor changes that do not affect the overall structure of the Treaties (see Becker). This is supported by the change of wording at Maastricht, which shifted from “amendments”, “Änderungen”, or “révision” in Article 237(2) EEC to “adjustment”, “Anpassungen”, or “adaptations” in today’s Article 49(2) TEU (see Idriz, pp 175 ff). Today, “amendments” are reserved for Article 48 TEU. Formally, of course, any “adjustment” under Article 49(2) TEU is also an “amendment” of primary law. Still, the distinction between these two notions implies that the scope of the “change” that can be brought about under Article 49(2) TEU differs from that under Article 48 TEU. Admittedly, this line is elusive.

In terms of nexus, Article 49(2) TEU seems to require some link to accession. The provision refers to adjustments “which such admission entails”. Other language versions read even more narrowly: the adjustments must be “erforderlich” – necessary – or limited to those “que cette admission entraîne” – which result from the admission. In this spirit, the Court noted that “the integration of the new Member States … is the fundamental objective” of an accession act, which seeks to “facilitate their adjustment to the rules in force within the Community” (Commission v United Kingdom, 231/78, para 11). Whether this is the only permissible rationale, however, remains open. Ultimately, the nexus to accession can be determined by reference to admission requirements or political expediency. Member States enjoy broad political discretion here – there is no right to accede to the Union.

In terms of time, Article 49(2) TEU may require derogations to be of limited duration. In the aforementioned judgment, the Court stressed that the Act of Accession of Denmark, Ireland, and the UK “cannot be interpreted as having established for an indefinite period in favour of the new Member States a legal position different from that laid down by the Treaty for the original Member States … it would be contrary to the principle of the equality of the Member States … to accept that such inequalities could continue indefinitely” (ibid, para 17). Yet the Court interpreted only the act of accession, not its legal basis in Article 237(2) EEC, today’s Article 49(2) TEU. And indeed, the safeguard clauses in the Bulgarian and Romanian Accession Act were supposed to apply during the first three years after accession – “but they may be applicable beyond that date if the situation is still not remedied”. Accordingly, the Cooperation and Verification Mechanism remained in force from 2007 to 2023, more than five times as long as the original three-year window. Some derogations for acceding Member States are unlimited in time. Examples include Protocol No 6 limiting the acquisition of secondary residences in Malta by non-residents as an exception to the fundamental freedoms or the permanent safeguard clauses considered in the EU-Turkey negotiations.

The Commission’s proposal for an institutional safeguard clause seeks to stay within these guidelines by describing it as a “temporary, accession-specific mechanism for exceptional situations during the first years after accession.” Yet, the proposal clearly goes beyond the existing model in two respects. First, its scope is much broader, covering – beyond Article 2 TEU values – breaches of the principle of sincere cooperation. And second, the suggested measures are broader, including also the suspension of voting rights, which lie at the very heart of membership.

Limits: The Union’s Constitutional Framework

Early on, the existing safeguard clauses were criticised by Christophe Hillion as creating a “highly asymmetrical arrangement” that provokes a “double standard perception”.¹⁾ The proposed institutional safeguard clause takes these inequalities to another level. By allowing the suspension of voting rights in the Council under conditions different from those applying to “old” Member States, it would establish a form of second-class membership. Beyond the equality of Member States, this affects the equality of Union citizens. Under the Union’s structure of dual democratic legitimacy, Union citizens are represented directly in the European Parliament and indirectly through their Member State governments in the Council (Article 10(2) TEU). Different conditions for suspending Council voting rights therefore directly affect the equality of Union citizens in a central strand of democratic representation.

This raises the question of whether such an arrangement is constitutional. At first glance, one might object that Article 49(2) TEU provides a route to Treaty amendment. As acts of accession have the status of primary law, they may derogate from any Treaty provision. Several arguments, however, point in a different direction.

To start with, the Court has begun to distinguish a “constitutional framework” from the plethora of Treaty provisions, thus introducing a certain stratification of primary law. In this spirit, the Treaties can be read as expressing a structure of substantive hierarchy, in which some provisions carry particular interpretative weight. At the very core of this “constitutional framework” sits Article 2 TEU, but the equality of Member States in Article 4(2) TEU and the equality of Union citizens in Article 9 TEU could form part of it as well (see Klamert pp 86 ff). Along these lines, the Court has stressed that equality of Member States is intimately connected to solidarity, which forms part of the “fundamental basis of the EU legal order” (Commission v Hungary (Reclassification du cannabis), C-271/23, para 127).

Can such fundamental principles be altered by an “adjustment” of the Treaties under Article 49(2) TEU? Some scholars, such as Ulrich Becker or Christophe Hillion, have argued that accession treaties must leave the Union’s identity or core untouched. Interestingly, the Commission itself once took the view that derogations from primary law in accession treaties must be of limited duration, necessary for accession, and must not depart from the principles governing the Community (see its observations in Mattheus v Doego, 93/78, p 2208). The Court’s case law suggests limits too. In the aforementioned judgment on the UK’s accession act, the Court emphasised that its provisions “must be interpreted having regard to the foundations and the system of the Community, as established by the Treaty”, including the equality of the Member States (Commission v United Kingdom, 231/78, para 12). In its Opinion 1/91 on the EEA Agreement, the Court further held that association agreements concluded under what was then Article 238 EEC (today’s Article 217 TFEU) cannot set up a system of courts that conflicts with the “very foundations of the Community” (para 70). Importantly, “an amendment of Article 238 … could not cure the incompatibility with Community law” (para 71). Many – such as Carlo Curti Gialdino, Deirdre Curtin, or José Luis da Cruz Vilaça and Nuno Piçarra to name but a few – read this enigmatic passage as recognising a hard core of principles that cannot be amended.

One may construct or one may contest an unamendability doctrine in EU law. A narrower reading, however, understands this passage as establishing a transparency requirement: fundamental principles cannot be amended by the backdoor, through revision of other provisions, such as Article 238 EEC,²⁾ or – in our case – accession acts. If the Member States wish to revise the Union’s “very foundations” or its “constitutional framework”, they must do so openly and through the amendment procedure provided for in the Treaties – Article 48 TEU.

Alternatives: What, Then, Should the Union Do?

If the problem is the ability of a single Member State to block the Union, the answer must be a general one: unanimity should give way to qualified majority voting – the passerelle clauses already provide for that option. The remaining “choke points”, especially in the CFSP, can be addressed through interpretation, drawing on the adaptations advanced by the Commission (pp 4 f) or on scholarly proposals, some more, some less controversial. If the problem is the protection of the Union’s values, the answer must likewise be a general one: the existing toolbox should be used and, where necessary, strengthened – this is possible under the current Treaty framework as well. Whether an accession treaty could introduce institutional safeguard clauses applying to all Member States – as an “adjustment” under Article 49(2) TEU – remains an open question. The equality of Member States and of Union citizens, at least, would not stand in the way. And where the Member States want more, there is Article 48 TEU.

The temptation to escape the dilemma of enlargement without reform by resorting to accession treaties is understandable. Rules written for others are always easier to agree on than rules written for ourselves. But enlargement has always been a mirror. The question it puts to us is not only whether Ukraine, Albania, Montenegro, or Moldova are ready for the Union but also whether the Union is ready to receive them as equals. Institutional safeguard clauses that create deep inequalities among Member States and Union citizens are not the way.

The author wishes to thank Christophe Hillion for inspiring discussions on the topic.

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Although much of the Australian apex High Court ruling in MACH Energy Australia Pty Ltd v Denman Aberdeen Muswellbrook Scone Healthy Environment Group Inc [2026] HCA 35 turns on the interpretation of very specific NSW statutory language, it nevertheless has important implications for climate litigation elsewhere in the world, including in Europe.

Those implications are principally centred around the issue of scope 3 GHG emissions – those associated with a company’s value chain, whether upstream or downstream. It is far from the first case to consider scope 3 emissions in fossil fuel project cases – many have already established that these emissions must be included in an environmental impact assessment (EIA), including the 2006 Australian Anvil Hill case and the UK Supreme Court Finch ruling (see here). What it adds, though, is judicial discussion of the extent to which scope 3 has to be considered by planning authorities in project cases. The High Court decision makes it clear that scope 3 emissions must be considered as a likely impact of the development [31]. More striking is what it says the planning authority needs to consider doing, through the imposition of planning conditions, to minimise scope 3 emissions to the greatest extent practicable. There is a world of difference between merely considering scope 3 emissions in a loose sense on the one hand and, on the other, considering what planning conditions could be imposed on scope 3 emissions. The latter is where the case’s novel contribution really lies.

Corporate versus state emissions accounting and reporting rules

Two issues in particular stand out in relation to that conditions point. The first is the judicial treatment of scope 3 emissions and their relationship with state-party accounting rules for GHG emissions under the United Nations Framework Convention on Climate Change and the Paris Agreement. Scope 3 emissions are principally associated with corporate climate accounting and reporting rules set out in the GHG Protocol standards. Under the treaty rules, found in the Intergovernmental Panel on Climate Change Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories, states are only required to account for emissions arising on their own state territory and not for emissions abroad, whether those foreign emissions are associated with the manufacture of imported products (upstream “consumption” emissions) or from the consumption of exported products like fossil fuels which are burned abroad (downstream “combustion” emissions). The two sets of rules are not the same – one applies to companies and the other to states. However, there are some parallels, especially regarding a coal exporting state like Australia, because most of the emissions from its coal companies and their mining projects will come in the form of scope 3 emissions abroad. In state accounting terms, these do not count as Australia’s emissions for the purposes of its Nationally Determined Contribution under the Paris Agreement. Not all scope 3 emissions arise abroad though – some coal is sold and burned domestically, and there the scope 3 emissions will be at home in Australia.

The connection between the two arose in the case because the relevant statute required the planning commission hearing the application for an extension of the coal mine to “consider whether or not the consent should be issued subject to conditions … to ensure … that greenhouse gas emissions are minimised to the greatest extent practicable” [85, 285]. The Commission had stated that “although the Project’s Scope 3  emissions would contribute to anthropogenic climate change” these would be “appropriately regulated and accounted for through broader national policies and international agreements (such as the Paris Agreement)” [132].

The Court of Appeal’s response to this had been to say that “The fact that the Commission accepted that Scope 3 emissions were ‘regulated’ as well as accounted for elsewhere is a sufficient indication that the Commission considered there to be no need for the imposition of [planning] minimisation conditions in relation to the Scope 3 emissions” [143]. The High Court rejected the Court of Appeal’s approach, arguing that it had erred in treating that “regulated and accounted elsewhere” point as evidence that the Commission had considered whether conditions should be imposed to minimise to the greatest extent practicable, which included scope 3 emissions. For the majority in the High Court, the issue of how scope 3 greenhouse gas emissions were accounted for or regulated was different to the issue of their minimisation as far as practicable, which the Commission was required to consider [183].

Responsibility for scope 3 emissions

In reaching that conclusion, the High Court also touched on the question of responsibility, arguing that “whether Australia as a country, or MACH as the proponent, could or should ultimately be responsible for all of the Project’s greenhouse gas emissions (including Scope 3 emissions)” did not address the minimisation point which the Commission was required to consider [183]. The responsibility issue is an important one. Under international climate treaty law, as we have seen, Australia is only legally responsible for emissions on its own territory, including scope 3 emissions from burning coal at home. One can therefore see why a planning authority might be tempted to think that it need not consider scope 3 emissions which occur abroad. If they are not Australia’s legal responsibility under the climate treaties, why should an Australian planning decision-maker be bothered about them? The reason is that they do still engage a legal responsibility under a different, customary source of international law: state responsibility. The ICJ Advisory Opinion on climate change makes it clear that fossil fuel states have a due diligence obligation to take appropriate regulatory action in relation to fossil fuel production, including the granting of fossil fuel exploration licences and the provision of fossil fuel subsidies, and that failing to do so may constitute an internationally wrongful act attributable to that State. For present purposes, that regulation of course includes planning permission. It may involve refusing permission in some instances, or imposing conditions on scope 3 emissions in others, given that those emissions form the bulk of emissions from fossil fuel projects.

State treaty accounting and reporting responsibility and state responsibility regarding mitigation overlap in part (in that a state’s failure to regulate its territorial emissions may be a basis for breach of its due diligence obligations). However, state responsibility for mitigation is wider in that a state must also regulate fossil fuels where the emissions will occur abroad. Finally, corporate responsibility is not the same as state responsibility of either type. Under corporate climate disclosure rules, companies are typically responsible for reporting all of their emissions, including upstream and downstream scope 3 emissions at home or abroad. That is unlike state accounting and reporting responsibility, which, as we have seen, is limited to emissions on their home territory.

Control of scope 3 emissions

The second key issue from the High Court ruling is about what conditions might be imposed by a planning authority on scope 3 emissions. In other climate litigation globally, companies have often sought to argue that they should not be responsible for setting targets for and reducing their scope 3 emissions because these are beyond their “control” (Hilson, OJLS, forthcoming). This issue of control also features in the Denman High Court judgment. The relevant passage mentions a previous case (Mullaley) where the planning Commission had expressed the view that the scope 3 emissions were “outside the direct control of the Applicant and therefore not able to be reasonably conditioned” [173]. The High Court rejects this, arguing that while “some aspects of Scope 3 emissions will be beyond the direct control of the development proponent”, there were some planning conditions that it was perfectly possible for the planning authority to consider imposing in order to minimise scope 3 emissions to the greatest extent practicable [199]. It cited with approval Adamson JA’s judgment from the Court of Appeal, which had stated that:

There was plainly much more that the Commission could have done by imposing conditions in relation to the 98% of emissions which would be generated by the [P]roject. It could, for example …have imposed conditions such as requiring the coal to be washed before it is exported; limiting the coal that is exported to coal of a certain high calorific content or that the coal be exported only to those countries which have NDCs under the Paris Agreement … ; requiring that coal exported from the [P]roject only be used in power stations which use technology such as carbon capture and storage or fluidised bed combustion; or requiring that MACH implement offsets to the emissions caused by the coal.

As the High Court judgment noted, those conditions mostly relate to downstream scope 3 emissions, but it would also be possible to use offsets to cover any relevant upstream scope 3 emissions [200]. The judgment also mentioned other conditions that could in theory be imposed, including limiting the total production output of the mine, or requiring MACH to sell coal from the project only to countries that had committed to making significant reductions in their GHG emissions [200]. What was clear, though, was that the Commission in the Denman case was required to consider imposing such conditions aimed at ensuring that all GHG emissions, including scope 3 (both upstream and downstream), were minimised to the greatest extent practicable, and it had not done so [200].

This is important for future climate litigation cases considering arguments about the ability to control scope 3 emissions. Companies often claim that while they have control over their scope 1 and 2 emissions (onsite emissions and bought-in energy respectively), they can’t control scope 3 emissions arising from what their consumers do with their product on the demand side. At that point, it is out of their hands. But what the judgment here makes clear is that there is a range of things that fossil fuel companies can do to control their scope 3 emissions, including many on the supply side before it reaches those consumers.

The new frontier for project-based climate litigation

The issue of conditions is likely to be the new frontier in project-based climate litigation. It is now common ground to say that scope 3 emissions must be included in an EIA, and that planning authorities must consider them. But what they need to consider doing to help minimise them as far as possible is the next step. Not all statutes will have a requirement to mandate such a consideration as specific as the NSW one in Denman. However, national courts globally all need to give serious attention to the matter and ensure that they adopt something like it in project cases that come before them. After all, what’s the point of requiring a planning decision-maker to consider scope 3 emissions if they are then simply allowed to dismiss the issue without considering what action they might take to combat them? That does not meet the demands of the climate crisis we are facing. Nor is it likely to meet the demands of the ICJ’s opinion.

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Something of the same dilemma may seem to face law schools in developing an institutional ethics for AI in legal scholarship. The dilemma of how and when to respond to the rise of generative AI in legal practice, the university and scholarly research would seem to match Collingridge’s framing, as the uses of the tools are evolving so quickly that practice has not had time to settle, yet the consequences of not responding may erode enshrined research values.

The challenge should not be insurmountable. Collingridge did not suggest new technology could not be regulated. Rather, he developed a theory of decision-making under conditions of uncertainty, which allowed decisions to be “reversible, corrigible, and flexible”²⁾. Universities and law schools thrive on debate and the reassessment of social practices, and this aptitude to encourage and manage debate provides a response to the challenge of integrity posed by AI for legal scholarship. This essay explores the challenge and the possible responses, including advocating the importance of consistency and transparency.

AI in Legal Practice and Legal Education

It is clear that legal practice is changing under the influence of emerging technology, particularly generative AI³⁾, although the longer-term trends are still to emerge. Law schools are responding differently to these changes. Some universities have imposed rules about secure assessment, such as invigilated exams representing a specified percentage of the grade⁴⁾. Some law schools have partnerships with law tech providers to allow students to experiment with the products. Others have introduced a suite of tech-focused subjects and even mandated a unit in legal technology⁵⁾. Largely, however, law schools remain in a period of uncertainty and experimentation.

There is a clear parallel with the Collingridge dilemma as law schools seek to understand the potential of the technology, the economics of adopting it, and its impact on legal practice. Law schools wish to prepare their students for legal practice, but largely they do not consider themselves trade schools responsible for teaching precise legal skills, such as the uses of particular technologies. Law schools commonly aspire to higher-order learning about the law: analysis, critique, judgment. Nonetheless, the advance of AI may mean that different manifestations of these skills are required or that students themselves wish to emphasise the technology in preparation for future work. Legg argues that while lawyers will need a new suite of tech-related skills, ethical judgment will remain a fundamental lawyering skill and should be explicitly taught as an aspect of any AI-enabled education⁶⁾.

At the same time, AI poses what Clay Shirky describes as “a menagerie of threats”, increasingly backed up by research, that include “cognitive offloading, cognitive debt, cognitive surrender, automation bias, illusion of competence, moral disengagement”⁷⁾. Law schools, therefore, need not only to retain assessment integrity but also to navigate new relationships with technology in their student body and those students’ future workplaces.

The Dilemma of AI in Legal Research

AI also raises ethical and practical challenges for traditional legal research. Some legal scholars have become interested in research about AI, and this is important and timely. AI may be used as a tool for data analysis, which is consistent with its foundations and largely uncontroversial. Greater controversy arises in the use of AI by legal scholars to produce work. Generative AI can be used for many of the basic practices of scholarly work: brainstorming, preliminary research, summarising, proofreading. It can also be used (although the quality may vary) for higher-order tasks: generating ideas, drafting, writing and critique.

The use of AI, at least for more substantive purposes, may raise concern in the wider scholarly community, though some would object to any use at all on the ground that AI is then framing the fundamental questions to be addressed. There may be a fear of others getting ahead by using the tools in fraudulent ways, what Frazier and Rozenshtein describe as “scholarly deepfakes”⁸⁾. Another concern goes to the essence of legal scholarly endeavour.

Legal research is far more than the assembling of information, and the capacity of AI for critical analysis is doubtful. It mimics rather than produces analysis, and its outputs are the result of statistical processes. As Julian Webb observes, generative AI “struggles with the nuances of real-world legal problem-solving, particularly complex relational problems where practical wisdom and contextual understanding play a significant role”⁹⁾. The experience of being human may be relevant to output in the law. At least in the context of courts, Pasquale argues that “embodied judgment” may be the best approach for delivering “a relatable, respected, and legitimate justice system rather than an approach focused on the words and reasons of AI”¹⁰⁾. It might be thought that, to the extent the law remains a profession and vocation governed by human embodied “judgment”, the work of the legal scholar should be similarly grounded. What this commitment requires in practice is not straightforward and underlines the need for an institutional ethical framework.

Principles-Based Regulation and Ethical Problem Solving

In institutional contexts, ethical frameworks operate as a form of soft law regulation, providing guidance on the parameters of what is acceptable as well as an aspiration to good research practice. Additionally, ethical frameworks may provide evidence of compliance with legal requirements, such as in the law of tort, and transgressions may breach existing laws, such as privacy and data protection laws.

Precise rules are important in some contexts. For example, speed limits in suburban areas are set as a rule with an exact maximum speed. In other contexts, however, guidance on ethical or legal conduct is expressed as a principle. Principles need to be adapted to the context and require a judgment about what is right, but they can guide that decision and may be supplemented with factors to consider. For example, in determining whether a professional exercised due care and skill in providing a service, courts consider a range of contextual factors including the skill of the professional, established practice and the circumstances of the client. The ethical standards for the legal professional are expressed in a similar manner: as open-textured principles that require legal and ethical judgment to apply. Webb explains that legal ethics cannot be a substitute for the lawyer’s personal moral compass¹¹⁾. This requirement for judgment about what is the right way to act is most closely associated with virtue theory or “practical wisdom”¹²⁾.

Principles-based governance thus provides a degree of flexibility and adaptivity. Critics may say this adaptivity comes at the cost of certainty. But certainty in the fast-moving realm of AI is a mirage in any event. Certainly, the approach will be contested, which means being subject to challenge, dissent and critique. This is not a fatal flaw. Debate and the airing of diverse views are the hallmarks of the university as a place of scholarly endeavour. A pluralist approach is not destabilising if the end — integrity — is kept in mind. Ethical decision-making is always difficult but can be guided by an understanding of the end goal — be it efficiency or virtue.

Guiding Principles

In formulating ethical frameworks for legal scholarship, indicative guiding principles are already available and suitable to support the objective of research integrity while still allowing scholars to experiment with the possibilities of generative AI. The risks of harm from AI are increasingly well recognised, including bias, surveillance, error and cognitive offloading. Equally, there is no shortage of statements of ethical approaches to AI with aspirations to beneficence, fairness and accountability¹³⁾. Courts and legal regulators have similarly adopted guidance, which might guide without binding law schools, and importantly include a commitment to values of integrity, honesty and diligence¹⁴⁾. These standards resonate with the research integrity frameworks themselves, which are usually premised on higher-order values of honesty, rigour, transparency, fairness, respect and accountability¹⁵⁾.

These frameworks can provide the baseline principles in considering ethical governance of AI in legal scholarship. In the university environment, institutional consistency might be added to these lists as a core value. Here the commitment might be that if law schools are giving guidance to students, then we too should follow it. Of course, scholars are not being certified as ready for practice. But if we ask students to forgo technology in the classroom or for study, then it is reasonable to reflect on our own practices in teaching and research.

I would also affirm the foundational role of transparency, although not all would agree.

The Value of Transparency

As Coghlan, Miller and Paterson argue, “[a]lthough transparency is not necessarily or always an ethical good, it is associated with more basic ethical ideas such as justice and respect for autonomy sufficiently frequently that it is often treated as a key ethical principle in AI Ethics.”¹⁶⁾ In the context of legal scholarship, transparency on AI use means including a frank disclosure of the ways in which AI was used to contribute to the manuscript. The need for transparency arises from a commitment to honesty in the process of research and scholarly writing in a time when AI can contribute substantively to that process, and practices vary between institutions and scholars.

Frazier and Rozenshtein are critical of disclosure as a response to concerns about AI use in legal scholarship, arguing it may “fail to advance scholarly values” and distract from genuine “authorial responsibility”¹⁷⁾. However, the role of transparency is not to displace responsibility. Transparency, properly understood, is a baseline element of accountability, performing several roles¹⁸⁾.

At this point it might be rhetorically asked whether an author should disclose spell check or editing software¹⁹⁾. Scholars are familiar with spell check, and thus it may go without saying. At present, the scholarly community is less familiar with generative AI, and practices are varied. Moreover, use of generative AI may be going further than merely checking; it is possibly contributing, and contributions are usually disclosed, such as through research assistants or helpful colleagues. Such acknowledgments are not merely kind; they recognise the distribution of labour in producing the work, without deflecting the author’s overall responsibility for the work.

Although it may have a performative element, transparency may prompt the author to reflect on their own role in producing the output. In pondering why lawyers continue to include AI-hallucinated references in submissions to courts, Legg, McNamara and Alimardani point to the behavioural biases that may allow hallucinated content to slip through despite now widespread knowledge of the risk²⁰⁾. These tendencies include automation bias and verification drift, which essentially refer to a tendency to believe the apparently accurate outputs produced by AI and a drift away from good intentions to exercise active authorial control over the work. Similar tendencies may affect legal scholars, and transparency may provide a practical reminder of their own responsibilities.

Additionally, transparency benefits the reader, who may learn from the disclosure and reflect on their own use. In this way, transparency may contribute to a broader community of practice on ethical use.

Conclusion

Responding to the influx of AI into scholarly writing, in the legal domain and elsewhere, poses real challenges. It will be neither possible nor appropriate to develop a set of determinative rules covering all possible uses. Ethical frameworks do not operate in this way. Instead, they should be principles-based, allowing them to accommodate both the evolution of the technology and developments in scholarly practice taking place in the light of shared commitments to research integrity.

I used AI (Claude) to proofread this chapter.

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Lawyering in the age of AI is also riddled with contradictions, often between utilitarian and deontological views. For instance, a substantially AI-enhanced brief may increase a lawyer’s success in the courtroom. At the same time, it raises ethical concerns about the lawyer’s claims of ownership over the intellectual product. Consequently, what are the standards of permissibility when using AI to proofread a draft versus delegating the writing of the draft to AI itself? Similarly, does efficiency in terms of shaving off time to prepare a legal brief through AI replace the legal prose and persuasiveness of a human-authored one? These inconsistent observations cannot be resolved overnight, but a timely inquiry can help the legal profession understand what is at stake, and what can be mitigated.

Similarly, generative AI poses several crucial questions for legal academics, both philosophical and those concerned with the quality of the product produced by such platforms. There is no singular way of undertaking legal research, and given such methodological variety, what is the utility of AI among such different methods? Are there certain aspects of legal research and writing that can be delegated to AI, and some that must not ever be delegated? Is the AI-generated product worthy of engagement? What impact does employing AI assistance have on the individual and their cognitive capabilities? Answering many of these questions inevitably pushes us towards the most fundamental one: what exactly is the purpose of legal research, and where does the individual, especially one’s experiences, observations, voice, and thoughts, lie in this enterprise? These are extremely hard questions to answer, particularly once we move beyond the unhelpful approach of simply dismissing AI’s relevance. It is important in these discussions to note that while AI platforms may not present themselves as perfect legal researchers, given the pace at which technological change is progressing, it would become increasingly difficult to dismiss AI’s capabilities by simply quoting its substandard outcomes. The conversation needs to be cognisant of both present capabilities and future possibilities.

We are on the cusp of a change, nothing short of a revolution, in terms of how legal education and research are approached, and this symposium is an attempt to initiate a discussion on some of the questions identified above. The symposium pieces delve into the following themes. First, the impact of AI-enhanced lawyering on the ability of lawyers and legal scholars to think and write. This has both positive and negative consequences. AI tools, if used responsibly, can be used to enhance research by parsing through different methodologies (e.g. comparative, archival, socio-legal). However, there is no consensus on the limits of such use. At the same time, the lack of consensus around responsible use has far-reaching consequences for the future of the legal profession as a whole.

Lawyering is a set of tangible hard skills like the ability to understand a judicial decision and its jurisprudential lineage, and argue in a courtroom. There are equally important but invisible soft skills which lawyers and scholars continue to adopt throughout their careers. The ability to interact with clients, empathy, negotiation, cultural sensitivity, and emotional intelligence are some important examples. The rapid delegation of everyday legal tasks to AI not only weakens the hard drafting and research skills, but also eliminates opportunities for lawyers to hone their soft skills. Further, human-authored legal prose is ultimately an articulation of rational legal argument. But what marks it as unique and persuasive is the force of emotion. Lawyers spend years understanding the sophisticated manoeuvres that appeal to judges and clients. Delegating these tasks to technology risks the hollowing out of human creativity, emotions, and professional strategy that undergird seemingly technical prose. The Symposium pieces also explore how AI-enabled “groupthink” affects legal scholarship and threatens to replace the research skills acquired by lawyers and scholars.

Second, the problem of epistemic justice and epistemic pollution. Legal scholarship does not represent everyone fairly. We ask whether AI further entrenches and exacerbates these inequalities. And whether the communities that have historically been affected by the legal structures and courts are going to be further excluded. Inherent biases embedded in AI tools can shape whose knowledge is represented and whose is excluded. There are also numerous instances of AI generating false case citations and hallucinating legal scholarship that does not exist. These sources are regurgitated in judicial pronouncements. Awkward admissions by reputable judges and law firms, post facto, drive home the need to develop sensitivity and awareness around the pitfalls of mindless delegation. Legal education should also develop tools to enable lawyers and judges to identify and combat artificial research and argument.

Third, the aspects around research integrity and accountability. Artificial research and reasoning ultimately affect access to justice. The recent cases of hallucinations and false precedents being cited in court ultimately impact justice delivery. All participants in the justice system, from lawyers to judges, have been complicit in these isolated but growing incidents. Who is tasked with the responsibility of preserving the integrity of research in such cases, and who is the ultimate arbiter?

Lastly, the questions of institutional and regulatory approaches to generative AI. Here, we need to understand if existing mechanisms governing the bar and bench are aligned with the unprecedented pervasion of AI in the profession as well as in the justice system.

This symposium does not claim to present perfect answers, but is an attempt to initiate conversations on the multifaceted changes posed by AI-assisted capabilities to our traditional ways of doing legal research and teaching. We, therefore, also welcome responses from our readers!

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Das Problem: Die Debatte soll eigentlich klären, wie verbreitet und verfestigt Antisemitismus in der Gesellschaft ist. Stattdessen kreist sie wiederholt um die Frage, ob jemand „Antisemit“ genannt werden darf.

Der „Antisemit“ vor Gericht

Für die strafrechtliche Bewertung ist entscheidend, was Dobrindt mit seinem „Na doch“ geäußert hat. Maßgeblich ist der objektive Sinngehalt im sprachlichen und situativen Gesamtzusammenhang, nicht der isolierte Wortlaut. Ist eine Äußerung mehrdeutig, darf eine Verurteilung nur dann darauf gestützt werden, wenn alle straflosen Deutungsalternativen mit tragfähigen Gründen ausgeschlossen sind.¹⁾

Die Strafanzeige versteht den Einwurf einerseits dahin, Dobrindt habe sich den Versprecher Illners zu eigen gemacht. Andererseits wird ihm vorgeworfen, Eralp Antisemitismus unterstellt zu haben. Das ist nicht dasselbe. Im ersten Fall steht eine dem Beweis zugängliche Behauptung darüber im Raum, was Eralp über sich gesagt habe; im zweiten die Einordnung einer Person als „antisemitisch“. Denkbar ist schließlich eine dritte Deutung: Das „Na doch“ könnte sich allgemein auf das Antisemitismusproblem innerhalb der Berliner LINKEN bezogen haben.

§ 186 StGB erfasst ehrenrührige Tatsachenbehauptungen, § 185 StGB insbesondere ehrverletzende Werturteile. Maßgeblich ist die Beweiszugänglichkeit; bei untrennbarer Vermengung von Tatsachen und Wertungen ist die Äußerung im Interesse des wirksamen Grundrechtsschutzes insgesamt als Meinung zu behandeln.²⁾ Bei der Zuschreibung „Antisemit“ spricht viel für Letzteres. Sie mag auf tatsächliche Vorgänge oder Äußerungen gestützt werden; die Einordnung erfolgt aber erst anhand eines normativ unterlegten Antisemitismusbegriffs. Das Bundesverfassungsgericht hat das entsprechend für die Zuschreibungen „rechtsextrem“ und „rechtsradikal“ hervorgehoben: Ob diese Einordnungen zutreffen, sei keine Frage, deren Klärung dem Beweis zugänglich sei.³⁾

Damit bleibt noch § 185 StGB. Die Strafbarkeit eines Werturteils folgt nicht allein aus seiner sprachlichen Schärfe. Vielmehr bedarf es einer Abwägung von Ehrschutz einerseits und Meinungsäußerungsfreiheit andererseits. Das Ergebnis der Abwägung ist verfassungsrechtlich nicht vorgegeben, sondern den Umständen des Einzelfalls unterworfen.⁴⁾ Nur bei Schmähung, Formalbeleidigung oder Menschenwürdeangriff kann die Abwägung – in eng begrenzten Ausnahmefällen – entbehrlich sein. Die Grenze zur Schmähung ist überschritten, wenn nicht mehr die Auseinandersetzung in der Sache, sondern die Diffamierung der Person im Vordergrund steht.⁵⁾ Auch § 188 StGB, die „Politikerbeleidigung“, ändert daran nichts: Zwar verschärft diese Norm unter zusätzlichen Voraussetzungen den Schutz von Personen des politischen Lebens, verwandelt aber eine von Art. 5 Abs. 1 GG geschützte zulässige Äußerung nicht in eine strafbare.

Mit einer Verurteilung Dobrindts ist nicht zu rechnen. Maßgeblich ist, wie ein unvoreingenommenes und verständiges Publikum die Äußerung im Zusammenhang versteht. Dass Dobrindt behaupten wollte, Eralp bezeichne sich selbst als Antisemitin, liegt danach fern und wirkt nahezu absurd. Das „doch“ widerspricht stattdessen der unmittelbar davor geäußerten Korrektur von Illner über den inhaltlichen Vorwurf. Näher liegt, dass Dobrindt Eralp als Antisemitin „bestätigen“ wollte. Das wäre zwar ein scharfes Werturteil, knüpft aber unmittelbar an die in der Sendung geführte Antisemitismusdebatte in der LINKEN an. Für die Annahme einer Schmähung Eralps ist damit kein Raum, und auch die Abwägung dürfte zugunsten der Meinungsäußerungsfreiheit ausgehen: spontaner und pointierter Zwischenruf, hitziger politischer Meinungskampf sowie eine Spitzenkandidatin als Adressatin vor dem Hintergrund einer parteiinternen Antisemitismusdebatte. Wer das anders gewichtet, kommt an der dritten Deutung nicht vorbei: Das „doch“ ließe sich eben auch allgemein auf die LINKE beziehen. Diese Variante wäre straflos: Sie träfe Eralp nicht persönlich, und wer „die Partei“ angreift, beleidigt nicht automatisch jedes einzelne Mitglied. Eine Beleidigung „unter einer Kollektivbezeichnung“ wird an der Größe und Unüberschaubarkeit des Personenkreises scheitern.⁶⁾ Eine Partei muss als Akteurin im politischen Wettbewerb schließlich auch scharfe und überspitzte Zuschreibungen hinnehmen.⁷⁾

Wenn der Staat spricht

Die Konstellation weist zwei mögliche Fallstricke auf, die sich vom Klein-Klein des – zumeist inszenierten – Politiker-zeigen-Politiker-an-Gebarens abheben.

Der erste betrifft die Amtsträgerschaft: Darf ein Minister dasselbe sagen wie jeder andere Teilnehmer des politischen Meinungskampfes? Grundsätzlich ja, denn auch Regierungsmitglieder bleiben Parteipolitiker. Ausschlaggebend ist, in welcher Funktion die Person spricht. Der Ministertitel in einer Talkshow macht aus Parteipolitik noch kein Regierungshandeln.⁸⁾ Anders kann es zum Teil aussehen, wenn amtliche Publikationswege oder die Autorität des Regierungsamtes in Anspruch genommen werden. Dann ist der Äußernde gegenüber politischen Parteien an das Neutralitätsgebot und die Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG gebunden.⁹⁾ Ein Maulkorb ist das aber nicht: Auch die Regierung darf, zum Teil muss sie, Angriffe auf die freiheitliche demokratische Grundordnung deutlich zurückweisen.

Dobrindts Zwischenruf ist dem Parteipolitiker zuzurechnen: kein amtlicher Kanal, keine Berufung auf Erkenntnisse „seines Hauses“, indes ein aufgeheizter Schlagabtausch zwischen politischen Kontrahenten im Rahmen einer Analyse potentieller Sondierungsgespräche im Rampenlicht einer Talkshow. Selbst wenn man das Neutralitäts- und Sachlichkeitsgebot hier für anwendbar hielte, änderte sich am Ergebnis nichts. Das eingeworfene „Na doch“ war zu beiläufig, der Gesprächsverlauf im entscheidenden Moment zu chaotisch und die Mehrdeutigkeit zu offenkundig, um daraus eine „amtliche“ Herabsetzung der politischen Konkurrenz abzulesen.

Der zweite Fallstrick ist der Elefant im Raum: Das Äußerungs(straf)recht entscheidet nicht darüber, wer Antisemit ist, sondern nur, was man über andere sagen darf. Was aber muss jemand gesagt oder getan haben, damit die Bezeichnung als „antisemitisch“ nicht nur gesagt werden darf, sondern in der Sache auch zutrifft?

Was heißt eigentlich „antisemitisch“?

Hier gerät das Recht unter Druck. Häufig werden strafrechtliche Begriffe im politischen Raum moralisch aufgeladen und semantisch entgrenzt, bis von ihrer juristischen Kontur kaum noch etwas übrig bleibt.¹⁰⁾ In diesem Fall ist es umgekehrt: Eine politische und gesellschaftliche Zuschreibung soll in die Kategorien des Strafrechts überführt und dort vermessen werden.

„Antisemitismus“ ist jedoch kein abschließend definierter Rechtsbegriff. Die IHRA-Arbeitsdefinition konkretisiert ihn anhand von Beispielen, die auch israelbezogene Erscheinungsformen erfassen.¹¹⁾ Kritiker sehen darin die Gefahr, die Grenze zwischen israelbezogenem Antisemitismus und zulässiger Israelkritik zu verwischen. Die auch als Reaktion hierauf formulierte Jerusalem Declaration on Antisemitism (JDA) erklärt etwa Antizionismus oder Boycott, Divestment and Sanctions (BDS) nicht schon für sich genommen für antisemitisch, was ihr gleichzeitig den Vorwurf der Untererfassung israelbezogener Erscheinungsformen des Antisemitismus eingebracht hat.¹²⁾

Der Definitionsstreit löst das Abgrenzungsproblem nicht; er bildet es lediglich ab. Dass ein Begriff umkämpfte Ränder aufweist, heißt zudem nicht, dass er keinen Kern besitzt. Offener Judenhass, die Vorstellung verborgener jüdischer Macht oder Mythen wie Ritualmord und Brunnenvergiftung sind keine Grenzfälle. Der echte Streit beginnt, wenn diese Bilder von ihren historischen Ausdrucksformen gelöst und in neue Kontexte übertragen werden.

Antisemitismus bezeichnet kein abgeschlossenes Arsenal bestimmter Vokabeln oder Symbole, das historisch inventarisiert wurde und seither lediglich wiedererkannt werden müsste. Er ist ein tief in der Sprache sedimentiertes, anpassungsfähiges Ressentiment.¹³⁾ Der christliche Antijudaismus konstruierte den Juden als Gottesmörder und Verräter; der rassistische Antisemitismus ab den 1870er Jahren machte aus Religion Abstammung und überführte das Jüdische in die wahnhaften Lehren von der angeblichen Hierarchie der „Rassen“. Verschwörungsantisemitismus transformierte den Juden zum unsichtbaren Lenker von Kapital, Medien und Politik. Nach der Schoa trat der sekundäre Antisemitismus der Schuld- und Erinnerungsabwehr hinzu. Der relativ neue israelbezogene Antisemitismus ermöglicht schließlich Projektionen auf den jüdischen Staat, in denen die alten Narrative in neuem politischem Vokabular wiederkehren können.

Diese Erscheinungsformen lösen einander nicht ab; sie überlagern und verbinden sich und kehren in veränderter Gestalt zurück.¹⁴⁾ Ein jahrhundertealtes Feindbild lernt neue Wörter. Darin liegt eine paradoxe Folge: Weil die Gesellschaft offen artikulierten Judenhass zunehmend zurückweist, modifiziert er seine Form. Was nicht mehr unmittelbar gesagt werden darf, wird chiffriert, codiert oder über Umwege kommuniziert.¹⁵⁾ Der „Jude“ muss sprachlich gar nicht mehr vorkommen, damit ein antisemitisches Narrativ fortlebt. Wer also Antisemitismus nur dort wittert, wo ausdrücklich von „den Juden“ gesprochen wird, der will ein wandlungsfähiges Ressentiment mit dem Wörterbuch seiner bereits überholten Erscheinungsformen überführen. Daraus folgt nicht, dass jede Israelkritik oder jede Aussage, die Juden betrifft, antisemitisch wäre. Gerade weil Antisemitismus semantisch wandlungsfähig ist, bedarf seine Diagnose der Präzision.

Aussage, Sprecher, Person

Damit ist man wieder bei der Auslegung von Äußerungen angelangt. Die notwendige Präzision beginnt mit der Unterscheidung: Die Sätze „Diese Aussage ist antisemitisch“, „X hat sich antisemitisch geäußert“ und „X ist Antisemit/antisemitisch“ sagen nicht dasselbe. Der erste klassifiziert einen Kommunikationsakt, der zweite rechnet ihn einer Person zu, der dritte verdichtet kommunikatives Verhalten zu einem Urteil über die Person selbst. Je weiter sich die Zuschreibung vom konkreten Kommunikationsakt entfernt und der Person nähert, desto größer wird ihr ehrverletzendes Potential – und parallel hierzu das Risiko, Typisierung anstelle von Analyse zu betreiben. Eine Person kann – bewusst oder unbewusst – ein antisemitisches Narrativ reproduzieren oder eine antisemitische Chiffre verwenden, ohne dass dadurch ihre Persönlichkeit abschließend abgebildet wäre. Die Sorge vor einer vorschnellen Typisierung darf aber nicht dazu führen, dass die Äußerung selbst nicht mehr als antisemitisch erkannt und benannt wird.

Die politische Kommunikation verwischt die Ebenen gern und fügt sie in ein tradiertes Aufmerksamkeits-Wählergunst-Karussell ein: Vereinfachung, Personalisierung, Etikettierung – it is all drama, baby. Das Recht darf diese Mechanik nicht einfach übernehmen.

Die Debatte schützt die Falschen

Der Antisemitismusbegriff steht damit unter Druck: Wer den Begriff zu weit fasst, macht ihn willkürlich. Wer ihn aus Angst vor dem Vorwurf der Ehrverletzung zu restriktiv versteht, exkulpiert viele seiner heutigen Erscheinungsformen. Sobald der Umgang mit dem Vorwurf den Anlass verdrängt, verschiebt sich die Debatte: Nicht mehr die Frage, was jemand gesagt oder getan hat und ob dies antisemitisch ist, steht im Mittelpunkt. Stattdessen geht es um die – scheinbar wichtigere – Frage, ob man das Gesagte oder Getane überhaupt als antisemitisch bezeichnen durfte. Aus Antisemitismus wird der Streit um den Antisemitismusvorwurf.

Natürlich muss ein solcher Vorwurf redlich bleiben; Mandats- und Amtsträger besitzen keine Lizenz, ihre politischen Gegner beliebig herabzusetzen. Daraus folgt aber nicht, dass der politische Gegner, gerade in Fragen des Antisemitismus, gegen inhaltliche Kritik immunisiert werden darf. Eine Gesellschaft, die Antisemitismus bekämpfen will, muss über seine Erscheinungsformen streiten und Fehlzuschreibungen kritisieren, aber ebenso aushalten, dass der Begriff mit Gründen als Zuschreibung verwendet wird. Wer jede solche Einordnung reflexartig in die Sprache von Strafanzeige und Unterlassungsklage übersetzt, wechselt das Forum – und entzieht sich damit, zumindest öffentlich, der inhaltlichen Auseinandersetzung.

Das Strafrecht als schärfstes Schwert staatlicher Sozialkontrolle kann zwar bestimmen, wann eine Äußerung die Grenzen zulässiger Rede überschreitet. Es kann auch einen strafrechtlich gezähmten Begriff von Antisemitismus nutzen, um Rechtsfolgen daran zu knüpfen (vgl. § 46 Abs. 2 Satz 2 StGB).¹⁶⁾ Es kann aber nicht abschließend festlegen, was Antisemitismus gesellschaftlich bedeutet. Noch weniger darf es zum Instrument werden, mit dem nicht mehr über die beanstandete Äußerung, sondern nur noch über die Strafbarkeit ihrer Benennung gestritten wird. Sonst steht am Ende nicht der Antisemitismus unter Rechtfertigungsdruck, sondern derjenige, der ihn beim Namen nennt. Als wäre der Vorwurf schlimmer als sein Gegenstand.

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The key concept behind this trend is vulnerability. Although the term does not appear explicitly in the Spanish Constitution, the obligation of public authorities to counter it can readily be inferred from the social dimension of the democratic state. That idea was clearly reflected last week in one of the flagship measures of the Government’s legislative packages: the prohibition of evictions of vulnerable persons without alternative housing until the end of 2030. Among the many measures proposed, this one represented a decisive step in that evolving constitutional trend. It was not merely a political reaction to a particular widely publicised eviction. Rather, it meant to be part of a broader regulatory framework in which vulnerability already operates as a barrier to eviction and is gradually reshaping the relationship between housing rights, effective judicial protection, and property rights.

The Rise of Vulnerability

It is true, however, that this regulatory framework has largely been forged through successive responses to crises with a direct impact on housing. As I argued in a study published in 2024, the first of these turning points followed the 2008 financial crisis, which prompted the Government in 2012 to adopt a package of urgent measures aimed at protecting insolvent mortgage debtors. A few years later, in 2018, a law was enacted to expedite evictions in cases of unlawful occupation, which had become an increasing concern in Spain. But, at the same time, where unlawful occupants were found to be in a situation of vulnerability, judges were required to notify the social services. In 2019, consideration of vulnerability was further incorporated into urgent measures addressing judicial eviction proceedings based on rent arrears or the expiry of tenancy agreements.

And the most significant turning point came in 2020 with the outbreak of COVID-19. The decree declaring the state of alarm in Spain also introduced a temporary suspension of evictions affecting vulnerable persons. That temporary suspension was extended repeatedly throughout the pandemic. It continued to be renewed afterwards, officially in response to the economic consequences of successive geopolitical crises in Ukraine, Gaza and Iran, but also, less officially, because of the exponential increase in rental prices, the shortage of affordable housing, and growing speculation in the housing market.

To consolidate this trend and avoid the need for further extensions, the Government proposed, and Parliament enacted a nationwide Housing Act in 2023. Among its many provisions, the Act required judges to suspend certain eviction proceedings for two or four months, while public authorities were expected to use that time to secure alternative accommodation for those affected. Yet the succession of crises described above continued to render those deadlines insufficient. As a result, the Government repeatedly relied on emergency legislation to keep vulnerable people protected from eviction. That approach lasted until early 2026, when part of its parliamentary support withdrew. The so-called social shield fell, and it was no longer in place when Maricarmen was evicted.

When Vulnerability Meets Property Rights

That the collapse of the social shield was the result of broader political tensions and electoral competition is evident, and has been confirmed by the Prime Minister’s decision to call an election for 29 November. In my view, however, a more nuanced understanding of the state’s housing protection obligations towards vulnerable persons lies beneath the immediate political dispute.

