These are tussles over the rules that organise the information economy and take shape as sectoral battles. Entities that would typically be competitors instead coordinate, deploying massive resources in efforts to ensure legal categories are interpreted in ways that provide entitlements, power, and structural advantages for that sector’s monetisation strategies.

This dynamic is acutely visible in the copyright disputes against AI companies for training their models, without licenses or permission, on materials that are ordinarily controlled and exploited by large media companies. The resulting litigation asks that courts evaluate how copyright doctrine and its internal categories like “reproduction”, “originality”, “creativity”, and “fairness” ought to adapt to manage AI as a form of computation and set of commercial practices. The settlements reached on the meaning of these categories become the legal background against which commercial operators then engage in pragmatic deal-making that results in the commodification, assetisation, monetisation, or other valorisation of information.

The editors of this Symposium asked me to contribute a piece addressing how law ought to govern what counts as AI-generated knowledge, with a focus on whether existing legal categories continue to be helpful, or whether more attention ought to be paid to the AI tools used in the generation of knowledge. The comments above about the conceptual battles structuring the AI economy are intended to emphasise that the legal regimes governing information – what legal categories capture it and how it ought to be exploited – are resolving in a manner far more pragmatic than principled. The solutions to questions such as the legal status of AI-generated information are rarely (or are only ever partially) resolved in the legal doctrine, and more clearly manifest in the ways that commercial actors work to shape legal environments around their preferred forms of AI-inflected profit-seeking.

“Data” or “Content”

These dynamics look different at different points in the pipelines, supply chains, and forms of industrial organisation that make up what we call AI. I offer three examples below. The first is early in the AI supply chain, at the stage of model training, where massive amounts of text, art, video, and other media forms are ingested to create AI models capable of parsing, classifying, creating, and acting. Many of the copyright disputes have been levelled at this point, but this jurisprudence is struggling to conceptualise the ways in which the legal-economic status of information is adopting a critical duality in its encounter with AI. On one hand, this information is “content” or “knowledge” whose value is defined by what it expresses to a human. On the other, this information is also “data”, whose value is defined by what it reveals, statistically and in aggregate, about the relationship between concepts.

The companies in these disputes are trying to realise one or the other of these value forms – expressive value and data value – in different ways. Traditional media companies, for instance, want to maintain the legal status of this information as content, to be exploited and monetised through regimes like copyright, that they have successfully influenced and corralled over decades to maximise profitability. AI firms, alternatively, have built businesses organised around exploiting this information as data – where all sorts of materials are ingested into AI models to then power the AI systems that are sold to users on different terms.

Copyright doctrine simply doesn’t have the conceptual capacity to mediate between these different business models or value forms. Both sectors’ claims are correct – yes, “content” is being reproduced for model training, but the result is not a reproduction or collage of the inputs. Rather, the outcome is a statistical model of how media systems work that is capable of transforming the conceptual units of media into reproducible styles. Law alone cannot solve the conundrum, especially with the stakes as high as they already are. The role of doctrine is, instead, defining the background conditions of sectoral negotiations in ways that create price pressure one way or the other. There is no principled legal way through this reality. The legal status of information is being resolved almost exclusively in private deal-making (and legal reforms that water down legal doctrine to create more pragmatic contexts for deals, as we are currently seeing in Australia).

“Context”

The second point in the AI supply chain where existing legal categories struggle to conceptualise the nature of information is in the operation of AI software products used for information work. Academia, specifically academic publishing, is a good example.

On one hand, academic publishers similarly straddle the data-content divide. They are businesses traditionally built around exploiting copyright. The parasitic dynamics of that business are well understood, but, extremely simply, they usually involve academics providing exclusive copyright licences to their research outputs to publishers, and publishers monetising that licence by selling subscriptions to their journals back to universities. Where authors would provide non-exclusive licences or other open access arrangements, the publishers demand cash for the privilege. AI software is a new revenue pathway for publishers that leverages their existing control over the content academics produce to simultaneously exploit its data value to power their new generative AI search, query and workflow tools.

LexisNexis, for example, now calls itself a tech company rather than a publisher. This makes sense considering its background in information retrieval. But this orientation also signals the centrality of that company’s AI software to its business model. Important here, however, is the way that this type of AI ecosystem produces another techno-legal information category: “context”. A specific further hybridisation of “data” and “content” into a new form that is operationalised through product harnesses and model context protocols. The exploitation of context is effectively the value that software firms offer when building on top of models provided by AI companies.

Here, the business is less about having AI models train on content so that it can regurgitate that material as an answer to a query. Rather, the goal is to use that information available to a query from an AI model or agent. This becomes a new way to monetise access to information – not as academic content with expressive value consumed by humans, or as data with data value absorbed by models, but as context whose value manifests through its structural availability and machine readability within an AI ecosystem – a kind of traffic value. The business model for this arrangement is called subscribe-to-context, and it depends largely on enforcement mechanisms that do not exist yet. Specifically, inchoate techno-legal mechanisms of query-based licensing that define the availability of material to AI agents. But at the moment, this depends more on technical information controls than legal ones, which aren’t really able to grasp the doctrinal consequences of information being read and reasoned over by an AI agent for the sake of automating the production of new information.

“Slop”

The third point in the AI economy that legal categories stumble is at the point of information creation. It is worth looking at this issue as an extension of the developments outlined above. The legal arrangements that make the academic publishing business models feasible, at their heart, still rely on an academic or author creating an information artefact that is legally excludable and exchangeable as a property right.

As this copyright-protected work encounters datafication and contextification in service of automation, a contradiction emerges. Academic publishers obtain a licence to the copyright created by an academic to build new tools that automate elements of an author’s workflow. Taken to the end point, this automation begins to challenge the human’s authorial status and contribution. Because software systems cannot be authors that hold copyright, there may no longer be a copyright in works that publishers can exclusively exploit.

Were academic publishers not currently advertising jobs for humans to edit fully AI-generated content, that would be a less ridiculous proposition. But they are, and the reason is not necessarily to ensure the quality or rigour of the materials produced. Those human editors serve to resolve the copyright contradiction by giving automated content an authorial copyright “wash”, sufficient to create and sustain the property right that anchors the business. This is humans mopping up “slop” to ensure its commercial value. Rather than any principled or doctrinal evolution of the meaning of originality, creativity, or attribution, the status of AI-generated information is mediated by brute force commercial arrangements that site a human within an automated workflow in order for them to accumulate the legal privileges of authorship.

That dynamic is equally clear in the outcome of the dispute between Hollywood studios and the US Writers Guild in 2023. The resulting agreement stipulated that AI cannot be considered a writer capable of creating literary material. But it does clarify that studios may give fully AI-generated material for human writers to rework into literary material. This maintains the human’s pay and status as a writer (rather than those of a rewriter), while protecting the studios’ strategic imperatives around ensuring they still generate and control intellectual property while using AI to automate the production process. The terms of the agreement do not speak to the special creative powers of humans, only the capacity of humans to attract copyright protection. This is how the strange and unstable nature of human-machine relations is being managed in law – by deals, not by doctrine. The Writers’ Guild Agreement even specifies that when a writer uses generative AI, incorporates generative AI, or rewrites generative AI outputs, the outcome is literary material produced by the human and not by the AI. The legal status has effectively no relation to actual material practice.

Unquestionably, the way information is being generated has changed. But managing attribution is less about the nature of creativity in the AI context, and more about the manipulation of accountability and privilege in ways congenial to commerce. What counts as legitimate knowledge production is outsourced to labour deals, research integrity bodies, or sectoral convention (like court rules) that specify acceptable configurations in particular contexts. The result is that attribution indexes industrial and technological practices, not the contributions of humans or machines.

The result is that the legal categories defining the ownability of intangibles, such as creativity and originality, are legal terms of art modulated by doctrinal disputes, but ultimately determined by more practical considerations like market power.

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Vereinsrecht als Fremdenrecht

Es gibt in Deutschland rund 616.000 eingetragene Vereine und eine unbekannte, wohl deutlich größere Zahl an nicht eingetragenen Personenzusammenschlüssen. Vom Sportverein über den Förderverein der Grundschule bis hin zur Nachbarschaftsinitiative handelt es sich um Orte ehrenamtlichen Engagements und um einen wichtigen Bestandteil einer pluralen und demokratischen Zivilgesellschaft. Aber nicht jeder Verein ist harmlos: Das Bundesamt für Verfassungsschutz berichtet, dass Vereinsstrukturen genutzt werden, um etwa extremistische Bestrebungen oder Terrorismus zu finanzieren. Verschiedentlich wurden in den vergangenen Jahren islamische Zentren verboten, denen verfassungsfeindliche Zielsetzungen vorgeworfen wurde (dazu hier oder hier). Auf diese Risiken will der Gesetzentwurf reagieren. Schon heute gelten für Ausländervereine nach § 14 VereinsG (ebenso wie für gleichgestellte „ausländische Vereine“ nach § 15 VereinsG) spezielle Regeln. Diese sollen nun noch einmal verschärft werden: So sind umfangreiche Transparenz- und Meldepflichten zum „Ausländervereinsregister“ vorgesehen. Zuwendungen aus Drittstaaten ab 10.000 EUR müssen offengelegt werden, politisch tätige Vereine müssen Mitgliederlisten führen, die an die Sicherheitsbehörden übermittelt werden. Es drohen hohe Bußgelder (zu den Änderungen hier, S. 4 ff.). In der Sachverständigenanhörung zum Gesetzentwurf am 5. Oktober hat das zu Recht Kritik erfahren: Konkret bestehen datenschutzrechtliche Bedenken. Zweifelhaft ist auch, ob eine anlasslose Offenlegungspflicht hinsichtlich finanzieller Zuwendungen mit der europarechtlichen Kapitalverkehrsfreiheit des Art. 63 AEUV in Einklang steht (siehe hierzu). Das größte Problem liegt aber im Grundsätzlichen, nämlich im sicherheitsrechtlichen Gefälle zwischen dem allgemeinen Vereinsrecht – das der Gesetzentwurf nicht berührt – und einer vereinsrechtlichen Form des Fremdenrechts (dazu hier, Rn. 15).