According to that second view, anti-eviction legislation has imposed increasingly far-reaching constraints, both in duration and in intensity, on property rights, while eviction proceedings have progressively drifted away from the guarantees of effective judicial protection safeguarded by Article 24 of the Spanish Constitution and Article 6(1) of the European Convention on Human Rights. Amid the current climate of social unrest and political polarisation, it is the case law of the Spanish Constitutional Court that will ultimately have to bring clarity to these competing claims.

Drawing Constitutional Boundaries

In fact, the Constitutional Court had already taken a first step towards addressing this issue in its second judgment on the 2023 Housing Act, delivered in January 2025. On the one hand, the Court held that the Act was compatible with the Constitution insofar as it allowed judges to suspend eviction proceedings involving vulnerable persons until the relevant public authorities had intervened. The suspension, limited to a period of two or four months, was considered reasonable: it protected an important social interest without disproportionately restricting property rights. On the other hand, the Court found the Act unconstitutional where it required certain landlords to certify the defendant’s vulnerability before being allowed to initiate judicial proceedings. In the Court’s view, this transferred to the claimant the burden of investigating the defendant’s personal circumstances and, in doing so, unduly hindered the right to effective judicial protection.

Over the past five years, the Constitutional Court has also had the opportunity to rule on specific cases involving the judicial eviction of vulnerable persons through the recurso de amparo provided for in Article 161 of the Constitution. Two aspects of this case law deserve particular attention. First, while the legislation governing evictions defines the category of vulnerability, the Court has repeatedly stressed that, in individual cases, judges may have to take into account additional constitutional principles, such as the best interests of the child. Second, claims of vulnerability must be properly raised and substantiated in the judicial proceedings by the defence of the person facing eviction. In other words, procedural law should remain a limit.

The International Influence

This proposition, namely that procedural law should operate as a limit to the protection of a vulnerable person’s home against claims brought by a private rights-holder, sits comfortably with the case law of the European Court of Human Rights on the matter. I am thinking in particular of F.J.M. v. the United Kingdom, which was declared inadmissible in 2018. In that decision, the Strasbourg Court held that British judges were not required to conduct a proportionality assessment of the forced eviction of a woman suffering from a psychiatric illness, however sympathetic her personal circumstances might have been, where domestic mortgage enforcement legislation had already established the parameters for balancing the competing rights and interests at stake.

However, the picture changes somewhat when one considers the criticisms directed at Spain by the UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights. The Committee’s decisions in Ben Djazia v. Spain (2017) and López Albán v. Spain (2019) are particularly significant in that they affirm the responsibility of public authorities in cases involving the eviction of vulnerable persons, even where the eviction is sought by a private party. Furthermore, in López Albán v. Spain, the Committee added a further requirement: public authorities must balance the interests of the owner against the circumstances of those facing eviction, assessing the proportionality of the eviction even when the occupation itself is unlawful.

The Constitutional Dilemma

The impact of the UN Committee’s doctrine on public opinion has been particularly visible in the social mobilisations against Maricarmen’s eviction. Although her eviction resulted from the lawful termination of her tenancy agreement, although that termination had been upheld in judicial proceedings conducted with full procedural guarantees, and although the authorities had offered her accommodation in a care home, the protests against her eviction were ultimately grounded in a conception of substantive justice that differed from the one embodied in the law.

It is here that I identify the constitutional dilemma. On the one hand, I observe the consolidation of an emerging constitutional trend, one in which vulnerability operates as a constraint on eviction, driven by legislative measures establishing the balancing criteria that judges must apply when deciding eviction claims. The Constitutional Court’s case law discussed above has, at least for the time being, endorsed that trend. On the other hand, I can also identify two competing currents in public opinion, constitutional, and, above all, political debate. One calls for greater protection of vulnerable persons and argues that eviction cases should ultimately be resolved through an assessment of the proportionality of the individual case. The other advocates a return to an earlier balance, one in which property rights prevailed in situations involving breaches of contract, expired rights of occupation, or unlawful occupation.

What comes next?

The next general election scheduled for 29 November may shape the legislative direction taken in the years ahead. The constitutional dilemma, however, is unlikely to disappear. On the contrary, it may generate further litigation before the Constitutional Court, given the Government’s stated intention to adopt new emergency anti-eviction measures before election day. The controversy surrounding evictions in Spain reveals a society still searching for a stable balance between housing rights, property rights and effective judicial protection. How that balance should be struck is likely to remain one of the central constitutional debates of the coming years.

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Manche bezweifeln die Tragfähigkeit dieser Argumentation. Dazu wird darauf verwiesen, dass die gewählten Mandatsträger bis zum Wahltermin im Amt sind, ihres Amtes deshalb auch in der Form walten dürfen, dass sie über ihre Arbeit und Erfolge in Bürgerdialogen berichten und letztlich auch für eine Wiederwahl werben. Denn die Idee der periodischen Wahl besteht ja gerade darin, die Arbeit der Fraktionen und Abgeordneten in der auslaufenden Wahlperiode zu beurteilen und auf dieser Grundlage darüber zu entscheiden, ob sie erneut gewählt werden oder nicht. In der Diskussion bleibt aber die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu wenig berücksichtigt.

Trennung von Partei und Fraktion

Bürgerdialoge von Abgeordneten kurz vor Neuwahlen können zu einem Verfassungsproblem werden, weil für Parteien und Fraktionen gleichermaßen eine strikte Ressourcensteuerung gilt. Das Parteiengesetz und die Regelungen zur Fraktionsfinanzierung in den Abgeordnetengesetzen limitieren die Finanzmittel und führen zu einer strikten Zweckbindung der Fraktionsgelder. Mittel, die aus dem Parlamentshaushalt stammen, dürfen Abgeordnete nur für die Zwecke des Mandats verwenden. Insoweit ist im Ansatz richtig, dass eine partielle Wahlkampffinanzierung aus Fraktionsgeldern problematisch sein kann.

Allerdings ist eine transparente und trennscharfe Abgrenzung nicht so einfach. Denn das Mandat und die damit verbundenen Rechte auch im Bereich der Öffentlichkeitsarbeit dauern über die Neuwahl bis zur konstituierenden Sitzung des neu gewählten Parlaments fort und in der Wahlkampfzeit gibt es keine politische Mäßigungspflicht. Umgekehrt gilt aber auch, dass ein nachvollziehbarer Zusammenhang zur Mandatsausübung bestehen muss. Das hat Folgen für die räumliche und thematische Gestaltung von Bürgerdialogen und vergleichbaren Veranstaltungen. In der älteren Rechtsprechung gab es noch keine klaren Aussagen zu Fraktionsaktivitäten in Wahlkampfzeiten, so dass die sehr umfangreichen Aktivitäten von Mitgliedern der AfD-Landtagsfraktion kritisch bewertet werden konnten. Eine solche genauere Bewertung hat das Bundesverfassungsgericht aber 2017 vorgenommen.

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 19.09.2017

Das Bundesverfassungsgericht hat in dieser Entscheidung zunächst die Aufgaben der Parlamentarier außerhalb des Parlamentsbetriebs herausgearbeitet:

„Als Verbindungsglied zwischen Parlament und Bürger gehört es zu den Hauptaufgaben des Abgeordneten, insbesondere im eigenen Wahlkreis engen Kontakt mit der Partei, den Verbänden und nicht organisierten Bürgern zu halten. Diese Aufgabe endet nicht mit dem Beginn des Wahlkampfes, sondern erst, wenn der Abgeordnete aus dem Parlament ausscheidet. Zur Wahrnehmung dieser Aufgabe umfasst der Anspruch des Bundestagsabgeordneten auf Ersatz der Aufwendungen für die Beschäftigung von Mitarbeitern gemäß § 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG auch den Einsatz von Mitarbeitern im Wahlkreis.“

Damit ist geklärt, dass auch Fraktionsmitarbeiter etwa bei Bürgerdialogen des Abgeordneten (!) auch während des Wahlkampfs im Wahlkreis eingesetzt werden können. Diese Aktivitäten dürfen aber nicht mit den Mandatspflichten kollidieren:

„Nehmen Abgeordnetenmitarbeiter während der Dienstzeit an Wahlkampfeinsätzen teil und wird dem Abgeordneten der dabei entstehende Aufwand ersetzt, liegt eine unzulässige Inanspruchnahme staatlicher Ressourcen zu Parteizwecken vor. Dann ist zugleich ein Wahlfehler in Form einer Verletzung des Grundsatzes der Chancengleichheit der Parteien gemäß Art. 21 Abs. 1 GG gegeben.“

Die Ableitung eines Wahlfehlers wird aber an weitere Bedingungen geknüpft:

„Voraussetzung der Begründetheit einer hierauf gestützten Wahlprüfungsbeschwerde ist allerdings, dass eine Beteiligung von Abgeordnetenmitarbeitern am Wahlkampf unter Verstoß gegen § 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG nachgewiesen werden kann (…). Die bloße Möglichkeit oder Vermutung eines derartigen Verhaltens genügt demgegenüber nicht.“

Daraus folgt, dass in Bezug auf die Wahlkampfaktivitäten der AfD ein genauer Nachweis geführt werden müsste, bei welchen Veranstaltungen Abgeordnetenmitarbeiter in ihrer Dienstzeit bei Wahlkampfveranstaltungen eingesetzt wurden.

Schwierige Bestimmung der Mandatsrelevanz

Sollte dieser Nachweis geführt werden, so muss in einem nächsten Schritt, der nicht minder herausfordernd ist, aufgezeigt werden, dass der Wahlrechtsverstoß mandatsrelevant ist. Der wahlrechtswidrige Mitarbeitereinsatz muss sich also in einem Umfang auf die Stimmabgabe zugunsten der AfD und zu Lasten anderer Parteien ausgewirkt haben können, dass sich die konkrete Zusammensetzung des Landtags ändern würde.

Es muss zwar nicht der Nachweis einer solchen Auswirkung erbracht werden – die Möglichkeit der Auswirkung genügt; diese darf aber nicht nur eine bloß theoretische, sie muss vielmehr „eine nach der allgemeinen Lebenserfahrung konkrete und nicht ganz fernliegende sein“ (Grundsatz der potenziellen Kausalität).

Bezugspunkt der Prüfung, ob ein Wahlfehler vorliegt, sowie einer daran anknüpfenden Mandatsrelevanz ist der Wahlkreis. Es muss also für konkrete Wahlkreise der entsprechende Nachweis für den Einsatz von Fraktionsmitarbeitern erbracht werden. Sollte dies gelingen, so ist in einem zweiten Schritt die Mandatsrelevanz zu prüfen. Das ist realistisch nur bei einem geringen Abstand zur zweitplatzierten Partei in dem jeweiligen Wahlkreis vorstellbar. Der Wahlfehler würde sich dann auch nur auf diesen Wahlkreis beziehen und nur dort wäre eine Neuwahl zu veranlassen. Wird festgestellt, dass sich der Wahlfehler auf mehrere Wahlkreise erstreckt und jeweils mandatsrelevant ist, so könnte auch die Wahl insgesamt als fehlerhaft und rechtswidrig eingestuft werden.

Dauer des Wahlprüfungsverfahrens

Die Rüge eines Wahlfehlers und die Initiierung eines Wahlprüfungsverfahrens sind einerseits an geringe Voraussetzungen geknüpft und nicht an die Behauptung einer Verletzung in eigenen Rechten gebunden. Andererseits sind die Verfahren langwierig, weil zunächst der Wahlprüfungsausschuss des neu gewählten Landtags und anschließend das Landesverfassungsgericht zuständig sind. Verfahrensdauern von zwei Jahren sind der Normalfall. Die aktuell anstehende Regierungsbildung wäre davon ebenso wenig betroffen, wie die anschließende Regierungs- und Parlamentsarbeit. Stellt das Landesverfassungsgericht einen Wahlfehler und seine Mandatsrelevanz fest, kann es eine Neuwahl in den betroffenen Wahlkreisen anordnen. Die zwischenzeitlich getroffenen Entscheidungen und erlassenen Gesetze bleiben gültig. Erst im Jahr 2028 wäre deshalb mit einer abschließenden Klärung zu rechnen.

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That announcement came on the heels of a deeply embarrassing moment for death penalty supporters when Christa Pike survived an execution attempt in Tennessee on September 30. Pike was supposed to be put to death by lethal injection. But she lived despite receiving two doses of pentobarbital in quantities sufficient to stop her heart.

She lived because the IV lines, which were used to carry the lethal drugs, were misplaced, and the pentobarbital seeped into her tissues. They were absorbed and did enough damage that Pike is in the hospital and in critical condition.

Firing squads? Botched executions? It is fair to ask what is going on in a country that once prided itself on its humanity and commitment to human dignity.

If we look beyond those two shocking developments, we will see that the death penalty is dying in the United States. The march toward its abolition has been going on for more than two decades and is unlikely to be derailed by anything Trump does or by developments in any single state.

In fact, things like the resurrection of the firing squad and the frequency of botched executions like Christa Pike’s are signs of the vulnerability, not the strength, of America’s death penalty.

The Firing Squad

In addition to its embrace by the federal government, the firing squad is now an authorized method of execution in five states: Idaho, Mississippi, Oklahoma, South Carolina, and Utah. It is the primary method only in Idaho, but Idaho hasn’t executed anyone since 2012, and now has only eight people on its death row.

According to the Death Penalty Information Center, Mississippi and Oklahoma use the firing squad only as an option “if nitrogen hypoxia, lethal injection, and electrocution are held unconstitutional or ‘otherwise unavailable.’” In South Carolina, “A person convicted of a capital crime and having imposed upon him the sentence of death shall suffer the penalty by electrocution or, at the election of the convicted person, by firing squad or lethal injection, if it is available at the time of election, under the direction of the Director of the Department of Corrections. The election for death by electrocution, firing squad, or lethal injection must be made in writing fourteen days before each execution date or it is waived.”

Utah, which has used the firing squad more than any other state in recent decades, hasn’t executed anyone that way since 2010, when it put Ronnie Lee Gardner to death. A PBS affiliate in the state described the scene this way: “Gardner sat in a chair, sandbags around him and a target pinned over his heart. Five prison staffers, drawn from a pool of volunteers, fired from 25 feet (about 8 meters) away with .30-caliber rifles. Gardner was pronounced dead two minutes later.

“A blank cartridge”, it noted, “was loaded into one rifle without anyone knowing which. That’s partly done to enable those bothered later by their participation to believe they may not have fired a fatal bullet.”

Now, Utah “Authorizes the use of the firing squad if lethal injection drugs are unavailable or if lethal injection is held to be unconstitutional. Also, if a prisoner was sentenced to death before May 3, 2004, he may choose firing squad as the method of execution.”

In April 2026, the Trump Administration added the firing squad to the federal government’s execution menu. But while it may be legal in the United States, the firing squad has been used rarely throughout American history. The Death Penalty Information Center reports that “The firing squad was used on occasion during the American Revolution and Civil War to punish soldiers for desertion…. (T)he soldier was typically brought in front of a crowd and blindfolded, sometimes even ‘sitting on his own coffin,’ to create a ‘public spectacle, a vision of terror.’”

Its review of American executions from 1608 to 1976 found only 141 shooting executions out of 14,489 total, a mere 1%. Since 1976, the firing squad has accounted for just 6 of 1664 (0.4%) executions.”

“Just two states, Utah and South Carolina,” it observes, “have used the firing squad in the modern era. The last three executions by firing squad were all carried out in South Carolina in 2025.

It first executed Brad Sigmon for murdering his ex-girlfriend’s parents. Mikal Mahdi was shot to death one month later in April 2025, and in November, South Carolina executed Stephen Bryant by firing squad.

All three chose it over the two other state-approved methods of execution, lethal injection or the electric chair. All three of their deaths were “horrifying and violent” and at least one of them, Mahadi’s, was botched.

NBC News says that “Mahdi cried out as the shots hit him, his arms flexed. ‘He groaned two more times about 45 seconds after that…His breaths continued for about 80 seconds before he appeared to take one final gasp.’” An autopsy showed that instead of striking Mahdi’s heart as they are supposed to bullets also “struck his diaphragm, left liver lobe and pancreas – all areas of the lower chest and abdomen.”

Back-To-The-Future Moment

Don’t be fooled, the return of the firing squad, as modest as it has been, is a back-to-the-future moment for America’s death penalty. It amounts to a concession that the long-held belief that this country could and would find a safe, reliable, and humane method of execution is a fiction.

That’s why, at one time or another, the United States has tried hanging, electrocution, the gas chamber, nitrogen hypoxia, and lethal injection, with the last being by far the most commonly used execution method since its introduction in 1977. Each time a new method was proposed, death penalty supporters hailed it as the ultimate achievement in the technologies of death.

Maurice Chammah, author of “Let the Lord Sort Them: The Rise and Fall of the Death Penalty,” is right to say that “There is no tidy way to kill someone.” He explains that “for the last century, Americans have searched for a way to carry out the death penalty that minimizes suffering while lessening trauma for executioners and witnesses. Those efforts have gone so poorly that we’re returning to a visceral execution method from the past.”

Or, as Robert Dunham of the Death Penalty Policy Project puts it, “States are looking for a way to carry out executions that appear to be as peaceful as possible, but it’s not… And when they can’t do that, if they’re desperate to carry out executions, they will blow a hole in a prisoner with rifles to carry them out.”

“That,” Dunham adds,” takes the death penalty optically to a new level, because capital punishment has always been brutal. But when we resort to visibly brutal methods, that may have a further impact and to accelerate public opinion away from the death penalty.”

The brutality he describes undermines the premises that sustain capital punishment in the United States, where the Eighth Amendment forbids “cruel and unusual punishment.” That’s why Trump’s authorization of the firing squad to put Hasan to death may have some consequences that he might not foresee and is not a good sign for death penalty proponents.

And, as for what happened to Christa Pike, it will not in itself undermine support for capital punishment. In part because we have had so many botched and failed executions.

Botched Executions

In March 2014, I published a book, Gruesome Spectacles: Botched Executions and America’s Death Penalty. It was then and remains the only comprehensive examination of the things that have gone wrong when governments try to put someone to death.

My collaborators and I found that 276 of the 8776 executions carried out from 1890 to 2010 were botched. That’s 3.15%. And things had only gotten worse from 1980 to 2010, the most recent period that we studied, with more than 8% of the executions in that period going wrong.

As we learned on September 30, when Pike’s execution failed, America is still experiencing an epidemic of mishaps and disasters in its execution chambers.

For more than a century, the pattern has been the same. Botched executions make headlines and sometimes lead to changes in the way executions are carried out or to the introduction of new execution methods. But they are generally treated as accidents, mishaps caused by the incompetence of those conducting the execution or their bureaucratic superiors, not as indicative of the cruelty of state killing itself.

However, that does not mean that what happened to Pike can’t and won’t aid the abolitionist cause. For the last several decades, abolitionists have made progress in changing the national conversation about capital punishment.

They have done so by moving away from abstract arguments about the morality of capital punishment and focusing the public’s attention on frequent miscarriages of justice, false convictions, and racial discrimination in death sentencing. Now, with all of the publicity that Christa Pike’s experience has garnered, they can fold it into a larger narrative of a death penalty system in disarray.

That narrative has produced dramatic results. More states have abolished the death penalty in the last two decades than in any other comparable period in American history.

In addition, the number of executions carried out and the number of new death sentences handed down each year have dropped dramatically compared to what they were at the end of the 1990s. Even some of this country’s most conservative politicians and groups are saying that it is time to abolish the death penalty. There is nothing that President Trump can do to turn back this tide.

The End of State Killing Will Come

The road to the abolition of America’s death penalty will not be smooth, and the journey will not be completed quickly. There will be setbacks, like the president’s desire to revive military executions and the failed execution of Christa Pike.

But the end of state killing will come, and when it does, the United States will be a better place because of it.

The post Firing Squads and Botched Executions appeared first on Verfassungsblog.

Last Thursday, nine justices of Israel’s Supreme Court, under President Yitzhak Amit, heard appeals against the Central Elections Committee. This body, made up of party delegates, had barred two Arab lists from the Knesset election of 27 October 2026. One was the Joint List, an alliance that includes the “National Democratic Alliance” (Balad) as well as the Democratic Front for Peace and Equality (Hadash). The other was the United Arab List (Ra’am), a moderate Islamist party, which recently recruited Yoav Segalovitz, a former senior police commander, as its number two. The committee had also personally barred MK Ofer Cassif of Hadash and Sami Abu Shehadeh, leader of Balad. The court reinstated the lists and Cassif. Abu Shehadeh withdrew a day later, after Amit told him a majority favoured disqualification.

Section 7A of Israel’s Basic Law: The Knesset lets a political body bar parties and individual candidates. This 1985 constitutional amendment was made after the far-right Rabbi Meir Kahane was elected to join the Knesset. Section 7A a (1) disqualifies parties that reject Israel’s existence as a “Jewish and Democratic” state; Section 7A a (2) disqualifies based on incitement to racism. Section 7A a (3) covers support for armed struggle by an enemy state or terrorist organization. The Supreme Court has overturned every ban, including the 2003 attempt against Azmi Bishara.

And yet, for the first time, Thursday’s hearing forced a candidate to withdraw. This post argues that, within the current Israeli context, the judges’ words spoken in that room constituted a form of state violence that must be recognized as such. The Court exercised coercive authority through an informal, reasonless indication of its intended judgment, producing the effects of a judgment while avoiding the legal constraints attached to one.

First, I describe the hearing and the best defence of the bench. I then argue that its words constituted violence, in a sense I define following Robert Cover. Finally, the third part of this post proposes a limit on such violence through a constraint on Section 7A. It considers what it means to disqualify a candidate representing a national minority, when that national minority may be the subject of systematic and potentially eliminationist state violence.

The Hearing

The political character of the livestreamed proceeding was visible from the first moment. Itamar Ben Gvir, National Security Minister, appeared in a lawyer’s robe for Otzma Yehudit, the party that brought the petition before the Central Elections Committee. Ben Gvir oversees the police, which of course is the body that the Court relies on to enforce its judgements. His first words paraphrased Gideon Hausner, who prosecuted Adolf Eichmann in 1961 and told the judges that six million accusers stood with him.¹⁾ Where I stand today, said Ben Gvir, stand the victims of Hamas on 7 October.

Readers may recall Hannah Arendt’s sardonic description of Hausner’s historical performance: “he believed that only a Jewish court could render justice to Jews, and that it was the business of Jews to sit in judgment on their enemies.” But if Hausner put up a tragic show trial, Ben Gvir’s was surely farcical. At his side stood attorney Ze’ev Wolf. In 1992, as a teenager and a member of Kahane Chai, Wolf took part in a grenade attack in the Old City’s Muslim Quarter, in revenge for the murder of Rabi Kahane two years earlier. The attack killed a 65-year-old Palestinian man and wounded nine others.

As he argued, Ben Gvir beamed with self-satisfaction. In terms of his legal work, however, he remained rather casual. One explanation might be that, on the bottom line, he is not a particularly talented litigator. A better one may be the conflict of interest in which he found himself. As counsel, he was to argue for disqualification. As a politician running up to elections, he knew that a ruling against his party would garner him more votes for his proposal to continue his ongoing attack upon the Court. As he sat down, he muttered: “I am a lawyer by title, but not in my daily work”.

Importantly, Ben Gvir was not alone in wanting Abu Shehadeh out. The Attorney General supported the bar. Justice Noam Sohlberg, who chaired the committee, also voted for the decision, deviating from established practice according to which the Judge overseeing the procedure does not vote. The opposition parties backed it as well, including Eisenkot’s Yashar! and the Democrats.

The petition rests on an article Abu Shehadeh published on 8 October 2023 on Arab48, titled “The Al-Aqsa Flood: Preliminary Observations.” The Article includes seven numbered points. The first calls the attack unsurprising, since excessive pressure leads to an explosion. The second attacks Israeli racism and the habit of some Arabs to accept it.

Point 3 compares the attack with the war of 1973. Israel’s intelligence services, he writes, are human beings like us. If small, besieged Gaza could do this, others could do it more effectively and more simply. Point 7 turns to the political harvest. After the struggle and sacrifices still to come, he writes, the resistance (al-muqawama) must bring the PLO and the important Arab states into the process the battle opens.

The word muqawama carries some weight. Palestinian usage covers many forms of resistance, armed and unarmed. In a text about a battle called Al-Aqsa Flood, it seems to denote the armed factions in Gaza, led by Hamas. The sentence confirms this, because it asks the resistance to bring in the PLO, which stands outside it. It seems that Abu Shehadeh writes as an adviser to the fighters on how to turn their battle into political gain.

The text avoids the name Hamas, never mentions the Israeli dead, and offers no condemnation. It also advises a negotiated end. Abu Shehadeh told the committee he wrote it before he grasped the scale of the massacre, which may be the case – but it was surely already clear that numerous civilians were targeted. He said he regrets this and opposes armed struggle.

In my view, the text is extremely disturbing. Whether that amounts to support for armed struggle under Section 7A(3) is another question. My view is that it does not; under the Supreme Court’s jurisprudence, a cumulative test has generally been applied, examining a politician’s views over time rather than any one statement. The petition’s reading is not frivolous. It is also not compelled. The fact that many Israeli politicians have made much worse statements, including statements that incited genocide, is a separate point to which I will turn below.

When counsel Hassan Jabareen said his client wished to make a statement, President Amit replied that the judges would have questions. It soon became clear that the bench meant to cross-examine Abu Shehadeh. Judges rarely do this in a system where the parties, not the court, question witnesses. They do so even less in this kind of proceeding, where the Court does not hear evidence. The context in which this does occur, sometimes, is in lower Courts hearing a criminal case, and thus required to establish facts. Emphasizing the criminal law analogy that emerged, Justice Alex Stein invoked a Latin phrase from the common law of evidence: res gestae. The doctrine holds that spontaneous statements are more reliable because the speaker had no time to invent a lie. Stein and others on the bench suggested that Abu Shehadeh’s article was spontaneous, therefore reflected the truth better than anything else; that Abu Shehadeh really supports terrorism, though he denies this now. The aim, plainly, was to look behind Abu Shehadeh’s words. In the courtroom, Abu Shehadeh and his lawyer Jabareen both reiterated that the politician rejects violence and condemned the events of 7 October. Yet the judges’ suspicion seemed only to deepen with every denial. What began as an administrative proceeding against a politician became a kind of interrogation.

The Psalmist says that God tests hearts and kidneys, and despite the need to ascertain mens rea, even criminal law claims no such power. The Israeli Supreme Court assumed it on Thursday in an inquisitorial and frankly threatening manner.

The Violence of a Judgment Not Yet Written

Robert Cover famously wrote that legal interpretation takes place in a field of pain and death, making him the pioneer of the critique of judicial violence.²⁾ According to the image Cover painted, a word is usually followed by someone else’s act. In earlier work with Lihi Yona, focused in part on the Eichmann trial, we called that person the Executioner, meaning the guard, officer or hangman who carries out law’s violence.³⁾ Hangmen are typically subordinates who hold the post for a salary, and the work is allocated to them downward, often along lines of class and ethnicity. The judge keeps clean hands. But in today’s Israel, the class of “executioners” is controlled by Ben Gvir, who has tried to champion them and raise their wages. The Court’s institutional position is structurally altered when the executive/political actor responsible for coercive enforcement is simultaneously the political actor seeking a candidate’s exclusion. The Court must choose either to align itself with the political branch and deploy its coercive power, or to rule against it and risk intensifying an attack by that branch, one that the Court itself may not survive. Against this backdrop, the bench announced that the majority favoured Abu Shehadeh’s disqualification and gave him one day to decide whether to withdraw his candidacy or have a decision written against him. Balad said he had little choice. The offer to withdraw could not be refused, because a refusal would have summoned the adverse judgment.

The bench’s strongest defence is that the signal was intended as a courtesy. A formal ruling would have carried precedential consequences for Balad and for Abu Shehadeh, and the party was thus spared. But a courtesy that cannot be declined is an order. It also spares the court the work a ruling would have required, namely, a written answer to the question whether the 2023 text supports armed struggle, and more importantly—whether that would be enough for disqualification, given Abu Shehadeh’s reiterated commitment to non-violence.

One might say, therefore, that the offer Abu Shehadeh received was extra-jurisprudential. The Court’s words carried no reasons and no holding. They appeared rather quickly, apparently with no plan to deliberate among judges and their teams; no time to hesitate. Put quite simply, the announcement of where a majority stood preceded any reasoning, and the reasoning will now never be written. The court kept its image as the institution without a sword. But as lawyers we know very well that words too can be violent, in and of themselves. To paraphrase John Austin’s famous phrase, this is true especially when they are a command backed by a future sanction.

A Constraint on 7A in Eliminationist Times

Section 7A states when a candidate may be barred from running for office. The problem, however, is that Israeli law lacks its necessary complement. Such a counterpart would identify the circumstances in which a candidate may not be barred, and in which any attempt to do so ought to be treated with particular suspicion. Such a rule would have given the bench something more to work with, if it had wanted to do so.

This complementary principle would have two elements. The first is already reflected in existing law. Evidence of support for armed struggle must be clear, convincing and unambiguous, and it must concern the candidate’s present position. Thursday’s proceedings show that the standard can be bypassed without a ruling. The second element is novel. Where state violence systematically targets the community a candidate represents, ambiguity in his words should be resolved in his favour.

Two objections arise. First, who is to determine whether official measures systematically target a community? Presumably the Court would. It would have to compile evidence such as official statements, policy decisions and data. It is in this context that the countless statements of Israeli officials—much worse than Abu Shehadeh’s as they clearly incited genocide—would have to be considered. In that regard, the Court would not rely on the candidate’s own account. But if we start with the latter, it is clear that Abu Shehadeh seeks to represent the Arab Palestinian national minority in the state of Israel; one that in his view is under systematic attack, closely related to the ongoing genocide in Gaza, and the ethnic cleansing in parts of the West Bank. A second objection is that such a rule might reward the most extreme rhetoric in the most severe circumstances. However, the proposed rule would operate only where the impugned statements are ambiguous.

What, then, does Abu Shehadeh’s present position look like? In front of the Court, he spoke, for example, of visiting the families of Jewish victims of the 7 October attack. It was clear he had been moved by the tragedy that they had suffered. But perhaps one should also consider evidence not directed to the Court and not addressed to the Israeli public. A two-hour conversation with the famous Palestinian podcaster Ahmad al-Baqawi, published days before the hearing, offers an answer. Palestinian society in Israel, Abu Shehadeh says, is under an attack that threatens to dismantle it gradually. During what he describes as a genocide in Gaza, now in its third year, an old subordination of Palestinians in Israel became an existential threat. His first political aim is survival. He calls it, again and again, “stopping the bleeding” (waqf al-Nazif).

The image covers shootings in the streets and also what Abu Shehadeh talks about as the quiet expulsion of Palestinian citizens. He describes members of the Palestinian national minority in Israel leaving for Cyprus, Turkey and Europe. And he talks about how the government steers and exploits the crime wave ravaging Palestinian society (with Ben Gvir arguably reaping the fruits he so desired). To protect the rights of Palestinians in Israel, individual and collective, one must stay (sumud). These are his claims, and I report them as such. A court applying my test would have to examine them. If the Court were to find that indeed the Palestinian national minority is under an organized attack, it would have to suspect that disqualifying one of that minority’s most articulate voices is merely part of that same attack.

My test presupposes a court able to say no to its own government. But this presupposition may not prove plausible in the relevant real-life situation. When a state is truly in the process of eliminating a national minority, its courts are unlikely to keep the independence needed to protect a politician from that minority. This is especially so when his words gesture toward violence, as Abu Shehadeh’s 2023 text arguably did. But of course, this only deepens the need for other states to act. Where domestic courts cannot protect a national minority under attack, foreign policy must do so.

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      Most discussions of the legality of these expenditures have focused on statutory prohibitions on this sort of thing.  That is fine, I suppose, but to me the first question for any public expenditure is what statute allows it to be made.  After all, Article I, Section 9, provides that “No Money shall be drawn from the Treasury, but in Consequence of Appropriations made by Law”.  The burden should be on this Administration, or any administration, to identify the appropriation that justifies the expenditure. 

      The Administration has been rather elliptical about this, but social media posts from people on Capitol Hill suggest that the Administration is charging these advertisements to one of the large pools of money provided to the Department of Homeland Security by either the One Big Beautiful Bill Act of 2025 or this spring’s legislation funding immigration enforcement.  Both laws were enacted through budget reconciliation procedures that allowed Republicans to proceed immune from a filibuster despite the opposition of all Democrats.  Both laws give the immigration agencies startlingly broad discretion about how to spend the large sums provided.  Yet I cannot find anything in either law that could plausibly be said to allow these funds to be spent on advertisements glorifying the President. 

      This matters because a federal statute dating to the early days of the republic provides “Appropriations shall be applied only to the objects for which the appropriations were made except as otherwise provided by law.”  This is why, for example, Democratic presidents have been unable to switch resources from defense to domestic investments and why Republican presidents have been unable to liquidate human services programs in favor of aircraft carriers.  Indeed, as Justice Thomas has written for the Court, the very essence of an appropriation is that it directs funds to a particular purpose:

Based on the Constitution’s text, the history against which that text was enacted, and congressional practice immediately following ratification, we conclude that appropriations need only identify a source of public funds and authorize the expenditure of those funds for designated purposes to satisfy the Appropriations Clause. 

      If these advertisements do not fairly fall within any of the purposes specified in any appropriations, all officials involved in the production and placement of these advertisements may have “ma[d]e or authorize[d] an expenditure or obligation exceeding an amount available in an appropriation or fund for the expenditure or obligation [or] involve[d the federal] government in a contract or obligation for the payment of money before an appropriation is made [without] authoriz[ation] by law”.  If so, they may have violated the Anti-Deficiency Act, which carries both criminal and other penalties. 

      Assuming an appropriation could be found whose purposes could fairly encompass these advertisements, they still may not be funded if an applicable restriction on the appropriated funds disallows the expenditure.  For example, the general terms of appropriations for Medicaid would clearly allow funds to be spent on abortions but that would nonetheless be unlawful because the Hyde Amendment forbids such expenditures except in very limited circumstances.  Appropriations restrictions may appear within the particular appropriation in question, within the appropriations act containing that appropriation, within the list of general prohibitions on all expenditures of federal funds that Congress customarily enacts every year, or in permanent non-appropriations legislation.  It often makes sense to consider restrictions in this order. 

      Because I am unaware of any particular appropriation that could support these advertisements, I cannot check that appropriation for relevant restrictions.  I do not immediately see any relevant restrictions in either of the two reconciliation acts the Administration reportedly may be tapping, although not knowing which appropriation it has in mind hampers my search. 

      Clearly applicable restrictions do appear in the restrictions enacted each year in one appropriations act but applicable to all federal funds.  In recent years, those have appeared in the Financial Services and General Government Appropriations Act (pronounced “FSGG” by appropriations experts and intoxicated persons the world over).  Last winter’s consolidated appropriation act included FSGG as its Division E, with Title VII containing government-wide restrictions on federal funds. 

      Section 715 provides “No part of any funds appropriated in this or any other Act shall be used by an agency of the executive branch, other than for normal and recognized executive-legislative relationships, for publicity or propaganda purposes.” 

      Section 718 similarly provides “No part of any appropriation contained in this or any other Act shall be used directly or indirectly, including by private contractor, for publicity or propaganda purposes within the United States not heretofore authorized by Congress.” 

      Both of these restrictions reach all federal funds without regard to which legislation provided them.  (To see the difference, compare section 8001 of Division A, the Defense Appropriations Act, which also prohibits spending funds on propaganda but only applies to funds within that Act.) 

      Some accounts suggest the Administration is arguing that, by spending money from reconciliation acts rather than annual appropriations acts, it is somehow exempt from these restrictions.  That is absurd.  Any law allowing the spending of federal funds is an appropriation, whatever the title given to the law and whatever procedure Congress has adopted for its consideration.  This hypothetical argument also would prove too much:  if the reconciliation acts were not appropriations then any expenditure of any of the moneys they contain would violate the Appropriations Clause and the Anti-Deficiency Act.  Moreover, neither section 715 nor section 718 limit their reach to appropriations acts.  Therefore, sections 715 and 718 apply to the money spent on the advertisements and would seem to disallow this use.  Once again, spending federal funds without a valid appropriation violates the Appropriations Clause and the Anti-Deficiency Act. 

      Finally, we must consider restrictions on federal funds found in permanent law.  The most obvious starting point is the Hatch Act, which seeks to prevent federal resources from being applied to affect the outcome of elections.  The Act states that a federal “employee may not…

use his official authority or influence for the purpose of interfering with or affecting the result of an election”.  The Act also provides that “An employee may not engage in political activity—

(1) while the employee is on duty; [or] (2) in any room or building occupied in the discharge of official duties by an individual employed or holding office in the Government of the United States or any agency or instrumentality thereof”.  To make clear that this is a restriction on federal funds, the Act creates a narrow exception for limited situations where the employee reimburses the Treasury for any federal resources used.  The Hatch Act is enforceable through adverse employment consequences and civil penalties.  Any federal employee who used their authority or influence to produce these advertisements or to have them run at federal expense would seem to be in a difficult position. 

      Of course, the chances that the Department of Justice would enforce any of these laws against officials who spent taxpayer funds shortly before an election to glorify the President are nil.  One of many revelations from the current Administration is that the Attorney General may be an even more important fiscal officer than the Director of OMB or the Secretary of the Treasury.  In an environment where nobody will even consider enforcing laws that inconvenience the President, we have no laws.  A major task going forward will be redesigning our fiscal architecture so that it can have real effect even when the Justice Department is completely subservient to the White House and even when the pardon power is wielded for purely instrumental, partisan purposes.

      @DavidASuper.bsky.social @DavidASuper1

              Hey, a guy can hope, right?  The dawn of a new federal fiscal year seems a good time to survey the Trump Administration’s latest maneuvering to wrestle the power of the purse out of the hands of a rather snoozy Congress.  And the news is not good.

              On the last Friday of fiscal year 2026, the Administration announced the “pocket rescission” of $810 million of appropriated funds for a variety of programs it dislikes.  A “pocket rescission” is a scheme concocted by OMB Director Russell Vought under which the President submits a “special message” to Congress under the Impoundment Control Act of 1974 requesting rescission of the funds but does so too late in the fiscal year for Congress to act before the funds subject to the request expire.  Under Director Vought’s theory, the submission of the request authorizes the Administration to withhold these funds (although he is unable to identify any provision of the Act that grants this permission) and then the funds expire by the terms of their original appropriation without further action by Congress.  This is legally unfounded, as the Government Accountability Office (GAO) has repeatedly noted.  Even Senator Susan Collins declared it “illegal” (not just “concerning”).  Director Vought clearly has not “learned his lesson.” 

              The Administration reportedly is telling reporters that the Supreme Court upheld “pocket rescissions” last year.  That is false.  The Administration impounded roughly $10 billion in foreign aid funds, about half of which it included in a late-year “pocket rescission” request.  A district court found the entire impoundment unlawful and ordered all the Administration to spend all the funds, whether or not they were included in the “pocket rescission”.  The Administration sought a stay only for the funds covered by the “pocket recission”, arguing that the Impoundment Control Act precluded suit under the Administrative Procedure Act.  On its shadow docket, the Supreme Court granted the requested stay, emphasizing that the litigation was “at [an] early stage”, that its “order should not be read as a final determination on the merits”, and that its stay only “reflects our preliminary view, consistent with the standards for interim relief.”  The Court found that the Administration’s jurisdictional arguments were sufficiently substantial that, combined with “the asserted harms to the Executive’s conduct of foreign affairs”, a stay was warranted.  This action should be read in the context of the Court’s previously stated strong resistance to granting preliminary relief against the government in spending cases because “the funds cannot be recouped and are thus irrevocably expended.”  Nothing in the Court’s short, unsigned order suggests that “pocket rescissions” are lawful:  it exclusively discusses procedural concerns.

              The furor over the “pocket rescission” risks obscuring the broader pattern of the Administration’s impoundments of appropriated funds.  The Administration did not begin impounding the $810 million on September 26:  the only reason the funds were still there to be impounded on that date is because the Administration had been refusing to spend them throughout the fiscal year.  Whenever it decided to withhold the funds – likely at the very beginning of the fiscal year – the Impoundment Control Act required the Administration to send a “special message” to Congress proposing rescission and to abide by Congress’s response. 

Moreover, the Administration has withheld a great deal of appropriated funds without public announcement.  Some of this results from the actions of ideologues running particular agencies.  Some results from a variety of actions OMB has taken to make it illegal for agencies to spend moneys Congress appropriated.  In particular, OMB is exploiting its largely ministerial power to “apportion” appropriated funds to agencies before they are spent.  Early in the 20^th Century, Congress required “apportionments” to prevent agencies from blowing through their entire annual appropriation in a few months and then returning to Congress for more. 

In many cases, OMB has been attaching unmeetable conditions to its apportionments or effectively apportioning far less than Congress provided.  Some of this has triggered litigation, but the procedural minefields the Supreme Court has constructed have slowed these cases’ progress.    

              One puzzle in the Administration’s announced “pocket rescission” is that it purports to be pulling back far more money from some accounts than its previous reports had shown remaining in those accounts.  This could mean it is breaching contracts with grantees en masse again.  Victims of such breaches last year sued but soon found themselves smothered in procedural obstacles preventing them from receiving a prompt decision on the legality of the Administration’s actions.

              Another possibility is even more devious.  The accounts in question provide funds for multiple fiscal years.  In these programs, Congress departs from its usual pattern of appropriating funds only for a single year at a time so that the Administration will have flexibility to respond to irregular need.  Thus, if a surge in need causes the Administration to exhaust the funds expiring in a given year, it can spend funds expiring a year or two later. 

              The Trump Administration apparently is reversing this pattern.  It seems to be reattributing obligations made against funds expiring this year to appropriations for future years.  That increases the amount of funds that will lapse without being spent this year while depleting the resources available in future years.  The next administration may take office in 2029 and discover that it lacks the funds to meet that year’s needs because the Trump Administration gratuitously spent those funds in earlier years to allow more appropriations expire in those years.  Like so many of this Administration’s abuses of discretion, this is likely to result in Congress writing more prescriptive laws giving future administrations less authority to adapt to unanticipated events.  It is enough to make one Against Flexibility. 

              To be clear, many of the Administration’s actions are not mere jockeying for policy advantage:  they are lawless.  The last several years’ appropriations acts, including the one President Trump signed in February, have included prohibitions on spending any government funds to implement any funding cuts that the President proposed and Congress rejected.  (This year, it was section 739 of Division E of Public Law 119-75.)  Obviously OMB, and likely other executive agencies, have been doing just that.  Spending federal money in violation of the requirements of appropriations acts violates the Anti-Deficiency Act, which carries criminal and other penalties. 

              We should not leave the subject of withholding funds before considering what may be the Administration’s most bizarre impoundment of all.  Section 10065(a) of the One Big Beautiful Bill Act, President Trump’s 2025 mega-bill written entirely by Republicans and passed entirely with Republican votes, “appropriate[s] for fiscal year 2025 … $256,657,000, to remain available until September 30, 2029, for necessary expenses for capital repair, restoration, maintenance backlog, and security structures of the building and site of the John F. Kennedy Center for the Performing Arts.” 

To date, the Kennedy Center’s board, chaired by one Donald J. Trump, Sr., apparently has spent none of these funds.  One would think there is plenty of time as the funds remain available for almost three more years.  The Administration, however, has been encouraging speculation that it might tear down the Kennedy Center for supposedly being structurally unsafe.  Neither the Administration nor the Kennedy Center’s board has released any comprehensive itemization of the hazards it perceives in the Kennedy Center, much less an explanation of why those problems cannot be fixed with more than a quarter billion dollars of public funds.

The permanent authorizing statute for the Kennedy Center requires that “The Board shall (A) present classical and contemporary music, opera, drama, dance, and other performing arts from the United States and other countries; (B) promote and maintain the John F. Kennedy Center for the Performing Arts as the National Center for the Performing Arts…; (D) provide facilities for other civic activities at the John F. Kennedy Center for the Performing Arts; (E) provide within the John F. Kennedy Center for the Performing Arts a suitable memorial in honor of the late President…[and] (G) with respect to the building and site of the John F. Kennedy Center for the Performing Arts, plan, design, and construct each capital repair, replacement, improvement, rehabilitation, alteration, or modification necessary to maintain the functionality of the building and site at current standards of life, safety, security, and accessibility...”. 

Failure to perform these functions might be excused if Congress had made it impossible by failing to appropriate sufficient funds.  But Chairman Trump and his colleagues (almost all of whom he appointed) would have no defense for blatantly neglecting these duties by destroying the Kennedy Center as long as vast sums are sitting unused in the Treasury after being appropriated for just this purpose.

The Kennedy Center provides a useful illustration of the pattern in most impoundment cases.  The principal illegality is not a violation of the Impoundment Control Act, which is primarily a set of rules of congressional procedure.  Nor is the illegality always a violation of the appropriations act:  some do mandate spending the full amounts provided, but many do not if the Administration can fully accomplish the appropriation’s specified purposes with less.  Impoundments most commonly are illegal because they lead to violations of the permanent statutes establishing the program in question.  Nothing in the Impoundment Control Act or anywhere else provides a sweeping exemption for violating the Kennedy Center’s authorizing statute or other analogous laws.

@DavidASuper.bsky.social @DavidASuper1

Boden schätzen

Dieser Tage wird in Berlin nicht nur gefeiert, sondern auch gestritten: Seit die Linke bei der Wahl letzte Woche stärkste Kraft geworden ist, geht es mal wieder um „Deutsche Wohnen enteignen“. Die Debatte ist inzwischen auch eine alte Kartoffel, aber es lohnt sich, ihr Aufmerksamkeit zu schenken (zumal der Bund sie per Vergesellschaftungsverbotsgesetz in die Tonne hauen will).

Wir erinnern uns: 2021 stimmten 57,6 Prozent der Berliner:innen im Volksentscheid der Initiative „Deutsche Wohnen & Co enteignen“ für die Vergesellschaftung großer Wohnungsbestände – gut eine Million Menschen. Das Abgeordnetenhaus beschloss im März 2026 dann zwar endlich ein Vergesellschaftungsrahmengesetz. Dieses tritt aber frühestens in zwei Jahren in Kraft und vergesellschaftet selbst keine einzige Wohnung. Währenddessen klettern die Mieten in Berlin weiter ins Wahnwitzige (seit 2014 haben sich die Angebotsmieten mehr als verdoppelt). Die Initiative hat deshalb ein eigenes Vergesellschaftungsgesetz vorgelegt, über das Berlin per Volksentscheid abstimmen soll. Betroffen wären private Konzerne mit mehr als 3.000 Wohnungen in Berlin, zusammen rund 220.000 Wohnungen, die in eine Anstalt öffentlichen Rechts namens „Gemeingut Wohnen“ übergehen sollen. Diesem Volksentscheid könnte eine linksgeführte Regierung nun zuvorkommen. Das wäre historisch: Art. 15 GG wurde noch nie angewendet. Ein Geburtstagsgeschenk fürs BVerfG?

PhD Position in Administrative Sanctions | BI Norwegian Business School
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The Department of Law and Governance invites applications for a four-year PhD position within the RODEAS research project, funded by the Research Council of Norway. As PhD-candidate, you will examine the legal nature of administrative sanctions situated at the intersection with criminal punishment. Based in Oslo, the role includes 25% teaching duties.  Application deadline: 15 November 2026.‌

Gemeinsames schützen

Wie wäre es also mit einem begrifflichen Gegenzauber? Feichtner arbeitet mit dem der „Commons“. Commons bezeichnet nicht die Dinge an sich, sondern eine Praxis: Menschen nutzen etwas gemeinsam und geben sich dafür selbst Regeln. Was alle nutzen, gehört niemandem allein. So verwandeln sich Eigentümer:innen in Nutzer:innen und Eigentum in Gemeingut. Abrakadabra! Für Feichtner können Commons und Vergesellschaftung „Wege weisen, wie Menschen wieder terrestrisch werden, Ressourcenkreisläufe schließen und Versorgungsweisen so gestalten können, dass sie nicht auf Kosten anderer Lebewesen und Gemeinschaften gehen.“ Wieder terrestrisch werden, das wäre auch für die Silicon-Valley-Aliens eine nette Übung. Und Berlin könnte es nun vormachen.

Die Commons kennen Sie vielleicht auch aus unserem Kleingedruckten: Wir veröffentlichen Open Access unter der Creative-Commons-Lizenz CC BY-SA. Auch Ideen sind Gemeingut und verbinden uns zu einem unsichtbaren Netzwerk, durch Zeit und Raum hinweg. Sie sind Geschenke. Das Schöne an ihnen ist, dass sie in Großstädten nicht verknappen, sondern erfahrungsgemäß eher wuchern, auch hier in Berlin-Neukölln zum Beispiel. In diesem Sinne: Danke, dass Sie uns lesen und teilen und widersprechen, dass Sie Ihre Ideen aufschreiben und hier veröffentlichen, dass Sie unsere kleine gift economy mit einer Spende unterstützen. Denn auch Ideen brauchen Räume.

Editor’s Pick

von JANA TRAPP

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Als Strafrechtlerin begegne ich Bildschirm-Morden mit naturgemäß mit Strenge – mein Berufsrisiko ist das Augenrollen bei spektakulären Spurensicherungen und hanebüchenen Ermittlungsansätzen. Es geht aber auch anders: Vorhang auf für Only Murders in the Building. Als im traditionsreichen Arconia-Gebäude an der New Yorker Upper West Side ein Nachbar stirbt, glaubt die Polizei an Selbstmord. Drei Bewohner:innen wittern jedoch einen Mord: Charles (Steve Martin), ein ehemaliger Serienkommissar, der seiner Paraderolle näher ist als seinen Mitmenschen; Oliver (Martin Short), ein insolventer Broadway-Regisseur mit großem Ego und noch größerem Mantel; und Mabel (Selena Gomez), eine ungeduldige Millennial, die ziemlich genau weiß, was sie will. Kurzerhand starten sie ihren eigenen True-Crime-Podcast, um den Fall live aufzurollen. Während das Trio zwischen Hausfriedensbruch und Spurenvernichtung stolpert, entwickelt sich eine spannende Kriminalgeschichte mit feiner schwarzer Komik. Eine Krimiserie für alle, die Mord spannend, Ermittlungsfehler verzeihlich und Nachbar:innen verdächtig finden.

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Die Woche auf dem Verfassungsblog

zusammengefasst von EVA MARIA BREDLER

In Frankreich bleiben die Schulen heute geschlossen – denn alle sind auf den Straßen: Seit Tagen demonstrieren Schüler:innen im ganzen Land gegen den Sparkurs der Regierung, gegen schlechte Betreuung, schlecht belüftete Klassenzimmer, schlechte Zukunftsaussichten. Viele Lehrer:innen haben sich inzwischen solidarisiert, auch wegen der teilweise massiven Polizeigewalt. Solche Szenen sind in Deutschland kaum vorstellbar – da gehen die politischen Kulturen doch auseinander.

Und nicht nur dort: Während sich sowohl Deutschland als auch Frankreich gegen eine autoritär-populistische Übernahme wappnen, verfolgen sie dabei andere Stoßrichtungen, wie ARNE P. WEGNER (DE) beobachtet: „Die V. Republik fürchtet den Zugriff von oben, das Grundgesetz die Lähmung an vielen Gelenken.“

Kaum jemand denkt bei einer autoritär-populistischen Regierungsübernahme an Rechnungshöfe. Doch gerade sie können ans Licht bringen, wenn staatliche Haushaltsmittel rechtswidrig umgeleitet werden. JAKOB WEICKERT (DE) zeigt, warum Haushaltswissen ein Resilienzfaktor ist.

Das Wissen um den persönlichen Haushalt ist dagegen ein Machtfaktor: Die Schufa speichert Daten von 68 Millionen Personen und bestimmt deren Kreditwürdigkeit in einem schwer zu durchschauenden Prozess. RUTH JANAL (DE) analysiert, was der BGH in seinem kommenden Urteil an dieser Intransparenz ändern könnte.

Intransparenz scheint auch die Taktik des Kinder- und Jugendhilferechts zu sein. Während in Sachsen-Anhalt Sonderklassen für geflüchtete Kinder gefordert werden, führt Sachsen unbemerkt ein Sonderrecht für unbegleitete Minderjährige ein – per Verwaltungsvorschriften, die jetzt auf Dauer gestellt werden sollen. Doch das Kinder- und Jugendhilferecht verbietet eine Schlechterstellung von geflüchteten jungen Menschen, erklären HANNAH FRANKE, SALOMON GEHRING und ULRIKE VON WÖLFEL (DE).

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Autoritäre Populist*innen mit staatlichen Machtmitteln, gar an einer Landesregierung?

Dieses Szenario könnte nach den Landtagswahlen in Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern Realität werden und bereitet vielen Menschen vor Ort, in der ganzen Republik und darüber hinaus berechtigte Sorgen.

Was kommt da auf uns zu?

Der Verfassungsblog bündelt dazu Expert:innenwissen, damit es parat steht, wenn es gebraucht wird. Lesen Sie hier die Beiträge in unserem Spotlight.

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Italien geht einen Schritt weiter. Giorgia Meloni hat angekündigt, den Anteil ausländischer Schüler:innen pro Klasse auf 30 Prozent zu begrenzen. PIETRO FARAGUNA (EN) macht daraus ein Lehrstück über die Schwächen des italienischen Staatsangehörigkeitsrechts – und stellt Melonis Absichten infrage.

Fragwürdige Absichten standen auch hinter einer Europäischen Bürgerinitiative: Mit dem „Save Europe Act“ wollten rechtsextreme Populist:innen „die Botschaft der Remigration nach Brüssel tragen“. Die Europäische Kommission hat sich geweigert, die Bürgerinitiative zu registrieren – zum ersten Mal in der Geschichte. Denn diese verstößt gegen die Werte des Art. 2 EUV. FÉLICIE REMLINGER (EN) erklärt, warum die Anwendung der EU-Werte nicht immer so eindeutig ist wie in diesem Fall.

Diesmal hat sich die EU selbst vor dem „Save Europe Act“ gerettet. Falls ihr das einmal nicht gelingt, hoffen wir, dass auch im Rest Europas noch ein bisschen Frankreich steckt.

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Das war’s für diese Woche.

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Owning Gifts

Berlin isn’t only celebrating these days. It’s arguing. Ever since Die Linke came out on top in last week’s election, “Deutsche Wohnen enteignen”(expropriate Deutsche Wohnen) is back on the agenda. The debate has been in the cellar for a while too, but it deserves our full attention – not least because the federal government is eager to bin it altogether with a law banning socialisation outright.

A quick refresher: back in 2021, 57.6 per cent of Berliners, a good million people, voted in a referendum brought by the Deutsche Wohnen & Co enteignen campaign to bring large housing portfolios into public ownership. In March 2026, the Berlin House of Representatives finally passed a Socialisation Framework Act. Yet the act will not take effect for at least two years, and on its own, it does not socialise a single flat. Meanwhile, Berlin asking rents keep climbing to wuthering heights: they have more than doubled since 2014. So the campaign has drafted its own socialisation law and wants Berliners to vote on it. It would target private companies owning more than 3,000 flats in the city – some 220,000 units in total – which would then be transferred to a public-law entity called Gemeingut Wohnen (Housing in Common). A left-led government could now act before the referendum even takes place. That would be a historic first: Article 15 of the Basic Law has never actually been invoked. A birthday present for the Constitutional Court, perhaps?

PhD Position in Administrative Sanctions | BI Norwegian Business School
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The Department of Law and Governance invites applications for a four-year PhD position within the RODEAS research project, funded by the Research Council of Norway. As PhD-candidate, you will examine the legal nature of administrative sanctions situated at the intersection with criminal punishment. Based in Oslo, the role includes 25% teaching duties.  Application deadline: 15 November 2026.‌

Editor’s Pick

by JANA TRAPP

Copyright: 2021–2026 20th Television / Hulu / Disney

As a criminal lawyer, I approach TV screen murders with a strong sense of professional rigor – after years of studying I can’t help myself and roll eyes at dramatic forensic work and ludicrous investigative approaches. Turns out, there is another way: enter Only Murders in the Building. When a resident of the historic Arconia on New York’s Upper West Side turns up dead, the police write it off as suicide. Three fellow tenants smell a murder: Charles (Steve Martin), a former TV detective who is closer to his signature role than to actual people; Oliver (Martin Short), a broke Broadway director with a big ego and an even bigger coat; and Mabel (Selena Gomez), a millennial who knows exactly what she wants. Without further ado, they start their own true-crime podcast to crack the case live on air. As the trio stumbles their way through breaking-and-entering and evidence destruction, a compelling mystery unfolds, laced with fine dark comedy. A crime series for anyone who finds murder intriguing, procedural blunders forgivable, and their neighbors thoroughly suspicious

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The Week on Verfassungsblog

summarised by EVA MARIA BREDLER

Schools in France stayed closed today, as everyone took to the streets. For days, pupils across the country have been protesting against the government’s austerity politics: railing against understaffing, badly ventilated classrooms and bleak prospects. Many teachers have since joined them, not least because of the at times brutal police response. Scenes like these are hard to imagine in Germany. Clearly, our political cultures have diverged here.

And the differences don’t stop there. France takes a different approach to resilience, too. Germany and France both shield their institutions against an authoritarian-populist takeover, but they guard against different threats, as ARNE P. WEGNER (GER) observes: ‘The Fifth Republic fears a grab for power from the top; the Basic Law fears paralysis at its many joints.”

Few people think of audit offices when they picture an authoritarian-populist takeover. Yet these are precisely the institutions that can expose the unlawful diversion of public funds. JAKOB WEICKERT (GER) shows why knowing your way around a budget makes a democracy more resilient.

Knowing what is in people’s individual household budgets, on the other hand, can make a democracy less resilient. Schufa, Germany’s leading credit agency, holds data on 68 million people and rates their creditworthiness in a process that is hard to see through. RUTH JANAL (GER) analyses how a pending judgment by the Federal Court of Justice could shed some light on it.

Saxony seems to be relying on opacity as well. While politicians in Saxony-Anhalt are calling for separate classes for refugee children, Saxony is quietly creating special rules for unaccompanied minors through administrative regulations, which it now wants to make permanent. But child and youth welfare law prohibits discriminating against young refugees, as HANNAH FRANKE, SALOMON GEHRING and ULRIKE VON WÖLFEL (GER) explain.

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Autoritäre Populist*innen mit staatlichen Machtmitteln, gar in einer Landesregierung?

Dieses Szenario könnte nach den Landtagswahlen in Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern Realität werden und bereitet vielen Menschen vor Ort, in der ganzen Republik und darüber hinaus berechtigte Sorgen.

Was kommt da auf uns zu?

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Italy is going a step further. Giorgia Meloni has announced a 30 per cent cap on foreign pupils per class. PIETRO FARAGUNA (ENG) sees a lesson on the shortcomings of Italian citizenship law and questions what Meloni is really after.

Questionable motives were also behind a European Citizens’ Initiative. With their “Save Europe Act”, far-right populists wanted to “take the message of remigration to Brussels”. The European Commission has refused to register the initiative because it violates the values set out in Article 2 TEU – a historic first. FÉLICIE REMLINGER (ENG) explains why enforcing EU values is not always as clear-cut as it was here.

This time, the EU acted to save itself from the “Save Europe Act”. If it ever fails to do so, let’s hope we discover our inner French.

That’s it for this week. Take care and all the best!

Yours,

the Verfassungsblog Team

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Eine anspruchsvolle Aufgabe

Die Kinder- und Jugendhilfe ist gesamtgesellschaftlich und verfassungsrechtlich relevant. Das staatliche Wächteramt (Art. 6 Abs. 2 S. 2 GG) verpflichtet den Staat, einzugreifen, wenn das Kindeswohl gefährdet ist. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn Kinder und Jugendliche ohne ihre Eltern(-teile) in Deutschland Schutz suchen. Ab Bekanntwerden ihres tatsächlichen Aufenthalts in der Bundesrepublik ist es weiterhin in der Verantwortung der Jugendämter, die Kinder und Jugendlichen (vorläufig) in Obhut zu nehmen (§§ 42, 42a, 88a SGB VIII). In diesem Schutz- und Prüfrahmen gilt es gemeinsam mit den jungen Menschen zu entscheiden, wie sie geeignet untergebracht, versorgt und vertreten werden.

Die Arbeit mit den jungen Menschen findet jedoch nicht nur in Ämtern, sondern auch in Jugendhilfeeinrichtungen statt. In der Regel leben die jungen Menschen während der (vorläufigen) Inobhutnahme und der daran anschließenden Hilfen zur Erziehung in stationären Hilfeformen – ggf. auch als junge Volljährige. Die Arbeit in diesen Jugendhilfeeinrichtungen ist außerordentlich anspruchsvoll: Die hier Beschäftigten müssen mit verschiedenen Institutionen kooperieren und für Schutz-, Förder- und die oft vergessenen Beteiligungsrechte eintreten. Sie sind zumeist die ersten Ansprechpartner*innen für die jungen Menschen, die – neben alterstypischen Entwicklungsherausforderungen – mit verschiedenen komplexen behördlichen und gerichtlichen Verfahren konfrontiert sind. Um sie darin zu begleiten, braucht es nicht nur fundierte Rechtskenntnisse, sondern umfangreiches Fachwissen. Viele der jungen Menschen müssen Gewalterfahrungen vor und während der Flucht verarbeiten, sie vermissen und sorgen sich um ihre Familien, sie sind in den ersten Monaten auf Sprachmittlung angewiesen, müssen die deutsche Sprache lernen, ihren Weg in Schule, Ausbildung, Studium finden etc. Schließlich sind Fachkräfte in diesem Arbeitsfeld durch Mandatskonflikte zusätzlich herausgefordert. Erforderlich ist daher ein hohes Maß an fachlicher Reflexionsfähigkeit und eine gefestigte, menschenrechtsorientierte berufsethische Haltung, um sich einer ordnungspolitischen Vereinnahmung sozialer Arbeit zu widersetzen.

Schlechterstellung durch abgesenkte Fachstandards

Vor dem Hintergrund dieser nur grob umrissenen, vielfältigen Anforderungen erstaunt es, dass keine darauf abgestimmten Fachstandards existieren. Das Gegenteil ist der Fall.

In Sachsen hat zunächst eine Verwaltungsvorschrift des sächsischen Sozialministeriums vom 8. Dezember 2022 die räumlichen und personellen Fachstandards für die Arbeit mit unbegleiteten Minderjährigen abgesenkt (Verweis auf den nicht öffentlichen Erlass in dem Ergebnisprotokoll der 11. Sitzung des SächsLJHA am 8. Dezember 2022, S. 9). Diesem Beispiel folgten andere Bundesländer. In Sachsen wurde die Absenkung mit dem bis heute gültigen (Vorsicht: es folgt ein widersprüchliches Wortungetüm) Erlass zur Schaffung von Kapazitäten zur kindeswohlsichernden Unterbringung, Versorgung und Betreuung von unbegleiteten minderjährigen Ausländern (umA) im Freistaat Sachsen vom 28. September 2023 verlängert. Der Erlass sieht u.a. vor, dass Jugendliche auf variabel aufstellbaren Betten nächtigen müssen – auch wenn dies nicht länger als sechs Wochen dauern soll (S. 2). Er ermöglicht zudem eine 20-prozentige Überbelegung genehmigter Einrichtungen und duldet die Inbetriebnahme von Einrichtungen vor der Sicherheitsprüfung des Personals (vgl. ebd.).  Außerdem wird der Begriff der Fachkräfte ausgeweitet: Der Erlass fasst alle Personen mit Berufs- und Studienabschlüssen mit pädagogischem Schwerpunkt oder Lehrer*innen (vgl. ebd., S. 3) als Fachkräfte und akzeptiert auch Betreuungskräfte, die keine berufsqualifizierende Qualifikation benötigen, sondern nach „Vorbildung und Erfahrung geeignet“ erscheinen (vgl. ebd.).

Begründet wird die Absenkung der fachlichen Standards mit allgemeinpolitischen Erwägungen. Die Anzahl der jungen Menschen sei zu hoch, die Kapazitäten zu gering, das Geld zu knapp. Für einen Buchhalter der öffentlichen Hand allesamt interessante Aspekte – für die Kinder und Jugendlichen ohne Eltern(-teile) im Bundesgebiet nicht. Der Staat argumentiert, dass er seit Jahren wegen der Fluchtbewegungen ins Bundesgebiet überfordert sei.  Diese Argumentation mit einer angeblichen Notlage ist auch auf europäischer Ebene eines der Themen dieser Zeit. Doch diese Argumentation lässt sich mit guten Gründen bezweifeln. Letztlich kommt es darauf aber nicht einmal an: Selbst wenn von einem Notstand ausgegangen würde, müssten auch im reformierten GEAS die Schutz-, Förder- und Beteiligungsrechte der UN-KRK stets gewährleistet werden. Und auch das SGB VIII kennt keine Möglichkeit zur Einschränkung in Krisenzeiten. Nerea González Méndez de Vigo und Pauline Endres de Oliveira haben schon 2024 dargelegt, dass der Krisenmodus nicht zur Normalität werden darf – und pauschale Absenkungen gegen das SGB VIII verstoßen. Die Rechtsordnung bietet schlicht keinen Anhaltspunkt für diese Schlechterstellung. Das SGB VIII fragt nicht nach Staatsangehörigkeit, Aufenthaltsstatus, Aufenthaltsdauer oder der (sogenannten) Bleibeperspektive.

Unzulässige Benachteiligung

Die Schlechterbehandlung der in der Regel geflüchteten Kinder und Jugendlichen ist ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Aufenthaltsstatus und Staatsangehörigkeit sind im Rahmen der Kinder- und Jugendhilfe keine rechtlich zulässigen Differenzierungskriterien. Mit anderen Worten: die Kinder- und Jugendhilfe ist ein weiterer Anwendungsfall des Diktums, dass die Menschenwürde migrationspolitisch nicht zu relativieren ist (BVerfG, Urteil vom 18. Juli 2012 – 1 BvL 10/10, Rn. 95). Dass abgesenkte Leistungen für geflüchtete Menschen nur zulässig sind, wenn diese in transparenten Verfahren nachvollziehbar ermittelt wurden (ebd., Rn. 74), gilt auch für die Kinder- und Jugendhilfe.

Das Sonderrecht durch diese Verwaltungspraxis führt schließlich dazu, dass die betroffenen jungen Menschen regelmäßig getrennt von anderen nicht-geflüchteten Kindern und Jugendlichen untergebracht sind. Sie werden dabei gegenüber anderen jungen Menschen klar benachteiligt. Denn die Fachstandards sind nicht auf die individuellen Unterstützungsbedarfe einer besonders vulnerablen Gruppe abgestimmt und dementsprechend besonders hoch – sondern sogar abgesenkt.  Eine solche Separierung erschwert zudem offensichtlich – wie auch in der Schule – den Spracherwerb und die geforderte Integration.

Sonderrecht soll zum Standard werden

Die Verwaltungsvorschrift („Erlass“) zeigte in Sachsen Wirkung: 41 Einrichtungen haben seitdem die Fachstandards abgesenkt. Das betrifft mehr als 500 Kinder und Jugendliche (vgl. Ergebnisprotokoll der 1. Sitzung des SächsLJHA am 21. März 2025, S. 13). Ende 2026 verliert der Erlass zwar seine Gültigkeit. Eine Rückkehr zum Normalfall des SGB VIII soll es aber zumindest in Sachsen nicht geben. Stattdessen will Sachsen die hier problematisierten Zustände verstetigen.

So hieß es kürzlich im sächsischen Landesjugendhilfeausschuss, es habe sich gezeigt, dass „der Erlass ein erprobtes Mittel in Krisensituationen sei, auf den schnell zurückgegriffen werden könne. Er soll angepasst werden auf eine Art Notfallinstrument.“ (ebd., S.14).  Bekanntlich fehlt dem Freistaat die Gesetzgebungskompetenz für eine Änderung des SGB VIII (Art. 72 Abs. 1, Abs. 2 GG, Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG). Die Änderungen erfolgen stattdessen erneut im Wege einer Verwaltungsvorschrift. Der Erlass aus 2023 soll in die Verwaltungsvorschrift zur Erlangung einer Betriebserlaubnis für Jugendhilfeeinrichtungen (VwVErlJugHiE) überführt werden (vgl. Ergebnisprotokoll der 1. Sitzung des SächsLJHA am 21. März 2025, S. 14). Die genannten Defizite bleiben – nun aber ohne Befristung. Immerhin sollen von den abgesenkten Standards Einrichtungen ausgenommen werden, in denen junge Menschen in Wohngruppen nach § 34 SGB VIII im Anschluss an die Unterbringung während der Inobhutnahme leben (vgl. ebd.). In Einrichtungen, in denen sie während der (vorläufigen) Inobhutnahme (§§ 42, 42a SGB VIII) bestenfalls nicht nur untergebracht werden, sondern in denen professionell mit ihnen gearbeitet werden muss, sollen hingegen auch weiterhin abgesenkte Fachstandards gelten können. Das ist fatal, denn vor allem zu Beginn ihres Aufenthaltes ist es essenziell, sie vor Ausbeutung und Menschenhandelzu schützen. In diesen Einrichtungen braucht es demnach besonders hohe Fachstandards. Zudem werden gerade in den ersten Monaten in Deutschland gemeinsam mit den jungen Menschen Entscheidungen getroffen, die für ihr weiteres Leben wegweisend sind.

Das SGB VIII „anpacken“

Im sächsischen Landesjugendhilfeausschuss kam außerdem zur Sprache, dass „bei den Bund-Länder-Arbeitsgruppen das Vorhaben [laufe,] an den Bund heranzutreten, mit einem Prüfauftrag das SGB VIII ‚anzupacken‘“ (Ergebnisprotokoll der 1. Sitzung des SächsLJHA am 21. März 2025, S. 14). Der Vorstoß findet sich auch in dem Dokument eines Arbeitstreffens aus März 2026 wieder. Unter dem Titel „Austausch: Effizienter Ressourceneinsatz bei Leistungsgesetzen“ lässt sich der Vorschlag aus Sachsen nachlesen, „Sonderregelungen zur Versorgung, Unterbringung und Betreuung unbegleiteter minderjähriger Ausländer (umA)“ einzuführen (Vorschlag 6.b., S. 15).

Immerhin: Der Gesetzesentwurf der Bundesregierung zur Strukturreform der Kinder- und Jugendhilfe vom 14. August 2026 greift dieses Vorhaben nicht auf, obwohl im Zentrum der Reform nunmehr Einsparungen in Milliardenhöhe stehen. Interessant in diesem Zusammenhang ist, dass eine der vorgesehenen Regelungen auf personelle Fachstandards in Jugendhilfeeinrichtungen eingeht. Diese könnten Behörden zukünftig in den Mindestkriterien „flexibel festlegen“ (BR-Drs.441726, S. 36). Jedoch stellt die Begründung klar: Je anspruchsvoller die betreffenden Aufgaben in den Einrichtungen, umso höhere Anforderungen seien an die jeweilige Qualifikation des hierfür zuständigen Personals zu stellen und umgekehrt (vgl. ebd.).

Kaum Rechtsschutz gegen Sonderrecht

Wie anspruchsvoll die Aufgaben in dem Arbeitsfeld sind, zeigt sich daran, dass unbegleitete Minderjährige schließlich auch oft dabei unterstützt werden müssen, Rechtsschutz zu suchen. Sie sind auf professionelle Unterstützung und in der Regel (mit Ausnahme des § 36 SGB I) auf ihre gesetzlichen Vertreter*innen angewiesen. In Rechtsschutzfällen zeigt sich auch, aus welchem Grund organisatorisch, funktional und personell getrennte Vertretungsstrukturen im Jugendamt (§ 55 Abs. 5 SGB VIII) erforderlich sind und welche Vorteile Vereins- und Berufsvormundschaften sowie ehrenamtliche Vormundschaften (§ 1774 BGB) bieten. Denn die Interessen des Kindes sind auch gegenüber Behörden wie den Jugendämtern durchzusetzen.

Lichtblick sind hier die seit 2021 bundesweit eingeführten Ombudsstellen als unabhängige Beschwerde- und Überprüfungsstellen nach § 9a SGB VIII, die Sachsen nunmehr ausbauen will. Doch gegen Verwaltungsvorschriften – wie die hier thematisierten Erlasse – ist Rechtsschutz besonders schwer zu verwirklichen. Denn Verwaltungsvorschriften sind behördliches Innenrecht ohne Außenwirkung. Effektiver Rechtsschutz leidet außerdem daran, dass Verwaltungsvorschriften ggf. noch nicht einmal öffentlich zugänglich sein müssen (Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 23. Auflage, Rn. 866 mwN). So umgehen die Länder, fernab der öffentlichen Aufmerksamkeit, das SGB VIII und schaffen ein verborgenes Sonderrecht für geflüchtete Kinder und Jugendliche. Dies widerspricht dem, was die Bundesregierung in ihrem Gesetzesentwurf zur Strukturreform der Kinder- und Jugendhilfe zuletzt noch einmal ausdrücklich bekräftigt hat: Die Kinder- und Jugendhilfe richtet sich an alle jungen Menschen.

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Der Blick ins Ausland zeigt, dass es autoritär-populistische Parteien dabei mit Grundrechten, einem fairen politischen Wettbewerb und möglichen haushaltsrechtlichen Bindungen nicht immer so genau nehmen. Doch wie wäre es in Deutschland, sollte eine mögliche autoritär-populistische Landesregierung gegen die Regeln demokratischer Haushaltswirtschaft verstoßen? Um diese Verstöße politisch wie rechtlich aufzuarbeiten, müssten sie zunächst bekannt werden. In diesem Bereich Licht ins Dunkel zu bringen, ist die wichtige Aufgabe des Rechnungshofs als staatliche Wissensinstitution. Wie das aussehen könnte, lässt sich durch eine Szenarioanalyse zeigen.

Von Ballsälen, Thinktanks und Überwachungssoftware

Zwar kann man mithilfe von Szenarien nicht vorhersagen, was eine autoritär-populistische Landesregierung genau tun wird (Hanelt/Zillessen, S. 32 ff.). Eingebettet in einen internationalen Rechtsvergleich kann man mit ihnen aber mögliche künftige Maßnahmen einer solchen Regierung näher beleuchten und so Spielräume und Kontrollmöglichkeiten identifizieren.

Dass gesetzliche wie praktische Spielräume genutzt und überdehnt werden, sehen wir im Ausland. Um wahrscheinlich rechtswidrig¹⁾ einen Ballsaal anstelle des ehemaligen Ostflügels des Weißen Hauses zu errichten, nutzte die Trump-Regierung Gelder aus dem Haushaltsplan für den Personenschutz des Präsidenten. Dabei überdehnte die Haushaltsverwaltungsbehörde (Office of Management and Budget, OMB) eine Ausgabegenehmigung, die eigentlich auf die Ausstattung und Bezahlung des Personenschutzes beschränkt war (SEC. 100057). Die OMB war darauf angewiesen, da eine direkte Finanzierung über einen eigenen Haushaltstitel im parlamentarischen Prozess gescheitert war.

Regierungen können eine nicht ordnungsgemäße Haushaltsführung auch nutzen, um potenziell kontroverse Beschaffungen zu verstecken. Als die PiS-geführte Regierung die Überwachungssoftware Pegasus kaufte, tat sie dies nicht mit Mitteln, die direkt im Haushalt beim Zentralen Antikorruptionsbüro budgetiert waren. Stattdessen nutzte sie Geld aus dem sogenannten Gerechtigkeitsfonds, einer Art Sondervermögen, das sich neben Haushaltsmitteln auch aus Strafzahlungen in Gerichtsverfahren speist. Eigentlich sollen diese Mittel Opferentschädigungen und Wiedereingliederungshilfen nach Haftstrafen finanzieren.

2017 erweiterte die Regierung die Zwecke des Fonds so, dass auch allgemeine Maßnahmen zur Bekämpfung von Verbrechensursachen darunterfallen konnten (Art. 43 § 8 Nr. 4 des Strafvollzugsgesetzes). Unter diesem weiten Titel wurde der Kauf von Pegasus verbucht. Für diese Buchungen und die Vergabe änderte das Justizministerium zusätzlich die Bewirtschaftungsregeln des Fonds mit einer Verordnung (Ordinance vom 13. September 2017, § 11). Die neuen Regeln erlaubten nun eine direkte Vergabe der Mittel durch den Minister selbst und umgingen dabei den gesetzlich vorgeschriebenen Vergabeprozess. Die PiS-Regierung nutzte diese Software anschließend auch, um den Wahlkampfmanager der damaligen Opposition zu überwachen.

Weniger drastisch, aber ebenso wirksam kann die gezielte politische Förderung der Zivilgesellschaft sein. Unter Viktor Orbán flossen über eine Milliarde Dollar an Thinktanks und Stiftungen, die ihm und seiner Partei politisch wie organisatorisch nahestanden. So ließ sich der öffentliche Diskurs mit starken Akteuren auf der eigenen Seite beeinflussen.

Deckungskreise und unbestimmte Titel

Auch das deutsche Haushaltsrecht erlaubt unter bestimmten Bedingungen, Geld flexibel auszugeben. Aus diesen Flexibilisierungsmöglichkeiten können sich (missbrauchsanfällige) Spielräume ergeben, wie Beispiele anhand der Regelungen in Sachsen-Anhalt zeigen.

Unbestimmt formulierte Titel oder weite Deckungskreise (vgl. § 10 Haushaltsgesetz 25/26 ST, §§ 20, 46 LHO ST) können der exekutiven Haushaltsverwaltung großen Einfluss verschaffen.²⁾ Ein mit dem Haushaltsgesetz festgestellter Haushaltsplan, wie der für die Haushaltsjahre 2025 und 2026 in Sachsen-Anhalt, sieht in vielen Bereichen vor, dass verschiedene Titel zueinander deckungsfähig sind (vgl. § 20 Abs. 2 LHO ST). So kann die Verwaltung Gelder, die bei einem Titel veranschlagt sind, auch unter einem anderen Titel ausgeben. Im normalen Betrieb helfen derartige Flexibilisierungen, ungeplante Kosten auszugleichen und ermöglichen sinnvolle Entscheidungen (vgl. Weickert, S. 260 ff.).

Auf der Kehrseite einer sachlich sinnvollen Flexibilisierung wäre es technisch jedoch möglich, Gelder zu verschieben. Sie könnten an einer Stelle gespart werden, um sie an anderer Stelle z.B. für ein besonderes Prestigeprojekt auszugeben, obwohl der Haushalt das so nicht explizit vorsieht. So könnte eine autoritär-populistische Landesregierung in bestimmten Bereichen das Parlament umgehen. Darüber hinaus ist auch nicht ausgeschlossen, dass die Landesregierung die Bezeichnung bestimmter Titel – wie im Fall des polnischen Gerechtigkeitsfonds – schlicht überdehnt und rechtswidrig auslegt. Gerade vor dem Hintergrund unsicherer Mehrheiten könnte sie auf diese Spielräume zurückgreifen, wenn es ihr nicht gelänge, einen entsprechenden Ausgabeposten im Landeshaushalt unterzubringen.

Anders als bei Organisationen, deren Förderung abgelehnt wurde, ist bei einer unrechtmäßig gezahlten Leistung (als Zuwendung oder Vergabe) unklar, wer diesbezüglich individuell beschwert wäre, klagen könnte (§ 42 Abs. 2, 43 Abs. 1 2. HS VwGO) und dies auch täte.

Wissen und Finanzkontrolle

So stellt sich vor allem die Frage nach Transparenz: Wer bekommt rechtswidrige Mittelumleitungen mit, verknüpft diese Erkenntnisse und trägt sie nach außen? An dieser Stelle gibt es einen Wissensbedarf im demokratischen Staat, denn gerade dieses Wissen ist elementar für die demokratische Kontrolle staatlichen Handelns – durch die Bevölkerung, aber auch durch die Gerichte (Jackson, 2021 7 CJCCL, S. 204).

Auch hier lohnt ein Blick nach Polen. Die Manipulationen am Gerechtigkeitsfonds blieben dort zunächst ohne große Aufmerksamkeit; doch schon 2018 stellte das oberste Rechnungsprüfungsbüro (Najwyższa Izba Kontroli, NIK) Unregelmäßigkeiten bei der Bewirtschaftung des Fonds fest. Spätere Berichte prüften detailliert die einzelnen Ausgaben des Fonds und kritisierten dessen Vergabepraxis. 2021 initiierte der Präsident des NIK eine Prüfung der zugrunde liegenden Verordnung des Justizministers vor dem Verfassungsgerichtshof.

Rechnungshöfe in Deutschland

Auch in Deutschland kontrollieren Rechnungshöfe die Haushaltsführung auf Bundes- sowie auf Landesebene. Sie sollen „die Rechnung sowie die Ordnungsmäßigkeit und die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung“ prüfen (Art. 97 Abs. 2 Verf ST; vgl. Art. 114 Abs. 2 GG). Dabei sind die Rechnungshöfe institutionell in der Verfassung verankert (Art. 98 Abs. 1 S. 1 Verf ST) und ihre Mitglieder genießen richterliche Unabhängigkeit (Art. 98 Abs. 2 Verf ST). In Sachsen-Anhalt wurde der Rechnungshof sogar bei der Parlamentsreform 2026 mit einer Regelung zur Amtsfortführung des Präsidenten im Falle einer blockierten Wahl berücksichtigt (Art. 1 Nr. 9).

Die Prüfung umfasst die gesamte Wirtschaftsführung des jeweiligen Bundeslandes bzw. des Bundes (vgl. § 41 Abs. 1 HGrG). Nach der Landeshaushaltsordnung prüft der Rechnungshof die Einhaltung des Haushaltsgesetzes und Haushaltsplans (§ 90 Nr. 1 LHO ST), Belege der Ausgaben (§ 90 Nr. 2 LHO ST) sowie die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (§ 90 Nr. 3 LHO ST) auch in Bezug auf den Personaleinsatz (§ 90 Nr. 4 LHO ST). Diese Regelung ist jedoch nicht abschließend.³⁾ Darüber hinaus kann eine Haushaltsführung nur ordnungsgemäß sein, wenn sie das gesamte geltende Recht einhält – das kann der Landesrechnungshof umfassend kontrollieren.⁴⁾ Zum geltenden Recht gehören dabei neben Regeln zur Vergabe im Besonderen die Landesverfassung, das Grundgesetz, Europarecht sowie völkerrechtliche Verträge. Für seine Prüftätigkeit kann der Landesrechnungshof Informationen erheben, Sachverständige hinzuziehen (§ 94 LHO ST) und die Landesregierung zur Auskunft verpflichten (§ 95 LHO ST).

Um es einmal plastisch zu machen: Der Landesrechnungshof kann beispielsweise das Ermessen der Landesregierung bei der Bewilligung von Zuwendungen (vgl. § 3 Haushaltsgesetz 25/26 ST, §§ 44 i.V.m. 23 LHO ST) auf Ermessensfehler und Gleichbehandlung möglicher weiterer Zuwendungsempfänger (Art. 3 Abs. 1 GG) überprüfen.⁵⁾ In der jüngeren Vergangenheit kontrollierte der Berliner Landesrechnungshof so die Vergabe von Fördermitteln durch die Senatsverwaltung für Kultur und gesellschaftlichen Zusammenhalt, die ohne Auswahlverfahren erfolgte. Das Beispiel aus Berlin zeigt zudem, dass eine zügige, sogenannte gegenwartsnahe Prüfung bereits stattfinden kann, bevor Maßnahme oder Zuwendung beendet ist.⁶⁾

Rechnungshöfe als Wissensinstitutionen

Diese Ergebnisse berichten die Rechnungshöfe direkt an die Regierungen, Länderparlamente (Art. 97 Abs. 2 S. 2 Verf ST) bzw. den Bundestag (Art. 114 Abs. 2 S. 3 GG) und veröffentlichen sie auch (vgl. § 97 Abs. 5 BHO). Rechnungshöfe sind daher auch als Wissensinstitutionen zu verstehen. Mit diesem Konzept beschreibt Vicki Jackson dauerhaft eingerichtete Organisationen, die unabhängig und nach fachlichen, disziplingebundenen Standards Wissen schaffen und veröffentlichen (Jackson, S. 166 f.). Die Bedeutung und Aufgabe dieser Institutionen werden gerade in einem technisch komplexen Bereich wie der staatlichen Haushaltswirtschaft deutlich, da es Einzelnen schier unmöglich ist, nachzuvollziehen, wofür und wie der Staat sein Geld ausgibt.

Die Abgeordneten im Haushaltsausschuss erhalten zwar periodisch sogenannte Abflusslisten von der Landesregierung, in denen alle Ausgaben zu den jeweiligen Titeln aufgelistet sind. Diese sind jedoch äußerst umfangreich und geben auch nur bedingten Aufschluss über die genaue Verwendung von Mitteln. Zudem könnte eine Landesregierung diese Listen – unabsichtlich oder gar mutwillig – erst verzögert bereitstellen. Somit sind auch die Abgeordneten auf die Prüfkapazitäten und die Fachexpertise, kurzum das Wissen, das die Landesrechnungshöfe schaffen, angewiesen. Das erkannte der Rechtsausschuss des Bundestags bereits 1969 (BT-Drs. V/3605, S. 13) in seinem Bericht zur heutigen Regelung der umfassenden Finanzkontrolle in Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG:

„Eine sinnvolle Wahrnehmung des Budgetrechts erfordert die Kenntnis zahlreicher Daten, die der Bundestag ohne Mithilfe des Rechnungshofs nicht erlangen kann. Darüber hinaus ist das Parlament bei Ausübung der Kontrolle über Regierung und Verwaltung in weitem Maße auf die Mithilfe des Rechnungshofs angewiesen.“

So ermöglicht der Rechnungshof die effektive Ausübung parlamentarischer Kontrollrechte – auch für Oppositionsfraktionen mit kleinen Teams.⁷⁾

Gute Rechnungsprüfung, schlechte Rechnungsprüfung?

Auch die AfD Sachsen-Anhalt erwähnt den Rechnungshof in ihrem Wahlprogramm und kritisiert: „Zu oft hält sich der Landesrechnungshof mit Bagatellen auf oder beanstandet Ausgaben, die nicht zu beanstanden sind […]“. Bei Wohlfahrtsverbänden, Sozialunternehmen und NGOs, die sich gegen Rechtsextremismus einsetzen, will die AfD die Finanzkontrolle stärken – anderswo soll der Rechnungshof doch bitte nicht zu genau hinsehen. Dabei können Zuwendungsempfangende und Vertragspartner des Landes in der Sozialhilfe schon heute vom Landesrechnungshof geprüft werden (vgl. § 91 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2, Abs. 4 LHO ST). Der Rechnungshof geht dabei jedoch gerade nicht nach der politischen Direktive einer gewählten Landesregierung, sondern nach seinem fachbezogenen Maßstab und Ermessen vor (§ 42 Abs. 3 HGrG, § 89 Abs. 2 LHO ST). Er handelt in dieser Form also gerade als unabhängige Wissensinstitution. Er ist als solche einer ergebnisoffenen, korrekten und nachvollziehbaren Evaluation und Suche nach der Wahrheit über die Haushaltsführung verpflichtet (vgl. Jackson, in: Disinformation, Misinformation and Democracy, S. 349). Diese auch rechtlich vorgegebenen Maßstäbe bilden insoweit einen klaren Rahmen, gerade wenn die Inhalte der Prüfung selbst von außen politisiert werden sollten und der Vorwurf fehlender Neutralität erhoben würde.

Denn eine unabhängige Rechnungsprüfung kann selbst Ziel einer Delegitimierung und eines daran anschließenden institutionellen Angriffs werden. Schon 2017 sah sich das unabhängige Rechnungsprüfungsbüro des Kongresses (Congressional Budget Office) mit der Aussage des damaligen OMB-Direktors der Trump-Regierung, „seine Zeit sei wahrscheinlich vorbei“, als Reaktion auf eine negativ ausgefallene Prüfung konfrontiert. 2025 entließ die 2. Trump-Regierung 17 der innerbehördlichen Prüfungsbeamten (Inspectors General), die ebenfalls für Prüfung und Kontrolle der Haushaltsbewirtschaftung zuständig sind. Gegenüber solchen Eingriffen schützen die richterliche Unabhängigkeit der Mitglieder des Rechnungshofs und ihre institutionelle Verankerung; diese müssen dennoch gelebt und genutzt werden.

Haushaltswissen ist Resilienz

Gerade das Wissen über die Falschverwendung machte es in Polen möglich, ein Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof einzuleiten. Genauso zentral war dieses Wissen dafür, überhaupt eine öffentliche Auseinandersetzung über dieses Regierungshandeln auszulösen. Im Rahmen des deutschen Beamtenrechts könnte in einer Feststellung durch den Landesrechnungshof auch eine wichtige Wissensgrundlage für mögliche individuelle Remonstrationen liegen.

Ansonsten gilt hier wie so oft, dass am Ende die Menschen, innerhalb wie außerhalb der staatlichen Institutionen, gefragt sind. Sie müssen das Haushaltswissen als Resilienzfaktor in rechtlichen, praktischen und politischen Druck übersetzen, um damit autoritären Strategien entgegenzutreten.

Ich danke Franciszek Dąbrowa für äußerst aufschlussreiche Gespräche zum polnischen Gerechtigkeitsfonds und Vincent Kühler für wertvolle Anmerkungen zu diesem Text.

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Ausgangslage

Die Wirtschaftsauskunftei Schufa speichert laut eigenen Aussagen Positiv- wie Negativdaten von 68 Millionen Personen, um auf Basis dieser Daten den sog. Schufa-Score (in verschiedenen Varianten) zu errechnen. Die gespeicherten Daten und der Score werden auf Anfrage den ca. 10.000 Vertragspartnern der Schufa zur Verfügung gestellt, um das Ausfallrisiko einer Forderung abzuschätzen. Die Bestimmung des Schufa-Scores hat der BGH im Jahr 2014 als Geschäftsgeheimnis eingestuft; ein datenschutzrechtlicher Auskunftsanspruch der betroffenen Personen über die Bestimmung des Scores bestehe nicht.²⁾ Die langjährige Schufa-freundliche deutsche Rechtsprechung wird durch drei EuGH-Entscheidungen aus den Jahren 2023 und 2025 in Frage gestellt.

Die Entscheidungen des EuGH zum Thema Bonitäts-Scoring

In der Entscheidung Schufa Holding (Restschuldbefreiung) hat der EuGH zunächst erläutert, dass die Datenspeicherung durch Wirtschaftsauskunfteien auf Art. 6 Abs. 1 lit. f DSGVO gestützt werden und damit rechtmäßig sein kann, wenn eine Interessenabwägung für die Datenverarbeitung spricht.³⁾ Gleichzeitig hat der Gerichtshof das Rehabilitationsinteresse der betroffenen Personen nach einer Restschuldbefreiung anerkannt und die Dauer der Speicherung durch Auskunfteien auf die gesetzlich vorgesehene Speicherfrist für das öffentliche Insolvenzregister beschränkt. Ob Auskunfteien überhaupt ein überwiegendes Interesse an der eigenständigen Speicherung personenbezogener Daten haben, die jederzeit aus einem öffentlichen Register abgerufen werden können, hat der EuGH offengelassen.

Im Fall Schufa Holding (Scoring) hatte der EuGH zu entscheiden, ob das Erstellen eines Bonitäts-Scores eine automatisierte Entscheidungsfindung i.S.d. Art. 22 DSGVO darstellt und somit grundsätzlich verboten ist.⁴⁾ Der BGH hatte das Vorliegen einer automatisierten Entscheidungsfindung zuvor  verneint,⁵⁾ anders als das österreichische Bundesverwaltungsgericht.⁶⁾ Quasi vermittelnd legte das VG Wiesbaden  dem EuGH die Frage vor, ob die automatisierte Erstellung des Bonitäts-Scores jedenfalls dann eine Entscheidung i.S.d. Art. 22 DSGVO darstelle, wenn ein Dritter „diesen Wert seiner Entscheidung über die Begründung, Durchführung oder Beendigung eines Vertragsverhältnisses mit der betroffenen Person maßgeblich zugrunde legt“. Der EuGH bejahte diese Frage.

Die Entscheidung Dun & Bradstreet Austria hatte schließlich zum Gegenstand, in welchem Umfang eine Wirtschaftsauskunftei gem. Art. 15 Abs. 1 lit. h DSGVO Auskunft über die bei einer Entscheidung nach Art. 22 DSGVO „involvierte Logik“ zu erteilen hat.⁷⁾ Der Gerichtshof führte hierzu aus, die Auskunft solle der betroffenen Person die wirksame Ausübung ihrer Rechte nach Art. 22 Abs. 3 DSGVO ermöglichen (insbes. eine Darlegung des eigenen Standpunkts und die Möglichkeit zur Anfechtung). In präziser, transparenter, verständlicher und leicht zugänglicher Form seien Verfahren und Grundsätze offenzulegen, die bei der automatisierten Verarbeitung ihrer personenbezogenen Daten konkret angewandt wurden; ggf. im Wege kontrafaktischer Erklärungen. Die Offenlegung des gesamten Algorithmus sei zwar nicht erforderlich, dessen Komplexität und Einordnung als Geschäftsgeheimnis entbinde aber nicht von der Erläuterungspflicht.