Ein Grundrecht nur für Deutsche

Dass die Vereinigungsfreiheit des Art. 9 Abs. 1 GG heute als Deutschengrundrecht konzipiert ist, war nicht selbstverständlich. Der Herrenchiemsee-Entwurf des Grundgesetzes hatte sie noch allen zugesprochen, im Parlamentarischen Rat fand dann eine – dort durchaus kontrovers diskutierte – Engführung statt. Danach haben nur Deutsche das (Grund-)Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden. Die dahinterstehenden Befürchtungen atmen den Geist der unmittelbaren Nachkriegszeit, lassen aber zugleich gewisse Parallelen zu Debatten der Gegenwart erahnen (nachzulesen unter: Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Bd. 5/I, 1993, S. 127 ff.): von Mangoldt äußerte die Sorge, „bolschewistische Vereinigungen“ würden jede Möglichkeit nutzen, um „das System zu untergraben“. Pfeiffer fürchtete, ein Jedermann-Recht ermögliche „unkontrollierte Vereinigungen“ von displaced persons. Die daraus abgeleitete Grundentscheidung besteht – trotz bisweilen geäußerter rechtspolitischer Kritik – bis heute verfassungsrechtlich fort. Sie steht damit in einem Gegensatz zur EU-Grundrechtecharta (Art. 12) und zur EMRK (Art. 11), welche die Vereinigungsfreiheit „jeder Person“ unabhängig von der Staatsangehörigkeit zugestehen (zwar sieht Art. 16 EMRK für die politische Vereinstätigkeit von Ausländern eine Beschränkungsmöglichkeit vor, diese legt der EGMR aber sehr eng aus). Eine Erweiterung hat die grundgesetzliche Bestimmung lediglich insoweit erfahren, als infolge des unionsrechtlichen Diskriminierungsverbots EU-Bürgerinnen und -Bürger den Deutschen grundrechtlich gleichzustellen sind.

Der Ausländerverein als Differenzierungsmerkmal

Die 1949 getroffene Unterscheidung auf Verfassungsebene hat der Fachgesetzgeber bei der Schaffung des Vereinsgesetzes im Jahr 1964 durch § 14 VereinsG nachvollzogen: „Vereine, deren Mitglieder oder Leiter sämtlich oder überwiegend Ausländer sind (Ausländervereine)“, können danach auch aus Gründen verboten werden, die über jene des Art. 9 Abs. 2 GG hinausreichen. Hinzu treten besondere Eingriffsbefugnisse – etwa spezifische Betätigungsverbote –, die gegenüber Inländervereinen nicht bestehen, sowie Anmeldepflichten nach der Durchführungsverordnung zum Vereinsgesetz. In der damaligen Begründung zum Gesetzentwurf lässt sich – nunmehr mitten im Kalten Krieg – das noch immer präsente Schreckgespenst des Bolschewismus zumindest erahnen:

„Die Entwicklung der tatsächlichen Verhältnisse hat dazu geführt, daß zu den Gefahren für die innere Sicherheit und Ordnung, die von gewissen Ausländervereinen ausgehen, heute mehr und mehr Gefahren für die äußere Sicherheit und die auswärtigen Belange der Bundesrepublik getreten sind. Sie sind vielfach überhaupt zu den vorherrschenden geworden“ (BT-Drs. 4/430, S. 23).

Der Begründungstext erkennt auch ein als „unvermeidlich“ wahrgenommenes grundrechtliches Problem (ebd., S. 22), das bis heute fortwirkt: Wenn Ausländervereine auch solche Vereine sind, die mehrheitlich, aber nicht ausschließlich Leiter und Mitglieder ohne deutschen Pass haben, dann wird auch die Vereinigungsfreiheit der deutschen Mitglieder in diesen Vereinen nicht verwirklicht. Maßgeblich für den grundrechtlichen Schutz ist also die kategoriale Zuordnung sogenannter Mischvereine. Hierzu hat die Rechtsprechung inzwischen bemerkenswert vielfältige Maßstäbe entwickelt, die eine vereinsrechtliche Einordnung zu einer tatsächlich und rechtlich komplexen Angelegenheit machen: Ob ein Verein ein Ausländerverein ist, entscheidet sich nicht einfach nach einer zahlenmäßigen oder formalisierten Betrachtung von Mitgliedern und Leitern, sondern nach der „materiellen Leitungsfunktion“, also einer wertenden Gesamtschau der tatsächlichen Einflussmöglichkeiten. Das ist für die Behörden und vor allem für die Vereine bisweilen kaum trennscharf zu bestimmen – auch schon deshalb, weil die wenigsten von ihnen standardmäßig die Staatsangehörigkeit ihrer Mitglieder abfragen dürften. Jedenfalls aber gibt es nach dieser Maßgabe eine kaum überschaubare Zahl von Ausländervereinen in Deutschland, die sich in keiner Form von der übrigen Vereinskultur abheben und oftmals auch gar nichts von ihrer rechtlichen Eigenschaft wissen dürften. Auch der lokale Fußballclub, der Trachten-, Schützen- oder Kleingartenverein fallen unter das vereinsrechtliche Sonderregime und müssen sich als Ausländerverein anmelden und Angaben zu Satzung, Zweck und Vorstand machen, wenn die einzige Person, welche die oft ungeliebte ehrenamtliche Leitung auf sich nimmt, einen türkischen, kanadischen oder mongolischen Pass besitzt. Nach dem jüngsten Gesetzentwurf würden die (bußgeldbewehrten) Informations- und Offenlegungspflichten noch einmal deutlich weiter reichen und etwa auch finanzielle Transparenzpflichten enthalten.

Der Ausländerverein in der Einwanderungsgesellschaft

In der heutigen Einwanderungsgesellschaft wirkt schon der Begriff „Ausländerverein“ befremdlich. Die Volkszählung des Jahres 1961 kam auf eine Zahl von ca. 686.000 in der Bundesrepublik lebenden ausländischen Staatsangehörigen, deren Wahrnehmung vom (Zerr-)Bild des „Gastarbeiters“ mit zeitlich begrenztem Aufenthaltsstatus geprägt war. Am 10. September 1964, zwei Tage vor Inkrafttreten des Vereinsgesetzes, wurde der „millionste Gastarbeiter“ begrüßt. Die Zeiten haben sich gewandelt. 2026 leben in Deutschland rund 14 Millionen Menschen ohne deutschen Pass – davon gut ein Drittel EU-Bürger – als Teil einer vielfältigen Zivilgesellschaft. Allein das spricht schon dagegen, die Kategorie des Ausländervereins zum Dreh- und Angelpunkt eines rechtlichen Sonderregimes zu machen. Vor allem aber knüpfen weder die Informations- und Anmeldepflichten in der bestehenden Struktur des Vereinsrechts noch der vorliegende Gesetzentwurf an irgendwelche weitergehenden Anhaltspunkte oder Verdachtsmomente an. So wird einerseits eine Vielzahl völlig unproblematischer Vereine erfasst und dann womöglich administrativ überfordert oder sogar – als grundrechtlich relevanter „chilling effect“ – von einer Aufnahme oder Weiterführung der Vereinstätigkeit abgeschreckt. Das schadet dem Vereinsleben in Deutschland und trifft in besonderem Maße migrantisch geprägte Kultur-, Sozial- und Sportvereine, die durch ehrenamtliches Engagement einen wertvollen Beitrag zur Integration leisten können. Andererseits können aber insbesondere professionalisierte kriminelle, nachrichtendienstliche und terroristische Strukturen dieses Sonderregime leicht umgehen, indem deutsche Staatsangehörige an die maßgeblichen Schnittstellen im Verein gesetzt werden. Dann geht der bezweckte Schutz ins Leere.