Die Reaktion der deutschen Zivilgerichte

Diese Rechtsprechung des EuGH steht in deutlichem Kontrast zu der zuvor in Deutschland vertretenen herrschenden Meinung. Die Reaktion der deutschen Zivilgerichte fiel entsprechend verhalten aus.

Datenspeicherung

Der BGH vertritt in Sachen Datenspeicherung durch die Schufa weiterhin eine liberale Haltung. Sowohl die Speicherung von Positivdaten über abgeschlossene Mobilfunkverträge⁸⁾ als auch die Speicherung von Daten über Zahlungsausfälle, die im amtlichen Schuldnerverzeichnis bereits gelöscht wurden,⁹⁾ sei zulässig. Eine Orientierung an den Löschfristen für das amtliche Schuldnerverzeichnis gem. § 882e III Nr. 1 ZPO und damit eine Übertragung der Erwägungen des EuGH in der Entscheidung Schufa Holding (Restschuldbefreiung) lehnte der BGH ab. Dabei überzeugt zwar das Argument des Senats, dass mit Blick auf das Rehabilitationsinteresse erhebliche Unterschiede zwischen der (stark grundrechtsbeeinträchtigenden) Information über eine erfolgte Restschuldbefreiung und der (weniger belastenden) Information über eine behobene Zahlungsstörung bestehen. Die weiteren Ausführungen des Senats sind aber wenig überzeugend und lassen sich zugespitzt so zusammenfassen: Eine längere Speicherdauer durch Auskunfteien sei zulässig, weil die Informationen privat erhoben sowie früher und umfassender gespeichert würden als im öffentlichen Register.

Verbot der automatisierten Entscheidungsfindung

Was das Verbot der automatisierten Entscheidungsfindung betrifft, hat die Schufa im Nachgang zum Urteil Schufa Holding (Scoring) eine klare Kommunikationsstrategie verfolgt: Der Schufa-Score habe keine maßgebliche Wirkung auf die Entscheidungsfindung der Schufa-Vertragspartner und werde somit vom Verbot des Art. 22 DSGVO nicht erfasst.¹⁰⁾Diese Strategie ist vor den deutschen Zivilgerichten mehrheitlich aufgegangen. Nahezu durch die Bank hinweg haben die deutschen Oberlandesgerichte angenommen, der Score habe keine maßgebliche Bedeutung für die Entscheidungen der Score-Vertragspartner, weshalb keine automatisierte Entscheidungsfindung vorliege und weder ein Schadensersatz noch ein Auskunftsanspruch der betroffenen Personen in Betracht komme.¹¹⁾ Grundlage dieser Argumentation ist zunächst ein Inversionsfehlschluss: In der Entscheidung Schufa Holding (Scoring) hat der EuGH lediglich die Vorlagefrage des ersuchenden VG Wiesbadens beantwortet, ob eine automatisierte Entscheidungsfindung vorliege, wenn der Score die Entscheidung des Vertragspartners maßgeblich beeinflusse. Diese Frage hat der Gerichtshof bejaht. Zur gegenteiligen Situation, ob der Score keine automatisierte Entscheidungsfindung darstellt, wenn das Verhalten von Dritten nicht maßgeblich beeinflusst wird, hat sich der Gerichtshof nicht geäußert. Aus diesem Grund enthält das Urteil Schufa Holding (Scoring) auch keine Maßstäbe dafür, wie der maßgebliche Einfluss zu bestimmen ist. Wie der Generalanwalt in seinen Schlussanträgen hervorgehoben hat, ergibt sich bereits aus einem negativen Bonitäts-Score eine stigmatisierende Wirkung.¹²⁾ Gerichte, die aus der fehlenden maßgeblichen Beeinflussung der Drittentscheidung schließen wollen, dass die Erstellung des Scores keine automatisierte Entscheidungsfindung darstelle, müssten die Frage eigentlich erneut dem EuGH vorlegen.

Die Argumentationsstruktur der deutschen OLGs unterliegt zudem einem schwer aufzulösenden Paradox: Einerseits soll die Erstellung und Übermittlung des Bonitäts-Scores nach Art. 6 Abs. 1 lit. f DSGVO rechtmäßig sein, weil sie für den Schutz der Schufa-Vertragspartner vor Zahlungsausfällen erforderlich sei. Andererseits soll aber der übermittelte Score gar nicht maßgeblich für die Entscheidung der Vertragspartner sein. Hierzu passt das schöne englische Sprichwort „You can’t have your cake and eat it“: Wäre der Score für die Entscheidung der Vertragspartner nicht in der Regel maßgeblich, könnte er die ihm zugedachte Funktion des Schutzes vor dem Ausfallrisiko nicht erfüllen und dürfte mangels Erlaubnistatbestand nach Art. 6 Abs. 1 lit. f DSGVO weder erstellt noch übermittelt werden. Der Hinweis darauf, dass Schufa-Vertragspartner in ihre Entscheidung über den Vertragsschluss auch noch weitere Informationen einbeziehen, ist natürlich richtig. Doch stellt ein schlechter Score i.d.R. ein Ausschlusskriterium für den Vertragsschluss dar bzw. beeinflusst die Konditionen des Vertrags negativ. Auch wirtschaftlich betrachtet würde es für Vertragspartner wenig Sinn machen, Geld für einen Score zu bezahlen, der für ihre Entscheidungsfindung nicht maßgeblich ist.

Betroffene, welche das Bonitäts-Scoring durch die Schufa unter Verweis auf einen Verstoß gegen Art. 22 DSGVO unterbinden wollen, sehen sich außerdem durch ein faktisches Problem daran gehindert. Auf Schadensersatzklagen betroffener Personen hin reagiert die Schufa mit einer sog. Score-Sperre: Es werden keine Bonitäts-Scores über die jeweiligen Kläger:innen mehr erteilt. Die Rechtsprechung billigt diese Score-Sperren:¹³⁾ Eine betroffene Person setzt sich in Widerspruch zum eigenen Verhalten, wenn sie einerseits Schadensersatz für die Erstellung und Übermittlung des Scores in der Vergangenheit fordert, gleichzeitig aber die Erstellung und Übermittlung des Scores für die Zukunft begehrt. Da der Schufa-Score allerdings wesentlich für die Teilhabe am Wirtschaftsleben in Deutschland ist, können sich Verbraucher:innen eine Score-Sperre nicht „leisten“. Die Schufa muss somit Klagewellen wie jene nach dem „Facebook Datenleck“¹⁴⁾ nicht fürchten.

Auskunft

Liegt eine automatisierte Entscheidungsfindung nach Art. 22 DSGVO vor, ist die verarbeitende Stelle verpflichtet, Informationen über die mit der Entscheidungsfindung „involvierte Logik“ gemäß Art. 15 Abs. 1 lit. h DSGVO zu erteilen. Da die Mehrheit der deutschen Oberlandesgerichte den Schufa-Score nicht als automatisierte Entscheidungsfindung i.S.d. Art. 22 DSGVO ansehen, scheitern auch die von den Betroffenen gegen die Schufa erhobenen Auskunftsbegehren regelmäßig. Eine positive Ausnahme bildet das OLG Dresden,¹⁵⁾ gegen dessen Entscheidungen die Schufa Revision eingelegt hat. Auch das VG Wiesbaden¹⁶⁾ geht im Endurteil seines Vorabentscheidungsersuchens von einer Auskunftspflicht über die Bildung des Scores aus. Nach Auffassung des VG Wiesbadens umfasst die Auskunftspflicht über die „involvierte Logik“ u.a., welche Daten in den Score eingeflossen sind und weshalb diese relevant und aussagekräftig sein sollen, welche Bedeutung den einzelnen Datentypen für die Scorebildung zukommt, ob Gruppeninformationen (wie z.B. zur Nachbarschaft) relevant sind und in welchem Maße eine Abweichung bei den berücksichtigten personenbezogenen Daten zu einem anderen Ergebnis geführt hätten.

Für die Mehrheit der Betroffenen hat der „Abwehrwall“ der Oberlandesgerichte allerdings dazu geführt, dass ihr Informationsbegehren gegen die Schufa scheiterten: Die Gerichte haben von den Kläger:innen verlangt, zu beweisen, dass der Schufa-Score für die konkrete Entscheidung eines konkreten Vertragspartners maßgeblich war. Damit werden übermäßige Hürden für die Auskunftserteilung der Schufa errichtet, da Auskunftssuchende zunächst Klage gegen potentielle Vertragspartner auf Auskunft über deren Entscheidungsfindung erheben müssten (und anschließend noch Klage gegen die Schufa). Abgesehen davon, dass gegen potentielle Vertragspartner schon gar kein Anspruch auf Auskunft über deren Entscheidungsfindungsprozesse besteht, scheitert ein doppeltes Klageerfordernis an der rationalen Apathie der meisten Betroffenen. Damit realisiert sich genau das Aufspaltungsrisiko, vor welchem der EuGH in der Entscheidung Schufa Holding (Scoring) ausdrücklich gewarnt hatte: „[U]nter Umständen wie jenen des Ausgangsverfahrens, an denen drei Akteure beteiligt sind, [bestünde] die Gefahr einer Umgehung von Art. 22 DSGVO und folglich eine Rechtsschutzlücke“, denn die betroffene Person könnte „bei der Wirtschaftsauskunftei, die den sie betreffenden Wahrscheinlichkeitswert ermittelt, ihr Recht auf Auskunft über die in Art. 15 Abs. 1 Buchst. h DSGVO genannten spezifischen Informationen nicht geltend machen. […] Zum anderen wäre der Dritte […] nicht in der Lage, diese spezifischen Informationen vorzulegen, weil er darüber im Allgemeinen nicht verfügt.“¹⁷⁾

Ausblick

Auch der deutsche Gesetzgeber hat auf die EuGH-Entscheidung in der Sache Schufa Holding (Scoring) reagiert: Mit § 37a Abs. 1 BDSG treten am 26. November 2026 zwei Ausnahmen vom Verbot der automatisierten Entscheidungsfindung gem. Art. 22 DSGVO in Kraft. Dabei ist der Gesetzgeber ersichtlich davon ausgegangen, dass das Bonitäts-Scoring durch Auskunfteien unter das Verbot der automatisierten Entscheidungsfindung nach Art. 22 DSGVO fällt. Die Tendenz deutscher Gerichte, die EuGH-Rechtsprechung Schufa-freundlich auszulegen, wirft deshalb auch schwierige Auslegungsfragen zu § 37a BDSG auf.

Die Verkündigung der BGH-Entscheidung über die Revisionen der Schufa gegen die Auskunftsurteile des OLG Dresden ist für den 21. Oktober 2026 anvisiert. Der Senat sollte die Chance nutzen, den Trend der deutschen Zivilgerichte umzukehren und dem Effektivitätsgrundsatz beim Bonitäts-Scoring zur Wirkung zu verhelfen. Die Berichterstattung über die mündliche Verhandlung lässt allerdings nichts Gutes hoffen. Laut dieser Berichterstattung ist der Senat der Auffassung, eine automatisierte Entscheidungsfindung erfordere „mehr als das bloße Errechnen eines Scores“.¹⁸⁾ Sollte der Senat der Schufa tatsächlich mit dem Argument Recht geben wollen, der Schufa-Score sei nicht maßgeblich für die Entscheidung der Schufa-Vertragspartner, so müsste er die Rechtssache noch einmal dem EuGH vorlegen. Denn über diese Fallkonstellation hat der Gerichtshof keine Aussage getroffen. Sinnvoll wäre es stattdessen, wenn sich der Senat sowohl das vom EuGH hervorgehobene Aufspaltungsrisiko als auch den Grundsatz der Effektivität vor Augen hielte: „Vor allem den nationalen Gerichten obliegt es, den Rechtsschutz zu gewährleisten, der sich für den Einzelnen aus den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen ergibt, und deren volle Wirkung sicherzustellen.“¹⁹⁾

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Following the politically charged proclamations, the process of translating them into actual legal provisions – which is still ongoing – appears to be moving towards significantly softening the initially harsh nature of the measures. The quotas do not apply to foreign students as such, but only to those who were not born in Italy or who have not previously attended school in Italy. The focus of the measure appears to have shifted from nationality to language proficiency. With this shift in focus, another point emerges clearly: the inadequacy of Italian citizenship law in reflecting social reality. Meloni could and should have addressed this fundamental issue. Instead, she chose to sidestep the problem by defining the group affected by desegregation according to a criterium other than citizenship. The suspicion is that, in reality, her interest in genuinely implementing policies for better integration in schools is entirely secondary, and that upcoming elections alone are her main concern.

Same Old, Same Old

Let’s start with part a) of Meloni’s announcement (the introduction of quotas of foreigners in classrooms). In certain Italian contexts – with a strong industrial or agricultural vocation – the combination of increased migrant settlement and declining birth rates among citizens and long-term residents leads to realities where the vast majority of children enrolled in public schools come from a migratory background. Indeed, a growing number of areas have very dense migrant populations, and their classrooms are predominantly filled with students holding non-Italian citizenship. Often, these are areas with a strong industrial presence, such as Monfalcone and Mestre, which are tied to the Fincantieri shipyards.

Following Meloni’s announcement, and her truly worryingly violent and persecutory tones, the Head of State Sergio Mattarella also intervened with very clear statements, recalling the core DNA of the Italian school system which, as directly stated by the Constitution, “is open to everyone” (Art. 34 of the Constitution). Admittedly, the concentration of foreign students is perceived as a potential problem by the native population, as it is associated with probable linguistic difficulties and, therefore, an unfavorable learning environment. It is also reasonably perceived as an issue regarding the difficulties it creates for integration prospects, which are hindered by the creation of “ghetto classrooms”. There is no doubt that in a legal system inspired by the principles of pluralist constitutionalism, the school is a fundamental vehicle for the principles upon which liberal-democratic and pluralist constitutionalism is founded. And there is no doubt that ghetto classrooms are an obstacle to the dissemination of that heritage.

But how is this achieved in practice? The history of the United States teaches us how difficult it is to desegregate. In fact, school segregation is not solely an Italian problem, nor is it a new one: a constitutionalist’s mind immediately races to the jurisprudence of the US Supreme Court, to Brown v. Board of Education, which put an end to legal segregation, to the desegregation busing policies that followed, and to the associated protests, riots, unrest, and attacks on buses, as well as to the 1971 Swann ruling, with which the Supreme Court endorsed the constitutionality of desegregation busing measures.

The challenges faced by Italian legislation are not so different. In various areas, the number of foreign students far exceeds the 30% cap targeted by the Italian Government’s intervention. This phenomenon is further exacerbated by the flight of the native population, who seek out schools slightly further away precisely to distance themselves from “ghetto schools” (schools with a high number of non-native Italian speakers), thereby making them even more ghettoized. What is to be done, then? Repeat the desegregation busing experience more than 50 years later, risking the same dangers of a further exodus of native families, as well as the risk of total paralysis in the context of a floundering native birth rate? The Italian Government has chosen a different path, with an intervention characterized by certain peculiarities, both in form and substance, that deserve attention.

Meloni’s Move

Turning first to the form. The Government, in office since October 2022, has just set the record for the longest-lasting government in the history of the Italian Republic since 1948 (not even Silvio Berlusconi managed to reach the duration achieved by Meloni). This said, new elections are on the horizon. Accordingly, it seems that the respective change directly addresses the wide-spread concerns of new and emerging political forces calling for remigration and the adoption of harsher anti-immigrant policies in Italy.

Meloni used the constitutional instrument of the law decree (decreto-legge). Under Article 77 of the Italian Constitution, law decrees serve as a mechanism for immediate executive action in situations where the standard parliamentary legislative process would be too slow, acting as a derogation from the principle that legislative power belongs to the Parliament. In the law in the books, it should be adopted only in “extraordinary cases of necessity and urgency”, but in the law in action law decrees are being used in an increasingly unscrupulous manner. This decree makes no exemption.

But let us move on to the substance. The first circulated drafts of the legislative provisions (an official text is still missing, while the government issued a precise press release) has articulated the measures announced by the Prime Minister, translating them into legally much more palatable acts compared to the muscular intervention announced personally by President Meloni in a political setting a few days earlier. The maximum cap on foreign students in classrooms (set at 30%), in fact, is based on nationality only in theory. Essentially, the rule has a series of highly eloquent exemptions. For example, students without Italian citizenship but born in Italy are not counted as foreigners, nor are those who have already completed a significant cycle of studies. These students are not considered in the application of the cap, even though they are 100% foreigners according to the rules on the acquisition of citizenship in Italy.

The point is interesting: it is precisely the rules on the acquisition of citizenship – which in Italy are inspired by completely anachronistic criteria – that force the Italian Government to introduce the aforementioned adjustments. Italian citizenship might be acquired by descent (ius sanguinis), by residency, by marriage and by birth on the Italian soil in very exceptional cases. However, the acquisition by residency requires applicants to reside in Italy for a continuous 10 years before applying (with shorter terms for EU citizens, stateless persons or refugees, or descendants of Italian citizens). The acquisition by birth on the Italian soil is strictly marginal, as it only applies to children born in Italy to stateless or unknown parents, or if the parents’ home country does not permit the child to inherit their nationality. The acquisition by descent is still the main channel: Anyone with an Italian parent is automatically an Italian citizen. Until recently, this right could extend indefinitely to ancestors who emigrated after the formation of the Italian state in 1861, provided the line of citizenship was never formally renounced or broken. Meloni’s Government introduced limitations on this front, by limiting the transmission of citizens to children of third generations emigrants (see Chiara Gentile on the constitutional controversies following this move).

Despite widespread recognition that the law on citizenship acquisition no longer reflects the country’s social fabric, deep political divisions over immigration have repeatedly stalled comprehensive reform.

Against this background, Meloni’s new proposal on school desegregation is then effectively the certification of the dysfunctionality of Italian citizenship legislation. The current normative framework considers as foreigners youths who, in the Government’s own logic, are not to be considered as such (since they were born in Italy or have already completed significant periods of schooling in Italy). In fact, the newly presented 30% cap on foreigners explicitly excludes this group of foreigners, formally so called.

Henceforth, would it not be easier, but above all right, to amend the rules on the acquisition of citizenship rather than resorting to these legislative acrobatics?

But let us go further: if the cap, set at 30%, is not respected, what is to be done? The rules introduced by the government place the burden of finding a solution on the school system, providing general guidelines. The schools ought to “adopt the organizational measures necessary to ensure a balanced presence” of actual foreigners. However, if it may not be possible to adopt measures allowing the numbers to fall below the cap, the state will provide an additional funding to increase the number and quality of language courses and thus strengthen the knowledge of Italian language.

The Sins of the Fathers

The second set of measures announced by Meloni concerns the mandatory Italian language courses for the parents of foreign students experiencing academic difficulties. Language is the core focus of the Government’s emergency intervention. The measures introduce a reporting channel to social services in cases where the linguistic difficulties of foreign parents prevent effective collaboration between school and family, which should be followed by the parents’ attendance of Italian language courses free of charge.

In the event of non-participation, following a formal warning, the announced measures foresee a pecuniary administrative sanction (and not the removal of children from their parents, according to a hypothesis that had initially circulated). Beyond the enormous moral, even before legal, perplexities arising from a measure that imposes an obligation on parents to compensate for their children’s academic difficulties, this measure seems fatally destined to fail in a system of social services that already struggles to guarantee much more essential services (even to natives, let alone to foreigners). Above all, it is a measure that decidedly departs from the constitutional code of the Italian school system, which is – as recalled by the timely and decisive intervention of the Head of State – “open to everyone” (Art. 34 of the Constitution). Indeed, the school system is characterized as the mission to intervene where the family cannot reach. Hence, I may be permitted to doubt whether it will be possible to implement the announced measures with appropriate social and educational services, which are, on the contrary, generally in serious decline throughout the Country

Lautsi Reloaded

Finally, the third set of measures announced by Meloni introduces the ban on the Burqa and Niqab in every school (including primary and secondary schools). This is a measure that is highly likely to meet with the support of a vast majority of Italians. Including the author of these lines.

After the Lautsi decision of the Strasbourg Court and the 2021 decision of the Italian Court of Cassation, assigning a larger role to schools’ autonomy in this matter, the crucifix still hangs on the walls of the vast majority of Italian school buildings. Henceforth, how can be a measure that forbids students from wearing what in their value system regards as a religious symbol reconciled with that practice?

If this were to be an opportunity to find a modern interpretation of the relationship between religion and schools in Italy, it would be good news. If, on the other hand, the aim is to counter other religions by promoting the indigenous religion as a means of identity, it must be pointed out that this would be a measure in direct contradiction to the objective of promoting the principles of liberal-democratic constitutionalism, which appears to underpin the other measures introduced in the same legislative package.

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The Commission’s decision illustrates to what extent the ECI legal framework can prevent the instrument from being used in ways that run counter to the values of the Union. More broadly, it extends the general debate on the protection of Union’s fundamental values to the realm of transnational participatory democracy.

The Discriminatory Nature of the Initiative

The ECI Save Europe Act is encouraging remigration, recognising the collective identity of native peoples of Europe and supporting the restoration of demographic balance as opposed to demographic replacement.

As summarised in paragraph 3 of the refusal decision, the aim of the Save Europe Act initiative is:

to call on the Commission to propose a Union act establishing a temporary moratorium on new non-Western immigration channels, including study and family reunification visas, while fundamentally reforming the EU migration and asylum system. The act should strengthen external border protection, rapid screening and return procedures, and provide for the systematic and accelerated remigration of illegally staying migrants, rejected asylum seekers, and further categories of non-European migrants whose continued stay places a serious burden on Member States. It should also ensure mutual recognition of return decisions across the Union, stronger cooperation with third countries on readmission, and the removal of welfare pull factors that encourage further migration into Europe.

Save Europe Act is therefore calling for immigration-related measures raising serious concerns under the principle of non-discrimination. As the Commission has emphasised, the proposed generalised moratorium would discriminate on the basis of race and ethnic origin and would not be grounded on “migration-management criteria” but rather on the ethnic, cultural or civilisational origin of the persons concerned (paragraph 5). Furthermore, the ECI is based on “ethnic and cultural continuity of native peoples of Europe” and talks of “demographic replacement by the non-Western and non-European migrants.”

According to Commission, this discriminatory criterion relies on the assumption that non-Western criteria refer exclusively to external migration flows and third-country nationals whereas the initiative in fact targets European citizens of non-European and non-Western origin (paragraph 6). Consequently, Save Europe Act does not satisfy the conditions for registration, as it is manifestly contrary to the principle of non-discrimination under Article 21 of the EU Charter and the values enshrined in Article 2 TEU.

This is the very first time that the Commission has made such an assessment of a proposed ECI.

The First Application of Article 6(3)(e) of Regulation 2019/788

This tool of participatory democracy is defined in Article 11(4) TEU. It enables the European citizens to invite the European Commission to submit a proposal on any matter where they consider that a legal act of the Union is required to implement the Treaties. To that end, the ECI must receive the support of at least one million persons across the EU. However, prior to publication for support, the Commission controls that the initiative satisfies admissibility requirements set out in Article 6(3) of Regulation 2019/788. These are, shortly, that it is not manifestly: outside the Commission’s powers; abusive, frivolous or vexatious; contrary to EU values or fundamental rights. If the initiative meets these criteria, it can be registered by the Commission, and the organisers can begin collecting statements of support.

In the first years of the ECI, whenever the Commission refused to register a proposal, it consistently argued that the proposal fell manifestly outside its competence to submit a legislative proposal. This strict approach to the first condition of admissibility reflected the Commission’s narrow interpretation of the initial ECI Regulation (Regulation No 211/2011, Article 4(2)(b)). Nonetheless, both the EU judiciary and the EU legislature have attempted to relax the admissibility requirements regarding the ECI’s objective of enhancing participatory democracy, as an expression of Article 10(3) TEU.

Consequently, under the new framework established by Regulation 2019/788, the registration is now easier: the Commission enjoys less discretion to assess whether the measures in a proposed ECI manifestly fall outside the scope of its powers. Article 6(3)(c) remains informed by EU courts’ case law relating to the former Regulation, according to which manifestly implies a low threshold, i.e. a prima facie evaluation of the legal basis and objectives of an ECI (see e.g. Anagnostakis, paras 49-50). As such, Save Europe Act could probably have satisfied this criterion. However, since the conditions to register an ECI set out in Article 6(3) are cumulative, it still had to comply with the other admissibility requirements. By upholding ideas that run counter to the Union’s core values and the rights enshrined in the EU Charter, the ECI has failed to fulfil the registration requirement set out in Article 6(3)(e).

This was the first time the Commission had to assess an ECI on the ground of EU values. First introduced in 2011 (Article 4(2)(d) of Regulation No 211/2011), this provision reflects the legislator’s intention to prevent this instrument of citizen participation from being used to put forward proposals that are incompatible with the Union’s fundamental principles. In applying this criterion, the Commission relied on the Court’s recent case law, which provided the relevant guidance for assessing whether the ECI manifestly contradicted Article 2 TEU and the EU Charter.

Building on the Court’s Values Case Law

Invoking the protection of common values under Article 6(3)(e) of Regulation 2019/788, the Commission has shown its willingness to draw red lines. Moreover, as the organisers attempted to justify the initiative by relying on the national identity clause enshrined in Article 4(2) TEU, the Commission rejected the idea that this could be used to justify widespread exclusion from immigration channels based on ethnic origin (para 7).

In doing so, the decision builds on the Court’s recent judgment Values of the Union (C-769/22). The ECJ stated that Article 4(2) TEU protects “only a view of the national identities which is consistent with the values enshrined in Article 2 TEU” (para 562). Therefore, the Commission’s decision follows the development of “the very identity of the Union as a common legal order of a society in which pluralism prevails” (C-769/22, para 551), which makes it impossible to protect the “cultural and demographic continuity of the peoples of Europe” under Article 4(2) TEU.

The Commission’s decision further echoes this judgment by recognising a “manifest” contradiction to Union values and fundamental rights. In Values of the Union, the Court introduced a manifestness threshold into the assessment of a violation of Article 2 TEU and the EU Charter by Hungary (C-769/22, in particular paras. 141 and 551), an approach that was not only welcomed but has attracted criticism in the literature as well (see e.g. here).

In the present case, the ECI regulatory framework explicitly provides for the threshold of manifestness. As the organisers have recently brought an action for annulment before the General Court, the proceedings may provide an opportunity to clarify the meaning and scope of this criterion in this context. Although it remains to be seen whether the Court will adopt a consistent approach to this criterion, it is highly likely that Values of the Union will form the starting point for its reasoning.

From Legal Procedure to Political Mobilisation

Following the refusal to register their ECI, the organisers of the Save Europe Act reportedly announced their intention to take the matter to the General Court (see here). On 18 September, an action for annulment named after one of the initiative’s organisers, Eva Vlaardingerbroek, was effectively lodged before the General Court (Case T-621/26). Should the General Court confirm the Commission’s decision – as it seems highly likely – the ECI will not be able to formally initiate a democratic debate on remigration at EU level.

Meanwhile, the organisers are campaigning across the EU and transforming the ECI into a real political movement: the fight for remigration. Moreover, they are organising events and meetings in support of this initiative and have effectively collected already more than 750,000 signatures, despite the fact that these signatories cannot legally serve for their initial ECI. They have also mobilised visible far-right and radical-right politicians such as Björn Höcke, leader of the Alternative for Germany (AfD) in Thuringia; former Hungarian Prime Minister and Fidesz leader Viktor Orbán; Santiago Abascal, president of the Spanish far-right party Vox; and Eric Zemmour, president of France’s far-right Reconquête party, to name but a few.

This collection of support does not bind the Commission yet it concurrently reinforces the organisers’ evergreen claim that “Brussels elites” are not listening. They frame the refusal as evidence of a disconnect between the institutions and the demands they claim to represent. As stated on the ECI’s website, the Commission’s refusal demonstrates “the institution’s democratic deficit and create a powerful mobilizing force for further action”.

In this respect, the application of Article 6(3)(e) directly echoes the political critique put forward by the organisers. By making the registration of an ECI conditional on the initiative not being manifestly contrary to the Union’s fundamental values and rights, the provision necessarily entails a determination as to the boundaries of legitimate participatory democracy within the Union’s constitutional order.

The Commission’s decision may thus prevent the ECI itself from becoming a formal forum for advancing initiatives that run counter to the Union’s fundamental principles. It cannot, however, stop the organisers from turning the ECI into a vehicle for political mobilisation. As Alberto Alemanno has observed, the legalistic understanding of the instrument may encourage organisers to reinvent it through creative uses aimed at attracting public attention. Save Europe Act thus illustrates the limits of what the narrow conditions of the ECI legal framework on the registration can achieve.

Conclusive Remarks

The Commission’s decision underscores its commitment to preventing the ECI from being used to challenge Union’s core values. Its application of Article 6(3)(e) for the first time shows that the registration stage can act as a safeguard against such misuses of the instrument.

At the same time, the decision signals a return to a stricter approach of initiatives’ registration. The Court of Justice had previously relaxed this step to enable ECIs to “initiate debate on policy within the EU institutions without having to wait for the commencement of a legislative procedure” (see Puppinck, para. 70; see also T-495/19, para. 51). Although secondary legislation excludes initiatives that contradict Article 2 TEU and the EU Charter from this formal debate, the increasing prevalence of such ideas in European public discourse underscores the importance of addressing them within the Union’s democratic framework. Simultaneously, the political attention received by the ECI Save Europe Act demonstrates that excluding an initiative from the ECI procedure does not prevent the political debate from extending beyond the instrument’s legal framework.

Together with the case currently pending before the General Court, this decision therefore highlights the need to reconcile the ECI’s function as a channel for democratic debate with the necessity to safeguard Union’s fundamental values. While the answer may seem relatively straightforward in the present case, it may be more difficult to draw the boundaries between these two functions in future cases, which calls for a clear and consistent definition of a “manifest” contradiction to the core principles of the Union.

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Zugriffsketten

Im April fragte der Economist, ob Macron Frankreich durch die späten Ernennungen von Leitungsämtern vor einem „Orbán-Szenario“ schützen wolle. Doch unter Resilienzaspekten greift diese Frage zu kurz. Entscheidend ist nicht, wie viele Posten ein Wahlsieger vorfindet, sondern ob er den Zugang zur Gegenmacht und die eigene Kontrolle allein beherrscht.

Eine autoritär-populistische Übernahme beginnt selten mit dem offenen Verfassungsbruch – das Orbán-Szenario zog sich über mehrere Legislaturperioden (Orbán I bis V). Scheppele nennt diese schrittweise Demontage einer Verfassungsordnung mit den Formen des Rechts autocratic legalism: (1) Diese Übernahme nutzt ein gewonnenes Mandat, um zunächst die Kontrolleure zu kontrollieren: Ernennungsregeln, Zuständigkeiten und Organisationsgesetze werden verändert; (2) bis Wahl- und Medienaufsicht sowie Verfassungsgericht, Justiz und Staatsanwaltschaft politisch erreichbar sind; (3) Verfassungsänderungen und langfristige Personalentscheidungen verstetigen anschließend den Zugriff; (4) parallel verschiebt die Regierung die Bedingungen des politischen Wettbewerbs – durch Wahlrecht, Medienzugang, Parteienfinanzierung, staatliche Ressourcen oder Notstandsrecht; (5) am Ende bleiben oft Wahlen ohne die Fähigkeit, einen Machtwechsel herbeizuführen. Das Recht dient als Kulisse für diese Schrittfolge, die das politische Gegengewicht schwächt. Wer vorbeugen will, muss also die ganze Zugriffskette ordnen. Wer ein Glied sichert, verlagert nur den autoritär-populistischen Zugriff.

So hilft eine stark abgesicherte Richterwahl – wie in Deutschland – wenig, wenn eine spätere Mehrheit die Zuständigkeiten des Gerichts beschneidet (z.B. beschränkte Ungarn 2010 die Kontrolle des Verfassungsgerichts über Haushalts- und Steuergesetze; das ungarische Grundgesetz von 2011 verstetigte die Begrenzung) oder die Bindungswirkung gerichtlicher Entscheidungen beseitigt (z.B. verweigerte die polnische Regierung 2016 die Veröffentlichung zweier zentraler Urteile des Verfassungsgerichtshofs). Ebenso bleibt ein Verfassungsänderungsverfahren schwach, wenn ein autoritär-populistischer Seiteneingang offensteht (z.B. Art. 11 Constitution française [CF], dazu sogleich).

Paris setzt auf den Faktor Zeit

Aufgrund einer möglichen autoritär-populistischen Übernahme verdichten sich seit 2025 nun in Frankreich Ernennungen an der Staatsspitze. Richard Ferrand (Renaissance) führt nunmehr den Conseil constitutionnel; Martin Ajdari (parteilos, Macron nahestehend) leitet seitdem die unabhängige französische Aufsichtsbehörde für Kommunikation, die Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM). Amélie de Montchalin (Renaissance) wechselte im Februar 2026 aus dem Haushaltsministerium an die Spitze der Cour des comptes. Emmanuel Moulin (parteilos, Macron nahestehend) wurde im Mai 2026 zum Gouverneur der Banque de France ernannt; sein Mandat läuft sechs Jahre. Diese historisch beispiellose Verdichtung wird die Präsidentschaftswahl 2027 überdauern.

Lange oder nicht erneuerbare Amtszeiten sollen einzelne Kontrollorgane aus dem Takt der Wahlen lösen; je nach Institution tritt Unabsetzbarkeit hinzu (vgl. Art. 56 Abs. 1, 64 Abs. 4 CF). Frankreichs Lösung hat jedoch eine Kehrseite. Zwar sieht Art. 13 CF für bestimmte Präsidialernennungen (nicht für die Cour des comptes) Anhörungen durch die zuständigen Parlamentsausschüsse vor. Diese können eine Ernennung aber nur stoppen, wenn die Nein-Stimmen beider zuständigen Ausschüsse drei Fünftel der abgegebenen Stimmen erreichen. So kam Moulin (Banque de France) trotz 58 Nein- (!) und 52 Ja-Stimmen durch; am 19. Februar 2025 stimmten die Rechtsausschüsse von Assemblée nationale und Sénat über Richard Ferrand ab: 39 Mitglieder votierten für ihn, 58 gegen ihn, nur eine Gegenstimme fehlte für das Scheitern; einen Tag später ernannte der Staatspräsident Ferrand dennoch zum Mitglied und Präsidenten des Conseil constitutionnel. Gerade ein lang wirkendes Kontrollamt kann so zwar effektiv besetzt werden, beginnt aber mit einer Legitimationsschuld.

Das französische Volk muss nunmehr die Unabhängigkeit und Amtseignung aus den Lebensläufen und dem Handeln ableiten. Ein späterer Präsident kann nach Art. 13 CF mit Gegen-Ernennungen antworten. Und jedes dieser Kontrollorgane, das gegen eine neue, eventuell autoritär-populistische Mehrheit entscheidet, läuft – wegen des Quorums des Art. 13 CF – politisch Gefahr, als Nachhut der alten Präsidentschaft zu gelten.

Daneben schützt Frankreich die Republik im „laufenden Vollzug“. Der Conseil d’État verpflichtete ARCOM 2024, bei der Pluralismuskontrolle sämtliche Programmteilnehmer und bei der Unabhängigkeitskontrolle auch die Programmgestaltung eines Senders einzubeziehen. ARCOM setzte dies um (genannt: Délibération). Doch diese Aufsicht bleibt gerade wegen der Neubesetzung mit Ajdari ein Dual-Use-Instrument: Je politischer der Zugang erscheint, desto leichter lässt sich eine spätere Entscheidung – mag die Programmgestaltung noch so ausgewogen sein – als Nachhut des Ernennenden abwerten.

Berlin verteilt die Zugriffsoptionen

Deutschland setzt anders an. Bundestag und Bundesrat haben Ende 2024 zentrale Strukturmerkmale des Bundesverfassungsgerichts im Grundgesetz verankert. Dazu gehören sein Status als selbständiger und unabhängiger Gerichtshof des Bundes (Art. 93 Abs. 1 GG), die Gliederung in zwei Senate mit je acht Mitgliedern und die hälftige Wahl durch Bundestag und Bundesrat (Art. 93 Abs. 2 GG), die zwölfjährige Amtszeit bis zur Altersgrenze von 68 Jahren ohne Wiederwahl sowie die Fortführung bis zur Ernennung des Nachfolgers (Art. 93 Abs. 3 GG), die Geschäftsordnungsautonomie (Art. 93 Abs. 4 GG) und die Bindungswirkung seiner Entscheidungen (Art. 94 Abs. 4 Satz 1 GG). Diese Kernvorgaben kann der einfache Gesetzgeber nicht mehr ändern.

Zugleich begrenzt § 7a Abs. 5 BVerfGG eine Blockade. Bleibt eine Wahl drei Monate nach einem Vorschlag des Gerichtsplenums aus, kann das andere Wahlorgan übernehmen. Die Regel soll verhindern, dass eine Sperrminorität die Nachbesetzung dauerhaft blockiert. Die deutsche Pointe liegt darin, nicht Ämter, sondern die plurale Erneuerung und Entscheidungsfähigkeit des Gerichts zu schützen.

Vom Mittel kann man auf die Architektur schließen: Deutschland misstraut der einfachen Bundestagsmehrheit und verteilt Zugriff institutionell (zwischen Gericht und Wahlorganen), föderal (zwischen Bundestag und Bundesrat) und zeitlich (durch die dreimonatige Frist vor der Ersatzwahl). Für eine Lockerung der nun in Art. 93 und 94 GG verankerten Strukturmerkmale verlangt Art. 79 Abs. 2 GG Zweidrittelmehrheiten in Bundestag und Bundesrat. Der Preis dafür bleibt eine Blockadeanfälligkeit; die deutsche Ordnung ist mithin schwer zu übernehmen, aber leicht zu verklemmen.

Der Schutz ist aber nicht lückenlos, denn die Zweidrittelmehrheit für die Wahl der Richter steht weiterhin nur in den §§ 6 und 7 BVerfGG. Eine einfache gesetzgeberische Mehrheit könnte das Quorum schlicht senken. Wer nun aber das Quorum in das Grundgesetz hebt, riskiert ein Dauerveto. Der Einwand spricht für eine künftige konsequente Kopplung: regulär ein Zweidrittelquorum, im Blockadefall ein Ersatzweg, der Vorschlags- und Wahlmacht trennt.

Ein Seiteneingang bleibt

Die größte offene Flanke liegt in Frankreich bei den Verfassungsänderungen. Grundsätzlich verlangt Art. 89 CF dafür, dass Assemblée nationale und Sénat denselben Text annehmen (termes identiques). Danach entscheidet das Volk oder – bei einem Regierungsentwurf – der Congrès mit drei Fünfteln der abgegebenen Stimmen.

Daneben kann der Präsident aber nach Art. 11 CF auf Vorschlag der Regierung ein Referendum über die Organisation der öffentlichen Gewalten ansetzen. De Gaulle nutzte die Vorschrift 1962 für die Direktwahl des Präsidenten, die seitdem besteht. Der Conseil constitutionnel lehnte eine Prüfung des angenommenen Referendumsgesetzes ab, weil es die nationale Souveränität unmittelbar ausdrücke (CC, déc. n° 62-20 DC v. 6.11.1962, cons. 2–3). Auch eine nach Art. 89 CF beschlossene Verfassungsänderung prüft er nicht (CC, déc. n° 2003-469 DC v. 26.3.2003, cons. 2). Hauchemaille eröffnete zwar eine schmale Kontrolle vorbereitender Referendumsakte, ließ die Sachprüfung eines verfassungsändernden Art.-11-Projekts aber offen (CC, déc. n° 2000-21 REF v. 25.7.2000, cons. 5–6).

Für diesen Weg braucht der Präsident zwar zumindest einen Regierungsvorschlag; eine Cohabitation (eine Regierung, die sich auf eine dem Präsidenten politisch entgegengesetzte Parlamentsmehrheit stützt) kann deshalb eine Schranke bilden. Wenn Präsident und Regierung sich aber einig sind (was zuletzt nicht immer vorlag, aber der Regelfall ist), dann kann sich das 1962-Szenario wiederholen.

Damit führt ein kurzer Weg an den Sicherungen vorbei. Ein Präsident mit passender Regierung kann Art. 11 CF als historisch erprobte Umgehung beanspruchen. Er umgeht die nach Art. 89 CF erforderliche Zustimmung beider Kammern und erreicht nach dem Volksentscheid einen Text, den der Conseil constitutionnel nach seiner bisherigen Linie nicht prüft. Der Sénat verwarf aber am 6. November 2025 mit 213 zu 131 Stimmen einen Vorschlag, der Art. 89 CF zum einzigen Änderungsweg der CF machen wollte.

Eine belastbare Reform müsste indes Art. 89 CF präzisieren und eine Vorabkontrolle in Art. 61, 60 CF ausdrücklich auf Regierungsentwurf und Einberufungsdekret erstrecken. Das Gericht müsste dann nicht das Abstimmungsergebnis kontrollieren, was wohl gegen die nationale Souveränität verstoßen würde. Es würde aber klären, ob der Präsident dem Volk eine Frage als einfachem Gesetzgeber oder als verfassungsändernder Gewalt vorlegen darf.

Hierarchie der Anklage

Die Staatsanwaltschaft ist in beiden Systemen missbrauchsanfällig. Deutsche Staatsanwälte müssen dienstlichen Weisungen folgen; die äußere Aufsicht liegt für den Generalbundesanwalt bei der Bundesjustizverwaltung und sonst bei den Landesjustizverwaltungen (§§ 146, 147 GVG). Aber das Bundesrecht schreibt für externe Einzelweisungen weder Schriftform (!) noch Begründung (!) vor (z.B. wird von telefonischen Empfehlungen zur Verfahrensführung berichtet). Das Bundesjustizministerium und einzelne Länder haben sich inzwischen vorsichtig selbst beschränkt; aber gerade das zeigt die Lücke zwischen politischer Praxis und gesetzlicher Befugnis.

In Frankreich kann der Justizminister zwar allgemeine Vorgaben zur Strafrechtspolitik machen, nicht aber Weisungen im Einzelfall erteilen (Art. 30 CPP). Bei Ernennungen von Staatsanwälten gibt der Conseil supérieur de la magistrature (CSM) nach Art. 65 CF bislang nur eine rechtlich unverbindliche Stellungnahme ab. Seit 2007 folgt die Regierung ablehnenden Voten in der Praxis; diese Selbstbindung kann aber jederzeit enden. Ein im März 2026 vom CSM begrüßter Reformvorschlag will das Votum bindend machen. Bis dahin bleibt der Unterschied zwischen Norm und Übung ein Resilienzrisiko.

Der Gegner als Rechtsobjekt

Deutschland richtet den schärfsten Demokratieschutz gegen Parteien und überlässt ihn dem Bundesverfassungsgericht. Art. 21 Abs. 2 GG erlaubt das Parteiverbot; Abs. 3 den Ausschluss von staatlicher Finanzierung. Für ein Verbot verlangt Karlsruhe konkrete Anhaltspunkte, dass das verfassungsfeindliche Handeln Erfolg haben kann (BVerfG, Urt. v. 17.1.2017 – 2 BvB 1/13, Rn. 585–587). Der Finanzierungsausschluss verzichtet indes auf diese Potenzialität. 2024 schloss das Gericht „Die Heimat“ deshalb für sechs Jahre von der staatlichen Finanzierung aus (BVerfG, Urt. v. 23.1.2024 – 2 BvB 1/19, Rn. 277–278, 507). Entsprechend wird derzeit über ein auf einen selbständigen Parteiteil begrenztes Verbot (Art. 21 Abs. 2 GG, § 46 Abs. 2 BVerfGG) und – gegenüber einzelnen Funktionären – über eine Grundrechtsverwirkung (Art. 18 GG) mit möglicher Aberkennung der Wählbarkeit (§ 39 Abs. 2 BVerfGG) diskutiert.

Frankreich kennt kein entsprechendes verfassungsgerichtliches Parteiverbotsverfahren. Art. 4 CF verpflichtet Parteien „nur“ auf nationale Souveränität und Demokratie. Nach Art. L. 212-1 CSI kann die Regierung aber Vereinigungen durch Dekret im Ministerrat auflösen; die Verwaltungsgerichtsbarkeit prüft danach. Kurz gesagt: eine Vorverlagerung des Republikschutzes in die Verwaltung. Im Fall der Umweltbewegung Les Soulèvements de la Terre legte der Conseil d’État die Vorschrift aber eng aus und hob die Auflösung als unverhältnismäßig auf (CE, 9.11.2023, n° 476384, points 4–6, 12–13). Parteiverbot und Vereinsauflösung sind natürlich keine identischen Instrumente. Funktional beantworten sie jedoch dieselbe Frage: Wer darf eine organisierte Gefahr definieren und wann wird aus Abwehr Ausschluss? Deutschland lässt – wenn überhaupt – das Verfassungsgericht entscheiden. Frankreich lässt zuerst die Exekutive handeln.

Die nächste Lücke

Möglicherweise werden die kommenden Wahlen beide Modelle weiter auf die Probe stellen. In Frankreich wird sich zeigen, ob neu besetzte Institutionen Vertrauen gewinnen oder als Fortsetzung alter Macht erscheinen und politisch zersetzt werden. Der Rassemblement National – selbst nach Marine Le Pens Verurteilung – liegt aktuell weit vorne. In Deutschland werden kommende Richterwahlen zeigen, ob Konsens und Ersatzwege zusammenwirken können.

Autoritäre Erosion wird sich indes nicht als offener Verfassungsbruch ankündigen. Sie wird – frei nach Tolstoi – auf ihre eigene Weise kommen: als ambige Ernennung, bloßes Organisationsgesetz, schlichte Haushaltsentscheidung oder ein partizipatives Referendumsdekret. Darum sollte jede Reform die ganze Zugriffskette im Blick behalten: (1) den Zugang zu einer Institution, (2) ihre Binnenordnung und (3) die Kontrolle von Umgehungen. Resilient ist nicht die Ordnung mit den meisten Sperren; resilient ist diejenige, in der kein gleich wirksamer Weg deutlich leichter bleibt.