Der Ausländerverein im resilienten Vereinsrecht

Doch was heißt das für ein resilientes Vereinsrecht, das ja in der Tat in der Lage sein muss, fremdstaatliche Einflussnahmen, hybride Bedrohungen und terroristische Gefährdungen abzuwehren? Dass die missbräuchliche Inanspruchnahme von Vereinsstrukturen sich als Sicherheitsrisiko in der Bundesrepublik darstellen kann, ist nicht bestreitbar. Allerdings verläuft die Risikolinie eben nicht an der Kategorie des Ausländervereins entlang, sondern bestimmt sich nach der polizeilichen Prognosefrage, ob im Einzelfall Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Tätigkeit eines Vereins der verfassungsmäßigen Ordnung zuwiderläuft oder anderweitig Gefährdungspotenziale erkennen lässt. Dies sollte im Vereinsgesetz abgebildet werden, wo für Inländervereine außerhalb des Verbots (§ 3) und der vorgelagerten Ermittlungen (§ 4) gegenwärtig keine sicherheitsrechtlichen Behördenbefugnisse vorgesehen sind.

Natürlich folgt die Trennung zwischen Inländervereinen und Ausländervereinen einer von Art. 9 Abs. 2 GG vorgegebenen Schrankenlogik, wonach Inländervereine eben nur dann verboten werden können, wenn ihre Zwecke oder Tätigkeiten den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder sich gegen die öffentliche Ordnung oder den Gedanken der Völkerverständigung richten. Und doch spricht nichts dagegen, neben der sicherheitsrechtlichen ultima ratio des Verbots auch mildere „Minusmaßnahmen“ und differenzierte Eingriffsbefugnisse unterhalb der Verbotsschwelle explizit gesetzlich zu implementieren, sofern für die Inländervereine die Anknüpfung an die Gründe des Art. 9 Abs. 2 GG beibehalten wird (dazu BVerfGE 149, 160 Rn. 102). Über Art. 9 Abs. 2 GG hinausreichende Verbots- und Eingriffsbefugnisse für Ausländervereine, wie sie sich heute schon in § 14 VereinsG finden, stehen mit der grundgesetzlichen Grundentscheidung dabei durchaus in Einklang. Die Tatsache, dass das europäische Recht und die EMRK keinen Inländervorbehalt für die Vereinsfreiheit kennen, steht dem nicht entgegen, weil diese Regelungen keine strikte Parallelisierung zwischen internationalen und nationalen Grundrechtsstandards verlangen, sondern lediglich einen hinreichenden Schutz (auch) von Ausländervereinen, wie er durch eine sensible, völkerrechtsfreundliche Anwendung des für Ausländervereine einschlägigen Art. 2 Abs. 1 GG erreicht werden kann. Die Kategorie des Ausländervereins – als eines Vereins, für den der abschließende Charakter des Art. 9 Abs. 2 GG nicht gilt – muss also nicht zwingend völlig aufgegeben werden (auch wenn eine Umbenennung naheläge).

Allerdings: Eine Rechtsentwicklung, die nicht einmal zur Annäherung beiträgt, sondern die historisch veranlasste Unterscheidung über das geltende Vereinsrecht hinaus noch weiter vertieft – indem sie nämlich den Ausländerverein einem ausgedehnten Sonderregime unterwirft, das sich nicht auf konkrete Anlässe, sondern nur auf die Staatsangehörigkeit der Vereinsmitglieder bezieht – fällt erstens aus der Zeit und ist zweitens auch sicherheitspolitisch nicht sinnvoll. Der Schutz vor hybriden Bedrohungen und äußeren Gefahren im Vereinswesen ließe sich durch anlassbezogene Differenzierungen erreichen, welche auch den Inländerverein einschließen. Er wird nicht erreicht, indem ausländischen Mitbürgerinnen und Mitbürgern pauschal eine abstrakte Gefährlichkeit zugesprochen wird, ohne dass nach dem Unterschied zwischen Terroristen und Kleingärtnern gefragt wird.

Transparenzhinweis: Der Autor wurde in der angesprochenen Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestags als Sachverständiger angehört.

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Der Weg zur Rechtsverordnung

Anlass für die Verordnung war der Fall eines Polizeianwärters, der der Sikh-Religion angehört und aus religiösen Gründen einen Dastar trägt. Der Polizeipräsident untersagte ihm, während seiner praktischen Ausbildungsabschnitte bei Tätigkeiten mit Bürgerkontakt diesen zu tragen und stützte das Verbot auf die Uniformordnung der Polizei. Das VG Bremen befand mit Beschluss vom 19.03.2026 im Eilverfahren, dass § 56 Abs. 1 BremBG in Verbindung mit der Uniformordnung der Polizei keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für ein Dastar-Verbot ist (S. 16). Mit § 56 Abs. 2 BremBG habe der Landesgesetzgeber bestimmt, dass die Einzelheiten des Erscheinungsbilds von Polizist:innen durch Rechtsverordnung zu regeln seien (S. 12). Diese Lücke hat die Senatorin für Inneres und Sport nun mit einer Verordnung geschlossen.

So heißt es in § 3 Abs. 1 S. 2 der Verordnung:

„Bei zielgerichtetem Außenkontakt dürfen Beamtinnen und Beamte keine Symbole oder Kleidungsstücke offen tragen, die bei objektiver Betrachtung eine bestimmte religiöse oder weltanschauliche Auffassung zum Ausdruck bringen.“

Was unter „zielgerichtetem Außenkontakt“ zu verstehen ist, wird in § 1 Abs. 3 S. 1 der Verordnung definiert. Ein solcher Kontakt liegt hiernach vor, wenn die jeweilige Tätigkeit auf die unmittelbare persönliche Interaktion mit Bürgerinnen und Bürgern oder Verfahrensbeteiligten gerichtet ist, die Dienstausübung im öffentlichen Raum ausgeübt oder die Polizeiuniform außerhalb des Dienstes in der Öffentlichkeit getragen wird. Nach § 1 Abs. 3 S. 2 der Verordnung reichen zufällige Begegnungen oder die bloße Anwesenheit nicht für eine „unmittelbare persönliche Interaktion“ aus.

Es bleibt offen, ob die Verordnung den Maßstab einhält, den § 34 Abs. 2 S. 4 BeamtStG für religiöse Symbole und religiös konnotierte Kleidung vorgibt.

Der unterlaufene Maßstab des § 34 Abs. 2 S. 4 BeamtStG

§ 34 Abs. 2 BeamtStG regelt, unter welchen Voraussetzungen Beamt:innen in der Gestaltung ihres Erscheinungsbilds beschränkt werden dürfen. Nach S. 2 können insbesondere bestimmte Kleidungsstücke, Schmuck, Symbole und Tätowierungen eingeschränkt oder untersagt werden, soweit die Funktionsfähigkeit der Verwaltung oder die Pflicht zum achtungs- und vertrauenswürdigen Verhalten dies erfordert. Für religiös oder weltanschaulich konnotierte Merkmale enthält S. 4 eine speziellere Regelung: Sie können „nur dann eingeschränkt oder untersagt werden, wenn sie objektiv geeignet sind, das Vertrauen in die neutrale Amtsführung der Beamtin oder des Beamten zu beeinträchtigen.“

Die Regelung formuliert damit zwei Voraussetzungen. Zum einen setzt ein Verbot voraus, dass das religiöse Symbol oder religiös konnotierte Kleidungsstück objektiv geeignet ist, Vertrauen zu beeinträchtigen. Zum anderen bezieht sich dieses Vertrauen auf die Amtsführung „der Beamtin oder des Beamten“, also auf die einzelnen Amtsträger:innen und nicht auf das von der Institution vermittelte Bild. Darin liegt ein entscheidender Unterschied zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Dieses hat das Kopftuchverbot für die Rechtsreferendarin auf institutionelle Belange gestützt, nämlich die Neutralität des Staates und das Vertrauen in die Justiz in ihrer Gesamtheit (BVerfGE 153, 1, Rn. 90 f.). Hingegen führte es bezüglich der einzelnen Amtsträgerin ausdrücklich aus: „Das Verwenden eines religiösen Symbols im richterlichen Dienst ist für sich genommen indes nicht geeignet, Zweifel an der Objektivität der betreffenden Richter zu begründen“ (Rn. 99). Ihre Fähigkeit zur unparteilichen Behandlung hätten sie schon im Auswahlverfahren und durch die Ausbildung bewiesen. § 34 Abs. 2 S. 4 BeamtStG knüpft damit an dieselbe Ebene an, auf der das Bundesverfassungsgericht eine Beeinträchtigung ausdrücklich verneint hat.¹⁾ Daher ist der institutionelle Begründungsansatz des Bundesverfassungsgerichts nicht mit dem Wortlaut des § 34 Abs. 2 S. 4 BeamtStG vereinbar. Dies zeigt, dass der einfachgesetzliche Maßstab enger ist als der verfassungsrechtliche des Bundesverfassungsgerichts.

§ 3 Abs. 1 S. 2 der Verordnung stellt auf etwas anderes ab, denn er verbietet Symbole oder Kleidungsstücke, die „bei objektiver Betrachtung“ eine religiöse Auffassung ausdrücken. Das ist sowohl beim Kopftuch als auch beim Dastar selbstverständlich der Fall. Ob das Symbol oder Kleidungsstück objektiv geeignet ist, das Vertrauen zu beeinträchtigen, wie es § 34 Abs. 2 S. 4 BeamtStG verlangt, ist demnach unerheblich. Die Frage nach dem Vertrauen wird durch die bloße Frage nach der Erkennbarkeit eines religiösen Symbols ersetzt. Zwar nennt die neue Verordnung in § 2 Abs. 3 S. 2, dass das Erscheinungsbild das Vertrauen in die Neutralität des staatlichen Handelns nicht beeinträchtigen darf, allerdings nur als allgemeinen Grundsatz, und nicht als Voraussetzung des Verbots in § 3 Abs. 1 S. 2.

Nun könnte angeführt werden, dass diese Art der Regelungstechnik das Bestimmen von „Einzelheiten“ im Sinne des § 34 Abs. 2 S. 5 BeamtStG bedeutet. Für das VG Bremen gehört neben Detailfragen dazu ausdrücklich auch die Bestimmung des konkreten religiösen Merkmals, das objektiv dazu geeignet ist, das Vertrauen in eine neutrale Amtsführung zu beeinträchtigen (S. 15). Die Verordnung hätte dies also zu bestimmen. Der Normtext macht die Eignung jedoch nicht zu Voraussetzung. Nach der Sachdarstellung der Vorlage an die staatliche Deputation für Inneres (VL 21/8375) wird der Maßstab des § 34 Abs. 2 S. 4 BeamtStG gerade dadurch umgesetzt, dass das Verbot auf Situationen beschränkt sei, in denen Beamt:innen den Bürger:innen unmittelbar gegenübertreten und die neutrale Amtsführung nach außen besonders wahrnehmbar sei (S. 3). In diesen Situationen trete die Repräsentationswirkung der Polizei besonders hervor, der das „in besonderem Maße schutzbedürftige Vertrauen“ in eine neutrale Amtsführung gegenüberstehe (S. 3). Das zeigt aber nur, dass das Vertrauen dort bedeutsam ist, nicht, dass religiöse Symbole es beeinträchtigen. Statt auf die objektive Eignung des Merkmals zur Vertrauensbeeinträchtigung stellt die Verordnung darauf ab, ob die Beamt:innen als Träger:innen staatlicher Hoheitsgewalt wahrnehmbar sind. Eine derartige Typisierung müsste auf einer vertretbaren Einschätzung beruhen.

Woher kommt das Misstrauen?

Der Verordnungsgeber geht davon aus, dass religiöse Symbole und religiös konnotierte Kleidungsstücke in Fällen zielgerichteten Außenkontakts das Vertrauen in die neutrale Amtsführung beeinträchtigen. Aber wodurch ließe sich diese Annahme rechtfertigen? In Betracht kommen verfassungsrechtliche Wertungen oder tatsächliche Erkenntnisse.

Aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lässt sich diese Annahme nicht unmittelbar ableiten. Für die einzelne Amtsträgerin hat das Bundesverfassungsgericht Zweifel an ihrer Objektivität gerade verneint (Rn. 99) und eine Beeinträchtigung des Vertrauens in die Justiz bislang für religiöse Bekenntnisse im Gerichtssaal angenommen (Rn. 91). Diese Einordnung beruht auf der besonderen Formalisierung des gerichtlichen Verfahrens, die im selben Ausmaß bei polizeilichem Handeln fehlt. Polizist:innen treten Bürger:innen in ganz unterschiedlichen Situationen gegenüber, die weniger formalisiert sind ²⁾ und sich oft spontan ergeben, wie bei Verkehrskontrollen oder im Streifendienst. Auch die Polizeiuniform soll die Person hinter dem Amt zurücktreten lassen. Die Form und Verfahrensvorschriften dienen allerdings primär dem Grundrechtsschutz der Betroffenen und nicht dem Vertrauen in die staatliche Neutralität.³⁾

Welche tatsächlichen Erkenntnisse dieser Annahme zugrunde liegen, ist nicht ersichtlich. Auch die Sachdarstellung nennt keine. Sie leitet die Schutzbedürftigkeit des Vertrauens aus der Repräsentationswirkung ab, jedoch belegt sie nicht, dass religiöse Symbole dieses Vertrauen beeinträchtigen. Dagegen könnte man anführen, dass der Verordnungsgeber keine Belege vorlegen müsse, weil ihm eine Einschätzungsprärogative zukomme. Ein solcher Spielraum besteht für den Verordnungsgeber aber nur im Rahmen der Ermächtigung und § 34 Abs. 2 S. 4 BeamtStG bindet ihn an die objektive Eignung zur Vertrauensbeeinträchtigung. Das Bundesarbeitsgericht hat im Januar 2026 die vergleichbare Annahme, Kontrollen durch Luftsicherheitsassistentinnen mit Kopftuch führten zu Konflikten, mangels empirischer Belege und sonstiger objektiver Anhaltspunkte als bloße Mutmaßung zurückgewiesen (BAG, 29.01.2026 – 8 AZR 49/25, Rn. 38). So ist beispielsweise nicht ersichtlich, woran sich bei der Aufnahme eines Verkehrsunfalls durch eine kopftuchtragende Polizistin Zweifel an ihrer neutralen Amtsführung festmachen ließen. Zudem ist bemerkenswert, dass die Sachdarstellung die Zulässigkeit sichtbarer Armtätowierungen mit „zunehmender gesellschaftlicher Akzeptanz“ rechtfertigt (S. 3). Ob religiöse Symbole auf eine vergleichbare Akzeptanz stoßen, bleibt unerörtert. Die unterschiedliche Behandlung zeigt den selektiven Umgang mit Forderungen nach Entpersonalisierung.

Sichtbarkeit statt Interaktion

Das zentrale Kriterium für das Verbot liegt im „zielgerichteten Außenkontakt“, den § 3 Abs. 1 S. 2 der Verordnung nennt. Die Ausnahme in § 1 Abs. 3 S. 2 der Verordnung, wonach zufällige Begegnungen oder die bloße Anwesenheit nicht genügen, bezieht sich allerdings lediglich auf die erste Variante, die unmittelbare persönliche Interaktion. Für die zweite und dritte Variante, Dienst im öffentlichen Raum und Uniform in der Öffentlichkeit, bedarf es keiner Interaktion. Dies bedeutet, dass jene Polizist:innen mit Uniform, die über die Straße gehen, vom Verbot erfasst sind, nicht aber, wenn sie in Uniform durch den Wartebereich einer Polizeistation an Bürger:innen vorbeigehen. Diese Abgrenzung ist bewusst gewählt, denn im ersten Entwurf kam es noch darauf an, ob eine Tätigkeit von der Öffentlichkeit oder von Verfahrensbeteiligten wahrgenommen werden konnte. Nach der Beteiligung der Gewerkschaften wurde dieses Kriterium durch den zielgerichteten Außenkontakt ersetzt (S. 4).

Dies ist mit der eigenen Sachdarstellung aber kaum vereinbar. Es sollen Situationen erfasst werden, in denen Beamt:innen für Dritte als Träger:innen staatlicher Hoheitsgewalt wahrnehmbar sind (S. 2 f.); ohne Bürgerkontakt fehle es an einer vergleichbaren Außenwahrnehmung (S. 3). Eine Polizistin in Uniform bleibt aber auch im Wartebereich einer Polizeistation als Trägerin staatlicher Hoheitsgewalt wahrnehmbar. Die Verordnung vermischt damit zwei Begründungen. Kommt es auf die Wahrnehmbarkeit als Trägerin staatlicher Hoheitsgewalt an, müsste auch der Wartebereich erfasst sein. Kommt es dagegen auf die Interaktion mit Bürger:innen an, dürften Beamt:innen einer Hundertschaft, die bei einer Versammlung lediglich eine Absperrung bilden, nicht erfasst sein. Auf der Straße lässt die Verordnung die Wahrnehmbarkeit ausreichen, in der Polizeistation verlangt sie eine Interaktion. Die Grenze folgt damit keiner der beiden Begründungen.

Faktische Zugangssperre

Ohne direkten Bürgerkontakt dürfen Polizist:innen religiöse Symbole und religiös konnotierte Kleidung tragen, zur Uniform allerdings nur in Schwarz oder Nachtblau nach § 3 Abs. 2 der Verordnung. Den Beamt:innen soll dort ein „persönlicher Gestaltungsbereich“ bleiben (S. 3). Diese Möglichkeit erscheint als Kompromiss und milderes Mittel. Vor dem Hintergrund des § 7 der Verordnung zeigt sich jedoch ihre faktisch exkludierende Wirkung für Menschen, die religiös konnotierte Kleidung aufgrund eines als verpflichtend empfundenen religiösen Gebots nicht ablegen. Nach § 7 Abs. 1 der Verordnung müssen die Beamt:innen jederzeit und an jedem Ort einsetzbar sein, nach Abs. 2 S. 1 vor Aufnahme des Kontakts ihr Erscheinungsbild unverzüglich anpassen, also das Kleidungsstück ablegen. In § 7 Abs. 3 der Verordnung wird zudem festgehalten, dass aus dem Wunsch, solche Kleidungsstücke zu tragen, kein Anspruch darauf folgt, eine Aufgabe ohne zielgerichteten Außenkontakt zugewiesen zu bekommen. Die Betroffenen befinden sich damit in einer dilemmatischen Situation zwischen ihrem Glauben und dem Beruf im Polizeivollzugsdienst.