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I’m not a historian and can’t judge Drakeman’s historical account.  But I can say something about what courts should do about them, if he is right.  They are not sufficient reason to revolutionize our constitutional rules.  Drakeman himself shrinks from some of his own conclusions, which give religion even narrower protection than he thinks his research entails.  Justice Antonin Scalia famously wrote that “in a crunch I may prove a faint-hearted originalist,” because “[i]n its undiluted form” originalism “is medicine that seems too strong to swallow.”  Drakeman doesn’t admit it, but he too is a faint-hearted originalist, and the point at which he faints is idiosyncratic and driven by his presentist political judgments.  His idiosyncrasy shows the limits of originalism: does it ever make sense for us to radically change our law because of new historical research?

I elaborate in a new piece at Canopy Forum.

Postdoctoral Researcher in Comparative Constitutional Law and Political Community at Charles University, Prague.

We seek a scholar with strong expertise in comparative constitutional law and an interest in constitutional theory to examine how constitutional doctrine, including constitutional identity, contributes to the construction of political community across different constitutional systems in Europe and MENA. Salary: approx. CZK 75,000 gross/month.

Deadline: 20 October 2026.

Please find more information here.

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Perhaps this is why, for my writing, I do not use AI, at least not intentionally and not yet. Some kind and thoughtful colleagues that I respect have explained the ways in which I can, and perhaps even ought to, use AI in my work. I write to experience my humanness. Of course, I rely heavily on technology. Yet, to me, all the technology that I use seems to assist rather than limit my humanness. AI on the other hand, it seems to me, will replace my humanness in a fundamental way. I have the luxury of being able to pace my own writing, the benefit of training and experience which gives me confidence to generate my own ideas, choose my vocabulary and review my drafts. For the moment, I see no compelling reason to use AI, and I see every reason to actively resist it in my work and protect my approach. I am mindful that in a world where AI is ubiquitous, my frequency of writing and its quality may seem more and more inadequate or imperfect. I think I can live with that.

Even if I do not, knowingly, use AI in my writing, its prevalence around me affects my freedom to be human. I teach, examine, supervise, engage in administration, participate in discussions, review, report, propose policy. I also mother, consume, drive a car and am politically engaged. AI is ubiquitous across all of these spheres of activity. It is busy thinking, reading, collating, summarizing, analysing, predicting on our behalf. I have been in situations where I can see that humans are merely the front, and AI is driving the thinking, the communications and the outcomes. In such moments, I am overwhelmed by sadness, frustration and despair.

In my work and life context, where English is a second language, it seems to me that AI has become the easy way out. No longer do I deal with language issues such as poor grammar, incorrect spellings or a weak structure. Credentialism is held in high regard, most are time-poor, many are weak in their language skills, and academic and/or professional rigour has gone out of fashion. The race to succeed is paramount, and AI is there to assist. The quality of your academic work is measured by the photos on your social media posts and the marks you earn in the scheme for promotions. This is a different type of dystopia. Some students tell me that they find AI platforms addictive and their main learning task involves feeding a PowerPoint presentation into AI to have it summarised and then using a translator to read it in their first language. In my anachronistic worldview, I am still resisting the regular use of PowerPoints in the classroom! Increasingly, I feel like a dinosaur – in terms of being out of place, strange and representing a world which is no longer.

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Editor’s Pick

by VERENA VORTISCH

Copyright: Verena Vortisch

“He came after Homer and before Gertrude Stein, a difficult interval for a poet”: so begins Anne Carson’s Autobiography of Red. This extraordinary author transcends all genre boundaries – who cares whether it is an essay, poetry, prose or drama – and moves effortlessly back and forth through time. For the classicist Carson, antiquity is her most important, though by no means her only point of reference. She strips away the layers to reveal what remains human across the ages, and is precise, witty and erratic all at once. In her work, the ancient Helen can be both herself and Marilyn Monroe (in Norma Jean Baker of Troy). Here, she records lessons from the history of war that strike right to the core. Anyone seeking some distance from the present, whilst at the same time delving deeply into it, should turn to Anne Carson.

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The Week on Verfassungsblog

summarised by EVA MARIA BREDLER

While Donald Trump and Xi Jinping dine on baby bok choy at the White House, reportedly grown in its own garden, the EU and Canada are thinking about planting garden of their own together. Last week, Commission President von der Leyen suggested that Canada could become the first “associate member” of the EU. Amid the current geopolitical gloom, the idea inspired some hope – but also many questions. What exactly would “associate membership” entail, and how would it work for a country on the other side of the Atlantic? ARNE P. WEGNER (ENG) looks for answers in the law as it stands and shows how closely the EU and Canada already work together. ANDREW DUFF (ENG) gets specific and drafts a Treaty article that would make associate membership possible.

Iceland, by contrast, had been considered a candidate for (ordinary) membership. Now Icelanders have confidently voted against joining the EU in a referendum. MARIA ELVIRA MENDEZ PINEDO (ENG) explains why and concludes that Iceland simply voted to keep “a well-functioning status quo”.

In Saxony-Anhalt, the status quo is about to end. On 6 October, the newly elected Landtag meets for its constituent session, and one of its first tasks is to decide who sits on its committees. The AfD caused an uproar by demanding committees of twelve members, half of whom would be its own. ROBERT BÖTTNER (GER) argues that this is incompatible with the principle of democracy and therefore unconstitutional.

The Landtag will soon be sitting, but no state government is in sight in Saxony-Anhalt. That hasn’t stopped the AfD from repeating that voters have given it a mandate to govern. Among other things, its manifesto promises to end the “experiment of inclusion in schools”. But could a state government simply abolish inclusive education? MARTEN BREUER (GER) shows that the federal government, the Bundestag, other Länder and those affected could all challenge such plans in court.

Whether a court could also stop the reform of German intelligence law has been a hot topic on our blog. Among other things, the reform would – for the first time – confer powers on the intelligence services in a state of tension and a state of defence. ROBERT FRAU and NICOLE NÄTHER (GER) think the reform gets this wrong for the Federal Intelligence Service (BND) and point to further problems.

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That’s it for this week. Take care and all the best!

Yours,

the Verfassungsblog Team

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Dieses Editorial ist Teil unserer Reihe „Hinter den Kulissen“, in der unsere Redakteur:innen und Autor:innen ihren kreativen Prozess in Zeiten von künstlicher Intelligenz beschreiben. Wie kommen wir auf Ideen? Wie säen und gießen wir Ideen, wann merken wir, dass sie reif sind? Und welche Rolle spielt künstliche Intelligenz dabei?

Ich bin weder preisgekrönte Autorin noch gefeierte Wissenschaftlerin. Ich lebe und arbeite unter Bedingungen, die mir unendlich viel Schreibstoff liefern. Doch sind es genau diese Bedingungen, die mir das Schreiben fast unmöglich machen. Und trotzdem schreibe ich. Vernünftig ist das nicht. Aber beim Schreiben erfahre ich, was es heißt, Mensch zu sein, und dass ich mich so mit anderen verbinde, über Zeit und Raum hinweg. Menschsein bedeutet für mich: mit dem Leben um mich herum verwoben zu sein. Sich meiner Zerbrechlichkeit bewusst zu sein. Sich Möglichkeiten vorzustellen, die über die eigenen Grenzen hinausreichen. Und anzuerkennen, dass wir sterblich sind.

Was mich zum Schreiben bringt, kommt fast immer aus der Welt, in der ich lebe. Meist gärt etwas in mir: ein Gedanke, eine Frage, Ärger, den ich mit anderen teilen will. Schreibe ich längere Zeit nicht, werde ich unruhig, sogar gereizt. Schreiben zentriert mich. Es ist ein Ventil, es stiftet Verbindung, und oft erinnert es mich daran, was ich will und wofür ich lebe. Es hilft mir, mich und die Welt zu verstehen.

Als ich im Verfassungsrat Sri Lankas saß und so manches Unwetter überstehen musste, war das Schreiben meine Zuflucht. Früh am Morgen saß ich am Schreibtisch und rang mit Gedanken, Formulierungen, dem Aufbau eines Textes. Das gab mir Halt. Es beruhigte mich, und es half mir, am nächsten Tag mit klarem Kopf weiterzukämpfen. Schreiben ist für mich also mehr als eine Tätigkeit. Es gehört zu mir, als Teil eines Kreislaufs, in dem ich mein Menschsein lebe. Zu dem Kreislauf gehören auch Lesen und lange Spaziergänge, erste Ideen, die ich mit dem Stift aufs Papier bringe, gern in verschiedenen Farben. Und dazu gehören Gespräche. Oft hat mir ein langer Spaziergang oder ein intensives Gespräch (insbesondere Streit!) geholfen, ein Argument zu schärfen und Zusammenhänge zu erkennen. An Tagen, an denen mir alles über den Kopf wächst, bringt mich das zurück an den Schreibtisch. Manchmal schreibe ich auch aus Verzweiflung: wenn ich auf keinem anderen Weg mehr gehört werde, wenn ich Institutionen oder Menschen anders nicht überzeugen kann. Schreiben war für mich oft kathartisch, eine Art von Archiv, Einmischung, Widerspruch und Selbstausdruck.

Postdoctoral Researcher in Comparative Constitutional Law and Political Community at Charles University, Prague.

We seek a scholar with strong expertise in comparative constitutional law and an interest in constitutional theory to examine how constitutional doctrine, including constitutional identity, contributes to the construction of political community across different constitutional systems in Europe and MENA. Salary: approx. CZK 75,000 gross/month.

Deadline: 20 October 2026.

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Vielleicht nutze ich deshalb beim Schreiben keine KI. Jedenfalls nicht absichtlich, und jedenfalls noch nicht. Freundliche, kluge Kolleg:innen, die ich sehr schätze, haben mir erklärt, wie KI mir die Arbeit erleichtern könnte. Manche meinen, ich sollte sie sogar nutzen. Aber ich schreibe ja, um mein Menschsein zu erfahren. Natürlich bin ich auf Technik angewiesen. Doch wenn ich Technik nutze, unterstützt sie mich als Mensch, statt mich einzuschränken. KI dagegen würde, so mein Eindruck, genau das ersetzen, worum es mir geht. Ich bin in der privilegierten Lage, mein Tempo selbst zu bestimmen. Ausbildung und Erfahrung geben mir genug Selbstvertrauen, um eigene Ideen zu entwickeln, meine Worte selbst zu wählen und meine Entwürfe selbst zu überarbeiten. Momentan sehe ich keinen zwingenden Grund dafür, KI zu nutzen – und stattdessen viele gute Gründe, um mich ihr bewusst zu verweigern und meine Arbeitsweise zu verteidigen. Mir ist bewusst, dass ich im Zeitalter von KI bald überholt werde: zu wenig Output, zu viele Fehler. Damit kann ich leben, denke ich.

Auch wenn ich selbst keine KI verwende, schränkt ihre Allgegenwart meine Freiheit ein, Mensch zu sein. Ich lehre, prüfe und betreue. Ich verwalte, diskutiere, begutachte, schreibe Berichte und politische Empfehlungen. Ich erziehe und konsumiere, fahre Auto und engagiere mich politisch. In all diesen Bereichen ist KI längst angekommen. Sie denkt für uns, liest, sortiert, fasst zusammen, analysiert und prognostiziert. Ich habe Situationen erlebt, in denen Menschen nur noch Fassade waren: das Denken, die Kommunikation, die Ergebnisse – all das kam von KI. In solchen Momenten bin ich traurig, frustriert, verzweifelt.

Dort, wo ich lebe und arbeite, ist Englisch für die meisten eine Zweitsprache. KI ist hier zum bequemen Ausweg geworden. Schlechte Grammatik, Rechtschreibfehler, wackelige Gliederungen: All das begegnet mir kaum noch. Lebensläufe zählen viel, Zeit haben die wenigsten, sprachlich sind viele unsicher. Gründlichkeit, ob in der Wissenschaft oder im Beruf, ist aus der Mode gekommen. Es ist vor allem der Wettlauf um Erfolg, der zählt – und KI hilft dabei. Wie gut jemand wissenschaftlich arbeitet, lässt sich an den Fotos in den sozialen Medien ablesen und an den Punkten, die man für die nächste Beförderung sammelt. Auch das ist eine Dystopie, nur eben eine andere. Studierende erzählen mir, dass KI-Plattformen sie süchtig machen. Lernen heißt für viele von ihnen: die PowerPoint-Folien der Vorlesung in eine KI hochladen, zusammenfassen lassen und das Ergebnis in die eigene Erstsprache übersetzen. Ich dagegen wehre mich mit meinem hoffnungslos altmodischen Weltbild noch immer dagegen, dass PowerPoint im Hörsaal überhaupt zum Standard wird. Immer öfter komme ich mir vor wie ein Dinosaurier: fehl am Platz, etwas eigenartig, eine Erinnerung aus einer Welt, die es nicht mehr gibt.

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Wer über Demokratie streitet, sollte wissen, worüber er streitet.

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Doch „Populismus” und „Illiberalismus” – in Wissenschaft und Medien allgegenwärtig – versagen als Analysewerkzeuge: empirisch fragwürdig, dramatisieren sie legitime Positionen und verharmlosen dadurch undemokratische Haltungen. Das Buch stellt diesen Begriffen einen pragmatischen Demokratiebegriff entgegen, der sich aus dem Völkerrecht ableitet – eng definiert, aber normativ klar. Es benennt rote Linien und macht den versteckten Dissens über demokratische Grundregeln auch unter bekennenden Demokraten sichtbar.

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Dass wir kollektiv anders lesen, denken, schreiben, begutachten und diskutieren, seit es KI gibt, betrifft auch mich und mein individuelles Weltverhältnis. Ich kann ein Argument entwickeln oder zu neuen Einsichten kommen. Ob mein Text stimmt, überzeugt oder weiterhilft, entscheiden aber andere. Verlassen sie sich dabei zunehmend auf KI, wird es auch für mich schwerer, Mensch zu sein und mich als Mensch zu erfahren. Die bittere Wahrheit ist: Ob ich Mensch bleibe, hängt vor allem von den Menschen um mich herum ab. Und derzeit hängt es an einer Handvoll Tech-Konzerne, die unseren Alltag auf eine Weise beherrschen, die vor Kurzem noch unvorstellbar war – und der man sich kaum entziehen kann.

Ich arbeite mit jungen Erwachsenen, und ich bin Mutter. Deshalb frage ich mich ständig, was all das für meine Verantwortung bedeutet, für das Leben, das mir anvertraut ist. Noch kann ich daran festhalten, wie ich schreibe und mich engagiere. Aber was schulde ich meinen Kindern, meinen Studierenden und all jenen, die ich betreue, begutachte, begleite oder prüfe? Wie gebe ich weiter, was für mich zum Menschsein gehört? Beantworten lässt sich das nur gemeinsam, im Nachdenken und im Gespräch, und zwar über lange Zeit –genau dafür lässt die Allgegenwart der KI immer weniger Raum.

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Editor’s Pick

von VERENA VORTISCH

Copyright: Verena Vortisch

„He came after Homer and before Gertrude Stein, a difficult interval for a poet“, so beginnt Anne Carsons Autobiography of Red. Diese fantastische Autorin sprengt alle Genregrenzen – wen interessiert auch, ob es nun Essay, Lyrik, Prosa oder Drama ist – und fliegt mühelos zwischen den Zeiten hin und her. Für die klassische Philologin Carson ist die Antike wichtigster, aber keineswegs einziger Bezugspunkt. Sie schält das alle Zeiten überdauernde Menschliche heraus, ist präzise, witzig, erratisch in einem. Bei ihr kann die antike Helena zugleich sie selbst und Marilyn Monroe sein (in Norma Jean Baker of Troy). Hier notiert sie Lektionen zur Geschichte des Krieges, die ins Mark treffen. Wer Abstand von der Gegenwart will, um gleichzeitig tief in sie einzutauchen, der konsultiere Anne Carson.

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Die Woche auf dem Verfassungsblog

zusammengefasst von EVA MARIA BREDLER

Während Donald Trump und Xi Jinping Baby-Pak-Choi – angeblich aus dem Garten des Weißen Hauses – essen, denken die EU und Kanada darüber nach, kurzerhand einen gemeinsamen Garten anzulegen: Letzte Woche schlug Kommissionspräsidentin von der Leyen vor, Kanada als erstes „assoziiertes EU-Mitglied“ aufzunehmen. Der Vorschlag hat inmitten der aktuellen geopolitischen Misere Hoffnung gemacht, aber auch einige Fragezeichen hinterlassen. Was genau soll eine „assoziierte EU-Mitgliedschaft“ sein (noch dazu eines amerikanischen Landes)? ARNE P. WEGNER (EN) sucht Antworten im geltenden Recht und erklärt dabei, wie eng die EU und Kanada schon jetzt zusammenarbeiten. ANDREW DUFF (EN) wird konkret und legt einen Entwurf für einen Artikel vor, mit dem sich die Verträge entsprechend ergänzen ließen.

Als ganz normaler EU-Beitrittskandidat wurde Island gehandelt. Doch in einem Referendum haben sich die Isländer:innen jetzt selbstbewusst gegen einen EU-Beitritt entschieden. MARIA ELVIRA MENDEZ PINEDO (EN) erklärt die Gründe und resümiert: Island hat bloß für den gut funktionierenden Status quo gestimmt.

Mit dem Status quo ist in Sachsen-Anhalt dagegen jetzt Schluss: Am 6. Oktober tritt der neue Landtag zu seiner konstituierenden Sitzung zusammen. Darin muss er auch die Besetzung seiner Ausschüsse klären. Die AfD sorgte mit ihrer Forderung für Aufruhr, dass die Ausschüsse zwölf Mitglieder haben sollen – von denen die Hälfte auf sie selbst entfiele. ROBERT BÖTTNER (DE) hält das für mit dem Demokratieprinzip unvereinbar und damit für verfassungswidrig.

Während der sachsen-anhaltische Landtag bald zusammentritt, ist eine Landesregierung noch immer nicht in Sicht. Die AfD wird jedenfalls nicht müde zu betonen, dass sie den Regierungsauftrag erhalten habe. In ihrem Regierungsprogramm kündigte sie unter anderem an, das „Experiment der schulischen Inklusion“ beenden zu wollen. Doch könnte eine Landesregierung die schulische Inklusion einfach abschaffen? MARTEN BREUER (DE) zeigt: Bundesregierung, Bundestag, andere Länder und Betroffene könnten solche Pläne vor Gericht stoppen.

Ob die Reform des Nachrichtendienstrechts auch vor Gericht gestoppt werden könnte, darüber haben wir hier schon viel Tinte vergossen. Dabei ging es vor allem darum, dass die Nachrichten- zu Geheimdiensten gemacht werden sollen, mit operativen Befugnissen. Doch mit der Reform erhalten Nachrichtendienste auch erstmals Befugnisse im Spannungs- und Verteidigungsfall. Für den BND ist dies misslungen, meinen ROBERT FRAU und NICOLE NÄTHER (DE) – und weisen dabei nicht nur auf ein Kompetenzproblem des Bundes hin.

Das war’s für diese Woche.

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Michael L. Rosin

You need to know only one number from the 1860 census in order to understand why Northern Republicans in the Thirty-Ninth Congress so expansively embraced aliens in the basis of representation they were reshaping for the apportionment of seats in the House of Representatives.

The 1860 census counted only 6% of the foreign born residing in the eleven states that would rise in rebellion. The remaining 94% of the foreign born resided in the states that did not. (See p. xxix. For further details see pp. 85–87.) Any proposal to exclude significant numbers of the foreign born from the basis of representation would shift power away from the loyal states to the states that had risen in rebellion.

There was, however, one segment of the foreign born who resided almost entirely in the states that had risen in rebellion: enslaved persons of color brought into the United States in contravention of the 1807 Slave Trade Act. The 1819 Slave Trade Act “authorized” the President of the United States was “to make such regulations and arrangements as he may deem expedient for the safe keeping, support, and removal beyond the limits of the United States, of all such negroes, mulattoes, or persons of colour[.]”

Such persons who had been illegally imported into the United States were, nevertheless, not legally present in the United States. Excluding them from the basis of representation would not shift power to the states that had risen in rebellion. In fact, it might even shift power away from those states and that would have been politically advantageous to Northern Republicans.[*] Of course, no one in the Thirty-Ninth Congress even suggested that these formerly enslaved persons – who had been illegally imported into the United States – be excluded from the basis of representation.

The Census Bureau’s recent Proposed Residence Criteria for apportionment of House seats among the states based on the 2030 census states

Given the historical meaning of “usual residence” as tied to allegiance, durable permission from the sovereign to settle within the United States, and establishment of domicile within the United States, the Census Bureau proposes to include lawful permanent residents within the apportionment base, while excluding from the apportionment base illegal aliens and aliens whose legal status is less durable and indefinite in length than lawful permanent resident status. (See p. 57526. Emphasis added)

Chin and Finkelman have demonstrated the Thirty-Ninth Congress was aware that there were  formerly enslaved persons who had been brought into the United States in violation of the Slave Trade Acts and were still not legally present in the United States. (See pp. 2243, 2259–60.) That Congress could hardly have meant to exclude them from the basis of representation. Yet that is exactly what would have happened under the terms of the Census Bureau’s recent Proposed Residence Criteria.

Michael Rosin is an independent scholar whose work focuses on the electoral college and everything it is built on. You can reach him by e-mail at mlrosin@att.net. 

We federalists, however, should thank the Commission President for injecting a refreshing note of realism into EU politics. For one thing, as she must have known, the creation of a new category of associate membership means reopening the EU Treaties – an opening which she underscored in making her additional initiative for the convening of a new Congress of Europe.

So how will associate membership work both legally and politically? This paper suggests how the introduction of a new class of membership can help the Union out of a period of constitutional stagnation and open the way to a successful enlargement. A new article is proposed to be added to the Treaty on European Union, with guidelines by way of a new protocol.

Canada will not be the only candidate for associate membership. Member States should address the design of the new model in a positive manner and agree to depart from the rule of rigid unanimity that so hampers deeper political integration in a larger Union.

Self-Reflection

If the EU were a confident federation of member states, it would be exploring novel solutions to cater for its troubled wider neighbourhood. Evolving federal unions are bound to be open to admitting new members, expanding their orbit, as the early history of the United States of America bears witness. Size and space matters, no less today when Russia, China and America are competing globally in active imperialist mode.

The European Union should become far more self-critical about its own long constitutional stagnation since the Lisbon Treaty was signed in 2007. Brexit has left the EU smaller, weaker and poorer. The narrow European Economic Area arrangement with Iceland, Norway and Liechtenstein, now more than 35 years old, is under increasing strain. The EU’s long-term relationship with Switzerland is still unresolved.

Enlargement stopped with Croatia in 2013. Unless Commissioner Marta Kos can persuade the Council to drop its vetoes, war-torn Ukraine’s accession to the Union seems effectively stalled. Likewise, progress in the Western Balkans towards the EU offers little encouragement even to frontrunners Montenegro and Albania. Old NATO seems holed beneath the water line by Donald Trump. The more recent, wider conference of the European Political Community is hobbled by the participation of corrupt strongmen from Turkey and Azerbaijan, and delivers little in practice.

Mark Carney

Canada’s Prime Minister Mark Carney is articulate in making the case for a deeper partnership with a more integrated EU. For Carney, Canada’s existing arrangements with the EU – comprising the Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA), a Strategic Partnership, participation in Horizon, and membership of SAFE – are not enough. His aim is “collective resilience” against hegemonic, predatory powers. He told the European Parliament: “Where our strengths differ, they complement. Where they overlap, they create scale. We should build on each other’s strengths – deliberately, systematically, and rapidly”. Canada’s future alliance with the EU should be broadened, he said, to include critical minerals, defence industrial capacity, AI, energy security, space, financial and digital services, and youth exchange.

Carney’s frustration with the current EU relationship is clear. CETA, whose legal base is Article 217 TFEU, is not yet ratified by ten EU Member States (led by France) after a decade, and is therefore only partially implemented. CETA does not cover foreign policy, security or defence, and any modification in that direction under the terms of Article 218 TFEU requires unanimity in the Council. At the very least, there is a strong case for extending to Ottawa the scope of the EU’s mutual defence clause, Article 42(7) TEU, to fill some of the gap left by a wounded NATO. This would require suitably robust joint decision making.

Although Canada is the obvious candidate for associate membership, it may be far from being the only one. The EFTA countries are on the alert and could well alight on the model of associate membership as the best way to upgrade their EU relationships.

London is also watching EU-Canadian developments closely as the real limitations of its own post-Brexit Trade and Cooperation Agreement (2020) become increasingly obvious. The UK will certainly aim to be part of the EU’s fast-growing defence structures. In the longer run, having tried all the alternatives and found them wanting, the UK is highly likely to rejoin the Union as a full member state. In the meantime, however, associate membership may prove to be for the British a useful, and less controversial, staging post.

It cannot be excluded that Ukraine and Moldova, which already have EU association agreements of their own, may opt for associate membership in a similar preparatory way, as they wait for obstacles to full accession to pass. Doubtless, there will be complaints from Kyiv about being consigned to a second-class status: but this is Europe, and needs must. There will be worse places to be.

New Model

Why not, then, try something new? A model associate membership must be a distinct improvement on the complex of patchwork relations which the EU has developed with numerous neighbours over many years. It should provide a platform for trustworthy and dynamic collaboration with partners short of full accession as a member state. It would have to protect the Union’s acquis communautaire while being a viable framework for friendly third countries which choose not to, or cannot yet, become full member states.

The EU’s traditional obsession with “no cherry-picking” will have to be modified: in the wider and more diverse European space, one size no longer fits all. The Commission will be bound to adopt a more lenient attitude with countries wishing to move closer to the Union by association than the one it struck with the British when they insisted on leaving.

Associate membership is not exactly a new idea. But how should it look today? In my view, broad, stable, pragmatic and flexible, fit for the future. And associate states must not be suffocated, as is the present EU, by national vetoes. Learning from the constitution of the US, surely the time has come for the EU to release itself from the straitjacket of rigid unanimity when it comes to implementing agreements arrived at, sometimes painfully, by consensus. Indeed, reopening the EU Treaties to cater for Canadian associate membership is the perfect opportunity for the federation to ditch cumbersome confederal methods of government.

A Draft Amendment

So, to a texte martyre. Spliced between Article 49 TEU on accession and Article 50 on secession, we may find a new draft Article 49a, followed by a draft Protocol.

Draft Article 49a TEU

1. Any state which respects the values of the Union and is committed to the unification of Europe may apply to become an Associate State.
2. To be eligible for associate membership, the applicant state must have stable institutions which guarantee democracy, the rule of law, and human rights.
3. The application shall be addressed to the European Council which shall act by four-fifths of its members on a proposal of the Commission and after receiving the consent of the European Parliament, which shall act by a majority of its component members.
4. The conditions of admission to associate membership and the adjustments to the Treaties on which the Union is founded, which such admission entails, shall be the subject of an agreement between the Member States and the applicant state. The Commission shall negotiate the agreement in accordance with the Protocol on Associate Membership.
5. The agreement shall be submitted for ratification by the European Parliament, which shall act by a two-thirds majority of the votes cast representing a majority of its component members, and by all Member States in accordance with their constitutional requirements. The agreement shall enter into force once approved by the European Parliament and by four-fifths of the Member States.

Protocol on Associate Membership

1. This Protocol lays down guidelines for the negotiation and conclusion of an agreement admitting any state to associate membership of the Union pursuant to Article 49a TEU. The agreement will set out the terms, conditions, scope and limits of associate membership.

Purpose

1. The aim of the agreement is to develop a deeper and consistent partnership, to mutual benefit, between the Union and the Associate State.
2. The agreement shall commit the Associate State to respect the values of the Union and to support the European Union institutions and its Member States in pursuit of their overall Treaty objectives. It will honour the principle of sincere cooperation.
3. The parties to the association agreement will work to advance the well-being of their peoples. They shall underpin liberal democratic government, guarantee the rule of law, promote international law, bolster transatlantic security, and respect the rights, freedoms and principles set out in the Charter of Fundamental Rights of the European Union.

Scope

1. The association agreement may adapt or build on existing international agreements between the Union and the Associate State previously undertaken on the basis of the existing EU treaties. The agreement shall specify which of the Union’s policies, programmes and functions the Associate State is to participate in, and the terms and conditions, financial and institutional, which shall apply to that participation. Participation by an Associate State in the internal market, in whole or in part, may not risk the integrity and operation of the market.

Governance

1. The agreement will provide for structured democratic consultation and administrative coordination between the institutions of the EU and the government and parliament of the Association State. The modalities of the participation of representatives of the Associate State shall be laid down per sector by each institution and by mutual agreement.
2. The Associate State may conclude service agreements with the Commission and agencies of the Union for the delivery of common policy. These arrangements may contain reciprocal rights and obligations as well as the possibility to undertake activities jointly.
3. The Associate State will recognise the jurisdiction of the European Court of Justice in the interpretation of EU law. It may intervene in cases before the Court and may institute third-party proceedings to contest a judgment rendered by the Court without its being heard, where the judgment is prejudicial to its rights. The agreement will include arrangements for the suspension of the association and for the establishment of a dispute mechanism.

Duration

1. The association agreement may be of unlimited duration. It shall neither presume nor preclude a subsequent application by any European state to join the Union under the terms of Article 49 TEU. It may be terminated by either party after notice has been given to the Commission after a transition period of one year.

Conclusion

It must be right to respond constructively to Mark Carney’s wish to move closer to the European Union. The installation of an associate membership may help the EU manage its relations not only with Canada but also with its wider, and more troubled neighbourhood. One possible approach is suggested here: there will be others. The debate begins and must move at pace if Europe’s many present difficulties over its strategy, security, and governance are to be addressed in a timely manner.

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Überwachung als Datenschutzproblem

Wer an die vielen Klischees über uns Deutsche denkt, kommt sicherlich schnell auf das morgendliche „Reservieren“ von Urlaubsliegen oder auf das feingliedrige System der Mülltrennung. Häufig wird die Bundesrepublik aber auch mit einer bisweilen überzogenen Umsetzung dessen verbunden, was als Datenschutz verstanden wird. In der Vergangenheit diskutierte Deutschland beispielsweise darüber, ob die Nennung von Namen auf Klingelschildern noch zulässig sei.

Tatsächlich prägt der Datenschutz das Recht auch an ernsterer Stelle, nämlich im Bereich des geheimen Nachrichtenwesens. Klagen gegen den Bundesnachrichtendienst (BND) oder das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) werden vor Gericht häufig dem Bereich des Datenschutzrechts zugeordnet. Dogmatisch ist dies durchaus spannend, wird doch das in vielen Bereichen ebenfalls auf Datenerhebung und -verarbeitung gerichtete Polizeirecht so nicht kategorisiert und findet sich ein vergleichbares Verständnis auch im internationalen Vergleich kaum wieder, wo das Recht der Geheimdienste überwiegend als Spezialform der Eingriffsverwaltung verstanden wird.

Kostenfreie Mitteilung vom Nachrichtendienst

In der Logik der datenschutzrechtlichen Zuordnung folgerichtig ist es jedenfalls, dass die deutsche Rechtsordnung einen direkt gegen die Dienste zu richtenden und gerichtlich durchsetzbaren Anspruch des Betroffenen auf Auskunft über die zu seiner Person gespeicherten Informationen kennt. In § 15 des Bundesverfassungsschutzgesetzes (BVerfSchG) heißt es dazu:

(1) Das Bundesamt für Verfassungsschutz erteilt dem Betroffenen über zu seiner Person gespeicherte Daten auf Antrag unentgeltlich Auskunft, soweit er hierzu auf einen konkreten Sachverhalt hinweist und ein besonderes Interesse an einer Auskunft darlegt. Zu personenbezogenen Daten in Akten erstreckt sich die Auskunft auf alle Daten, die über eine Speicherung […] auffindbar sind.

(2) Die Auskunftserteilung unterbleibt, soweit 

1. eine Gefährdung der Aufgabenerfüllung durch die Auskunftserteilung zu besorgen ist,
2. durch die Auskunftserteilung Quellen gefährdet sein können oder die Ausforschung des Erkenntnisstandes oder der Arbeitsweise des Bundesamtes für Verfassungsschutz zu befürchten ist,
3. die Auskunft die öffentliche Sicherheit gefährden oder sonst dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder
4. die Daten oder die Tatsache der Speicherung nach einer Rechtsvorschrift oder ihrem Wesen nach, insbesondere wegen der überwiegenden berechtigten Interessen eines Dritten, geheimgehalten werden müssen.

[…]

(3) Die Auskunftsverpflichtung erstreckt sich nicht auf die Herkunft der Daten und die Empfänger von Übermittlungen.

(4) Die Ablehnung der Auskunftserteilung bedarf keiner Begründung, soweit dadurch der Zweck der Auskunftsverweigerung gefährdet würde. Die Gründe […] sind aktenkundig zu machen. Wird die Auskunftserteilung abgelehnt, ist der Betroffene auf die Rechtsgrundlage […] und darauf hinzuweisen, daß er sich an den Bundesbeauftragten für den Datenschutz wenden kann. Dem Bundesbeauftragten […] ist Auskunft zu erteilen, soweit nicht das Bundesministerium des Innern […] im Einzelfall feststellt, daß dadurch die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gefährdet würde. Mitteilungen des Bundesbeauftragten an den Betroffenen dürfen keine Rückschlüsse auf den Erkenntnisstand des Bundesamtes […] zulassen, sofern es nicht einer weitergehenden Auskunft zustimmt.

Auch gegenüber dem deutschen Auslandsnachrichtendienst wird der Auskunftsanspruch bislang über § 15 BVerfSchG geltend gemacht, der gemäß § 9 des Bundesnachrichtendienstgesetzes (BNDG) mit einigen Anpassungen Anwendung findet. Insbesondere tritt an die Stelle des Bundesministeriums des Innern¹⁾ als zuständige Aufsichtsbehörde das Bundeskanzleramt.

Das Auskunftsrecht ist ein Instrument der Kontrolle²⁾ und zugleich der Schlüssel zu den übrigen Betroffenenrechten. Wer nicht weiß, was gespeichert ist, kann weder Berichtigung noch Löschung noch Einschränkung der Verarbeitung verlangen.³⁾ Andere Wege gibt es kaum. So tritt das Bundesdatenschutzgesetz hinter die Spezialregelung zurück und die Datenschutzgrundverordnung gilt für die nationale Sicherheit nicht.⁴⁾ Auch ein auf einen Verwaltungsakt gerichtetes Verfahren wird in der Tätigkeit der Dienste regelmäßig nicht vorliegen.⁵⁾ Der Rückgriff auf § 15 BVerfSchG ist damit gegenüber BfV und BND meist die einzige Möglichkeit, Informationen zur eigenen Person zu erlangen.

Viel Aufwand, geringe Erkenntnisse

Bedingungslos ist dieser Anspruch nicht. Der Antrag des (potentiell) Betroffenen muss auf einen konkreten Sachverhalt hinweisen und ein besonderes Interesse darlegen. In der Praxis entstehen dadurch kuriose Aktenstücke, wenn etwa ein vom Verfassungsschutz als Links- oder Rechtsextremist eingestufter Antragsteller selbst mitteilen muss, auf welchen einschlägigen Veranstaltungen oder in welchen relevanten Vereinigungen er sich betätigt haben könnte. Erst dann erfährt er eventuell, ob ihn genau das ins Visier der Dienste gebracht hat. Beim BND spricht der aktuelle Gesetzeswortlaut betreffend den Umfang des Auskunftsrechts zwar nur von Daten, die in Dateien gespeichert sind.⁶⁾ Das Bundesverwaltungsgericht hält dies allerdings für eine „missverständliche Verweisung“.⁷⁾ Der Anspruch erfasse deshalb in verfassungskonformer Auslegung auch sonstige Akten des Dienstes.⁸⁾

Die eigentlichen Grenzen liegen indes im materiellen Recht. Zum einen kennt das Gesetz Ausschlussgründe, also Grenzen des Anspruchs, sodass gar nicht erst abgewogen wird, was durch diese Normen legislativ „ausgesperrt“ wurde. Sie finden sich bislang in § 15 Abs. 3 BVerfSchG und beziehen sich ausschließlich auf die Herkunft der Daten und Empfänger von Übermittlungen – jene Sender- und Empfängerangaben, die an jeder Erkenntnismitteilung „kleben“. Zum anderen sieht das Gesetz in § 15 Abs. 2 BVerfSchG mehrere Versagungsgründe vor, die innerhalb des Anspruchs liegen und daher stets eine individuelle Abwägung verlangen. Dazu zählen die Gefährdung der nachrichtendienstlichen Aufgabenerfüllung (Nr. 1) und von Quellen sowie das Risiko der Ausforschung von Erkenntnissen und Arbeitsweisen (Nr. 2), weiterhin die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder des Staatswohls (Nr. 3) und schließlich verschiedene Geheimhaltungsgründe (Nr. 4).

Insbesondere unter Einbezug der individuell zu prüfenden Versagungsgründe stehen dem Staat insgesamt scheunentorweite Verweigerungsmöglichkeiten zur Hand. Angesichts des besonderen Schutzes, den das geheime Nachrichtenwesen nach seiner Natur als regelmäßig heimlich erfolgende Eingriffsverwaltung verlangt, ist das kein irritierendes Ergebnis. Dennoch lösen die Versagungsgründe jedes Mal eine aufwändige Einzelfallprüfung aus. Nur bei Herkunft und Empfängern (§ 15 Abs. 3 BVerfSchG) erspart der vorbezeichnete Ausschluss den Diensten einen näheren Blick auf den Einzelfall.⁹⁾ Wollen BfV oder BND eine Auskunft innerhalb des Anspruchs verweigern, müssen sie die Gründe hierfür zudem intern dokumentieren. Verlangt es die Bundesdatenschutzbeauftragte oder ein Verwaltungsgericht, ist diese Begründung offenzulegen.¹⁰⁾

Sperrerklärungen und Geheimrichter

Damit Betroffene jedoch nicht auf dem justiziellen Wege über Verfahrensakten oder Urteilsgründe indirekt Einsicht in geheimzuhaltende Informationen erhalten,¹¹⁾ kann die oberste Aufsichtsbehörde der Dienste eine Sperrerklärung nach § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO abgeben, die die Akten dem Zugriff aller Verfahrensbeteiligten entzieht.

Gegen den BND wird schon heute erstinstanzlich vor dem Bundesverwaltungsgericht geklagt, gegen das BfV vorerst noch vor dem Verwaltungsgericht Köln. Womöglich liegt es an der räumlichen Nähe, dass in Leipzig besonders häufig In-Camera-Verfahren stattfinden, sitzt der dafür verantwortliche Fachsenat doch im selben Haus wie der für den BND zuständige Hauptsachensenat. Auf Antrag des Betroffenen entscheiden die In-Camera-Richter geheim über die Rechtmäßigkeit der Sperrerklärung und erhalten dafür Einsicht in die ungeschwärzten Akten. Der beklagte Dienst und seine Aufsichtsbehörde müssen dort mitunter absatzweise begründen, warum die Berichtsteile unter Verschluss bleiben müssen.¹²⁾ Für die Betroffenen kommt am Ende dieses Verfahrens fast nie etwas heraus, der Aufwand ist gleichwohl enorm.

Legitime Reformforderungen?

Man kann nun begründet einwenden, dass Verwaltungsaufwand kein Argument gegen Bürgerrechte sein dürfe, erst recht nicht im grundrechtssensiblen Bereich der Nachrichtendienste. Dieser Einwand greift, solange es das effektive beziehungsweise faktisch erreichbare Maß an Informationsoffenlegung betrifft. Er reicht aber zu weit, wenn es eher um die bürokratischen Folgen von Auskunftsverweigerungen geht. Insoweit lassen sich Straffungen diskutieren – wir haben das nicht erst im Angesicht der anstehenden Novellierung getan, sondern schon vor einiger Zeit angemahnt. Dass dies bei den Diensten besonders angezeigt ist, liegt auch darin begründet, dass sie selbst Ziel fremder Aufklärung sind. Der Fall des mutmaßlichen Verräters Carsten L. im BND¹³⁾ hat exemplarisch bewiesen, wie sehr Deutschlands Agenten im Fokus stehen. Medienberichten zufolge nehmen zudem die Ausforschungsversuche von außen zu, zuletzt standen „Low-Level-Agents“ offenbar sogar im Eingangsbereich der BND-Zentrale.

Der BND bekommt sein eigenes Recht

Vielleicht auch deshalb wagt der Regierungsentwurf allein beim Auslandsnachrichtendienst deutliche Anpassungen. Durch die Schaffung eines § 102 BNDG-E löst er dessen Auskunftsverpflichtung erstmals von ihrer verfassungsschutzrechtlichen Vorbildnorm und erweitert die Ausschlussgründe (Abs. 2). Die Versagungsgründe des § 15 Abs. 2 BVerfSchG folgen in Abs. 3 hingegen nahezu unverändert. Die Norm soll danach wie folgt lauten:

(1) Der Bundesnachrichtendienst erteilt einer betroffenen Person über Daten, die zu ihrer Person in einer Personendatenbank gespeichert sind, auf Antrag unentgeltlich Auskunft, soweit die betroffene Person hierzu einen konkreten Sachverhalt benennt und ein besonderes Interesse an einer Auskunft darlegt. Die Auskunft erstreckt sich auch auf solche Daten, die über eine Speicherung in einer Personendatenbank auffindbar sind. Auf andere […] Daten erstreckt sich die Auskunft nur, wenn die betroffene Person Angaben macht, die das Auffinden der Daten in einem […] angemessenen Aufwand eindeutig ermöglicht.

(2) Die Auskunft erstreckt sich nicht auf

1. die Herkunft der Daten und die Empfänger von Übermittlungen,
2. Daten, bei deren Weitergabe die Gefahr besteht, dass nachrichtendienstliche Verbindungen offengelegt würden, und
3. Daten, bei deren Offenlegung eine Gefährdung operativer Vorgänge oder der Funktions- und Kooperationsfähigkeit des Bundesnachrichtendienstes zu besorgen ist.

(3) Die Auskunftserteilung unterbleibt, soweit

1. eine Gefährdung der Aufgabenerfüllung des Bundesnachrichtendienstes durch die Auskunftserteilung zu besorgen ist,
2. durch die Auskunftserteilung nachrichtendienstliche Verbindungen gefährdet sein können oder die Ausforschung des Erkenntnisstandes oder der Arbeitsweise des Bundesnachrichtendienstes zu befürchten ist,
3. die Auskunft die öffentliche Sicherheit gefährden oder sonst dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder
4. die Daten oder die Tatsache der Speicherung nach einer Rechtsvorschrift oder ihrem Wesen nach, insbesondere wegen der überwiegenden berechtigten Interessen eines Dritten, geheim gehalten werden müssen.

(4) Die Entscheidung über das Unterbleiben einer Auskunftserteilung trifft die Behördenleitung des Bundesnachrichtendienstes oder eine von ihr besonders beauftragte Mitarbeiterin oder ein von ihr besonders beauftragter Mitarbeiter.

(5) Die Ablehnung der Auskunftserteilung bedarf keiner Begründung, soweit dadurch der Zweck der Auskunftsverweigerung gefährdet würde. Die Gründe […] sind aktenkundig zu machen. Wird die Auskunftserteilung abgelehnt, ist die betroffene Person auf die Rechtsgrundlage […] und darauf hinzuweisen, dass sie sich an den Unabhängigen Kontrollrat wenden kann. Dem Unabhängigen Kontrollrat ist […] Auskunft über die Ablehnung und die Gründe hierfür zu erteilen […]. Mitteilungen des Unabhängigen Kontrollrates an die betroffene Person dürfen keine Rückschlüsse auf den Erkenntnisstand des Bundesnachrichtendienstes zulassen, sofern [dieser] nicht einer weitergehenden Auskunft zustimmt.

(6) […]

Zunächst verändert sich damit der Gegenstand des Anspruchs. Auskunft soll (nur) zu Daten in einer Personendatenbank oder zu über eine solche auffindbaren Informationen erteilt werden. Sonstige Informationen erfasst der Anspruch nur, wenn der Betroffene eindeutige Auffindeangaben macht. Besonders Letzteres klingt nach einer Verengung. In der Praxis dürften solche Fälle aber die seltene Ausnahme bleiben, denn unter den Bedingungen der elektronischen Aktenführung im BND schreibt die neue Norm das bislang in § 15 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG angelegte Recht eher fort, da Papierakten beim Auslandsdienst kaum noch eine Rolle spielen. Wo es sie gibt, sind sie nach der Entwurfsbegründung über Personendatenbanken erschlossen.

Nicht auffindbar bleibt hingegen, wer nur beiläufig und nicht datenbanksuchbar gespeichert ist. Für diese Fälle sieht die Gesetzesbegründung plausiblerweise jedoch nur ein geringes Eingriffsgewicht. Damit bleibt ein (vertretbares) Restrisiko, weil der BND selbst bestimmen kann, welche Einspeicherungen in eine Personendatenbank erfolgen.¹⁴⁾ Ob operative Recherchierbarkeit und Kreis der Antragsberechtigten wirklich übereinstimmen, wird der Unabhängige Kontrollrat als neue Aufsichtsbehörde zu überwachen haben.

Irgendetwas verlangt die Verfassung. Aber wie viel?

Von vornherein von der Beauskunftung ausgeschlossen sind nach den Reformplänen neben Herkunft und Empfängern der Daten (derzeit schon § 15 Abs. 3 BVerfSchG) künftig auch solche Informationen, „bei deren Weitergabe die Gefahr besteht, dass nachrichtendienstliche Verbindungen offengelegt würden“, und solche, „bei deren Offenlegung eine Gefährdung operativer Vorgänge oder der Funktions- und Kooperationsfähigkeit des Bundesnachrichtendienstes zu besorgen ist“. Was folgt daraus?

Dazu ist eine Vorfrage zu klären: Ließe sich das Auskunftsrecht gegenüber den Diensten auch ganz abschaffen? Oder verlangt die Verfassung ein Recht für Betroffene? Für die Presse ist die Sache geklärt, ihr Auskunftsanspruch gegen Bundesbehörden folgt auch ohne einfaches Gesetz nach Bundesverfassungs- und -verwaltungsgericht¹⁵⁾ unmittelbar aus dem Grundgesetz. Für gewöhnliche Antragsteller ist die Lage weniger klar.

Festgehalten hat Karlsruhe zwar, dass fehlender Zugang zum Wissen Dritter über die eigene Person die vom allgemeinen Persönlichkeitsrecht geschützte Selbstbestimmung berühren¹⁶⁾ und dass die informationelle Selbstbestimmung Rechtspositionen auf Zugang zu den eigenen Daten vermitteln kann.¹⁷⁾ Auch effektiver Rechtsschutz setzt Kenntnis von eventuellen Speicherungen voraus,¹⁸⁾ weshalb aus dieser grundgesetzlichen Garantie ein Informationsanspruch erwachsen kann.¹⁹⁾ Zu gewährleisten sei zumindest „eine hinreichende Kenntnischance“,²⁰⁾ wobei „die Art und die Eingriffsintensität der informationsbezogenen Maßnahme“ den Maßstab bilden.²¹⁾

Ob daraus ein allgemeiner, nur durch Gesetz beschränkbarer Auskunftsanspruch folgt, hat das Gericht aber offengelassen.²²⁾ Die Ausgestaltung der Auskunftsnorm schien damit offen,²³⁾ weil dem Grundgesetz keine allzu konkreten Vorgaben zu entnehmen waren.²⁴⁾ Strenger haben hier jedoch die obersten Verwaltungsrichter in Leipzig geurteilt und einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung aus der Verfassung explizit hergeleitet.²⁵⁾ Er greift, wenn die Voraussetzungen des gesetzlichen Anspruchs fehlen,²⁶⁾ und ebenso, wenn das Gesetz die Daten wie in § 15 Abs. 3 BVerfSchG von Grund auf ausnimmt.²⁷⁾

Mehr Ausschluss, weniger Abwägung

Wenn zumindest das Bundesverwaltungsgericht doch eine Art Auffangtatbestand von Verfassungs wegen konstruiert, könnte man – um auf die ursprünglich aufgeworfene Frage zurückzukommen – die Erweiterung der Ausschlussgründe in § 102 Abs. 2 BNDG-E als wenig sinnvoll ansehen. Erhellend ist wiederum ein Blick in die Leipziger Judikatur. Anders als bei den Versagungsgründen des § 15 Abs. 2 BVerfSchG sei das Ermessen durch Ausschlussgründe laut Bundesverwaltungsgericht „in dem Sinne vorstrukturiert, dass dem Geheimhaltungsinteresse […] regelmäßig ein Vorrang gegenüber dem Informationsinteresse des Betroffenen einzuräumen ist, weil die Preisgabe dieser Angaben die künftige Erkenntnisgewinnung und damit die Aufgabenerfüllung […] schwerwiegend beeinträchtigen würde“.

Daher komme nur ausnahmsweise eine Einzelfallabwägung in Betracht, „wenn der Betroffene Anhaltspunkte aufzeigt, aus denen sich ergibt, dass eine Auskunft […] zur Vermeidung gewichtiger Nachteile“ verfassungsrechtlich erforderlich sei. Die Ablehnung wird dann nur noch auf Ermessensfehler geprüft.²⁸⁾ Für einen Gesetzgeber, der die Schlagkraft seiner Dienste stärken will, ist die Erweiterung der Ausschlussgründe deshalb im Ansatz konsequent. Wenn allerdings die Gesetzesbegründung formuliert, ein Ermessen des Auslandsdienstes bestehe bei § 102 Abs. 2 BNDG-E nicht und gegenüber dem Betroffenen erfolge keine Verweigerung, klingt das entgegen der Forderung des Bundesverwaltungsgerichts fast nach einer Bereichsausnahme. So kann die Begründung nicht gemeint sein, denn der Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung folgt aus der Verfassung und lässt sich nicht per Begründung abbedingen. Gemeint ist wohl die Vorstrukturierung des Bundesverwaltungsgerichts: Das Geheimhaltungsinteresse überwiegt im Regelfall, geprüft wird nur bei gewichtigen Anhaltspunkten, die der Antragsteller selbst vorbringen muss. Der Bundestag sollte diese Problemstelle dennoch glattziehen.

Schlüssiger Katalog im neuen Gesetz

Zudem muss zwischen der durchaus überzeugenden Methodik des Gesetzgebers und den konkreten Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts für solche pauschal vorstrukturierten Auskunftsausschlüsse differenziert werden. Bislang haben die Leipziger Richter ihre Erwägungen zur Vorstrukturierung nur für Herkunft und Empfänger von Daten abgegeben (künftig § 102 Abs. 2 Nr. 1 BNDG-E). Auf neue Ausschlussgründe lässt sich die Spruchpraxis dann übertragen, wenn nach typisierender Wertung ebenfalls zu erwarten ist, dass die Staatswohlbelange den Vorzug genießen.²⁹⁾

Für die Kooperationsfähigkeit des BND (§ 102 Abs. 2 Nr. 3 Var. 3 BNDG-E) liegt das Überwiegen des staatlichen Interesses sehr nahe. Ohne Partnerdienste kann der Auslandsdienst seinen Auftrag nicht erfüllen.³⁰⁾ Die internationale Zusammenarbeit folgt dabei der sogenannten Third Party Rule: Was ein Partner liefert, darf ohne seine Zustimmung weder weitergegeben noch für andere Zwecke genutzt werden.³¹⁾ Wer diese Regel bricht, riskiert seinen Zugang zu mitunter lebenswichtigen Erkenntnissen und nimmt erhebliche Schädigungen für die Sicherheit und Verteidigungsfähigkeit der Bundesrepublik in Kauf.³²⁾ Folglich wird man kaum je zum Ergebnis kommen können, dass ein Betroffenenrecht auf Datenauskunft höher zu gewichten ist.

Ob das in gleicher Weise für die Funktionsfähigkeit des Dienstes (§ 102 Abs. 2 Nr. 3 Var. 2 BNDG-E) gilt, mag zunächst weniger eindeutig wirken. Tatsächlich fällt der Wortlaut weit aus, weil sich eine zu besorgende Gefährdung der Funktionsfähigkeit kaum von der zu besorgenden Gefährdung der Aufgabenerfüllung des BND unterscheidet, die als Versagungsgrund in § 102 Abs. 3 Nr. 1 BNDG-E eine Abwägung verlangt. Wären beide deckungsgleich, liefe der Versagungsgrund leer und mit ihm die dort notwendige Einzelfallabwägung. Den Ausweg liefert der Gesetzentwurf indes selbst: Seine Begründung stellt klar, dass die Funktions- und Kooperationsfähigkeit einen Komplex darstellt, und rechtfertigt beides mit dem Vertrauen von Partnerdiensten. Funktionsfähigkeit meint danach die Fähigkeit des BND, im internationalen Verbund zu arbeiten, und nicht jede Beeinträchtigung irgendeiner Aufgabe des Dienstes. In dieser Lesart ist der Tatbestand eng genug; der Bundestag könnte gleichwohl im Wortlaut noch nachschärfen.

Von vornherein unproblematisch ist wiederum der Ausschluss von Daten, deren Offenlegung eine Gefährdung operativer Vorgänge besorgen lässt (§ 102 Abs. 2 Nr. 3 Var. 1 BNDG-E). Das Bundesverwaltungsgericht hat den Geheimschutz für operative Vorgänge sogar gegenüber dem verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch der Presse als regelmäßig überwiegend anerkannt.³³⁾ Ähnliches gilt für den Quellenschutz, der nach verfassungsrichterlichen Wertungen nicht allein die individuell geführte Person schützt, sondern auch die Fähigkeit der Dienste, künftig Informationszuträger zu werben.³⁴⁾ Vermutlich wäre es daher sogar zulässig gewesen, die gesamte Absicherung menschlicher Quellen aus den bisherigen individuell zu prüfenden Versagungsgründen (§ 15 Abs. 2 Nr. 2 BVerfSchG) in die Ausschlussgründe des § 102 Abs. 2 BNDG-E zu überführen. Der Gesetzentwurf hat sich aber für eine schonendere Lösung entschieden: Nur dann, wenn eine Offenbarung von nachrichtendienstlichen Verbindungen im Raum steht, ist die Beauskunftung pauschal ausgeschlossen. In der drohenden Enttarnung sieht der Gesetzgeber wohl jene „Erheblichkeit“, auf die er in seinem Begründungstext rekurriert.

Kontrollrat und Glomar

Neben der Katalogerweiterung wechselt die Beschwerdeinstanz, indem an die Stelle der Bundesdatenschutzbeauftragten fortan der Unabhängige Kontrollrat tritt.³⁵⁾ Für den Betroffenen ändert sich dadurch zwar zunächst wenig, denn schon die Bundesbeauftragte durfte ihm nichts mitteilen, was Rückschlüsse auf den geheimzuhaltenden Erkenntnisstand der Dienste zuließ; für den Kontrollrat gilt das gleiche. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte kritisierte diese Regelungsweise im Jahr 2021 bezüglich des schwedischen Kontrollsystems, dessen nachträgliche Überprüfungen ebenfalls ohne begründete Entscheidung gegenüber dem Betroffenen erfolgen.³⁶⁾ Beeindruckt hat das den deutschen Gesetzgeber offensichtlich nicht. Eine Stärkung der Grundrechtspositionen ergibt sich aber auf anderer Ebene. So dürfen Kanzleramt und Innenressort nach geltendem Recht sogar im Binnenverhältnis zur BfDI die Auskunft verweigern, wenn sie ansonsten das Staatswohl bedroht sehen. Diesen Vorbehalt kennt § 102 Abs. 5 BNDG-E nicht mehr, unter anderem weil der Unabhängige Kontrollrat nicht der Third Party Rule unterfällt. Ihm kann und muss der BND künftig alle Erkenntnisse mit Ausnahme der Identität nachrichtendienstlicher Verbindungen vorlegen.³⁷⁾

Ein zweiter Punkt findet sich nur in der Gesetzesbegründung. Nach ihr darf der Auslandsdienst auch die Mitteilung unterlassen, dass zu einer Person keine auskunftspflichtigen Daten gespeichert sind, wenn ein Versagungsgrund nach § 102 Abs. 3 Nr. 1 oder Nr. 3 BNDG-E vorliegt. Das ist die deutsche Fassung der aus dem US-Recht bekannten Glomar-Antwort („neither confirm nor deny“). Für den Betroffenen wäre dies eine spürbare Verschlechterung, weil ihm auch die Gewissheit genommen wird, nicht erfasst zu sein. Andererseits ist die bei Presseanfragen vonseiten des BND schon heute wohlbekannte Nicht-Antwort in der Sache nachvollziehbar: Wer systematisch Negativauskünfte einholt, kann den Erkenntnisstand eines Dienstes kartieren. Angesichts des beschriebenen Anstiegs fremder Aufklärungsbemühungen ist dieses Risiko nicht theoretisch. Ob dies eine rechtlich zumindest zweifelhafte Regelung wert ist, muss das Parlament entscheiden.

Wieso weicht der Verfassungsschutz-Entwurf ab?

Zusammenfassend enthalten die Pläne zur Novellierung des BNDG eine nachvollziehbare und in der Logik der Gerichte konsequent gedachte Anpassung der Auskunftsrechte. Noch verspricht die Gesetzesbegründung allerdings an einigen Stellen mehr, als der Normtext halten kann, sodass das Parlament hier im Kleinen nachbessern muss.

In rechtspolitischer Hinsicht erschließt sich zudem kaum, warum für das BfV keine vergleichbare Eng(er)führung der Prüfaufwände vorgesehen wird – ist die Bedrohungslage mit vermehrten Ausforschungen fremder Mächte doch ähnlich und will der Inlandsdienst künftig ebenfalls am Bundesverwaltungsgericht erstinstanzlich beklagt werden, dessen viel Papier einfordernde In-Camera-Richter bereits bekannt sind. Vielleicht ist, wie oft in der Staatsverwaltung, die merkwürdige Differenzierung am Ende daher nur auf die verschiedenen Autorenteams aus Kanzleramt einerseits und Innenressort andererseits zurückzuführen. Aber nur, weil diese Lücke derzeit noch offen ist, muss sie es im Bundestag ja nicht bleiben.

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In the Munich case, the crimes were committed against identifiable individuals. But the tactic of targeting religion itself was mobilized on a community level as well, and international law has struggled to clearly identify and name this crime. One tactic much talked about but not yet prosecuted in the Yazidi cases is the destruction of religious property. As the Kurdistan Regional Government has documented, ISIS systematically destroyed 68 Yazidi religious sites across Iraq. The world watched in horror, condemning the violence and mourning the wanton destruction of their heritage. Scholars have pointed to the destroyed temples and shrines as evidence of genocidal intent.

That framing is legitimate, but it underestimates what such attacks on religious infrastructure mean to the affected communities. For the Yazidis, the temples and shrines were more than just heritage. Yazidism has no sacred text; it focuses on oral transmission of traditions and collective worship at sacred sites. It is more about practice than doctrine. Thus, to destroy their temples was to render the practice of their faith virtually impossible. Yazidism, as an active form of worship, was effectively silenced in Sinjar.

The Pursuit of Accountability

Much has been done to bring ISIS to justice. An independent UN commission of inquiry concluded in 2016 that the campaign of violence against the Yazidis was genocide, and the UN Security Council later established a dedicated investigative team, UNITAD, to gather evidence of ISIS crimes in Iraq. No international tribunal has yet been set up to make use of that evidence, but some domestic courts have stepped into the gap using a variety of legal doctrines to obtain jurisdiction. The German judicial system has been very active in pursuing former ISIS members, and boasts the first conviction of an ISIS member for genocide in 2021 as well as the above-mentioned Munich case. The Netherlands and Sweden have also tried various crimes against the Yazidis, and in March 2026 a French court convicted Sabri Essid, a French citizen, in absentia and sentenced him to life in prison for his role in ISIS’s campaign of genocide. These cases are an important step in establishing accountability for ISIS atrocities.

Individual Suffering, Collective Harm

Prosecutors in Europe have focused on crimes committed against individual Yazidi victims of genocide, persecution, murder, and enslavement. What they have not addressed is the near-total elimination of the practice of the Yazidi religion in Sinjar resulting from ISIS’s deliberate campaign of religious persecution. ISIS considered the Yazidis to be mushrikeen – polytheists who could be shown no mercy. They broadcast this view as widely as possible in information campaigns and glossy English-language publications such as Dabiq and Rumiyah. These public statements show that the destruction of individual Yazidi religious sites was deliberate and systematic. Militants were instructed to destroy Yazidi shrines and to kill or enslave Yazidis and to force the survivors to convert. The result was the elimination of Yazidi religious life in areas controlled by ISIS. In Sinjar, the effect was near total.

The suppression of religious life is often a component of campaigns of genocide, and religious persecution has appeared in the case law of international criminal tribunals in that context. In the Krstić judgment, the International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia used the destruction of mosques in Bosnia as evidence of genocidal intent. But the broader attempt to eliminate Muslim religious life in the region was not charged as a crime in itself. This framing persisted in commentary on ISIS atrocities against the Yazidis, in which the suppression of Yazidi religious life has appeared as narrative background, regrettable but clearly secondary to the crime of genocide or other atrocities.

Naming the Harm

The collective harm done by rendering religious practice impossible can be usefully distinguished from genocide. Attacks on religious life, when widespread and driven by discriminatory intent, can meet the criteria of persecution as a crime against humanity. The Rome Statute defines persecution as the “severe deprivation of fundamental rights” on discriminatory grounds such as race or religion. Freedom of religion is a fundamental, non-derogable right guaranteed by the International Covenant on Civil and Political Rights, although religious manifestation is limitable for certain prescribed purposes. UNITAD’s investigators concluded that the destruction of Yazidi religious infrastructure constituted “a blatant and gross denial of the right to freedom of thought, conscience and religion.”

International courts, however, have only rarely identified the systematic denial of religious practice as a distinct form of persecution. The International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia held that the destruction of religious monuments can rise to the level of a crime against humanity, but it situated the harm primarily in the destruction of the world’s cultural heritage, not the denial of the capacity to worship. The ICC treated the destruction of shrines the same way in the Al Mahdi case: the crime was viewed through a cosmopolitan lens, as the destruction of the heritage of all humankind, rather than as the elimination of a religious practice for the people of Timbuktu. More recently, in the Al Hassan case the ICC handed down a conviction for religious persecution by jihadists in Timbuktu. In that case, the persecution recognized by the Court involved occupying forces demanding conformity to their own vision of orthodox religious practice, regulating dress, music, and the timing of prayer, as well as engaging in the destruction of mausoleums deemed contrary to their vision of Islam. Their aim was not to eliminate the religion of the population they governed but to compel conformity to their own version of orthodox Islam. The court concluded that this was a disproportionate restriction of the right to manifest one’s religion.

The closest parallel to Sinjar comes from Cambodia. In 2018 the Extraordinary Chambers in the Courts of Cambodia convicted Khmer Rouge leaders of religious persecution for their treatment of Buddhists in the Tram Kak cooperatives. The Khmer Rouge had requisitioned pagodas, destroyed Buddha images, and banned the practice of religion. The Chamber found that this constituted the “complete abolition of Buddhist practices, not a mere restriction on certain manifestations of Buddhism” (Sec. 1184). On that basis, the Chamber considered the acts, taken in context, reached a level of gravity comparable to other crimes against humanity in spite of the fact that none of the monks in that district were killed. In contrast, when the same Chamber addressed the persecution of the Cham, where murder and extermination were also charged, it convicted for religious persecution without naming freedom of religion among the rights infringed. Thus, in the Cambodia case the harm to religious practice was named only where nothing graver was available to support the conviction. Sinjar is better analogized to Tram Kak than to Timbuktu because ISIS, like the Khmer Rouge in Tram Kak, left no Yazidi collective religious practice to regulate. Yet no court has applied the Tram Kak reasoning to ISIS’s elimination of Yazidi religious life in Sinjar.

A Narrowing Window of Opportunity

UNITAD’s mandate came to an end in 2024 and was not renewed. Its findings, thousands of pages of evidence and testimony, have been archived. Iraq lacks the international crimes legislation necessary to bring such prosecutions. Iraqi prosecutors have been making do with using anti-terrorism laws, but these laws do not adequately address the nature of this particular crime. Several European countries continue to bring prosecutions of members of ISIS, but none have recognized the specific form of persecution of eliminating a group’s capacity to practice its faith.

This may appear to be a fine distinction, but it matters. When Raphael Lemkin coined the term genocide on the eve of the Nuremberg trials, he advocated for a broader conception of the term than what ended up in the Genocide Convention. He also wanted to criminalize the destruction of a culture. The so-called “cultural genocide” debate has raged ever since, but thus far advocates of this broader conception have lost the battle. Persecution as a crime against humanity offers an avenue by which at least one subset of Lemkin’s cultural genocide can be prosecuted. It offers a path to recognizing the destruction of the infrastructure of religious practice as a crime in its own right, rather than merely as evidence of another crime or as an attack on the world’s cultural heritage. By honoring the functional value of religious heritage, we can do justice to a reality that Lemkin understood and that the Yazidi people have suffered, but that courts have thus far failed to capture in Sinjar.

And the distinction is not merely theoretical. Yazidi survivors and the organizations representing them have consistently demanded accountability for the destruction of their religious and cultural sites. Many Yazidi families have refused to return to their villages until the shrines are rebuilt, not because they mourn the loss of historical monuments but because those sites were integral to the fabric of their religious life. Moreover, the reparations order issued on 28 April 2026 in the Al Hassan case shows what naming the harm correctly can accomplish. The convictions for torture, mutilation, and related crimes identified fourteen direct victims. In contrast, the persecution conviction identified the entire population of Timbuktu at the time of the occupation as victims since Ansar Dine and AQIM had targeted everyone in the city. The Chamber found that the persecution had damaged the community’s religious identity and collective cohesion and counted the destruction of the city’s mausoleums among the persecutory acts, even though Al Hassan had been acquitted of the war crime of attacking them. It ordered collective symbolic measures to acknowledge the violation of the victims’ rights, and held that the public recognition of their harm in its judgments was itself a form of reparation.

If we have learned anything since Nuremberg, it is that international criminal justice is insufficient when it simply aims for convictions. It must honor the victims, rather than simply focus on the perpetrators. The precise characterization of harm is crucial because it shapes who is recognized as a victim and helps define what they are owed. Moreover, it honors what communities actually suffered. In this light, justice is not just about retribution, or even reparations; it is about recognition. To annihilate the means of practicing one’s faith is a form of persecution, one serious enough to be considered a crime in its own right. The ongoing universal jurisdiction cases involving the persecution of the Yazidis offer courts a chance to recognize it.

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Unabhängig davon, wie gut die Wissenschaftsfreiheit rechtlich aufgestellt ist, muss sie in der Praxis gelebt werden – wenn Forschende und Lehrende sich selbst zensieren, ob aus Angst oder Opportunismus, dann nützen keine schützenden Gesetze. Das bedeutet auch: Die aktive Beförderung von Selbstzensur kann ein effektives Instrument „weicher“ Repression durch diejenigen werden, die unter formal demokratischen Bedingungen politischen Einfluss auf die Wissenschaft ausüben wollen. Genau dieser Mechanismus lässt sich derzeit in Florida beobachten,²⁾ wo ich Anfang 2024 einige Wochen verbracht und über 60 Interviews mit Hochschulangehörigen geführt habe.

Wissenschaftliche Selbstzensur am Beispiel Floridas

Unter der Regierung von Gouverneur Ron DeSantis, der zwischen 2021 und 2023 in Florida politisch außerordentlich einflussreich war und sich mit Culture War Themen zu profilieren suchte, wurde in dieser Zeit eine ganze Reihe an Gesetzen erlassen, die auf verschiedene Weisen in das Hochschulwesen eingriffen.³⁾ Außerdem hat die DeSantis-Regierung 2023 das Kuratorium des New College of Florida, eines winzigen progressiven Liberal Arts College in Sarasota, auf einen Schlag mit rechtskonservativen Persönlichkeiten besetzt und einen massiven Umbau des Collegeprofils angekündigt.

Im Versuch, durch den sogenannten Stop WOKE Act (2022) auch explizit in Forschungs- und Lehrinhalte einzugreifen – insbesondere sollte begrenzt werden, wie Gender-Themen und Critical Race Theory unterrichtet werden können – scheiterte DeSantis jedoch an den Gerichten. Richter Mark Walker wies das Argument der Regierung, bei Lehrtätigkeiten an Universitäten handele es sich um „government speech“ und diese erlaube ihre Regulierung, mit scharfer Kritik als „dystopisch“ zurück.⁴⁾ Die Verfassungswidrigkeit wurde vor Kurzem im Berufungsverfahren bestätigt und (in einer 2:1 Entscheidung) als „breathtaking assertion of power“ verurteilt.⁵⁾

Zwar gelang es der Regierung dennoch, Gender-, Rassismus- und andere unliebsame Themen weitgehend aus den sogenannten General Education Core Courses zu streichen. Dabei handelt es sich um eine Art Studium Generale, von dem alle Studierenden eine bestimmte Zahl an Kursen absolvieren müssen, weshalb der Eingriff indirekt weitreichende Folgen für die Hochschullehre hat.⁶⁾  Allerdings zeigen meine Interviews etwas noch viel Bedenklicheres im Hinblick auf die Wissenschaftsfreiheit: Die Anpassungen in der Lehr- und zu geringerem Maße auch der Forschungstätigkeit von Professor:innen, die in Florida zu politisch unerwünschten Themen arbeiten, gehen deutlich über die tatsächlichen Gesetze hinaus.

Ähnlich wie die „Chilling-Effekte“, die aus der Autokratieforschung⁷⁾ bekannt sind, zeigt sich in Florida: Selbst unter formal demokratischen Bedingungen bedarf es häufig nur der Erzeugung eines Klimas von Verunsicherung, um Menschen dazu zu bringen, ihr Verhalten zu modifizieren. Die Veränderungen, die mir berichtet wurden, reichten von kleinen Anpassungen in Kurstiteln oder -beschreibungen (zur Vermeidung bestimmter Reizwörter) über die Streichung von Unterrichtsmaterial (wie The 1619 Project) oder dem Wegfall ganzer Kurse bis hin zu Entscheidungen, die akademische Stelle in Florida vollends aufzugeben. Zwar muss klar betont werden, dass nicht alle Wissenschaftler:innen sich selbst zensieren – einige sind sogar den gegenteiligen Weg gegangen, sich noch stärker für Gender- und Rassismusthemen einzusetzen. Dennoch ergibt sich im Gesamtbild meiner Forschung: Die breite Masse derer, die zu diesen Themen arbeiten, ist stark verunsichert, fühlt sich unter Beobachtung und betreibt mehr oder weniger starke Zurückhaltung.

Dass diese Effekte durchaus intendiert sind, belegen Aussagen wie die von Christopher Rufo, einem prominenten rechtskonservativen Aktivisten aus dem Nordwesten der USA. Er wurde 2023 von DeSantis in das Kuratorium des New College of Florida berufen. Auf X äußerte er sich 2025 beispielsweise mit der Empfehlung: „you need to ignite a process of ruthless self-selection. We did this at New College of Florida and watched the most extreme woke employees […] leave in ‚protest‘, without realizing they were solving our problem“.⁸⁾ Dazu gehören Strategien wie das Nähren eines feindseligen politischen Diskurses, der ganze Forschungszweige diskreditiert und gesellschaftliche Anfeindungen gegen ihre Vertreter:innen ermutigt; die Aushöhlung von Absicherungen wie Tenure und Gewerkschaften; finanzielle Drohgebärden gegenüber den Institutionen; und das Erzeugen einer düsteren Vorahnung durch radikale Gesetzesentwürfe⁹⁾ und gezielte Eingriffe wie die am New College.

Warum berichte ich das alles in einem Beitrag, in dem es um Lehren für Deutschland gehen soll? Auf den ersten Blick haben diese Entwicklungen nicht viel mit Deutschland zu tun. Man könnte sogar entgegnen, dass gerade wegen der besseren rechtlichen Absicherung der Wissenschaft und Hochschulen viele der beschriebenen Eingriffe auch unter einer Regierung der AfD, die ein ähnlich gerichtetes politisches Programm verfolgt, nicht ohne Weiteres möglich wären. Doch das scheint mir zu kurz gegriffen. Denn viele der Voraussetzungen für weitreichende Selbstzensur bestehen auch im deutschen Wissenschaftssystem.

Entwicklungen in Deutschland

Ganz grundsätzlich liegt in Deutschland ein ähnliches asymmetrisches Abhängigkeitsverhältnis der Hochschulen gegenüber der Regierung vor. Im Vergleich mit dem Rest der USA hat Florida tatsächlich eines der stärksten öffentlich finanzierten Hochschulsysteme, zudem mit einer relativ geringen Quote an Studiengebühren. Diese Abhängigkeit muss an sich freilich keine Einschränkung der Wissenschaftsfreiheit darstellen. Sie birgt aber ein erhebliches Missbrauchspotenzial, wie der Druck belegt, den DeSantis auf die Hochschulen ausübt. Die Tatsache, dass sämtliche Universitäten den politischen Entwicklungen öffentlich mit Schweigen begegnet sind, wurde von meinen Gesprächspartner:innen einhellig vor diesem Hintergrund interpretiert.

In Deutschland haben wir bislang keine Drohgebärden dieses Ausmaßes gesehen, aber das sogenannte „Regierungsprogramm“ der AfD für Sachsen-Anhalt lässt diese für den Fall einer Regierungsübernahme erwarten. Zudem sollte es uns nachdenklich stimmen, dass sich der Druck aus der Politik auf die Hochschulen in den letzten Jahren merklich verstärkt hat. Zu nennen sind neben dem Themenkomplex Israel/Palästina, Antisemitismus und entsprechenden Protesten an Hochschulen (z.B. Fördergeldaffäre,¹⁰⁾ Antisemitismusresolution,¹¹⁾ Protesträumungen,¹²⁾ Druck wegen kontroverser Vorträge¹³⁾) auch die fiskalpolitischen Nachverhandlungen von Hochschulverträgen¹⁴⁾ oder der Versuch der Verpflichtung von Universitäten zur Kooperation mit der Bundeswehr.¹⁵⁾ Diese (versuchten) politischen Einflussnahmen erodieren das für Wissenschaftsfreiheit unerlässliche Vertrauensverhältnis zwischen Wissenschaft und Politik und schaffen zudem gefährliche Präzedenzfälle, weil Eingriffe normalisiert werden und die politischen Kosten für nachfolgende Regierungen sinken.

Auch im Bereich wissenschaftsfeindlicher Tendenzen in der Gesellschaft sehen wir kritische Entwicklungen aus unterschiedlichen politischen Lagern. In einer repräsentativen Umfrage unter Wissenschaftler:innen in ganz Deutschland von 2023 stimmten 70% ganz oder eher der Aussage zu, dass sich Wissenschaftsfeindlichkeit in den letzten Jahren verstärkt habe.¹⁶⁾ 45% gaben zudem an, dass sie persönlich Anfeindungen erlebt haben, darunter meist in Form von herablassenden Äußerungen oder Anzweifeln der Kompetenz als Wissenschaftler:in (35% der Befragten), in einigen Fällen aber auch Hate Speech oder verbale Drohungen bis hin zu strafrechtlich relevanten Angriffen (7% bzw. 2%). Die Neigung, Vorkommnisse an Hochschulen medial zu skandalisieren – sei es durch Politiker:innen oder Hochschulangehörige selbst –, trägt in der Öffentlichkeit zusätzlich zu einer (häufig verzerrten) Wahrnehmung von Hochschulen als „Räume verengter Diskurse“¹⁷⁾ bei, die Anfeindungen weiter anheizt.

Diese politischen und gesellschaftlichen Interventionen bilden eine Drohkulisse insbesondere für diejenigen Wissenschaftler:innen, deren Themen an stark polarisierte öffentliche Debatten angrenzen – was längst nicht mehr nur die Sozialwissenschaften betrifft, sondern Forschungsfelder aller Disziplinen (oft unerwartet) treffen kann. Der erste Ansatz, um Selbstzensur vorzubeugen, liegt insofern auf der Hand: Demokratisch orientierte Parteien täten gut daran, die Schärfe im politischen Diskurs zurückzufahren und von dem Versuch abzusehen, sich mit einer harten Kante gegen Hochschulleitungen und Wissenschaftler:innen zu profilieren. Auch um Wissenschaftsfeindlichkeit zu begegnen, gibt es verschiedene Strategien.¹⁸⁾ Mir geht es hier jedoch um etwas anderes: Denn die latente Drohkulisse kann nur dann weitreichenden Einfluss entfalten, wenn sie auf Strukturen trifft, die individuelle Verunsicherung begünstigen. Es gilt daher genau dort anzusetzen, wo Verunsicherung zurückgedrängt werden kann. Hier lassen sich drei konkrete Lehren aus den Erfahrungen in Florida ziehen.

Erste Lehre: Beschäftigungssicherheit erhöhen

Die Frage von Beschäftigungssicherheit war häufig zentral, wenn in meinen Interviews das Problem von Selbstzensur thematisiert wurde. Zum einen haben viele der Professor:innen mit Tenure betont, dass die politischen Entwicklungen diejenigen noch stärker treffen, die die Schwelle der Berufung auf Lebenszeit noch nicht erreicht haben. Zum anderen zeigte sich aber auch, dass viel Verunsicherung gerade von den Angriffen der DeSantis-Regierung auf Tenure selbst ausging. Ein Politikwissenschaftler, der in der Vergangenheit regelmäßig einen Kurs zu internationaler LGBTIQ-Politik angeboten hatte, sagte mir beispielsweise, dass er diesen aus Sorge vor einer politisierten Post-Tenure-Review erstmal pausiert habe. Es gab schon vor der DeSantis-Regierung ein Review-Verfahren von Tenure, doch die Regeln dafür waren an jeder Hochschule festgelegt worden und hatten bis dato nicht unter politischen Vorzeichen gestanden. Zwar funktioniert das deutsche Hochschulsystem sehr anders als in Florida und eine Aufweichung der Berufung auf Lebenszeit ist kaum denkbar. Doch zeigt der Fall Floridas sehr deutlich, welch mächtige Rolle das Wissen um die eigene berufliche Absicherung in der individuellen Entscheidung für oder gegen Selbstzensur spielt.

Vermutlich ist ein Appell für mehr Beschäftigungssicherheit wenig überraschend aus der Feder einer Postdoktorandin mit befristeter Beschäftigung. Doch ist in den vergangenen Jahren immer deutlicher geworden, dass das deutsche Problemfeld der Befristungspraktiken im Mittelbau nicht nur Einzelfälle und individuelle Karrierewege betrifft, sondern systemische Relevanz hat. Zunächst wurde dies als Problem der Qualitätssicherung und Zukunftsfähigkeit des Wissenschaftssystems diskutiert. Doch es wird immer mehr auch als Risiko für die Wissenschaftsfreiheit anerkannt.¹⁹⁾ Die Problematik geht in Deutschland historisch auf die Ordinarienuniversität zurück, in der Wissenschaftsfreiheit primär oder ausschließlich Lehrstuhlinhaber:innen zugeschrieben wurde. Mittlerweile wird ein großer Teil von Forschung und Lehre an Universitäten jedoch von nichtprofessoralem Personal durchgeführt, da das Wachstum im Wissenschaftssystem vor allem durch die Expansion des Mittelbaus, nicht der Professuren getrieben wurde: Kamen an Universitäten im Jahr 1980 noch 2,7 wissenschaftliche Mitarbeitende auf eine Professur, so waren es 2019 bereits 7,2; in den Jahren 2022–2024 je 7,4.²⁰⁾

Es liegt daher schon rein aus systemischen Überlegungen auf der Hand, dass alle diejenigen, die an wissenschaftlichen Einrichtungen eigenverantwortlich forschen und lehren, als Träger:innen individueller Wissenschaftsfreiheit anerkannt sein sollten. Die im OECD-Vergleich ungewöhnlich langen Zeiten befristeter und formal abhängiger Beschäftigung auch über die Promotion hinaus²¹⁾ bedeuten jedoch für die deutsche Wissenschaft, dass gerade die essenzielle Schutzfunktion einer sicheren Beschäftigung für die meisten nicht gegeben ist. Neben einer Reihe anderer Probleme in der Ausübung von Wissenschaftsfreiheit²²⁾ ergibt sich daraus auch eine besonders hohe Vulnerabilität gegenüber politischer Einflussnahme und gesellschaftlicher Anfeindungen, die Selbstzensur begünstigt. Dies belegen auch empirische Untersuchungen.²³⁾

Eine ernsthafte Bearbeitung dieser Quelle von Verunsicherung erfordert eine umfassende Reform der Arbeitsbedingungen und Personalstrukturen an Universitäten – mit kleinteiligen Anpassungen der Befristungszeiten im WissZeitVG ist es nicht getan.²⁴⁾ Erforderlich sind deutlich mehr unbefristete Stellen für Wissenschaftler:innen unterhalb der Professur zur Erfüllung von Daueraufgaben mit unterschiedlichen Aufgabenprofilen, eine Ausweitung des Tenure-Track-Modells und eine Abkehr von der extremen Hierarchiestruktur der Lehrstühle.²⁵⁾ Hier ist abseits der kritischen Finanzierungsfrage nicht nur die Politik in der Pflicht. Gerade im Sinne einer autonomen Wissenschaftsorganisation sollte es ein Anliegen von Hochschulen – inklusive der Professor:innenschaft – sein, sich hier klar zur Schaffung der Bedingungen einer freien Wissenschaft zu bekennen und die notwendigen Reformen anzustoßen.

Zweite Lehre: Institutionelle Rückendeckung sicherstellen

Ein weiterer Aspekt, den der Fall von Florida stark verdeutlicht, ist die Bedeutung institutioneller Rückendeckung, die einzelne Wissenschaftler:innen erfahren. Aus meinen Interviews an fünf staatlichen Universitäten ergab sich ein spürbarer Kontrast zwischen der University of Florida (UF) in Gainesville – der größten Hochschule im Staat – und den anderen öffentlichen Hochschulen. Nicht wenige meiner Gesprächspartner:innen sprachen von „vorauseilendem Gehorsam“ in Bezug auf die UF-Leitung, die schon seit Jahren den Hang zeigte, sich der Regierung anzubiedern. Im Herbst 2021 wurde drei Politikwissenschaftler:innen in einem höchst ungewöhnlichen Vorgang durch die UF-Verwaltung verboten, als Sachverständige in einem Gerichtsverfahren gegen ein neues Wahlgesetz aufzutreten. Die Begründung lautete, dass die Vertretung von Positionen gegen den Staat „den Interessen der U.F. zuwider“ laufe.²⁶⁾ Kurze Zeit später wurde zudem bekannt, dass ein Professor der Erziehungswissenschaften eine Beschwerde gegen die Universität eingelegt hatte, weil er mehrfach von Verwaltungsangestellten aufgefordert worden war, „critical race“ aus seinen Lehrplänen zu streichen und mit Disziplinarmaßnahmen bedroht wurde, noch bevor der Stop WOKE Act überhaupt zur Diskussion stand.²⁷⁾

An anderen Institutionen stellte sich die Situation teils ganz anders dar. Zwar hielten sich in der öffentlichen Debatte alle Einrichtungen auffallend bedeckt, selbst als eine Abschaffung ganzer Studiengänge in den Raum gestellt wurde. Doch zumindest der interne Diskurs war ein anderer als an der UF. Besonders deutlich wurde mir dies an der Florida State University in Tallahassee berichtet. Dort habe sich der Universitätspräsident explizit an die Professor:innenschaft gewandt mit der Botschaft, dass niemand ihnen hineinzureden hätte, wie sie ihren Unterricht gestalteten. Zwar waren nicht alle gleichermaßen von diesen Aussagen beruhigt, doch zumindest hatte dort niemand den Eindruck, dass von der Institution selbst eine Gefahr für sie ausging. Dennoch schienen auch die Universitäten abseits der UF sich damit schwerzutun, der allgemeinen Verunsicherung durch konkrete Orientierungshilfen und Rechtsberatung entgegenzuwirken.²⁸⁾

Für Deutschland lässt sich daraus zweierlei ableiten: Erstens deuten verschiedene Ereignisse der letzten Jahre – seien es Protestcamps, Absagen von Veranstaltungen, Suspendierung von Lehrpersonal oder der Umgang mit Kleinen Anfragen durch die AfD – darauf hin, dass die Hochschulen und ihre Leitungen oft unzureichend auf die politische Konfrontation vorbereitet sind, die nahezu unvermeidlich auf sie hereinbricht. Hier gilt es, mehr rechtliche wie auch strategische Expertise aufzubauen, eine „belastbare Haltung“²⁹⁾ zu Angriffen auf Wissenschaftsinstitutionen zu entwickeln, kompetente inneruniversitäre Anlaufstellen einzurichten und diese Maßnahmen offensiv auch innerhalb der Universität zu kommunizieren. Gerade die präventive, vertrauensbildende Komponente sollte hier nicht unterschätzt werden, da Selbstzensur oft bereits da ansetzt, wo noch keine direkten Eingriffe geschehen sind.

Zweitens verdeutlicht der Fall Florida, wie essenziell eine Solidarisierung der Hochschulen untereinander sein kann. Durch das eingeübte Konkurrenzverhältnis sowie das Ausscheren der größten Universität befanden sich die übrigen Institutionen in einer geschwächten Stellung, sodass letztlich keine der Wissenschaftsinstitutionen die öffentliche Auseinandersetzung wagte. Viele Universitätsangehörige fühlten sich dadurch erst recht entmutigt, weil der öffentliche Diskurs der Rechtspopulisten durch den mangelnden Widerspruch in ihren Augen zusätzliche Legitimation erfahren hat. Das Vertrauen in die eigene Institution, sich im Zweifelsfall für betroffene Wissenschaftler:innen einzusetzen, wurde damit umso mehr untergraben. Hochschulleitungen in Deutschland sollten sich daher klar vor Augen führen, wie wichtig die Präsenz im öffentlichen Diskurs ist, dass sie im Kollektiv immer stärker sind als allein und dass sich diese Faktoren auch unmittelbar auf die Angehörigen der eigenen Institution auswirken.

Dritte Lehre: Kollektive Interessenvertretungen stärken

Die Kollektivierung von Interessen ist ebenso auf der individuellen Ebene entscheidend. Es ist kein Zufall, dass die DeSantis-Regierung im Zuge ihrer Angriffe auf den Bildungssektor auch gezielt die Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes (mit expliziter Ausnahme von Polizei und Feuerwehr) ins Visier nahm. Demnach können seit SB 256 einzelne Gewerkschaftssektionen nur dann fortbestehen, wenn mindestens 60% der vertretenen Angestellten zahlende Mitglieder sind; gleichzeitig wurde das Verfahren zur Mitgliedschaft verkompliziert. In einem Land, das eine notorisch geringe gewerkschaftliche Organisation aufweist, stellen diese Regelungen eine echte Bedrohung für den Fortbestand einiger Sektionen und damit für die Verhandlungsmacht und Interessenvertretung der Wissenschaftler:innen dar. An einigen der Hochschulen hat das Gesetz tatsächlich den gegenteiligen Effekt erzielt: Durch eine starke Mobilisierung wurde der Organisationsgrad deutlich erhöht – und die Gewerkschaften konnten so oft auch eine zentrale Rolle in der Bereitstellung von Informationen und Beratungsangeboten einnehmen.

Gewerkschaften sind auch in Deutschland in der Vertretung kollektiver Interessen von Hochschulangehörigen tätig. Jedoch besteht auch hier – verglichen beispielsweise mit dem Schulbereich – ein weitaus geringerer gewerkschaftlicher Organisationsgrad.³⁰⁾  Zusätzlich verhindert auch die Zersplitterung in Statusgruppen eine weitreichende Solidarisierung innerhalb der Universitäten. Die effektive Organisation kollektiver Interessen bedeutet jedoch nicht nur ein Pooling von Ressourcen sowie eine Stärkung der Verhandlungsposition und des Mobilisierungspotenzials. Sie bietet potenziell auch Foren zum Austausch, in denen Taktiken zum Umgang mit Bedrohungsszenarien entwickelt werden können. In Zeiten erhöhten äußeren Drucks, in denen Wissenschaftler:innen sich in ihrer eigenen Handlungsfähigkeit geschwächt sehen, bietet die Bildung von Kollektiven – auch die Selbstorganisation in informellen Netzwerken – damit eine wesentliche Maßnahme gegen Isolation und Verunsicherung, an der jede:r Einzelne mitwirken kann.            

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Ein Manko der bisherigen Debatte besteht aus unserer Sicht darin, dass wenig (oder wenig Überzeugendes) darüber gesagt wird, wie eine strukturierte Abwägung des epistemischen Pro und Kontra im Einzelfall aussehen könnte. Eine solche Abwägung ist notwendig, weil summarische Antworten, denen zufolge No-Platforming epistemisch niemals gerechtfertigt ist²⁾ oder die Entscheidenden immer vor ein unlösbares Dilemma stellt³⁾, nachweislich nicht funktionieren. Manche – aber nicht alle – Fälle von No-Platforming können aus epistemischer Sicht gerechtfertigt werden. Eine universale Antwort gibt es (leider) nicht. In diesem Beitrag wollen wir daher ein Abwägungsverfahren, mit dem sich Einzelfälle des No-Platforming epistemisch beurteilen lassen, zumindest grob skizzieren.

Zwei Arten von Gründen und No-Platforming

Die Forderung, bestimmte Personen nicht einzuladen oder, falls geschehen, wieder auszuladen, kann durch unterschiedliche Arten von Gründen gerechtfertigt werden. Als moralische Gründe werden in der Literatur Erwägungen bezeichnet, die auf die Rechte oder das Wohlergehen von Personen im Publikum abheben. Ein moralischer Grund für eine Nicht-Einladung bzw. Ausladung wäre beispielsweise, dass die Anwesenheit einer vortragenden Person Unwohlsein bei Teilen des Auditoriums auslösen würde, weil sie als Offizierin der Staatssicherheit tätig war und im Publikum Stasiopfer zugegen sein werden. Epistemische Gründe heißen demgegenüber Erwägungen, die sich auf epistemische Ziele wie Wissen oder Verstehen beziehen. Ein epistemischer Grund für die Nichteinladung bzw. Ausladung einer vortragenden Person wäre etwa, dass ihre Vorträge voller Fehlinformationen oder Fehlschlüsse stecken, die zu Verwirrung oder falschen Überzeugungen im Auditorium führen würden. Nicht jede Nichteinladung oder Ausladung sollte No-Platforming (Bühnenverweigerung) genannt werden. Beim No-Platforming geht es spezifisch um Fälle, in denen der potenziell vortragenden Person politisch oder moralisch hochproblematische Überzeugungen zugeschrieben werden. Die Verbreitung dieser annahmegemäß falschen Überzeugungen soll verhindert werden. Die Rechtfertigung von No-Platforming enthält somit eine moralische Komponente (die Annahme, dass die Positionen einer Person hochproblematisch sind) und eine epistemische Komponente (die Annahme, dass die Einladung dieser Person zur Verbreitung dieser Positionen beitragen würde).

Die klassisch-liberale Position war stets, dass No-Platforming – wenn überhaupt – durch moralische Gründe zu rechtfertigen sei und kein reguläres Mittel der Regulierung öffentlicher Meinungsbildung sein sollte. Da alle epistemischen Gründe gegen No-Platforming sprächen, müsse die Gründeabwägung im Regelfall dazu führen, dass die Einladung von Vortragenden mit moralisch problematischen Überzeugungen um des Erkenntnisfortschritts willen ertragen werden sollten.

Ist No-Platforming nie epistemisch gerechtfertigt?

Stärkste Stütze der klassisch-liberalen Position ist ein Argument, das direkt auf John Stuart und Harriet Taylor Mills On Liberty zurückgeht und die menschliche Fehlbarkeit in den Mittelpunkt stellt: Wir können niemals mit absoluter Sicherheit beurteilen, ob eine Auffassung richtig, falsch oder teils richtig und teils falsch ist.⁴⁾ Die Pointe des Arguments ist, dass wir diese Sicherheit auch nicht benötigen, um zu dem Schluss zu kommen, dass offener Diskurs dem Erkenntnisfortschritt dient. Wie immer der Fall tatsächlich liegt, es ist epistemisch vorteilhaft, die Artikulation einer Meinung nicht zu behindern. Dies ist klar erkennbar bei Positionen, die tatsächlich wahr sind: Viele wahre Überzeugungen galten lange Zeit als moralisch problematisch. Aber selbst wenn eine Position falsch oder nur zu einem Bruchteil wahr ist, profitiert das Publikum von der ehrlichen Konfrontation mit ihr. Diese Konfrontation schärft, wie die Mills schreiben, die Klarheit unserer Wahrnehmung der Wahrheit und fördert die Entdeckung bislang übersehener Aspekte. Wir nennen dies das Dominanzargument: Der ehrliche Diskurs ist demnach immer, ausnahmslos, epistemisch überlegen, ganz gleichgültig, ob die in Rede stehende Auffassung falsch, wahr oder von beidem etwas ist. Der Motor des Erkenntnisfortschritts ist dabei die offene und ungehinderte Kollision von Meinungen, deren Antagonismus dazu zwingt, Schwächen in Argumenten zu finden und zu beheben.