Die Darstellung des Verbots als bloß situative Einschränkung folgt einem bekannten Argumentationsmuster. Bereits im Eilverfahren vor dem VG Bremen führte die Polizei Bremen an, das auf den Bürgerkontakt beschränkte Verbot sei in seinen Auswirkungen „individuell zumutbar“ (S. 9). Bei Kopftuchverboten für Justizbedienstete wurde ebenfalls darauf abgestellt, dass diese nur für bestimmte Situationen der Dienstausübung gelten und nicht während des gesamten Dienstes (siehe hier). Solche Annahmen sind nicht lebensnah, weil sie voraussetzen, dass sich eine als religiöse Pflicht verstandene Kopfbedeckung je nach Situation an- und ablegen ließe.

Diese exkludierende Wirkung zeigt sich besonders für Anwärter:innen, da die Verordnung laut Sachdarstellung ausdrücklich auch Ausbildungsmaßnahmen erfasst (S. 2), was auch der Fall des Dastar tragenden Polizeianwärters zeigt. Obwohl das Modulhandbuch für die praktischen Ausbildungsabschnitte einen Außendiensteinsatz mit Bürgerkontakt vorsieht, wie mit Verkehrskontrollen und Verwarnungen (S. 2 f.), durfte der Anwärter diesen nur ohne Dastar absolvieren und blieb daher auf den Innendienst verwiesen (S. 5).

Aufgrund von § 7 der Verordnung bleibt den Betroffenen damit keine dauerhafte Ausweichmöglichkeit in den Innendienst, weshalb das nur scheinbar situative Verbot faktisch den Weg zum Polizeivollzugsdienst versperrt.

Eine Frage für die Bürgerschaft

Die Verordnung legt fest, unter welchen Voraussetzungen religiöse Symbolik im Polizeidienst verboten werden darf. Das VG Bremen hält es für „förderlich“ (S. 15), diese grundrechtlich relevante Frage in einer exekutiven Verordnung zu regeln, weil dies mehr Bestimmtheit und demokratische Legitimation schaffe. Darin liegt das eigentliche Problem. Verbote religiöser Bekundungen sind schwerwiegende Grundrechtseingriffe (siehe BVerfGE 138, 296 Rn. 90), über deren Voraussetzungen der parlamentarische Gesetzgeber selbst entscheiden muss. § 56 Abs. 2 BremBG enthält hierfür keine hinreichenden Vorgaben. Auch der staatlichen Deputation für Inneres wurde der Entwurf der Rechtsverordnung lediglich zur Kenntnisnahme vorgelegt (S. 1). Dass es anders geht, zeigt eine vergleichbare Regelung in Schleswig-Holstein, in der der Landesgesetzgeber die Grenzen selbst geregelt hat. Nach § 56 Abs. 4 S. 3 LBG sind Einschränkungen religiöser Merkmale „auf das unbedingt erforderliche Maß zu begrenzen“ und nach § 56 Abs. 4 S. 2 LBG auf Amtshandlungen zu beschränken, bei denen es in besonderem Maße auf die Neutralität ankommt.⁴⁾ Ob diese Kriterien trennschärfer sind, mag man bezweifeln, jedoch ist entscheidend, dass der Landtag sie selbst festgelegt hat.

Die vom VG Bremen vermisste Rechtsgrundlage liegt also nun vor. Ob sie den Anforderungen des Bundesrechts genügt, ist zweifelhaft.

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Geheime Wahl = geheime Wahl?

Die geheime Wahl der Mitglieder einer Volksvertretung durch das Volk wird zu den Grundprinzipien des Wahlrechts gezählt und ist z.B. in Art. 38 des Grundgesetzes mit Verfassungsrang versehen (ebenso in allen Landesverfassungen). Auch in der internationalen Perspektive ist die geheime Stimmabgabe als ein fundamentales Element einer demokratischen Wahl anerkannt (vgl. z.B. Art. 3 des Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK). Der Grundsatz der geheimen Wahl schützt die einzelnen Wahlberechtigten bei der Urwahl eines Parlaments als Repräsentationsorgan. Wer seine Stimme abgibt, soll dies frei von jeglicher Beeinflussung, sei sie hoheitlicher oder sozialer Natur, tun können. Die für keinen Dritten einsehbare Stimmabgabe ist insoweit vor Einflussnahme geschützt, als weder eine „Belohnung“ noch eine „Bestrafung“ für die Stimmabgabe einen logischen Anknüpfungspunkt haben, wenn der Inhalt der Stimmabgabe nicht beweisbar ist. Wer zur Wahlurne geht, soll über den Inhalt seiner Stimmabgabe keine Rechenschaft ablegen können und somit hierfür niemandem verantwortlich sein.

Die Wahl einer Person an die Spitze der Exekutive (Ministerpräsident, Bundeskanzler etc.) durch das Parlament ist etwas völlig anderes als die Wahl zum Parlament. Gleichwohl ist es in Deutschland üblich und wird als selbstverständlich wahrgenommen, dass auch die Wahl der Regierungsspitze von dem ehernen Grundsatz der geheimen Wahl erfasst wird. Ist das aber gerechtfertigt?

Im parlamentarischen Alltag kommen geheime Abstimmungen nur ausnahmsweise vor. Sachentscheidungen aller Art werden regelmäßig in offener oder namentlicher Abstimmung getroffen. Im Landtag von Sachsen-Anhalt gab es seit der Neugründung des Landes im Jahre 1990 eine einzige geheime Abstimmung, die keine Wahl war.¹⁾ Aber auch die geheime Wahl der Regierungsspitze ist weniger selbstverständlich, als die parlamentarische Tradition es nahelegt. Nur in der Hälfte der Bundesländer (Baden-Württemberg, NRW und Niedersachsen sowie den fünf „neuen“ Bundesländern) ist die geheime Wahl durch die Verfassung vorgeschrieben. In den übrigen Ländern schweigt die Verfassung hierzu und lediglich die Geschäftsordnung des Parlaments sieht die geheime Wahl vor. Ebenso ist es im Bund: Art. 63 des Grundgesetzes schreibt keine geheime Wahl vor. Sie ist aber seit Gründung der Bundesrepublik üblich und in der Geschäftsordnung des Bundestages (§ 4 GO-BT) geregelt. Bei der Durchführung der Vertrauensfrage (Art. 68 GG) und des konstruktiven Misstrauensvotums (Art. 67 GG) ist die parlamentarische Praxis übrigens seltsam inkonsequent: Über Misstrauensvoten wird geheim abgestimmt, während sich bei der Vertrauensfrage eine offene, teilweise sogar namentliche Abstimmung²⁾ etabliert hat. Letzteres wäre kaum zu rechtfertigen, wenn man annähme, dass es ungeachtet der fehlenden Regelung in der Verfassung irgendeinen zwingenden Grund gäbe, die Wahl des Bundeskanzlers geheim durchzuführen.

Bei näherer Betrachtung gibt es aber keinen solchen Grund, über die Person, die an der Spitze einer parlamentarisch verantwortlichen Regierung stehen soll, geheim abzustimmen. Die „Wahl“ der Regierungsspitze hat im Gegensatz zur Urwahl des Parlaments nicht den Zweck, aus der Gesamtheit der Stimmen der einzelnen Wahlberechtigten eine repräsentative Zusammensetzung eines Gremiums abzuleiten, sondern sie dient der Bestätigung des Vertrauens einer parlamentarischen Mehrheit in die Amtsführung durch eine bestimmte Person. Im parlamentarischen Regierungssystem hiesiger Prägung ist die Regierung auf eine kontinuierliche Zusammenarbeit mit der Mehrheit des Parlaments angewiesen. Das Votum des parlamentarischen Vertrauens in eine Regierungsspitze stellt einen „Test“ dieser Zusammenarbeit dar. Fehlt das Vertrauen, kann die Regierung nicht erfolgreich arbeiten.

Die parlamentarische „Wahl“ eines Regierungschefs stellt daher in den meisten Fällen keine Aus-Wahl zwischen verschiedenen Optionen dar, sondern die Bestätigung einer Person. In der Konzeption des Grundgesetzes hat der Bundestag keine freie Wahl, wen er zum Bundeskanzler wählt, denn im ersten (und vor 2025 stets einzigen) Wahlgang kann nur eine Person gewählt werden, die zuvor der Bundespräsident vorgeschlagen hat (Art. 63 Abs. 1 GG). Der Bundespräsident unterliegt de jure keinen Beschränkungen bei der Auswahl dieser Person. Vernünftigerweise wird er aber niemanden vorschlagen, bei dem keine Erwartung einer Unterstützung durch die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages besteht. In der Praxis wird er diejenige Person vorschlagen, die eine Partei oder Koalition, der die Mehrheit der Abgeordneten im Parlament angehört, unterstützt. Deren Identifikation findet im politischen Raum statt und folgt keinen konstitutionell vorgegebenen Regeln. Typischerweise stützt sie sich auf einen vorangegangenen Wahlsieg einer Partei mit einer erklärten Spitzenkandidatur oder auf eine Vereinbarung mehrerer im Parlament vertretener Parteien, die mangels eigener Mehrheit eine Koalition bilden. In jedem Fall entscheidet das Parlament über eine Bestätigung des Ergebnisses dieses Auswahlprozesses und führt nicht selbst den Auswahlprozess durch. Dies gilt im Ergebnis ebenso für die Verfassungsordnungen der Bundesländer: Diese haben zwar kein Staatsoberhaupt als Vorschlagenden parat, die Vorschläge aus der Mitte des Parlaments müssen aber die gleichen Voraussetzungen erfüllen, wenn sie Aussicht auf Erfolg haben sollen.