So weit, so gut. Das Dominanzargument springt jedoch von einer plausiblen Beobachtung zu einer unplausiblen Verallgemeinerung: Dass der offene und ungehinderte Austausch von Meinungen zur Verbesserung von Argumenten und Positionen führen kann, heißt nicht, dass sich dieses Ergebnis zuverlässig einstellt oder dass er das wirksamste Mittel des Erkenntnisfortschritts ist. Ob die Veröffentlichung einer falschen Position tatsächlich epistemisch gewinnbringend wirkt, hängt von mindestens drei Variablen ab, die das Argument stillschweigend voraussetzt:

Die erste Variable ist das Format der Veranstaltung. Ein produktives Aufeinanderprallen von Irrtum und Wahrheit kann sich nur ereignen, wenn Raum für Widerrede besteht. Viele Formate überlassen aber einer einzelnen Redner:in das Feld, ohne Gegenrede oder Diskussion zuzulassen.

Die zweite Variable ist die Expertise des Publikums. Wer in einem Fachgebiet bereits sehr kompetent ist, gewinnt durch die Konfrontation mit einer großen Bandbreite an abwegigen Überzeugungen nichts. Wer die nötige Kompetenz hingegen nicht mitbringt, um fehlerhafte Argumente zu durchschauen, wird verwirrt oder sogar getäuscht werden.

Die dritte Variable ist schließlich die Motivation des Publikums. Wer eine mehr oder weniger fundierte Überzeugung hat, mag durch gute Gegenargumente zum weiteren Nachdenken angeregt werden (kognitive Dissonanz). Wer einem Thema gegenüber jedoch unentschieden oder gleichgültig ist, wird unter Umständen unkritisch übernehmen, was vorgetragen wird.

Fraglich ist auch, ob die Konfrontation mit kontroversen Meinungen tatsächlich für den Erkenntnisfortschritt so zentral ist, wie die Mills meinen. Es entspricht zwar der Lebenserfahrung, dass wir mitunter erst ins vertiefte Nachdenken geraten, wenn eine eigene Überzeugung herausgefordert wird. Doch um beispielsweise zu einem profunden Verständnis der Moralphilosophie Kants zu gelangen, ist die Auseinandersetzung mit der in vielen Hinsichten konträren Position Nietzsches nicht erforderlich, sondern vermutlich eher störend. Gründe und Gehalt einer Auffassung lassen sich in vielen Fällen (besser) erschließen, wenn ihre Voraussetzungen nicht permanent in Frage gestellt werden.⁵⁾

Ein verwandter Punkt ist mit Blick auf akademische Freiheit gemacht worden: Simpson und Srinivasan⁶⁾ argumentieren, dass es zum Schutz der epistemischen Ziele in der Wissenschaft erforderlich sei, Grundannahmen einer Disziplin (disciplinary norms) vor Infragestellung zu schützen. Nur dadurch sei es möglich, den Untersuchungsgegenstand der Disziplin mit deren spezifischen Mitteln systematisch zu erforschen. Doch ist solcher Schutz von Grundannahmen vor Infragestellung nicht erkenntnisfeindlicher Dogmatismus? Um das obige Beispiel aufzugreifen: Könnte es nicht sein, dass Nietzsche näher an der Wahrheit liegt als Kant? Wer, wie die Mills, überzeugt ist, dass sich solche überraschenden Möglichkeiten nicht mit absoluter Sicherheit ausschließen lassen, wird darauf pochen, dass der Schutz der Grundannahmen niemals absolut sein darf. Die Gesellschaft muss Raum lassen für die Artikulation von Ideen, die sich nicht an die disziplinären Normen halten. Ähnliche Gedanken finden sich in der Wissenschaftstheorie bei Lakatos oder Kuhn. Wissenschaft wird jeweils im Rahmen von Forschungsprogrammen (Lakatos) oder Paradigmen (Kuhn) produziert, deren Grundannahmen intern nicht zur Diskussion stehen. Wann und bei welchen Gelegenheiten es dem Erkenntnisfortschritt dient, (disziplinäre) Grundüberzeugungen radikal in Frage zu stellen oder dem abwegig oder problematisch Scheinenden eine Bühne zu überlassen, muss letztlich in der Erkenntnispraxis entschieden werden.

Epistemische Gründe für No-Platforming

Weitere epistemische Einwände gegen die klassisch-liberale Position sind insbesondere von Fantl und Levy entwickelt worden.⁷⁾ Zunächst zu Fantl: In No-Platforming manifestiert sich aus Mill‘scher Sicht ein epistemisches Laster: ein Mangel an Aufgeschlossenheit. Nun ist mangelnde Aufgeschlossenheit in vielen Lebenssituationen ein großes Problem. Das ist aber nach Fantl keineswegs immer der Fall. Aufgeschlossenheit kann Schaden anrichten, und zwar dann, wenn wir wissen (oder sehr sicher sein können), dass eine gegebene Auffassung falsch ist.

Es gibt beispielsweise Personen, die mit mehr oder weniger subtilen Argumenten nachweisen wollen, dass die Erde eine Scheibe sei.⁸⁾ Es ist alles andere als klar, warum es den Erkenntnisfortschritt hemmen und ein epistemisches Laster darstellen sollte, wenn jemand die Auseinandersetzung mit einer solchen Theorie verweigerte. Die Beschäftigung führt in ungünstigen Fällen zur Schwächung von wahren Überzeugungen – und wenn es schlecht läuft zur Übernahme einer völlig unbegründeten Theorie. Im vermutlich üblicheren Szenario lernt man etwas über abwegige Auffassungen und fehlerhafte Argumentationen, hätte die Zeit aber gewinnbringender für die Lektüre eines fachlich fundierten Astronomie-Buchs nutzen können.

Fantl argumentiert entsprechend, dass Aufgeschlossenheit in einer Klasse von Fällen epistemisch schädlich ist. Wenn wir eine wahre Überzeugung p haben und dann Argumente für die falsche Überzeugung -p kennenlernen, die wir nicht in der Lage sind, zu entkräften, haben wir einen guten Grund, unseren Glaubensgrad für p zu vermindern. In solchen Fällen gäbe es einen epistemischen Grund dafür, Personen, die für -p argumentieren, keine Bühne zu geben. Manche mögen erwidern: Besteht nicht die Gefahr, dass Fantls Kritik dem Dogmatismus Auftrieb verleiht? Dies mag der Fall sein, ist jedoch kein Grund, die Existenz der von Fantl angesprochenen Fälle zu bestreiten.

Wenden wir uns einer zweiten Kritik des Dominanzarguments zu. Die klassisch-liberale Position hebt auf das Ideal epistemischer Autonomie ab.⁹⁾ Bei Themen, die im Bereich der eigenen epistemischen Kompetenz liegen, ist es berechtigt, darauf zu pochen, dass weder Staat noch Gesellschaft das Recht haben sollen, darüber zu entscheiden, welchen Personen man Gehör schenken dürfe. Doch die individuelle Fähigkeit, vorgetragene Positionen auf ihre Stichhaltigkeit zu prüfen, ist begrenzt, und in einer unüberschaubaren Zahl von Fällen müssen wir uns auf Urteile von Expert:innen verlassen.

Wer eine Expert:in sei, schätzen wir anhand von Indikatoren ab, wie akademischen Graden oder Zitationszahlen, die wir als Evidenzen zweiter Ordnung für die Glaubwürdigkeit einer Position nutzen. Aus dieser einfachen Tatsache ergibt sich nach Levy¹⁰⁾ ein gewichtiger Grund, mit Einladungen an bestimmte Personen vorsichtig zu sein. Denn mit der Einladung in eine Universitätsvorlesung, zu einem Zeitungsinterview oder an eine andere Einrichtung mit epistemischem Prestige produzieren wir nolens volens eine Evidenz zweiter Ordnung. Die Einladung sendet das Signal in die Welt, dass es sich hier zuzuhören lohne: Warum sonst wäre eine Einladung ausgesprochen worden?

Dies ist dann ein erhebliches Problem, wenn die Position höchstwahrscheinlich falsch und moralisch problematisch ist. Wir produzieren in diesen Fällen irreführende Evidenz und richten damit epistemischen Schaden an. Denn auch wenn das Publikum die problematischen Positionen nicht übernimmt, sondern die richtige Überzeugung beibehält, sollte es rationalerweise den Vertrauensgrad vermindern. Wenn vier Rechner:innen bei einer Aufgabe unabhängig voneinander zu demselben Ergebnis gelangen und eine Rechner:in etwas anderes herausbekommt, sollte man immer noch dem Ergebnis der vier vertrauen – aber weniger, als wenn alle fünf dasselbe hätten.

Auch hier kann man sich fragen, ob dieses Argument nicht dem Dogmatismus Vorschub leistet. Abermals lautet die Antwort: Schon möglich, aber das ändert nichts daran, dass es den analysierten Effekt gibt. Und deshalb funktioniert das Dominanzargument in der von den Mills gewünschten Form nicht.

Damit stellt sich aus klassisch-liberaler Sicht die Aufgabe, einerseits den naiven Glauben an die Allgüte offener Debatte aufzugeben, ohne andererseits der dogmatischen Debattenverweigerung Tür und Tor zu öffnen. Es besteht das Risiko, dass Überlegungen à la Levy und Fantl vorgetragen werden, um kontroverse Auffassungen als die einzig wahren zu inszenieren. Wie Jaster und Keil¹¹⁾ mit Recht feststellen, ist in vielen Fällen gerade strittig, ob eine bestimmte Auffassung moralisch problematisch sei. Zur Bannung der Dogmatismus-Gefahr schlagen sie vor, No-Platforming nicht mit den Auffassungen der vortragenden Person zu rechtfertigen, sondern mit ihrer mangelnden Bereitschaft zur argumentativen Auseinandersetzung. Vereinfacht gesprochen: Keine Bühne den Dogmatiker:innen.

Dieser Vorschlag stellt eine vernünftige Heuristik für akademisches No-Platforming dar, in der mit anderen Standards verfahren werden kann und für die andere moralische und epistemische Gründe relevant sind. Für nicht-akademische Diskurse kann es jedoch durchaus epistemisch nützlich sein, Personen einzuladen, die keine Bereitschaft zur argumentativen Auseinandersetzung zeigen – etwa dann, wenn der epistemische Zweck ihrer Einladung darin besteht, diese und andere persönliche Eigenschaften für die Allgemeinheit sichtbar zu machen. Oft, wenn auch nicht immer, ist der beste Weg, etwas über eine Person zu erfahren, sie einzuladen. Die einfache Formel „Keine Bühne den Dogmatiker:innen“ hat somit ihre Grenzen.

Um den realen Komplikationen besser gerecht zu werden, schildern wir im Folgenden ein Verfahren, das nicht auf die epistemischen Tugenden der Eingeladenen, sondern auf die epistemischen Pflichten von Gatekeepern und eine Analyse von Kontextbedingungen abhebt.

Ein Verfahrensvorschlag: eine epistemische Kosten-Nutzen-Analyse

Genauso wie Levy¹²⁾ müssen wir hier betonen, dass eine Bewertung einzelner epistemischer Gründe für und gegenNo-Platforming nicht die letztlich erforderliche Gesamtabwägung ersetzt, die epistemische und moralische Gründe einbezieht. Die Frage, wann No-Platforming alles in allem angezeigt sei, ist damit noch nicht beantwortet.

Doch selbst eine fundierte Abwägung der ausschließlich epistemischen Gründe erfordert nicht nur abstrakt über Typen von Gründen und deren relatives Gewicht zu sprechen, sondern konkret über soziale Positionen und die mit ihnen verbundenen epistemischen Rechte und Pflichten. Im Regelfall haben wir beim No-Platforming eine einladende Instanz (Gatekeeper), eingeladene Personen (Vortragende) und Einladungsgegner:innen (Aktivist:innen). Wir gehen davon aus, dass Gatekeeper grundsätzlich ein Recht darauf haben, in ihren Einladungsentscheidungen nicht beeinträchtigt zu werden. Jedoch müssen sie von ihrer Einladungsmacht epistemisch verantwortungsvollen Gebrauch machen. Aktivist:innen haben ihrerseits das Recht auf Protest, wenn Gatekeeper ihre epistemischen Pflichten gravierend verletzen.

Als Mindeststandard verantwortlichen Gatekeepings schlagen wir eine epistemische Minimalpflicht vor: Der erwartete epistemische Effekt einer Veranstaltung darf nicht negativ sein; das heißt, dass Gatekeeper gegen ihre epistemischen Pflichten verstoßen, wenn sie von vornherein damit rechnen müssen, dass das Publikum falsche Überzeugungen gewinnt, wahre Überzeugungen fälschlicherweise aufgibt oder den jeweiligen Vertrauensgrad in die falsche Richtung anpasst. Natürlich kann es sein, dass der Effekt einer Veranstaltung auf die Überzeugungen des Publikums gemischt ist, so dass Gatekeeper keine einfache Aufgabe zu lösen haben. Hierfür werden weitere Prinzipien benötigt, auf die wir hier nicht näher eingehen können. Es sollte unstrittig sein, dass die Schwierigkeit der Beurteilung kein Argument dafür ist, sich mit dem Verweis auf die epistemische Autonomie des Publikums aus der Verantwortung zu stehlen. Wer zu Veranstaltungen einlädt, trägt epistemische Mitverantwortung und wird dieser mehr oder weniger gut gerecht.

Ein moralisches Recht auf Protest liegt vor, wenn der Gatekeeper bei der Einladung einer Person mit problematischen moralischen Ansichten seine epistemische Minimalpflicht missachtet. Eine Person, in Bezug auf die ein Recht auf Protest besteht, hätte nicht eingeladen werden sollen (s. zur Asymmetrie von Nicht-Einladung und Ausladung).¹³⁾

Ähnlich wie Jaster & Keil meinen wir, dass es für eine Ausladung bzw. Nicht-Einladung nicht ausreicht, zu sagen, eine Person sei Antisemit:in, Rassist:in oder dergleichen. Wir behaupten sogar, dass dies noch nicht einmal dann ausreicht, wenn die betreffende Person als Rassist:in oder Antisemit:in korrekt beschrieben ist. Entscheidend sind aus unserer Sicht die zu erwartenden Effekte der Einladung auf die Überzeugungen im Publikum und darüber hinaus. Um es mit einem – suggestiven – Beispiel zu sagen: Wenn nach einer Veranstaltung mit einer echten Rassist:in das gesamte Publikum eine noch stärker gefestigte antirassistische Haltung hätte als zuvor – what’s not to like? Bestünde aber Grund zur Sorge, dass eine Einladung die Menge an falschen, rassistischen Überzeugungen in der Welt vermehrte, wäre sie unverantwortlich. Es kommt also, kurz gesagt, auf die epistemischen Konsequenzen an.

Um die epistemischen Konsequenzen einer Veranstaltung abzuschätzen, müssen Gatekeeper eine Reihe von Dingen beachten:

• Mit welcher Zusammensetzung des Publikums ist zu rechnen?
• Welche epistemischen Ziele sollen erreicht werden?
• Welches Format hat die geplante Veranstaltung?
• Wie stellt sich das Spektrum an Positionen zum Thema des Vortrags dar und wie konsolidiert ist die Debatte?
• Wie überzeugend ist die einzuladende Person bei der Verteidigung ihrer Positionen?
• Wie vernünftig ist die Position der einzuladenden Person und hat sie gute Gründe dafür?
• Wird die einzuladende Person ihre Position und Gründe intellektuell redlich vortragen?
• Ist die vorzutragende Position moralisch problematisch?

Wenn Fragen wie diese systematisch bedacht werden, sollte es im Regelfall möglich sein, zu einer zuverlässigen Einschätzung der epistemischen Chancen und Risiken einer Veranstaltung zu gelangen. Gatekeeper müssen also abschätzen, wie gut eine Position gestützt und wie kompetent das Publikum in dem Bereich ist. Auch müssen sie überlegen, wie das Format gestaltet sein sollte, um epistemischen Risiken entgegenzuwirken und die angestrebten epistemischen Ziele zu befördern. Ferner ist relevant, ob eine Vortragende zu einem Thema beiträgt, das im bisherigen Einladungsprofil einer Institution oder in der öffentlichen Debatte insgesamt unterrepräsentiert ist. Eine Position, die ohnehin überall zu hören ist, hat weniger epistemischen Mehrwert als eine, die sonst kaum Gehör findet. All diese Aspekte lassen sich im Voraus zumindest grob einschätzen – und das in der Regel hinreichend zuverlässig, um der epistemischen Minimalpflicht von Gatekeepern Genüge zu tun.

Wird die vorzutragende Position als moralisch problematisch eingeschätzt, ist dies ein Grund zu besonderer Sorgfalt – so wie in anderen Fällen des Lebens, in denen wir mit gefährlichen Stoffen hantieren. Eine grundsätzliche Politik, in solchen Fällen keine Einladungen auszusprechen, wäre jedoch verfehlt. Der Preis einer solchen Nullrisikopolitik wäre, dass die Diskussion über bestimmte Themen vollständig unterbleiben müsste. Dies ist in Fällen, in denen es einen konsolidierten Konsens gibt, zwar unproblematisch: So ist eine weitere Auseinandersetzung mit Holocaustleugnung derzeit nicht erforderlich; das Thema ist geklärt, alle Argumente liegen auf dem Tisch und neue Argumente sind nicht in Sicht. Bei Themen mit weitem Meinungsspektrum oder einem ungefestigten Diskussionsstand sollten wir die Risiken der Auseinandersetzung – mit der entsprechenden Umsicht – jedoch eingehen.

Fazit

Die philosophische Debatte kann keine universale Formel für oder gegen No-Platforming liefern, weil eine solche Formel schlicht nicht existiert. Es lässt sich nicht zeigen, dass No-Platforming grundsätzlich epistemisch unzulässig wäre; das Mill‘sche Dominanzargument übersieht, dass ein (selbst ehrlicher) Diskurs nur unter bestimmten Bedingungen von Format, Kompetenz und Motivation tatsächlich epistemisch fruchtbar ist.

Was bleibt, ist die unbequeme Antwort: Gatekeeper tragen die Verantwortung, den erwarteten epistemischen Wert ihrer Veranstaltungen ernsthaft abzuschätzen – wer spricht, zu welchem Thema, mit welchen Argumenten, vor welchem Publikum und in welchem Format. Aktivist:innen haben eine legitime Rolle als Korrektiv, wenn Gatekeeper dieser Verantwortung nicht gerecht werden. Eine allgemeine Richtlinie lässt sich daraus nicht ableiten, wohl aber ein Verfahren, mit dem sich Einzelfälle häufig zuverlässig entscheiden lassen. Nicht jeder verdient jede Bühne. Stattdessen ist es Aufgabe der Gatekeeper, ihrer epistemischen Verantwortung nachzukommen, indem sie für jeden Fall eine zumindest ungefähre epistemische Kosten-Nutzen-Schätzung anstellen und ihre Entscheidungen für Ein- und Ausladungen potenzieller Vortragender daran ausrichten.

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Schaut man allerdings in andere Rechtsordnungen, in das Organisationsrecht ausländischer Universitäten, ist es mit der Gewissheit schnell vorbei. Beispielhaft soll im Folgenden auf die US-amerikanische höchstrichterliche Rechtsprechung sowie die dortigen rechtswissenschaftlichen Debatten Bezug genommen werden. Im Vergleich mit Deutschland fällt auf, dass hierzulande die Wissenschaftsfreiheit im Kern epistemisch begründet wird, aus ihr zugleich aber weitreichende Partizipationsrechte abgeleitet werden. In den USA hingegen dominiert ein demokratietheoretisch imprägniertes Verständnis von Wissenschaftsfreiheit, das in verfassungsrechtlicher Hinsicht weitgehend folgenlos bleibt für universitäre Organisationsfragen.

Beide Kombinationen – epistemische Begründung verbunden mit einer starken Partizipationsdimension und demokratietheoretische Begründung ohne Konsequenzen für das Teilhabe- und Organisationsrecht – sind gewissermaßen kontraintuitiv. Sie sind beide Ausdruck eines divergierenden generellen Grundrechtsverständnisses und Folge einer spezifischen Entwicklungsgeschichte. Beide dogmatischen Modelle haben ihre Probleme, Inkonsistenzen und Schwachpunkte.

USA: Das Schutzregime durch die AAUP

Schauen wir zunächst einmal in die USA. Hier finden sich zwei grundverschiedene Schutzregime für die Wissenschaftsfreiheit, die parallel Anwendung finden. Das eine ist durch soft law und Arbeitsvertragsrecht geprägt; es wird organisiert durch die American Association of University Professors (AAUP) und findet gleichermaßen auf staatliche wie auf private Universitäten Anwendung.¹⁾ Die AAUP wurde nach dem Aufkommen der modernen Forschungsuniversität in den USA Anfang des 20. Jahrhunderts gegründet. Sie setzt Standards für die Wissenschaftsfreiheit in Universitäten, auf die Arbeitsverträge und Selbstverpflichtungen wissenschaftlicher Einrichtungen Bezug nehmen. Die Einhaltung der so gesetzten Standards wird durch ein Monitoringsystem überwacht, in Verdachtsfällen wird eine Untersuchungskommission aktiviert, bei Verletzungen wird eine Hochschule auf eine rote Liste gesetzt – diese dient als Warnung für arbeitssuchende Akademiker und als reputationsschädigender Pranger. Die Wissenschaftsfreiheit adressiert in diesem Schutzsystem klassische Arbeitgeberrechte, insbesondere das Direktionsrecht und das Kündigungsrecht. Wissenschaftler, so die Grundannahme, sind nicht normale Arbeitnehmer, sondern als Träger der wissenschaftlichen Profession die eigentlichen Unternehmer der Universität.

Zur so verstandenen Wissenschaftsfreiheit gehört folgerichtig das Recht, sanktionsfrei Kritik an allen akademischen und Verwaltungsentscheidungen in der Hochschule üben zu können (intramural speech). 1966 verabschiedete die AAUP zudem ein „Statement on Government of Colleges and Universities“, das sich für „shared governance“ an Hochschulen starkmacht.²⁾ Demnach sollen Verfahren und Kompetenzen bei universitären Organisationsentscheidungen so strukturiert werden, dass wissenschaftlich geprägte Fragen mit wissenschaftlicher Kompetenz beantwortet werden. Wo es primär um wissenschaftliche Einschätzungen geht, etwa die Qualität von Forschung bei Einstellungen und Beförderungen, solle die Hochschulleitung vom Votum der faculty nur aus zwingenden Gründen abweichen. Die Erklärung proklamiert allerdings keine Vetorechte der faculty in Organisations- und Verwaltungsfragen. Die Lehrenden sollen gehört werden und ihre Sichtweisen einbringen können. Zugleich erkennt die AAUP an, dass für Entscheidungen von grundlegender Bedeutung – etwa über die Ausrichtung einer Hochschule, ihre übergreifenden Bildungsziele, die dort vertretenen Fächer und Lehrprogramme, das Budget oder größere Investitionen – eine Fülle an Interessen und Perspektiven zusammengeführt werden muss. Final werden sie im Zusammenspiel von Präsidenten und den Boards of Trustees getroffen.

USA: Academic freedom as special concern of the First Amendment

Von diesem berufsständischen Schutzregime abgesetzt kommt der Grundrechtsschutz durch die US-Verfassung zu stehen.³⁾ Eine ausdrückliche Garantie der Wissenschaftsfreiheit kennt die amerikanische Verfassung, anders als das Grundgesetz, nicht.

Seit den 1950er Jahren hat der US-Supreme Court aber die Wissenschaftsfreiheit als „special concern of the First Amendment“ anerkannt. Dies bedingt eine gewisse Anlehnung an die Logiken des Schutzes freier Rede. Von Anfang an wird die Wissenschaftsfreiheit dabei in Beziehung zur demokratischen Bedeutung des Bildungsauftrags von Universitäten und zum demokratischen Ringen um gemeinwohldienlichen Fortschritt gesetzt. So heißt es in der Rechtssache Sweezy (1957), der ersten Leitentscheidung, die die Wissenschaftsfreiheit im Mehrheitsvotum im Grundsatz anerkennt: „The essentiality of freedom in the community of American universities is almost self-evident. No one should underestimate the vital role in a democracy that is played by those who guide and train our youth. To impose any strait jacket upon the intellectual leaders in our colleges and universities would imperil the future of our Nation. […] Scholarship cannot flourish in an atmosphere of suspicion and distrust. Teachers and students must always remain free to inquire, to study and to evaluate, to gain new maturity and understanding; otherwise, our civilization will stagnate and die.“⁴⁾

Die Entscheidung in Sweezy v. New Hampshire bildet bis heute zudem den kanonisierten Referenzpunkt für die Frage, was die Wissenschaftsfreiheit im verfassungsrechtlichen Sinne schützt: Justice Frankfurter verwies in seinem concurring votum auf vier essenzielle Freiheitsdimensionen wissenschaftlicher Einrichtungen: „to determine for itself on academic grounds who may teach, what may be taught, how it shall be taught, and who may be admitted to study.“⁵⁾ Von Partizipation an Organisationsentscheidungen ist hier nicht die Rede und der Supreme Court hat bis heute ein solches Teilhaberecht auch nicht anerkannt – im Gegenteil.

Frankfurter konstruiert die vier essenziellen Freiheitsdimensionen als Recht der Universität, Kläger war im konkreten Fall aber ein – kommunistischer Subversion verdächtiger – Wissenschaftler. Die weitere Rechtsprechung hat bis heute das Verhältnis zwischen Freiheitsschutz der Organisation und Freiheitsschutz des einzelnen Forschenden und Lehrenden nicht hinreichend geklärt. Unterschiedliche Akzente finden sich für die Frage, ob das Recht auf ein faires Verfahren (due process) bei der Nichtverlängerung eines akademischen Arbeitsverhältnisses greift (Board of Regents v. Roth; Perry v. Sindermann).⁶⁾ Schon Anhörungsrechte der faculty bei individueller Betroffenheit sind seitens der Rechtsprechung also in Frage gestellt. Da wundert es nicht, dass weitergehende Teilhaberechte rigoros ausgeschlossen wurden. Justice O’Connar schreibt im Mehrheitsvotum in der Rechtssache Minnesota Board for Community Colleges v. Knight: „Neither appellees‘ status as public employees nor the fact that an academic setting is involved gives them any special constitutional right to a voice in the making of policy by their employer. Even assuming that First Amendment speech rights take on a special meaning in an academic setting, they do not require government to allow teachers to participate in institutional policymaking“.⁷⁾

Der so verstandene grundrechtliche Schutz von academic freedom wird ergänzt durch eine traditionelle Anerkennung universitärer Autonomie im common law. Diese führt zu einer gewissen Zurückhaltung bei der judicial review von Universitätsentscheidungen. „Judges should not be ersatz deans or educators.”⁸⁾

Gerichte sehen sich bei der Bewertung akademischer Leistungen, etwa bei der Notengebung für Studierende oder Tenure-Entscheidungen an den Grenzen ihrer richterlichen Kompetenz. Die Rechtsprechung unterscheidet in solchen Fällen nicht, ob inneruniversitär die Verwaltung Entscheidungen trifft oder wissenschaftliche Kompetenz ausgeübt, mithin epistemische Autorität in Anspruch genommen wird. Das stößt im Schrifttum immer wieder auf Kritik, weil die gerichtliche Stärkung institutioneller Autonomie die epistemischen oder didaktischen Standards nicht so schützt, wie es die Wissenschaftsfreiheit intendiert. Rechtswissenschaftler wie etwa David Rabban postulieren deshalb, ähnlich der AAUP, ein Modell der auf der Wissenschaftsfreiheit aufruhenden shared governance, in dem wissenschaftsspezifische Vorfragen administrativer Entscheidungen aus den Reihen der faculty zu beantworten sind.⁹⁾ Die Hochschulleitung soll an ein solches Votum bei wesentlich wissenschaftsgeprägten Fragen, etwa Tenure-Entscheidungen, gebunden sein. Die Wissenschaftsfreiheit schützt die Wahrnehmung spezifisch epistemischer Kompetenz so gesehen auch inneruniversitär-organisationsbezogen. Die aus der Wissenschaftsfreiheit abgeleitete Entscheidungsteilhabe soll aber nicht auf Felder ausgreifen, die die originäre Forschung und Lehre nur gleichsam mittelbar beeinflussen, auf denen neben Kernfragen der Forschung und Lehrinhalten weitere Interessen berührt werden oder die die Grundsätze der Organisationsausrichtung betreffen. Hier soll die Wissenschaftsfreiheit ein Anhörungs- und Berücksichtigungsrecht, aber kein echtes Mitentscheidungsrecht vermitteln.

Auffällig ist zudem, dass auch die Autoren, die den Universitäten eine besondere demokratische Funktion zubilligen, aus dieser keine Ableitungen für die Binnenorganisation vornehmen. So betont Robert Post etwa die Bedeutung der Wissenschaft für die Ausbildung von „democratic competence”.¹⁰⁾ Andere unterstreichen, wie wichtig die in der Wissenschaft eingeübte Infragestellung von allem und jedem für die Demokratie ist,¹¹⁾ doch wird aus dieser staatsbürgerlich-demokratiedienenden Funktion dann nicht geschlussfolgert, inneruniversitär müsse demokratische Teilhabe praktiziert werden.

Das entspricht der Rechtsprechung des US-Supreme Court. Einen Schritt weiter geht zudem die neuere Entwicklung im Hochschulrecht einzelner Bundesstaaten: Hier wird zuweilen für das staatliche Hochschulsystem jedes dezisive Mitentscheidungsrecht der faculty ausdrücklich verboten. Repräsentationsorgane wie der Senat oder Fakultätsräte dürfen hier von Gesetzes wegen nur rein beratende Funktionen wahrnehmen.¹²⁾ Gemessen an der Rechtsprechung des US-Supreme Court ist gegen eine solche Gesetzgebung verfassungsrechtlich nicht zu erinnern.¹³⁾

Weichenstellungen in der Grundrechtsdogmatik

Diese Rechts- und Debattenlage in den USA steht in scharfem Kontrast zu der in Deutschland. Warum ist das so? Eine wesentliche Weichenstellung erfolgt auf der Ebene der allgemeinen Grundrechtsdogmatik: In den USA sind Grundrechte reine Abwehrrechte gegen den Staat sind, der Schutz der Wissenschaftsfreiheit an staatlichen Universitäten Beschäftigter ist nicht unumstritten und es gibt keine mittelbare Grundrechtswirkung zwischen Privaten, etwa zwischen einer privaten Universität und ihren Wissenschaftlern. Dagegen propagiert das Bundesverfassungsgericht neben dem Eingriffsabwehrschutz eine objektive Grundrechtswirkung. Der Staat habe die Wertentscheidungen der Grundrechte auch bei der Gestaltung des Organisationsrechts zu berücksichtigen. Die Grundrechtsberechtigung der Wissenschaftler an staatlichen Hochschulen steht außer Frage; zudem strahlt die Wissenschaftsfreiheit als Grundrecht auch in das Arbeitsrecht aus. Für ein mit dem soft law der AAUP vergleichbares zweites Schutzregime besteht insoweit kein Bedarf.

Aus Art. 5 Abs. 3 GG abgeleitete Teilhabe- und Organisationsvorgaben

Beginnend mit der Entscheidung zum Niedersächsischen Vorschaltgesetz, also mit der Einführung der Gruppenuniversität, hat das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung betont, dass der Gesetzgeber die inneruniversitären Organe und ihre Kompetenzen so gestalten muss, dass „strukturelle Gefährdungen“ der Wissenschaftsfreiheit ausgeschlossen werden. Art. 5 Abs. 3 GG schützt also nicht nur individuelle Forschung und Lehre, sondern prägt sehr weitreichend das gesamte Organgefüge der Hochschulen. Zwar habe der Gesetzgeber einen „Gestaltungsspielraum“, zugleich wird dieser mittels aus Art. 5 Abs. 3 GG entnommener Teilhabeansprüche der einzelnen Wissenschaftler eingeschränkt. In der Gruppenuniversität seien organisationsrechtliche Vorkehrungen besonders geboten bei allen „wissenschaftsrelevanten Angelegenheiten“,¹⁴⁾ „die Forschung und Lehre unmittelbar betreffen.“¹⁵⁾ Diese unmittelbare Wissenschaftsrelevanz ist weit gesteckt. Sie umfasst „auch alle den Wissenschaftsbetrieb prägenden Entscheidungen über die Organisationsstruktur und den Haushalt […], denn das Grundrecht auf Wissenschaftsfreiheit liefe leer, stünden nicht auch die organisatorischen Rahmenbedingungen und die Ressourcen zur Verfügung, die Voraussetzungen für die tatsächliche Inanspruchnahme dieser Freiheit sind“.¹⁶⁾

Der Gruppe der Hochschullehrer müsse bei solchen Entscheidungen „eine heraus gehobene Stellung“ zukommen, sie müssten „maßgebenden“ bzw. „ausschlaggebenden Einfluss“¹⁷⁾ haben. Der Grundsatz der Gruppenparität müsse deshalb bei wissenschaftsrelevanten Angelegenheiten zugunsten einer Hochschullehrermehrheit zurücktreten.

Zuletzt hat das Bundesverfassungsgericht in dieser Fluchtlinie bezogen auf das Thüringische Hochschulgesetz geurteilt, dass bei wissenschaftsrelevanten Entscheidungen Vertreter der MTV-Gruppe „ein signifikant geringerer Stimmanteil“ zukommen müsse als „den Lehre und Forschung unmittelbar verbundenen Gruppen.“¹⁸⁾

In ständiger Rechtsprechung arbeitet das Bundesverfassungsgericht mit Umschreibungen des Schutzbereichs des Art. 5 Abs. 3 GG, die an epistemologischen Begründungen angelehnt sind. Zu demokratietheoretisch fundierten Teleologien hält das Gericht Abstand: „Wissenschaft ist ein grundsätzlich von Fremdbestimmung freier Bereich autonomer Verantwortung. Den Kernbereich wissenschaftlicher Betätigung stellen die auf wissenschaftlicher Eigengesetzlichkeit beruhenden Prozesse, Verhaltensweisen und Entscheidungen bei der Suche nach Erkenntnissen, ihrer Deutung und Weitergabe dar […]. Dem Freiheitsrecht liegt auch der Gedanke zu Grunde, dass eine von gesellschaftlichen Nützlichkeits- und politischen Zweckmäßigkeitsvorstellungen freie Wissenschaft die ihr zukommenden Aufgaben am besten erfüllen kann.“¹⁹⁾

Staatliche Hochschulen zählen in Deutschland zur sogenannten mittelbaren Staatsverwaltung. Da ihnen landesverfassungsrechtlich und hochschulgesetzlich Autonomieräume zugesichert werden, spricht man auch – in Abgrenzung von den Kommunen – von funktionaler Selbstverwaltung. In den letzten 25 Jahren hat sich die Rechtsprechung immer wieder ganz generell damit beschäftigt, wie diese funktionale Selbstverwaltung, etwa bei Wasserverbänden oder berufsständischen Kammern, organisiert sein muss, damit sie den Anforderungen demokratischer Legitimation des Verwaltungshandelns entspricht. Dabei geht es darum, in welchem Umfang der Gesetzgeber grundrechtsrelevante Grundentscheidungen selbst treffen muss, aber auch um die genaue Gestaltung von Partizipationsrechten der Mitglieder einer Körperschaft.²⁰⁾ Vordergründig hat das Bundesverfassungsgericht diese Rechtsprechung auf Hochschulen gerade nicht übertragen. In den zahlreichen Entscheidungen zum Hochschulrecht finden sich so gut wie keine Ausführungen zum Topos der demokratischen Legitimation. Partizipationsrechte werden deshalb auch nicht, wie sonst bei der funktionalen Selbstverwaltung, als eine Art Demokratiesurrogat in Stellung gebracht.

Und doch nahm die Rechtsprechung seit den 2000er-Jahren Anleihen an der Rechtsprechung zur demokratischen Legitimation in der funktionalen Selbstverwaltung. Grund war die Einführung des Modells der unternehmerischen Universität, gesteuert durch die Instrumente des New Public Management. Dieses Modell nähert die Binnenorganisation der deutschen Universitäten dem Organgefüge der shared governance in Nordamerika an: mit einem maßgeblich extern besetzten Aufsichtsgremium (Hochschulrat, Stiftungsrat) und einem Präsidium oder Rektorat, das zulasten des akademischen Senats in seinen Entscheidungs- und Durchgriffsrechten gestärkt wird.

Das Bundesverfassungsgericht zeigte hier, nach anfänglichem Zögern, alsbald verfassungsrechtliche Grenzen auf – und nahm dabei Formulierungen auf, die es auch bei der Bewertung funktionaler Selbstverwaltung verwendete: Der Gesetzgeber könne die Kompetenzen der Präsidien zwar stärken; er müsse aber ein hinreichendes „Partizipationsniveau“²¹⁾ sicherstellen. Entscheidend sei eine „Gesamtwürdigung“.  „Je stärker […] der Gesetzgeber das Leitungsorgan mit Kompetenzen ausstattet, desto stärker muss er im Gegenzug die direkten oder indirekten Mitwirkungs-, Einfluss-, Informations- und Kontrollrechte der Kollegialorgane ausgestalten, damit Gefahren für die Freiheit von Lehre und Forschung vermieden werden.“²²⁾

Im konkreten Fall monierte das Bundesverfassungsgericht, dass die Professorenmehrheit im Fakultätsrat nicht die Möglichkeit hatte, einen Dekan nach eigenem Ermessen und ohne Mitwirkung der anderen Hochschulgruppen oder weiterer Organe abzuwählen. Wohlgemerkt: Das Abwahlrecht wird nicht demokratisch begründet, sondern als Kompensation für gestärkte Entscheidungsrechte der Einrichtungsleitung, weil diese wissenschaftsinadäquate Entscheidungen zu treffen drohe. Hochschulleitungen, in Deutschland in der Regel weitestgehend mit Professoren besetzt, sind wissenschaftlich per se nicht kompetent, Senate und Fakultätsräte mit Professorenmehrheit hingegen schon – so könnte man die Grundannahme des Gerichts zuspitzen.

Ausblick

Legt man die Maßstäbe des Bundesverfassungsgerichts zugrunde, weist so gut wie jede nordamerikanische Hochschule eine „strukturelle Gefährdung“ der Wissenschaftsfreiheit auf, da das Teilhabeniveau der faculty keinen hinreichenden Schutz vor „wissenschaftsinadäquaten Organisationsentscheidungen“ bieten soll.

Der vergleichende Befund macht nachdenklich: Ist das Universitätsorganisationsrecht vielleicht doch überkonstitutionalisiert? Neigt das Bundesverfassungsgericht dazu, die aus der Wissenschaftsfreiheit abgeleiteten Teilhaberechte der Hochschullehrergruppe zu überspannen und in der Folge das landesverfassungsrechtlich garantierte Selbstverwaltungsrecht zu marginalisieren? Könnte diese organisationsrechtliche Dogmatik auch deshalb verfehlt sein, weil zwischen wissenschaftsadäquaten Entscheidungsverfahren und berufsständischen Interessen der Hochschullehrergruppe nicht hinreichend unterschieden wird – obwohl doch die allermeisten Senats- und Fakultätsratssitzungen hinreichend Anschauungsmaterial für diesen Unterscheidungsbedarf bieten?

Auffällig ist zudem, dass das Bundesverfassungsgericht Bereiche als unmittelbar wissenschaftsrelevant markiert, in denen sich der Staat selbst gegenüber seinen Hochschulen traditionell weitreichende Rechte vorbehält. Verwiesen sei nur auf die teils bis heute praktizierte ministeriale Personalhoheit für verbeamtete Professoren (wiewohl teilweise das Berufungsrecht und die Dienstherrenfähigkeit auf die Hochschulen verlagert wurden) und auf Hochschulhaushalte als Bestandteile der Ressortetats (wiewohl teilweise inzwischen Globalzuschüsse bewilligt werden). Das Bundesverfassungsgericht hat nie Einwände erhoben gegen ministerielle Berufungsrechte und die detaillierte Budgetierung einer Hochschule als Posten im Teilhaushalt eines Ministeriums.

Das Verhältnis zwischen Universität und Staat wird in der bisherigen Karlsruher Rechtsprechung wenig verfassungsrechtlich konturiert. So kann der Staat Hochschulen nach Ermessen schließen und fusionieren. Der Gesetzgeber kann seinen Universitäten weitreichende Autonomie einräumen, sich aber auch eine tiefergestaffelte ministerielle Steuerung außerhalb der Kernbereiche von Forschung und Lehre vorbehalten. Traditionell sind staatliche Hochschulen „Körperschaften des öffentlichen Rechts und zugleich staatliche Einrichtungen“, wie es in § 58 HRG hieß. Teile der Hochschulverwaltung werden durch die Hochschulgesetze gerade nicht als Selbstverwaltungsaufgaben, sondern als staatliche Aufgaben ausgewiesen, die auch der Fachaufsicht unterliegen.²³⁾ Die Länder als Träger staatlicher Universitäten, letztlich also die Wissenschaftsminister, sind oft oberste Dienstherren der verbeamteten Professoren. Es besteht kein Anspruch auf Globalzuweisungen; über die Haushaltsgestaltung kann der Staat Hochschulen recht detailliert steuern. Anders als für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk gibt es für das Wissenschaftssystem keinen tragfähigen ressourcenorientierten Grundrechtsschutz.

Mit anderen Worten: Nach außen, gegenüber Gesetzgeber und Ministerialverwaltung, fällt der abwehrrechtliche Grundrechtsschutz der Hochschule bei mittelbar wissenschaftsrelevanten Entscheidungen schwach aus. Nach innen dagegen wird der aus Art. 5 Abs. 3 GG abgeleitete Partizipationsanspruch der Hochschullehrergruppe maximiert.

Der Blick in die USA, aber auch auf jüngste Entwicklungen unter dem Eindruck des autoritären Rechtspopulismus, lässt fragen, ob nicht auf beiden Feldern nachgesteuert werden muss: Die Organisationsautonomie müsste, verstärkt durch landesverfassungsrechtliche Selbstverwaltungsgarantien, intensiver geschützt werden. Die aus der Wissenschaftsfreiheit abgeleiteten – nicht auf die Hochschullehrergruppe beschränkten -Teilhabeansprüche müssten deutlicher konturiert und unterschieden werden: Besonders intensiv fallen Partizipationsrechte aus, wenn besondere epistemische Kompetenz ausgeübt wird, etwa bei Berufungsentscheidungen. Wenn weitere Organisationsbelange und Gruppeninteressen hinzutreten, können auch Teilhaberechte schwächer ausfallen. So unterscheidet sich die Aufstellung einer gesamtuniversitären Forschungsstrategie von budgetären Priorisierungsentscheidungen. Entsprechend sollten verfassungsgebotene Mitwirkungsrechte graduiert werden – von Entscheidungsrechten etwa bei der Bewertung von Forschungsleistungen bis hin zu bloßen Beratungs- und Anhörungsrechten.

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Der Vorwurf fehlender Neutralität

Universitäten und andere staatliche Wissenschaftseinrichtungen sind nicht nur grundrechtsberechtigt, sondern wie alle staatliche Gewalt auch grundrechtsgebunden. Eine beliebte Strategie autoritärer Minderheiten, die an diese Grundrechtsbindung anknüpft, besteht darin, staatlichen Institutionen fehlende Neutralität vorzuwerfen. Auch die Universitäten bleiben davon nicht verschont.³⁾ Solch ein Vorwurf scheint gerade wissenschaftliche Institutionen in besonderem Maße zu diskreditieren. Die Mahnung zur Neutralität fordert eine apolitische und wertfreie Wissenschaft ein und ruft damit ein Ideal an, das sich trotz aller wissenschaftstheoretischen Bedenken in vielen Kreisen hält.

Nun sucht man den Begriff der Neutralität in der Verfassung vergeblich. Klaus Schlaich schrieb bereits 1972: „Der positivrechtliche Befund des Grundgesetzes wie der Länderverfassungen erlaubt es kaum, so schlankweg von ‚der Neutralität‘ des Staates zu sprechen, um aus ihr als solcher konkrete Rechtsfolgen abzuleiten.“⁴⁾ In den rechtsdogmatischen und öffentlichen Diskussionen neigt der Neutralitätsbegriff dazu, sich zu verselbständigen. Er stammt aus dem Religionsverfassungsrecht⁵⁾ und wurde in einer jüngeren Rechtsprechungslinie vom Bundesverfassungsgericht⁶⁾ auf parteipolitische Äußerungen von Mitgliedern der Bundesregierung erstreckt. Dem Gericht ging es dabei maßgeblich um die Sicherung eines offenen und chancengleichen demokratischen Wettbewerbs. Die Verwaltungsgerichte haben diesen Maßstab dann punktuell übertragen, etwa auf das Handeln von kommunalen Wahlbeamten.⁷⁾ Diese Rechtsprechung stößt auf Kritik: in der Literatur, aber auch im Gericht selbst.⁸⁾ Auch wenn man diese Kritik nicht teilt, bleibt mit Blick auf die Neutralität öffentlicher Wissenschaftsinstitutionen dreierlei zu beachten:

Wer spricht?

Erstens wird an Universitäten viel gesprochen, was nicht der Universität zuzurechnen ist. Politische Kundgebungen an Hochschulen, etwa zum Nahost-Konflikt, sind keine Äußerungen der Universität. Sie unterfallen auch nicht der Wissenschafts-, sondern der Meinungsfreiheit.⁹⁾ Die Studierenden müssen ihr politisches Anliegen nicht ausgewogen behandeln, sie dürfen einseitig argumentieren.¹⁰⁾ Dass solche Kundgebungen in einem durch die Wissenschaftsfreiheit geschützten institutionellen Rahmen stattfinden, hat dennoch normative Implikationen. Zum einen besteht jedenfalls für Personen, die der Universität nicht angehören, weder einfach- noch verfassungsrechtlich ein Anspruch auf Zugang zu Räumen der Hochschule. Die Universität könnte sich also auch dafür entscheiden, ihre Räume für politische Versammlungen nicht mehr zur Verfügung zu stellen. Freilich untergräbt eine Hochschule, die ihre Türen verschließt, das eigene Ideal des offenen Austauschs. Wenn die Hochschule kein Ort des öffentlichen Sprechens mehr ist, wird sie, so ist zu befürchten, ihre über Forschung und Lehre hinausgehende soziale Bedeutung einbüßen. Wenn sich die Universität also aus guten Gründen dafür entscheidet, politische Kundgebungen zu gestatten, muss sie auch die Meinungs- und Versammlungsfreiheit der Protestierenden beachten.¹¹⁾ Ihnen kann die Universität aber ihre Wissenschaftsfreiheit entgegensetzen, sofern die Kundgebung die Wahrnehmung der wissenschaftlichen Aufgabe beeinträchtigt.