Noch ausgeprägter ist dieser Mechanismus in anderen Verfassungsordnungen, in denen auch begrifflich deutlich wird, dass ein Regierungschef nicht vom Parlament ausgewählt wird, sondern dessen Vertrauen benötigt. So ernennt z.B. in Österreich der Bundespräsident den Bundeskanzler ohne vorherige Wahl durch das Parlament (Art. 70 Abs. 1 Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG)), der Nationalrat kann ihm jedoch anschließend das Vertrauen versagen (Art. 74 Abs. 1 B-VG, übrigens stets in offener Abstimmung), woraufhin er zu entlassen ist. Noch einen Schritt weiter geht das Westminster-System des Vereinigten Königreichs, in dem per Verfassungskonvention davon ausgegangen wird, dass jemand über eine parlamentarische Mehrheit verfügt, wenn die Mehrheits-Fraktion (oder in seltenen Fällen: die Fraktionen einer Koalition) hinter ihm steht. Diese Person wird vom König als Staatsoberhaupt ernannt, ohne dass jemals eine Abstimmung oder Wahl im Plenum des Parlaments stattfände. In diesen und zahlreichen weiteren europäischen Ländern genießt der Grundsatz der geheimen Wahl bei der Urwahl des Parlaments den gleichen hohen Stellenwert wie hierzulande; der Grundsatz wird aber trotzdem nicht auf den Akt der Bestellung des Regierungschefs übertragen.

Freies Mandat = geheimes Mandat?

Das Abstimmungsverhalten eines Abgeordneten unterliegt dem Schutz des freien Mandats (Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG bzw. entsprechende Regelungen in den Landesverfassungen). Mit diesem freien Mandat unvereinbar und nach § 106 StGB strafbar sind Handlungen, die den Abgeordneten zu einem bestimmten Abstimmungsverhalten nötigen. Die fein ziselierte Abgrenzung zwischen der strafbaren Abgeordnetennötigung und der notwendigen Koordination von Abgeordneten, die sich zur gemeinsamen Umsetzung übereinstimmender politischer Positionen freiwillig in einer Fraktion zusammenschließen und deren Beschlüssen folgen, soll an dieser Stelle nicht problematisiert werden. Es sei nur darauf hingewiesen, dass die Behauptung, das angekündigte Manöver der CDU-Fraktion stelle eine strafbare Nötigung dar, ebenso am Problem vorbeigeht wie die Forderung, Abgeordnete sollten sich durch Abgabe einer strafbewehrten Unterlassungserklärung verpflichten, in einem bestimmten Sinne abzustimmen. Alle Abgeordneten dürfen so abstimmen, wie sie das persönlich für richtig halten.

Vom freien Mandat gedeckt ist auch die politische Meinungsänderung bis hin zum Wortbruch. Das Gewissen eines Abgeordneten kann ihn zu einem Wandel seiner Haltung zu politischen Einzel- oder Grundsatzfragen veranlassen, der bei der Wahl des Abgeordneten in das Parlament für die Wählenden nicht vorhersehbar war und zu einem überraschenden Abstimmungsverhalten führt. Ein solcher Meinungswandel ist innerhalb des Mandats nicht sanktioniert und hat für den Abgeordneten keine juristischen Konsequenzen. Er kann aber sehr wohl politische Konsequenzen haben. Seine Fraktion oder seine Partei können ihn ausschließen. Seine politischen Verbündeten können ihm die Freundschaft kündigen, bisher gegebene Unterstützung kann ausbleiben. Und bei der nächsten Wahl haben die Wahlberechtigten die Möglichkeit, sein Verhalten durch ihre Stimmabgabe zu bewerten und seine politische Karriere wahlweise zu befördern oder zu beenden. All diese Konsequenzen verletzen nicht das freie Mandat. In einem parlamentarischen Regierungssystem sind sie vielmehr legitime, ja notwendige Konsequenzen aus dem Verhalten eines gewählten Repräsentanten. All dies wird aber unmöglich, wenn der Abgeordnete die sie auslösende Handlung unter dem Deckmantel der geheimen Abstimmung begehen und damit legitimen Konsequenzen aus dem Weg gehen kann.

Anders als bei der Urwahl durch das Wahlvolk ist die geheime Abstimmung im Parlament auch nicht damit zu rechtfertigen, dass sie die freie Mandatsausübung des einzelnen Abgeordneten schütze. Wenn eine geheime Abstimmung erforderlich oder auch nur geeignet wäre, um Zwang oder sonstige Einwirkung von außen zu verhindern³⁾, dann müssten alle Abstimmungen im Parlament geheim durchgeführt werden. Jedenfalls wäre nicht begründbar, warum Abstimmungen über Personalien geheim stattfinden sollen, nicht aber bspw. solche über sogenannte „Gewissensentscheidungen“ (Schwangerschaftsabbruch, Organspende, Ehe für alle, Sterbehilfe, Impfpflicht, …). Im Gegensatz zu den Staatsbürgern, die für die Ausübung ihres Wahlrechts niemandem verantwortlich sind, steht der Abgeordnete in einer Verantwortung, nämlich gegenüber seinen Wählern. Die Delegation der Staatsgewalt vom Volk auf die gewählten Volksvertreter ist mit einer Erwartung verbunden, dass der Gewählte sein Mandat in einem bestimmten Sinne ausüben wird. Weicht der Gewählte von dieser Erwartung ab, so muss dies den Wahlberechtigten bekannt (oder zumindest ermittelbar) sein, damit sie bei der nächsten Wahl eine informierte Entscheidung treffen können, ob sie den Meinungswandel des Kandidaten für so erheblich halten, dass er ihre Wahlentscheidung beeinflusst. Können die Wahlberechtigten nicht wissen, ob der Gewählte sich gemäß seinen Ankündigungen und ihren Erwartungen verhalten hat, so fehlt die Grundlage für eine freie Entscheidung über dessen Wiederwahl.

Weg damit

Die geheime Durchführung von Ministerpräsidentenwahlen hat in der Vergangenheit mehrfach zu politischen Verwicklungen geführt. Die Geschichte mancher Bundesländer wäre anders verlaufen, wenn sie ihre Ministerpräsidenten offen gewählt hätten. Heide Simonis und Helmut Kasimier konnten ein Lied davon singen. Es ist zu befürchten, dass die anstehende Ministerpräsidentenwahl in Sachsen-Anhalt dieser Liste einen neuen Eintrag hinzufügt. Wäre die Abstimmung offen, so wäre das Dilemma der CDU-Fraktion gelöst, weil öffentlich nachvollziehbar wäre, wie die einzelnen Mitglieder der Fraktion abgestimmt haben. Darüber hinaus würde eine offene Abstimmung auch dem Hinterzimmer-Geschacher der AfD die Grundlage entziehen, die mit der Behauptung in die Wahl geht, dass ihr genügend Stimmen aus anderen Fraktionen sicher seien, um die im ersten und zweiten Wahlgang erforderliche absolute Mehrheit für die Wahl eines Ministerpräsidenten zu erreichen, ohne offenzulegen, welche Abgeordneten ihr eine solche Zusage gemacht haben. Da alle Fraktionen außer der AfD angekündigt haben, keinen Kandidaten der AfD zum Ministerpräsidenten zu wählen, können solche Stimmen nur von Abgeordneten kommen, die sich damit im Geheimen entgegen der Beschlusslage ihrer Partei, den Absprachen in ihren Fraktionen und in den meisten Fällen auch ihren eigenen öffentlichen Ankündigungen verhalten. Bewahrheitet sich, dass Abgeordnete anderer Fraktionen insgeheim einen von der AfD vorgeschlagenen Kandidaten wählen (wie es bei der Wahl des Präsidiums ersichtlich bereits geschehen ist), so ermöglichen die geltenden Regelungen es ihnen, ihre Identität und ihren politischen Wortbruch zu verschleiern. Dies verdient keinen Schutz durch eine hergebrachte begriffliche Melange aus freiem Mandat und geheimer Wahl. Ein „geheimes Mandat“ darf es in einer Demokratie nicht geben – es ist an der Zeit, die „geheime Wahl“ der Regierungschefs im Bund und in den Ländern abzuschaffen.