Wissenschaftsfreiheit

Zweitens haben die Höchstgerichte das Neutralitätsdogma bisher nicht auf Hochschulen oder vergleichbare Institutionen erstreckt. Es lässt sich auch nicht ohne Weiteres übertragen, weil Hochschulen Träger eines Kommunikationsgrundrechts – eben der Wissenschaftsfreiheit – sind. Wo Äußerungen von der Wissenschaftsfreiheit geschützt sind, ist für das Neutralitätsdogma kein Raum mehr.¹²⁾ Zur Wissenschaftsfreiheit gehören unseres Erachtens auch wissenschaftspolitische Äußerungen.¹³⁾ Das ist auf Bundesebene bisher nicht geklärt, der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin hat wissenschaftspolitische Äußerungen von Forscherinnen jedoch der Wissenschafts- und nicht der Meinungsfreiheit zugeschlagen.¹⁴⁾

Dieses Recht zu wissenschaftspolitischen Äußerungen der Universitäten muss schon deswegen bestehen, weil es andersherum dem politischen Prozess freisteht, alles Mögliche zu politisieren. Wenn dieser etwa bestimmte Forschungszugriffe oder -ergebnisse aus politischen Gründen ablehnt, darf die staatlich organisierte Wissenschaft darauf reagieren.

Parteipolitische Neutralität

Drittens bedeutet Neutralität in der Rechtsprechung parteipolitische Neutralität, zumindest jenseits des Religionsverfassungsrechts nicht weltanschauliche Neutralität. Die solideste verfassungsrechtliche Begründung für ein Neutralitätsgebot liegt in der Notwendigkeit, einen offenen Parteienwettbewerb zu ermöglichen und insbesondere Parteien nicht versteckt durch öffentliche Mittel zu finanzieren.¹⁵⁾ Insoweit lässt sich das Neutralitätsgebot auch verfassungsrechtlich verankern: in der Chancengleichheit der Parteien, wie sie Art. 21 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG garantiert. Diese Verfassungsnormen binden auch die staatlichen Wissenschaftsinstitutionen. Sie sind gehalten, sich nicht parteipolitisch zu positionieren. Das Gebot parteipolitischer Neutralität ist aber enger, als es auf den ersten Blick scheint. Zum einen ist auch hier nicht jede parteipolitische Äußerung an der Universität zugleich eine solche der Universität. Die Berliner Verwaltungsgerichte haben jüngst entschieden, dass ein parteipolitisches Banner einer Studierendeninitiative an der Fassade der Technischen Universität nicht der Hochschule zugerechnet werden kann. Die Universität war auch nicht dazu verpflichtet, die hausrechtswidrige Positionierung der Studierendenschaft zu unterbinden.¹⁶⁾ Zum anderen sind staatliche Universitätseinrichtungen zur parteipolitischen, nicht allgemein zur politischen Neutralität verpflichtet. Sie dürfen nicht die Chancengleichheit der Parteien verletzen. Das zwingt sie aber nicht zu einer abstrakten Rede. Wenn Parteien sich institutionell gegen die Wissenschaftsfreiheit oder manche ihrer Gehalte aussprechen, dann müssen die Hochschulen sich nicht aufgrund ihrer parteipolitischen Neutralität in ihrer Kritik zurückhalten, nur weil eine Aussage zugunsten der Wissenschaftsfreiheit eine mal explizite, mal implizite Kritik an solchen Parteien enthält.

Die Pflicht zur parteipolitischen Neutralität zieht dem Handeln der Universitäten also keine engen Grenzen. Anders sieht es aus, wenn sich öffentliche Wissenschaftseinrichtungen ad personam äußern. Hier greift keine diffuse Pflicht zur „Neutralität“, sondern es können Persönlichkeitsrechte der Betroffenen berührt werden. Ein abermals in Berlin spielender Fall illustriert das Problem: Eine Wissenschaftlerin sollte im Rahmen einer öffentlichen Veranstaltung an der Universität, an der sie gearbeitet hatte und weiter promoviert, eine Rede halten, in der der eigenständige Wert einer sozialen Genderzuschreibung gegenüber einer biologischen Geschlechtszuweisung in Frage gestellt wurde.¹⁷⁾ Nach einigen Auseinandersetzungen und der Absage des Vortrags teilte die Universität der Öffentlichkeit mit, dass der Vortrag nicht dem Leitbild und den „Werten“ der Hochschule entspreche – mit dem sofort folgenden Hinweis, dass gegen den Vortrag aus wissenschaftlicher Sicht nichts spreche. Das Verwaltungsgericht, das nach diesen Werten in den Rechtsakten der Universität vergebens suchte, untersagte der Universität im vorläufigen Rechtsschutz diese Äußerung, weil sie die Persönlichkeitsrechte der Betroffenen verletzt habe.¹⁸⁾

Was bleibt: Grundrechte statt Neutralitätsdogma

Im Ergebnis löst sich die vermeintliche Neutralitätspflicht der Hochschule in Grundrechte auf, die als solche bezeichnet und nicht durch den Begriff der Neutralität verdeckt werden sollten. Will man aus einem diffusen Neutralitätsgebot im Bereich der Wissenschaft verfassungsrechtliche Konsequenzen ziehen, dürfte eher umgekehrt die Regierung gegenüber der Wissenschaft verpflichtet sein. Wenn sich ein Ministerialbürokrat in amtlicher Eigenschaft zur Frage der Wissenschaftlichkeit bestimmter Methoden kritisch einlässt,¹⁹⁾ äußert sich der rechtlich und fachlich inkompetente Staat zu einer wissenschaftlichen Praxis – und versucht damit jedenfalls im Ergebnis, in die wissenschaftliche Auseinandersetzung zu intervenieren. Dies widerspricht der „wissenschaftlichen Wahrheitsunfähigkeit des Staates“, die Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG von Teilen der Literatur entnommen wird.²⁰⁾ Danach ist es dem Staat untersagt, zu wissenschaftlich umstrittenen Fragen in einer andere wissenschaftliche Ansichten abwertenden Art und Weise Stellung zu nehmen. Dieses Verbot ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht ausdrücklich anerkannt. Es lässt sich aber recht zwanglos aus der Einsicht herleiten, dass der Staat Wissenschaft nur in bestimmten Organisationsformen betreiben darf – eben solchen, die freie Forschung ermöglichen und sich daher selbst auf Art. 5 Abs. 3 GG berufen können.²¹⁾

Natürlich untersagt seine „wissenschaftliche Wahrheitsunfähigkeit“ es dem Staat nicht, sich eine wissenschaftliche Position zu eigen zu machen. Er wird darum nicht immer herumkommen, wenn er beispielsweise eine infektionsschutzrechtliche Regelung rechtfertigen will.²²⁾ Mehr noch: Es ist dem Staat auch gestattet, wissenschaftliche Qualitätsurteile zu fällen. Er tut dies – etwa in Berufungsverfahren oder bei der Vergabe von Drittmitteln – ständig. Nur ist er in diesem Fall zur Vorbereitung seiner Entscheidung in wissenschaftsadäquaten Verfahren verpflichtet.²³⁾ Wissenschaftlich „neutral“ ist also auch der wissenschaftlich wahrheitsunfähige Staat nicht.

Dieser Text ist, ergänzt und angepasst, ein Abdruck von Christoph Möllers, Max Lenz und Nils Weinberg, Autoritäre Bedrohungen der Wissenschaftsfreiheit, DOI: https://doi.org/10.46500/83536237, 2026, S. 69-75.

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Ausschüsse als essenzieller Teil der Parlamentsarbeit

Ausschüsse sind auf Bundes- wie auf Landesebene entscheidend für die inhaltliche Arbeit des Parlaments. Wie es das Bundesverfassungsgericht seit jeher anerkennt, wird „[e]in wesentlicher Teil der Informations-, Kontroll- und Untersuchungsaufgaben“ des Parlaments „durch die Ausschüsse wahrgenommen, die auf diese Weise in die Repräsentation des Volkes durch das Parlament einbezogen sind“ (BVerfGE 84, 304, Rn. 82). Gerade bei Gesetzesvorhaben spielen Ausschüsse eine wichtige vorberatende Rolle. Sie sollen Vorhaben inhaltlich so weit vorbereiten, dass sie dem Plenum eine Beschlussvorlage empfehlen können, über die dieses nur noch mit „Ja“ oder „Nein“ zu entscheiden braucht. Wie das Plenum entscheidet auch ein Ausschuss regelmäßig mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen (Enthaltungen sind unbeachtlich).

Ausschüsse erleichtern die Parlamentsarbeit, indem das Plenum nicht jede Sachentscheidung vorbereiten muss, sondern diese Arbeit mit den Ausschüssen auf kleinere Arbeitseinheiten auslagert. Abseits der von der Verfassung zwingend geforderten Ausschüsse (in Sachsen-Anhalt sind das der Wahlprüfungsausschuss gem. Art. 44 Abs. 1 i.V.m. Art. 52 Abs. 3 Verf LSA und der Petitionsausschuss gem. Art. 61 Verf LSA) kann das Parlament daher kraft seines Selbstorganisationsrechts die Art und Anzahl der Fachausschüsse, derer es sich „zur Vorbereitung seiner Beratungen und Beschlüsse“ (so Art. 46 Abs. 2 Verf LSA) bedienen möchte, sowie deren Funktion, Zusammensetzung und Arbeitsweise selbst regeln.

Spiegelbildlichkeit der Ausschussbesetzung

Ausschüsse sind dabei nicht nur vorbereitend tätig, sondern ebenso entscheidungsprägend. Daher müssen auch sie den demokratischen Anforderungen der Verfassung, namentlich dem Mehrheitsprinzip (Art. 2 Abs. 1 Verf LSA, Art. 20 Abs. 3 GG), genügen. Um formell gleiche Stimmgewichte in parlamentarische Mandate zu übersetzen, muss das Prinzip der Wahlgleichheit über den Wahltag hinaus fortwirken. Dafür muss sich die demokratische Willensbildung auf einer zweiten Stufe im Status und in der Tätigkeit der Abgeordneten entfalten (vgl. BVerfGE 102, 224, Rn. 59; BVerfGE 112, 118, Rn. 49). Aus der Gleichheit der Bürger bei der Ausübung des aktiven Wahlrechts (Art. 42 Abs. 2 Verf LSA) folgt in der repräsentativen Demokratie das Gebot, die gewählten Abgeordneten in Statusfragen sowie bei der Ausübung ihrer Rechte gleich zu behandeln. Aus Art. 41 Abs. 2 Verf LSA, wonach die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes und nicht nur einer Partei sind, folgt zudem, dass Abgeordnete grundsätzlich die gleichen Mitwirkungsbefugnisse an der parlamentarischen Arbeit haben.

Aufgrund ihres freien Mandats können die Abgeordneten sich in Fraktionen organisieren. Sie sind als politische Kräfte ebenso gleich und entsprechend ihrer Stärke zu behandeln wie die Abgeordneten untereinander (BVerfGE 84, 304, Rn. 80 f.). Wegen der Bedeutung der Ausschussarbeit für das parlamentarische Verfahren muss die Ausschussbesetzung daher die politischen Kräfteverhältnisse des Parlaments widerspiegeln. Jeder Ausschuss muss mit Blick auf die Größe der Fraktionen grundsätzlich ein verkleinertes Abbild des Plenums sein (st. Rspr., etwa BVerfGE 80, 188, Rn. 120; BVerfGE 130, 318, Rn. 126).

In Sachsen-Anhalt folgt das auch aus der Oppositionsklausel des Art. 48 Abs. 2 Verf LSA, wonach die Oppositionsfraktionen das Recht auf Chancengleichheit im Parlament haben. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits früh die parlamentarische Opposition als „grundlegendes Prinzip“ der freiheitlichen demokratischen Grundordnung identifiziert (BVerfGE 2, 1, Rn. 35). „Opposition“ im Sinne dieser Vorschrift sind begrifflich die Mitglieder und Fraktionen des Landtags, welche die Landesregierung „nicht stützen“ (Art. 48 Abs. 1 Verf LSA), die also nicht auf Grundlage einer „koalitionsähnliche[n] Abrede“ die Regierung ins Amt bringen oder darin halten (VerfG LSA, LVG 1/96). Die Vorschrift ist eine spezifische Form des parlamentarischen Minderheitenschutzes und damit letztlich Ausfluss des Demokratieprinzips. Sie unterstreicht und bekräftigt den formalisierten Gleichheitssatz mit Blick auf alle Abgeordneten und Fraktionen (BVerfGE 80, 188, Rn. 116 f.), der zur größtmöglichen Spiegelbildlichkeit parlamentarischer Gremien zwingt. In dieser Dimension bezieht sich die Oppositionsklausel auf alle Fraktionen: die jetzigen Oppositionsfraktionen, aber auch diejenigen, die zu einem späteren Zeitpunkt in die Opposition geraten können, etwa wegen eines Koalitionswechsels oder weil eine Koalition zerbricht und eine Minderheitsregierung weiterregiert.

Auch die zeitliche Abfolge von Konstituierung des Landtags und Regierungsbildung verlangt eine über den Wortlaut hinausgehende Anwendung der Vorschrift auf alle Landtagsfraktionen. Die fristgebundene Konstituierung des neuen Landtags und die Wahl des Ministerpräsidenten, die in Sachsen-Anhalt an keine Frist gebunden ist, führen dazu, dass der Landtag regelmäßig Ausschüsse einrichtet, bevor er einen Ministerpräsidenten wählt. Damit nicht bereits vor der Regierungsbildung Tatsachen geschaffen werden, vermittelt die Vorschrift schon in dieser Phase einen Anspruch, die Kräfteverhältnisse des Plenums ohne erhebliche Verzerrung in den Ausschüssen abzubilden – auch für Fraktionen, die erst später Teil der Opposition sind.

Auf die Größe kommt es an

Das Verhältnis der Sitze einer einzelnen Fraktion zur Gesamtzahl der Sitze im Ausschuss weicht im Vergleich zur Stärke im Parlament regelmäßig leicht nach oben oder nach unten ab, da natürlich nur ganze Sitze zugewiesen werden (vgl. BVerfGE 96, 264, Rn. 79). Gerade bei kleineren Fraktionen, denen aber mindestens ein Sitz zusteht, können die Abweichungen etwas stärker ausfallen. Das ist unproblematisch, solange die Bestimmung der Mitgliederzahl und -verteilung in parlamentarischen Gremien nicht auf sachfremden Erwägungen beruht und das Kräfteverhältnis der Fraktionen im Plenum zueinander annähernd korrekt wiedergegeben wird, ohne dass die Sitzverteilung zu erheblichen Verzerrungen führt.

In der auslaufenden 8. Wahlperiode haben die ständigen Ausschüsse des Magdeburger Landtags jeweils 13 Mitglieder, die die Fraktionen nach dem Rangmaßzahlverfahren entsenden (§ 12 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 GO-LT LSA). Daraus ergibt sich folgende Sitzverteilung:

Als Teil seines Selbstorganisationsrechts kann das Parlament die Größe der Ausschüsse selbst festlegen. Dabei muss es eine Reihe von Gesichtspunkten abwägen, etwa die (zu erwartende) Arbeitsbelastung bestimmter Ausschüsse, die Anzahl der im Parlament vertretenen Fraktionen und deren Größe. Weil Ausschüsse die Arbeit rationalisieren sollen, sind sie deutlich kleiner als das Plenum. So führen unterschiedliche Mitgliederzahlen zu unterschiedlichen Abweichungen von einer perfekten Spiegelbildlichkeit. Solange allein sachlich gerechtfertigte Erwägungen zugrunde liegen, bewegt sich die Festsetzung der Ausschussgröße in den verfassungsrechtlich zulässigen Grenzen des Selbstorganisationsrechts. Dies gilt allerdings nur, soweit die Zahl von Sitzen nach dem anzuwendenden Verteilungsverfahren nicht den Wählerwillen verfälscht und so nicht mehr mit dem Mehrheitsprinzip vereinbar wäre. Eine verfassungsrechtliche Grenze ist überschritten, wenn eine Fraktion im Ausschuss Gestaltungsmöglichkeiten erhält, die der politischen Realität des Plenums nicht entsprechen. Eine solche Situation liegt beispielsweise vor, wenn eine Fraktion ein bestimmtes entscheidungserhebliches Quorum erreicht, das sie im Plenum nicht hat.

Elf oder zwölf Mitglieder?

Genau dieser Punkt wird im neuen Magdeburger Landtag relevant. In Vorbereitung auf die konstituierende Sitzung des Landtags für die 9. Wahlperiode streitet der Vor-Ältestenrat auch über die Größe der ständigen Ausschüsse. Konsens besteht wohl darüber, dass die Ausschüsse weniger als die 13 Sitze der 8. Wahlperiode haben sollen. Die AfD-Fraktion fordert eine Größe von 12 Sitzen, wovon nach dem anzuwendenden Verfahren nach Sainte-Laguë/Schepers sechs Sitze auf die AfD entfielen. Andere Fraktionen wollen die Ausschüsse mit 11 Personen besetzen; auf die AfD entfielen davon fünf Sitze. Auf Grundlage des Ergebnisses der Landtagswahl vom 6. September 2026 ergibt sich damit folgende Sitzverteilung für die unterschiedlichen Konstellationen einschließlich der bisherigen 13 Sitze:

Wie sich aus der Übersicht ergibt, würde eine Ausschussgröße von 13 Sitzen zu beachtlichen Verschiebungen führen; diese Option fordert aber keine Seite. Während sich bei 12 Sitzen die Abweichungen gerade für die kleineren Fraktionen insgesamt verringern würden, führt diese Ausschussgröße zu einer ganz erheblichen Verzerrung: Die AfD-Fraktion hätte in einem ständigen Ausschuss genau die Hälfte der Sitze. Dies wäre nicht nur eine Abweichung von 6 Prozentpunkten nach oben, die grundsätzlich noch tolerierbar wäre. Viel gewichtiger ist, dass die AfD-Fraktion jedwede Entscheidung blockieren könnte, da ihren Stimmen nur genauso viele Stimmen anderer Ausschussmitglieder gegenüberstünden – eine Pattsituation. Zwar hätte sie selbst keine einfache (in diesem Fall sogar absolute) Mehrheit und könnte damit nicht aus eigener Kraft konstruktiv gestaltend wirken, wohl hätte sie aber eine destruktive Blockademöglichkeit und damit einen Einfluss, den sie im Plenum nicht hätte. Die Festlegung einer Ausschussgröße von 12 Mitgliedern wäre unter den konkreten Mehrheitsbedingungen der 9. Wahlperiode verfassungswidrig.

Verstoß gegen das Demokratieprinzip

Einen annähernd gleich gelagerten Fall musste 2009 der Bayerische Verfassungsgerichtshof entscheiden. Im 16. Bayerischen Landtag hatte die CSU einen Sitzanteil im Plenum von 49,2 %. In den Ausschüssen sollte sie jeweils exakt die Hälfte der Sitze besetzen. Der Gerichtshof konstatierte zwar, dass damit der CSU eine qualitative Veränderung ihrer Wirkungsmöglichkeiten eingeräumt werde, die von ihrer Stärke im Plenum abweiche. Einen Verfassungsverstoß vermochte die Gerichtsmehrheit dennoch nicht zu erkennen, da sich die konkreten Mehrheitsverhältnisse (die CSU bildete eine Koalitionsregierung mit der FDP) faktisch nicht auf das Stärkeverhältnis der Fraktionen in den Ausschüssen auswirken würden. Damit verkannte der Gerichtshof aber den Gehalt der zugrundeliegenden Vorschriften. Vier der neun an der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs mitwirkenden Mitglieder vertraten in einem Sondervotum zutreffend die Auffassung, dass die konkrete Festlegung der Ausschussgröße wegen Verletzung des Spiegelbildgebots gegen das Demokratieprinzip verstößt. Dieses Gebot soll nämlich sicherstellen, dass ein parlamentarischer Ausschuss die Zusammensetzung des Plenums in seiner konkreten, durch die Fraktionen – und nicht durch eine Koalition – geprägten organisatorischen Gestalt möglichst wahrheitsgetreu abbildet (siehe BVerfGE 112, 118, Rn. 54). Dies gilt für alle Fraktionen, unabhängig davon, ob sie die Landesregierung stützen oder sich in der parlamentarischen Opposition befinden.

In Sachsen-Anhalt stellen sich die Mehrheitsverhältnisse aller Voraussicht nach ganz anders dar. Eine Koalition oder eine koalitionsähnliche Abrede mit der AfD als stärkster Fraktion haben alle anderen Fraktionen ausgeschlossen. Im Falle einer geduldeten AfD-Minderheitsregierung würden die Erwägungen der Mehrheitsentscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs schon nicht greifen. Nimmt man indes das Gebot der Spiegelbildlichkeit in Verbindung mit der landesrechtlichen Oppositionsklausel ernst, spielen mögliche Regierungsoptionen oder -absprachen aber schon von Beginn an keine Rolle. Es kommt allein auf die Gleichbehandlung aller Fraktionen in Übereinstimmung mit ihren politischen Wirkmöglichkeiten im Plenum an. Die von der AfD vorgeschlagene Regelgröße von 12 Mitgliedern für die ständigen Ausschüsse des neuen Magdeburger Landtags würde somit gegen die Verfassung verstoßen. Ändert die Parlamentsmehrheit die Geschäftsordnung dennoch entsprechend, kann jede Fraktion gegen die Änderung vor dem Landesverfassungsgericht in Dessau klagen.

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Wir beginnen mit einer kurzen Analyse des Narrativs, welches Hochschulen als Hochburgen des Antisemitismus darstellt, und ordnen anschließend ein, was Einschränkungen der Meinungs- und Wissenschaftsfreiheit für Wissenschaftlerinnen bedeuten. Wir analysieren dann drei Mechanismen, die zur Versicherheitlichung der Hochschulen beigetragen haben: (1) das Handeln von Antisemitismusbeauftragten, (2) den vom Bundestag angenommenen Antrag „Antisemitismus und Israelfeindlichkeit an Schulen und Hochschulen entschlossen entgegentreten sowie den freien Diskursraum sichern“ und (3) die Politisierung der Forschungsförderung.

Das Narrativ der „Antisemitismushochburg Universität”

Restriktive und repressive Maßnahmen an Hochschulen werden häufig mit einem angeblichen Anstieg von Antisemitismus an Universitäten gerechtfertigt. Als Beleg dienen dabei unter anderem die Zahlen zivilgesellschaftlicher Meldestellen wie der Recherche- und Informationsstellen Antisemitismus (RIAS). In seinen Berichten räumt RIAS der Kategorie des ‚israelbezogenen Antisemitismus‘ einen zentralen Stellenwert ein.¹⁾

Die von RIAS gesammelten Falldaten sind nicht zuletzt problematisch, weil der Verband die umstrittene Arbeitsdefinition der International Holocaust Remembrance Alliance (IHRA) zugrunde legt, die Antisemitismus als eine „bestimmte Wahrnehmung von Jüdinnen und Juden“ definiert, die sich als Hass äußern kann, und in ihren erläuternden Beispielen auch verschiedene Formen der Kritik an und Bezugnahmen auf Israel als mögliche Erscheinungsformen von Antisemitismus erfasst.²⁾ Auch palästinasolidarische oder antizionistische Positionen werden auf Grundlage der IHRA-Definition oft als antisemitisch eingeordnet. Die IHRA-Definition wird deshalb auch in der Wissenschaft kontrovers diskutiert.³⁾ Selbst der maßgebliche Verfasser der IHRA-Definition, Kenneth Stern, warnt Hochschulen vor der politischen Instrumentalisierung der IHRA und den Gefahren für die Wissenschaftsfreiheit.⁴⁾ Die Anwendung der IHRA-Definition bei Meldestellen wie RIAS, trägt zudem zu höheren Fallzahlen in deren Berichten bei und verzerrt dadurch das Bild von Universitäten als Hochburgen antisemitischer Vorfälle.⁵⁾

Auch der Antisemitismusbeauftragte der Bundesregierung, Dr. Felix Klein, hat die Versicherheitlichung der Hochschulen in Deutschland mit vorangetrieben. So erklärte er, dass der Staat das an Hochschulen zu beobachtende Ausmaß an „Radikalisierung“ nicht hinnehmen dürfe, und forderte die Einbindung des Verfassungsschutzes sowie eine Verschärfung des Strafrechts. Zudem bezeichnete er „postkoloniale“ und linke Formen des Antisemitismus als ernsthafte Bedrohung für jüdisches Leben.⁶⁾.

Die bislang einzige systematische Studie zur Verbreitung antisemitischer Einstellungen unter Studierenden und Wissenschaftlerinnen an deutschen Hochschulen wurde 2024 von der Universität Konstanz im Auftrag des damaligen Bundesministeriums für Bildung und Forschung durchgeführt. Sie kommt zu dem Ergebnis, dass antisemitische Einstellungen unter den befragten Hochschulangehörigen mit etwa sechs Prozent deutlich weniger verbreitet sind; in der Gesamtbevölkerung sind es 20 Prozent. Zugleich zeigt die Studie, dass palästinasolidarische Positionen kaum oder nur in geringem Maße mit antisemitischen Einstellungen zusammenhängen.⁷⁾

Vor dem Hintergrund palästinasolidarischer Studierendenproteste hat sich dennoch auch aufgrund von Medienberichterstattung das Narrativ von der „Antisemitismushochburg Universität“ verfestigt.⁸⁾ Unterschiedliche politische Akteure nutzen dieses Narrativ, um polizeiliche Maßnahmen, eine engere Zusammenarbeit zwischen Hochschulen und Sicherheitsbehörden oder die Verschärfungen hochschul- und ordnungsrechtlicher Sanktionsmöglichkeiten zu legitimieren. In diesem Narrativ erscheinen Proteste, Veranstaltungen und kritische Forschung nicht mehr primär als Bestandteile universitärer Auseinandersetzungen mit Konflikten, sondern als Sicherheitsrisiken, die durch Überwachung, Verbote und Sanktionen bearbeitet werden müssen.

Diese Befunde sind kein Grund Antisemitismus an Hochschulen nicht ernst zu nehmen und bestimmt entgegenzutreten. Sie widersprechen jedoch Maßnahmen, welche Universitäten pauschal als besonders von Antisemitismus betroffene Orte behandeln und daraus die Notwendigkeit des Ausbaus von Überwachung, Repression und Sanktionen ableiten. Die oft schnellen Rufe nach Polizeieinsätzen auf Campi aus der Politik, auch bei friedlichen Studierendenprotesten sind Ausdruck einer zunehmenden und problematischen Versicherheitlichung von Universitäten.⁹⁾

Die Versicherheitlichung von Hochschulen wird unter anderem auch im gemeinsamen Antrag der Bundestagsfraktionen der SPD, CDU/CSU, Bündnis 90/Die Grünen und FDP von Januar 2025 mit dem Titel: „Antisemitismus und Israelfeindlichkeit an Schulen und Hochschulen entschlossen entgegentreten sowie den freien Diskursraum sichern“ deutlich. Dieser erwähnt die oben genannte Konstanzer Studie zwar, berücksichtigt aber ihre zentralen Ergebnisse nicht in der Darstellung des Problems. Stattdessen rückt er den angeblich an Hochschulen verbreiteten Antisemitismus in den Mittelpunkt und fordert Universitäten u.a. auf stärker mit den Sicherheitsbehörden zusammen zu arbeiten.¹⁰⁾

Universitäten werden so auf Grundlage eines empirisch nicht haltbaren Problemnarrativs zu einer engeren Kooperation mit Sicherheitsbehörden und zur Verschärfung von Sanktionsmöglichkeiten gedrängt. Dies erzeugt einen Generalverdacht gegenüber Studierenden und Wissenschaftlerinnen und externalisiert die Verantwortung für inneruniversitäre Konflikte von den Hochschulen und deren Gremien zur Politik und den Sicherheitsbehörden.

Wissenschafts- und Meinungsfreiheit an der Universität

Meinungsfreiheit und Wissenschaftsfreiheit sind zwar als rechtliche Prinzipien streng voneinander zu unterscheiden¹¹⁾ in der Praxis haben Einschränkungen von Meinungsfreiheit auf dem Campus allerdings oftmals auch negative Auswirkungen auf die Wissenschaftsfreiheit. Wissenschaftsfreiheit schützt zwar primär die berufliche Tätigkeit von Wissenschaftlerinnen, also Forschung, Lehre, Publikation und wissenschaftliche Kommunikation, aber Angriffe auf die Meinungs- und Versammlungsfreiheit an Universitäten können mittelbar dazu führen, dass Wissenschaftlerinnen in eben diesen Tätigkeiten eingeschränkt werden oder sich selbst einschränken aus Sorge um negative Konsequenzen.

Wenn Veranstaltungen abgesagt, Räume entzogen, Proteste gewaltsam aufgelöst oder Forschende öffentlich diffamiert werden, verändern sich die Bedingungen, unter denen Forschung und Lehre an der Universität stattfinden. Sie beeinflussen, welche Themen bearbeitet, welche Begriffe verwendet, welche Kooperationspartnerinnen eingeladen und welche Ergebnisse öffentlich vertreten werden können. Aus Angst vor Denunziationskampagnen, beruflichen Nachteilen oder negativen Folgen für Förderanträge z.B. beginnen Wissenschaftlerinnen, sich selbst zu zensieren.

Wie weit verbreitet Selbstzensur unter Nahostwissenschaftlerinnen an deutschen Forschungseinrichtungen bereits ist, hat eine umfragebasierte Studie aufgezeigt, in der mehr als 76% der Teilnehmenden Angaben aus Angst vor negativen Konsequenzen Selbstzensur in Forschung, Lehre oder Wissenschaftskommunikation zu betreiben.¹²⁾

In unserer kürzlich erschienen Studie¹³⁾ untersuchen wir Mechanismen, durch die sich der Raum dessen verengt, was an Universitäten – auch in Forschung und Lehre – ohne Sanktionsgefahr gesagt werden kann. Dabei greifen wir auf ein Verständnis von Wissenschaftsfreiheit zurück, das sowohl interne als auch externe Einschränkungen berücksichtigt. Interne Einschränkungen entstehen innerhalb der Universität, etwa durch die Ausbreitung einer Überwachungskultur, Disziplinarmaßnahmen, Misstrauen oder Selbstzensur. Externe Einschränkungen sind z.B. politische Interventionen, öffentliche Diffamierungen, Fördermittelentscheidungen oder Verschärfungen des Rechtsrahmens. Angriffe auf Wissenschaftsfreiheit entfalten häufig gerade deshalb Wirkung, weil sich hochschulexterner und hochschulinterner Druck gegenseitig verstärken. Externe Eingriffe werden durch die unkritische Übernahme und Umsetzung innerhalb der Universität normalisiert, was Einschränkungen noch verstärkt.

Wie Antisemitismusbeauftragte die Wissenschaftsfreiheit untergraben

2018 wurde im Bundesministerium des Innern erstmals das Amt eines Antisemitismusbeauftragten der Bundesregierung eingerichtet. Seit dem 1. Mai 2018 wird das Amt von Dr. Felix Klein ausgeübt.¹⁴⁾ Inzwischen haben alle 16 Bundesländer vergleichbare Stellen geschaffen; zudem wurden Antisemitismusbeauftragte in vielen Staatsanwaltschaften und Hochschulen eingesetzt. Das System ist stark dezentralisiert: Während einige Beauftragte hauptamtlich und vergütet tätig sind, üben andere die Funktion ehrenamtlich aus. Es gibt weder eine standardisierte Ausbildung noch einheitliche Qualifikationsanforderungen oder ein gemeinsames Verständnis der Aufgaben und Zuständigkeiten.¹⁵⁾ An deutschen Hochschulen werden zunehmend Antisemitismusbeauftragte eingesetzt, obgleich bundesweit keine einheitlichen Mandate und Auswahlprozesse für diese existieren.

In der Praxis haben Antisemitismusbeauftragte wiederholt zur Einschränkung der Wissenschaftsfreiheit beigetragen und die Versicherheitlichung der Hochschulen mitvorangetrieben. Wir unterscheiden drei Formen der Einflussnahme. Erstens haben Antisemitismusbeauftragte repressive Maßnahmen gegen studentischen Protest, Sanktionen gegen studentische Gruppen und die Absage wissenschaftlicher Veranstaltungen befürwortet. Zweitens haben sie die Verwendung von Begriffen wie „Genozid“, „Apartheid“ und „Siedlerkolonialismus“ als Formen israelbezogenen Antisemitismus problematisiert und damit Einfluss darauf genommen, welche wissenschaftlichen Positionen und Begriffe als legitim gelten. Drittens haben Antisemitismusbeauftragte teilweise den Austausch mit Lehrenden und Studierenden – auch jüdischen – verweigert, welche die israelische Politik kritisieren oder nicht-zionistische Positionen vertreten. Dadurch werden bestimmte Perspektiven aus dem institutionellen Dialog ausgeschlossen und einige jüdische Stimmen gegenüber anderen privilegiert. Dies beeinträchtigt den für die Wissenschaftsfreiheit zentralen Pluralismus wissenschaftlicher Positionen. In diesem Aufsatz untersuchen wir im Detail, welche Rolle Antisemitismusbeauftragte bei der Einschränkung der Wissenschaftsfreiheit spielen.¹⁶⁾

An der Goethe-Universität Frankfurt wurden beispielsweise Räume für die Konferenz „Talking about (the Silencing of) Palestine“ zurückgezogen, nachdem der hessische Antisemitismusbeauftragte Uwe Becker die Veranstaltung als „akademische Inszenierung von israelbezogenem Antisemitismus“ kritisiert hatte.¹⁷⁾ Die Universität begründete ihre Entscheidung unter anderem mit der Beteiligung von Students for Palestine.¹⁸⁾

In einem anderen öffentlich gemachten Fall intervenierte der Antisemitismusbeauftragte der Universität Erlangen, Prof. Dr. Lutz Edzard, in das Programm der Jahrestagung der Deutschen Arbeitsgemeinschaft Vorderer Orient (DAVO). Edzard forderte nach Angaben der Organisatorinnen des Panels die Entfernung des Begriffs „Genozid“ aus einem Paneltitel und alarmierte unter anderem den bayerischen Antisemitismusbeauftragten, die Staatsanwaltschaft sowie Universitätsleitungen. Das Panel fand zwar statt, doch eine Vortragende zog ihre Teilnahme zurück und andere schlossen aus Sorge vor rechtlichen Konsequenzen Rechtsschutzversicherungen ab.¹⁹⁾ Der Fall macht deutlich, wie bereits informeller Druck und die Möglichkeit rechtlicher Konsequenzen einen chilling effect erzeugen und wissenschaftliche Debatten einschränken können.

Im Januar 2026 forderte der Thüringer Antisemitismusbeauftragte Michael Panse der Hochschulgruppe „Erfurt Unsilenced“ den Status als Hochschulgruppe zu entziehen. Er warf den Studierenden unter anderem vor, Inhalte von „Palästina Spricht“ zu verbreiten, Israel zu delegitimieren und mit der Verwendung des Slogans „Nie wieder ist jetzt“ im Kontext des Genozids in Gaza die Shoah zu relativieren.²⁰⁾ Die Gruppe selbst wurde zu einem anschließenden Gespräch mit der Universitätsleitung nicht eingeladen und kritisierte, dass zuvor kein Dialog mit ihr gesucht worden sei.²¹⁾ Ihren offiziellen Status behielt die Hochschulgruppe zwar, aber der Fall zeigt, wie Antisemitismusvorwürfe genutzt werden können, um Druck auf studentische Organisierung und deren Aktivitäten auszuüben.

Der Umgang mit dem Jewish Solidarity Collective (JSC), der einzigen organisierten jüdischen Hochschulgruppe an der Universität der Künste (UdK) Berlin, zeigt zudem, dass nicht alle jüdischen Perspektiven gleichermaßen von Antisemitismusbeauftragten berücksichtigt werden. Das JSC kritisierte eine Erklärung von UdK-Lehrenden, welche studentische palästinasolidarische Proteste als „gewalttätig“ und „antisemitisch“ bezeichnete und postkoloniale Kritik an Israel zurückwies.²²⁾ Das JSC beanstandete, dass die Erklärung der Lehrenden ohne Einbeziehung jüdischer Hochschulangehöriger veröffentlicht worden war.²³⁾ Die spätere Antisemitismusbeauftragte der UdK, Dr. Michaela Conen, warf dem JSC daraufhin selbst antisemitische Motive vor und drohte nach Angaben der Gruppe später, Mitglieder wegen ihrer Beteiligung an einer Demonstration den Sicherheitsbehörden zu melden. Gesprächsanfragen des JSC an die Hochschulleitung blieben erfolglos.²⁴⁾ Der Fall an der UdK Berlin verdeutlicht, wie jüdische Stimmen marginalisiert werden können, wenn sie von dominanten Positionen zu Israel und Palästina abweichen.

Trotz der hier beschriebenen problematischen Eingriffe von Antisemitismusbeauftragten in die Wissenschaftsfreiheit und Hochschulautonomie vertreten diese keineswegs eine einheitliche Position. Die Tendenz vieler Amtsinhaber, sich in die Programme wissenschaftlicher Veranstaltungen und in die studentische Selbstorganisation einzumischen, ist angesichts der damit verbundenen Auswirkungen auf Diskursräume an Hochschulen jedoch besorgniserregend.

Versicherheitlichung von Hochschulen durch den Bundestag

Mit der sogenannten Antisemitismusresolution trieb das Parlament die Versicherheitlichung von Hochschulen weiter voran. Der Antrag „Antisemitismus und Israelfeindlichkeit an Schulen und Hochschulen entschlossen entgegentreten sowie den freien Diskursraum sichern“ wurde im Januar 2025 mit breiter Mehrheit beschlossen. Auch die AfD stimmte zu; die Linkspartei enthielt sich, während das Bündnis Sahra Wagenknecht als einzige Partei gegen den Antrag stimmte. Die meisten der konkreten Empfehlungen und Forderungen setzen auf Überwachung, Sanktionen und eine engere Zusammenarbeit mit Sicherheitsbehörden. Des Weiteren werden Hochschulen darin aufgefordert, rechtliche Möglichkeiten gegen antisemitisches Verhalten vollständig auszuschöpfen. Als mögliche Maßnahmen nennt die Resolution unter anderem Hausverbote, die Zusammenarbeit mit Sicherheitsbehörden und die Exmatrikulation von Studierenden.

Die Resolution benennt die umstrittene IHRA-Antisemitismusdefinition als maßgeblichen Bezugspunkt für die Identifizierung und Bewertung antisemitischer Äußerungen. Die Hochschulrektorenkonferenz hat deshalb darauf hingewiesen, dass die Diskussion über die Definition von Antisemitismus Gegenstand und Aufgabe wissenschaftlicher Auseinandersetzung ist, da andernfalls politische Kategorien in die Bewertung von Forschung, Lehre und wissenschaftlicher Kommunikation einzudringen drohen.²⁵⁾ Hinzu kommt, dass Bundestagsresolutionen zwar formal nicht bindend sind, in der Praxis aber eine erhebliche Wirkung entfalten können. Gerade weil sie keiner vollständigen gerichtlichen Kontrolle unterliegen wie formelle Gesetze oder Verwaltungsakte, besteht die Gefahr, dass Resolutionen Entscheidungen beeinflussen, ohne dass Betroffene effektiv mit rechtsstaatlichen Mitteln dagegen vorgehen können.

Die Resolution setzt nicht nur politische Signale, sondern formuliert auch konkrete Erwartungen an institutionelles Verhalten von Hochschulen. Hochschulleitungen, Politikerinnen oder Antisemitismusbeauftragte können sich auf sie berufen, wenn sie fordern Veranstaltungen abzusagen oder Gruppen auszuschließen. Wissenschaftlerinnen reagieren vermehrt präventiv mit Selbstzensur und meiden Forschungsfragen, Veranstaltungen, oder Kooperationspartnerinnen, die als politisch riskant gelten könnten. Im Ergebnis leidet darunter die Wissensproduktion an deutschen Forschungseinrichtungen.²⁶⁾

Die Politisierung von Forschungsgeldern

Dass eine rechtlich unverbindliche Resolution derartige Wirkung entfalten kann, zeigt sich am deutlichsten dort, wo aus politischer Symbolik konkrete Verwaltungspraxis wird: bei der Vergabe öffentlicher Forschungsgelder. Hier verbindet sich die durch die Resolution geförderte Logik, nämlich die Kritik an israelischer Politik als Risikofaktor zu behandeln, mit einem Mechanismus, um die Forschungsausrichtung zu steuern: Drittmittelvergabe.

Denn die Resolution des Bundestags kann durchaus als Auftrag an Förderinstitutionen verstanden werden nicht nur die Qualität eines Forschungsvorhabens basierend auf wissenschaftsimmanenten Bewertungsprozessen zu beurteilen, sondern auch die politischen Positionen der Antragstellerinnen und ihrer Kooperationspartnerinnen zu berücksichtigen. Vor dem Hintergrund der Fördermittelaffäre um den folgenreichen Prüfauftrag im Haus der damaligen Bundesforschungsministerin Stark-Watzinger liegt es nahe, dass politische Äußerungen von Wissenschaftlerinnen im Rahmen des ministerialen Fördermittelvergabeprozesses überprüft wurden.²⁷⁾

Damit wird die Grenze zwischen der Bewertung eines Forschungsvorhabens und einer politischen Gesinnungsprüfung verwischt. Allein die Möglichkeit einer solchen Prüfung kann Selbstzensur unter Wissenschaftlerinnen fördern. Förderanträge sollten ausschließlich nach wissenschaftsimmanenten Kriterien wie wissenschaftlicher Qualität, Originalität, methodischer Angemessenheit und ethischer Vertretbarkeit beurteilt werden. In Gesprächen mit Kolleginnen und auf wissenschaftlichen Konferenzen zeigt sich eine zunehmende Unsicherheit darüber, welche Forschungsvorhaben, Begriffe und Veranstaltungen noch ohne institutionelle oder finanzielle Risiken möglich sind. Kann etwa ein bildungswissenschaftliches Projekt zu den Folgen der Zerstörung von Hochschulen in Gaza beim Bundesministerium für Forschung, Technologie und Raumfahrt (BMFTR) beantragt werden? Können im Rahmen eines DAAD-finanzierten Forschungsaufenthalts BDS-Bewegungen untersucht oder in DFG-Anträgen Konzepte wie „Apartheid“ und „Genozid“ verwendet werden, ohne Nachteile im Fördermittelvergabeverfahren zu riskieren? Und können Hochschulen Veranstaltungen mit UN-Expertinnen oder israelischen Wissenschaftlerinnen, Journalistinnen und Kulturschaffenden durchführen, die die israelische Kriegsführung oder Besatzungspolitik mit diesen Begriffen beschreiben? Solche Fragen verdeutlichen, dass Einschränkungen der Wissenschaftsfreiheit bereits dort Wirkung entfalten können, wo die Grenzen des Zulässigen unklar werden und Wissenschaftlerinnen mögliche Konsequenzen bei der Wahl von Forschungsgegenständen, Begriffen und Gesprächspartnerinnen antizipieren.

Dass diese Fragen gestellt werden, zeigt bereits den sogenannten chilling effect, die disziplinierende Wirkung politischer Vorgaben. Dass es sich dabei nicht um hypothetische Sorgen handelt, zeigt der Fall der Universität zu Köln: Sie entschied 2024 die Albertus-Magnus-Professur nicht an die jüdische Philosophin und New-School-Professorin Nancy Fraser zu vergeben, nachdem diese den offenen Brief ‘Philosophy for Palestine’ unterzeichnet hatte.²⁸⁾ Der Fall zeigt, dass nicht nur palästinasolidarische Studierende oder Wissenschaftlerinnen von solchen Ausschlüssen betroffen sein können. Es trifft insbesondere auch jüdische Forschende, die von der deutschen Staatsräson abweichende Positionen vertreten. Solche Fälle wirken doppelt: Sie treffen die unmittelbar Betroffenen und senden zugleich ein Signal an die gesamte wissenschaftliche Community, dass öffentliche Kritik Einladungen, Preise, Professuren oder Fördermöglichkeiten kosten kann. Wissenschaftsfreiheit wird so nicht durch ein ausdrückliches Verbot eingeschränkt, sondern durch die Erwartung möglicher Konsequenzen diszipliniert.

Konvergenz politischer Eingriffe in die Wissenschaft im Namen der Antisemitismusbekämpfung

Die drei hier beschriebenen Entwicklungen sind Teil einer breiteren autoritären Konvergenz illiberaler Eingriffsversuche in die Wissenschaftsfreiheit. Autoritäre Formen der Antisemitismusbekämpfung²⁹⁾ verbinden sich mit einer allgemeinen Tendenz, politische Konflikte an Universitäten durch Überwachung, Sanktionen und administrative Kontrolle zu bearbeiten. Diese Tendenz wird in vielen Fällen von Antisemitismusbeauftragten vorangetrieben. Gerade deshalb müssen ihre Aufgaben, Verfahren und Grenzen transparent sein. Aber auch politische Parteien, Ministerien, Medien, Hochschulleitungen und Sicherheitsbehörden haben durch ihr Handeln zu diesen Entwicklungen beigetragen.

Hochschulleitungen sollten auf zunehmende Konflikte und Proteste auf Campi nicht primär durch Versicherheitlichung – also durch Polizei, Repression und Überwachung – bearbeiten, sondern intern auf transparente und partizipative Informations-, Beteiligungs-, Mediations- und Entscheidungsprozesse setzen. Dazu gehören transparente Regeln für Veranstaltungen, Raumbuchungsrechte und Verhandlungen und Mediationen bei studentischen Demonstrationen, sowie unabhängige Beschwerdeverfahren und Stärkung von Antidiskriminierungsstellen.

Die Einschränkungen der Wissenschaftsfreiheit in den drei hier beschriebenen Mechanismen – das Handeln einzelner Antisemitismusbeauftragter, die Versicherheitlichung durch die Bundestagsresolution und die Politisierung der Fördermittelvergabe – verstärken sich gegenseitig. Sie verengen den Raum dessen, was an deutschen Hochschulen erforscht, gelehrt und öffentlich vertreten werden kann. Wenn Antisemitismusbeauftragte über die Grenzen wissenschaftlicher Diskussionen über das Konfliktgeschehen in Gaza an Universitäten entscheiden, wenn eine Bundestagsresolution von Hochschulleitungen Versicherheitlichung statt Dialog fordern, und wenn Fördermittelentscheidungen politisiert werden, dann wird der Kampf gegen Antisemitismus zum Vorwand für eine Politik, die (staats-)kritische Wissenschaften, abweichende Meinungen und studentischen Protest diszipliniert und dadurch die Wissenschaftsfreiheit gefährdet.

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