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The basic idea of common good that drives this law-destructive project was pioneered by the now retired Oxford philosopher of law John Finnis, one of the founders of postwar “new natural law” theory.  For Finnis and Vermeule, the content of the common good is supposedly derived mainly from the work of Catholic natural law theologians, primarily Thomas Aquinas. But Aquinas died in 1274, and so his natural law theory in which the ruler promulgates the common good by specifying concretely the abstract principles of a theological doctrine does not contemplate the circumstances in which a modern democratic state makes law for a heterogenous rather than a homogenous society. I show in my book how the scholars who provide the legal arguments for the law-destructive project find their inspiration for how to adapt Aquinas to the circumstances of a modern democratic state in two German proponents of authoritarian anti-liberal politics of the 1930s, Carl Schmitt and Eric Voegelin.³⁾

Here I sketch the way that this international network of common good lawyers is seeking to colonize Canada. In 2025, three young Canadian lawyers established the “Restoring the Foundations of Judicial Power” project (RFJP), hosted by the Macdonald Laurier Institute, a conservative Canadian think tank. The founders of RFJP are alumni of the Runnymede Society,⁴⁾ established as the Canadian law student equivalent of the US Federalist Society in 2016 by the Canadian Constitution Foundation, a right-wing foundation based in Alberta;⁵⁾ and the Runnymede Society is now busily engaged in supporting the RFJP’s claims. Their founding document, published in May of this year, is modelled on the outpourings of the Judicial Power Project, and their membership overlaps.⁶⁾ An “honorary member” is Yuan Yi Zhu, perhaps the most vituperative of the right-wing lawyers in the Judicial Power Project, and Richard Ekins, Oxford law professor and head of the Judicial Power Project, is one of four “advisors”.

Another advisor is Russell Brown, a former justice of Canada’s Supreme Court, who had been appointed to that Court in 2015 by Prime Minister Stephen Harper, leader of the Conservative Party, only to resign in 2023.⁷⁾ Brown’s appointment to the Court was controversial because of his public record of railing intemperately at what he perceived as its out-of-control progressivism.⁸⁾ In 2019, he co-authored a dissent in a voting rights case which challenged the Charter jurisprudence of the Court going back to 1982, the year the Charter came into force.⁹⁾ The Chief Justice pointed out in the judgment he wrote for the majority that the challenge came from nowhere as it had not been argued by the parties.¹⁰⁾

In fact, the challenge was based entirely on Finnis’ theory of the common good, as channelled by his former students—Bradley Miller, now a judge on the Ontario Court of Appeal, but from his time as an academic, Grégoire Webber, a Canadian law professor, and Ekins.¹¹⁾ The work by Ekins on which the dissent mainly relied made the following entirely fallacious argument: because the legislature has the capacity to deliberate well on what rights people should have, one should assume that when the legislature enacts a statute that affects rights, it has determined the content of the rights at stake correctly, and so judges should defer to the legislature.¹²⁾ This dissent subsequently became the jurisprudential lodestar of the RFJP’s founding document together with a recent common good-based dissent by Miller to an Ontario Court of Appeal decision.¹³⁾

Miller’s appointment to the bench in 2014, we should note, attracted as much controversy as Brown’s, as did the appointment at the same time of Miller’s colleague at a Canadian law faculty, Grant Huscroft, with  Canada’s national newspaper reporting that the federal government had appointed “two conservative judges to the bench”.¹⁴⁾ In one way, the appointment of two such judges was not newsworthy during Harper’s reign, for it was common knowledge in the legal profession and beyond that his cabinet would appoint only judges from the right of the political spectrum. What made the appointment worthy of national attention was that Huscroft and Miller were not senior members of the profession, the more usual pool from which judicial appointments are made, but law professors with track records of scholarship that made their appointments controversial. Moreover, Huscroft was appointed straight to the Ontario Court of Appeal, perhaps the most prestigious court in Canada after the Supreme Court, while Miller, who was appointed initially to the Ontario Superior Court, was elevated to the same Court of Appeal after just six months.

Huscroft’s scholarship was focused on opposition to entrenched bills of rights on the ground that they give political power to judges that belongs properly to the democratically elected legislature. That committed him to the view that Canada’s adoption of the Charter of Rights and Freedoms in 1982 put in place an illegitimate source of judicial power and yet he was taking office in a constitutional order in which that document is supreme law which his assumption of role, formalized in his oath of office, would commit him to applying.¹⁵⁾

Miller’s appointment was controversial for rather different reasons. His scholarship was less about opposition to entrenched bills of rights as such and more to the way courts interpreted the rights expansively, regarding, as the dominant metaphor has had it since 1929, the constitution as a “living tree” which evolves with the society in which it is located, thus allowing for organic growth through judicial interpretation.¹⁶⁾ In particular, he objected to the way in which Canada’s Supreme Court had interpreted the equality right in section 15 of the Charter of Rights and Freedoms to require that the state permit same sex marriage. His objection to this kind of interpretive approach was based on his former doctoral supervisor Finnis’s theory of the “common good” which deems gay marriage to be “damaging”.¹⁷⁾

Now the way that Finnis, Ekins and other UK-based common good lawyers deploy this kind of argument is designed for a legal order in which there is parliamentary supremacy. In contrast, the lawyers of the RFJP must contend with the Canadian entrenched bill of rights. The dissent in Frank exemplifies one mode of response, one which requires them to adopt the theory of statutory interpretation recommended by the UK common good lawyers, according to which judges must seek to find facts in the text of the statute in which the legislators’ intentions are embedded.¹⁸⁾ In addition, the RFJP’s founding document turns that same theory into a theory of the Canadian constitution with the result that the meaning of its provisions is frozen at the moment its texts came into force.¹⁹⁾ Finally, the document asserts as fact a tendentious interpretation of the “override” provision of the Charter—section 33 which permits both the federal and the provincial legislatures to legislate “notwithstanding” many of the rights protected in the Charter. While the standard and text-based understanding of section 33 is that a legislature may enact a statute that authorizes the executive to operate free from the constraints of a particular Charter right for a limited period, they claim that “[i]n truth, the clause was intended to empower the legislative branches to interpret (or reinterpret) Charter rights in ways that depart from judicial specifications of those rights”.²⁰⁾ Despite the fact that the interpretation is clearly tendentious, in an article first published in the National Post, a newspaper which has made itself the mouthpiece for the ever more extreme views of rightwing Canadian activists, and then republished on the RFJP site, Yuan Yi Zhu called for Supreme Court judges to be fired if they decide a matter on the interpretation of section 33 in a way he did not approve.  This is exactly the kind of tactic honed by Orbán in Hungary and Law and Justice in Poland for installing “illiberal democracy”.²¹⁾

Recall that the Canadian common good lawyers adapt the interpretive approach pioneered by Finnis and Ekins in an order of parliamentary supremacy to their order in which there is an entrenched bill of rights. I show in The War against Law that in the UK the approach strips the rule of law – the other main pillar of the British constitution – of all content by reducing it to a crude positivistic conception in which the rule of law is no more than those marks of positive law that make particular laws into more effective instruments of the policy choices of those who happen to hold power. And I argue that parliamentary supremacy twinned with this conception of the rule of law turns the legal order into one of executive supremacy, an order in which the government uses its control over parliament to hand itself unfettered power.

While the lawyers of the RFJP share that aim they must, as we saw, contend with Canada’s entrenched bill of rights. And as I sketched, they adopt the same crude positivistic approach throughout, one which in the case of section 33 of the Charter of Rights and Freedoms clearly distorts the text at the same time as it proclaims the virtues of fidelity to text and so to the law. They and their common good counterparts in the UK adopt this crude positivistic approach not only because it serves their political ends. More importantly, it is also the case that the approach is required by their understanding of morality, as the dictates of a pre-modern Catholic theology which holds that the ruler promulgates his best understanding of the common good by specifying concretely the abstract requirements of “the natural law”.

It is striking that in the UK and Canada this crude positivism has the result that the common good lawyers there regard the legal theory of Ronald Dworkin as the chief culprit in what they regard as an illegitimate judicial usurpation of power from the legislature. For Dworkin’s theory of interpretation holds that implicit in the law of any legal order are liberal moral principles that judges can and should rely on in justifying their decisions in “hard cases”, cases in which lawyers reasonably disagree about what the law in fact requires. In contrast, in the USA Vermeule has expressed his allegiance to this kind of theory, differing, or so he claims, from Dworkin only in that he supposes that the implicit principles are illiberal in nature.²²⁾

But despite his professed allegiance to Dworkin, Vermeule shares the crude positivism of the UK and Canada-based common good lawyers. Their top-down idea of promulgation is most fundamentally what requires the crude positivistic approach.  It is a crude positivism about morality, which can take a non-positivistic pseudo-Dworkinian shape only if that is appropriate in the context of the particular order. The Vermeule and Finnis-inspired conception of the common good turns out not to be about the constitution of any legal order, but about the constitution of the political order its advocates hope their arguments will help to bring into existence.²³⁾

Two features of this kind of moral positivism are important. First, it is pre-legal positivism. The content of what will be made into positive law is determined outside of the space of the legal order by those with access to the transcendental moral truths of “the natural law”. Second, it is then promulgated and enforced within the space, adapted to the constitution of the particular legal order. For example, in Canada, the Charter is deemed the imperfect specification of this constitution behind the constitution so that the lawyers of the RFJP are entitled to reach for what they take to be the “in truth” principles. Moreover, the Charter is worse than imperfect. It is also fundamentally flawed in that it is inherently and explicitly liberal, as is the statutory bill of rights in the UK in the Human Rights Act (1998).  That is why the judges must be cut down to a size where they submissively defer to the legislative determination of rights in the service of a political program that will be realized only when the Trump-like figures in the Canadian political landscape are in power.²⁴⁾

In contrast, Vermeule, far from cutting US judges down to size, advocates that they take an activist role that drops the pretence of positivistic “originalism” and openly embraces what he deems to be the principles of the natural law. He does this, first, because of the different institutional structure of the US order with a president at the head of the executive who is not accountable to the legislature except in the case of impeachment. That structure provides a basis, however shaky,  for claims about the “unitary executive” that is lacking in Canada and the UK where for the executive to accrue the same kind of power requires that parliament hand that power to the executive, perhaps abetted by judges who uphold privative clauses that shield the executive from judicial review.²⁵⁾ The second factor is the obvious one of the current make-up of the US Supreme Court. Although the Republican majority on the Court has not been utterly supine during Trump’s second term, it has permitted him to accrue increasingly unchecked power and reliably has overruled its own precedent in a bid to install a version of Christian social morality at the heart of the US constitutional order.²⁶⁾

Vermeule and his UK and Canadian counterparts thus have the same vision of the ideology that the ruler should use the law to enforce. They differ only in that the constitutions of their legal orders perforce shape their legal strategies and that shows that they are neither after restoring the true constitution, nor rescuing the rule of law from liberal elites. In fact, they lack entirely any conception of the rule of law since all they have is a fever dream of a world without pluralism, a world where there is, to quote Finnis, “complete cultural integration” and “national homogeneity”.²⁷⁾

In this dream world, law exists only as the fiat of the ruler who promulgates the common good by giving concrete expression to the abstract principles to which some elite has privileged access. But the political orders in which they work are far distant from those of Aquinas and the other Catholic theologians whose legacy they claim to bear. It is no surprise then that when the leading figures among the common good lawyers look for usable political theories – theories that have some purchase in the world of twentieth- and twenty first century democratic and pluralist states – they find most appropriate Schmitt and Voegelin, two theorists who shared their dream of complete cultural integration and national homogeneity and sought to make it into reality in 1930s Germany and Austria.²⁸⁾

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France has been gripped by protests and violence for weeks. One of our authors witnessed last Saturday’s demonstrations firsthand. Carina Bury is a German-French legal scholar who completed her PhD in Hamburg and teaches at the Universities of Paris 1 Panthéon-Sorbonne and Paris Nanterre. We spoke with her about the ongoing protests, the response of the justice system, and the role of the police in French society.

1. You were at Place de la République on Saturday. What did you experience there?

I wanted to join the demonstration alongside school pupils and university students. I had arranged to meet a ZDF crew at midday, but I encountered tear gas as soon as I reached the metro station. The police searched me and then took away my FFP2 mask without giving any explanation. There was chaos in the square. Detonations could be heard every two to four minutes or so, and the police appeared to be throwing stun grenades into the crowd at random. The meeting with the ZDF crew never took place. Instead, I witnessed a great deal of violence by police officers against young people. Most of the young people struck me as peaceful. Later, a friend and I were among the “young people” who were kettled by the police – surrounded and prevented from leaving. No one told us when we would be allowed to move on. I had the impression that the main aim was to intimidate us. The looting that took place that day must, of course, be clearly condemned. But the violence of some does not deprive others of their right to demonstrate.

It was a traumatic experience. I had a headache until Monday and could still hear the detonations ringing in my ears. I knew about police violence in France from my work as a legal scholar, but on Saturday I experienced it myself for the first time. The day also had a certain symbolic significance: it was 17 October, the anniversary of the day in 1961 when the Paris police violently suppressed a peaceful demonstration by Algerians protesting a curfew that applied only to them. Dozens of demonstrators were killed that day. I do not want to equate the two events in any way, but this history must not be forgotten when discussing police violence and curfews in France.

2. You have been following the protest movement in France from the outset. How has it evolved over the past few weeks? Is there an overarching goal that unites the movement?

It began on 21 September with school pupils demanding more teachers, smaller classes and school buildings that don’t leak when it rains. But the movement only really gained momentum in response to the state’s reaction. By 9 October, 6,877 people had been taken into police custody, 86 per cent of them minors. In Lens, a 15-year-old lost his forearm after being hit by a stun grenade. Since then, parents and teachers have also taken to the streets.

We university lecturers have joined them too, because we see the other side of the same crisis: exhausted students in precarious circumstances, chronically underfunded and overstretched universities that are kept running only through the exploitation of staff in precarious and ultra-precarious employment. In addition, Parcoursup, the centralised online platform, decides who may enrol in which degree programme according to criteria that are far from transparent. Many young people experience this as arbitrary. Our universities are now also blockaded, and classes are taking place, if at all, over Zoom. On 17 October, trade unions, farmers and people protesting the high cost of living joined the movement, drawing on the legacy of the Yellow Vests.

The movement has no programme or leadership. What unites everyone is concern about crumbling public services and the future of an entire generation – and the feeling that no one is listening. In response to the Yellow Vests, the government introduced cahiers de doléances (grievance registers) and launched a grand national debate. This also led to the Citizens’ Convention for Climate in 2019. Its members gave the implementation of their proposals a score of 3.3 out of 10. Many people have therefore come to feel that a “Jupiterian” president – a term Macron coined himself – is primarily interested in supporting the establishment. Today, instead of being heard, they are met with tear gas, bans and detention.

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3. You have said that you have studied demonstrations from a legal perspective. How do you assess the events at Place de la République, and elsewhere in France, from a human rights perspective?

As early as the beginning of October, I wrote on Verfassungsblog that France only recognises the rights of young people who protest once those rights have already been violated.

The legal situation is clear: the right to peaceful assembly also applies to children, and the law actually requires greater protection for children against state violence. France has turned this on its head: less freedom because of their age, and no additional protection. We can trace this through the various stages of the current protests.

First, there are the events at Place de la République. Since the Conseil d’État overturned the previous rules in 2021, kettles must be time-limited and have an exit. Those trapped inside must be told how long the measure will last and how they can get out. None of this happened. Under the UN Human Rights Guidance on Less-Lethal Weapons in Law Enforcement, tear gas must not be used where people have no means of escape. Yet that is precisely what happened inside the kettle.

The use of stun grenades was initially suspended following the events in Lens, only to be authorised again nine days later. Shortly afterwards, another 17-year-old lost a hand to a grenade in Saint-Étienne.

On the streets, too, media outlets such as StreetPress have now collected hundreds of videos showing people being beaten as they flee and simply left lying on the ground. According to the case law of the European Court of Human Rights, any recourse to physical force that has not been made strictly necessary by the person’s own conduct is in principle a violation of the prohibition of inhuman and degrading treatment.

The arrests and detention of protesters also raise human rights concerns. The Convention on the Rights of the Child and EU law permit the deprivation of liberty of children only as a measure of last resort. Yet in Bobigny, the local bar association found minors in custody without mattresses, several of them shivering from the cold.

And it is not only children and young people who are subjected to measures that are, in some cases, manifestly unlawful. By early October, Reporters Without Borders had recorded at least twelve attacks on journalists, half of them by police officers. A photographer for the Wall Street Journal was hit in the ear by a rubber bullet fired at close range.

4. Are there already any initial political and legal responses to the protests?

Yes, and they are heading in the wrong direction. Instead of protecting peaceful demonstrators, the government is restricting everyone’s freedoms: local curfews, a ban on planned student protests in Paris, and plans to block TikTok and Snapchat.

Just yesterday, President Macron announced that the “general recommendation” was now not to demonstrate in the coming days, and that rallies not organised by trade unions would be banned “wherever possible”. Lyon and Marseille have banned all demonstrations scheduled for Saturday. At the same time, soldiers from the Sentinelle counter-terrorism operation and special units such as RAID and GIGN are to be deployed.

This is highly problematic from a legal perspective. In France, demonstrations must be notified to the authorities, not authorised, and anyone can file such a notification. Only prefects or mayors can ban a demonstration, on a case-by-case basis and as a last resort. Macron, by contrast, wants to ban demonstrations notified by people “who have absolutely no legitimacy to do so”, “because now is not the time”. My colleague Paul Cassia of Paris 1 University argues that the president is thereby “completely abandoning his constitutional role”. He is neither the interior minister nor a prefect. International law, too, does not permit the identity of the person notifying the authorities to serve as a legitimate basis for such distinctions: freedom of assembly also protects demonstrations that are not organised by trade unions, or that have no organiser at all. On 22 October, the Paris Administrative Court overturned a ban on a student demonstration; the prefecture then allowed only a stationary rally. Legal scholar Stéphanie Hennette-Vauchez of Paris Nanterre University rightly pointed out that “it is illusory to try to maintain social peace through administrative bans”, especially given that distrust between society and the police has reached a troubling level. A better approach would be a greater police presence that is perceived as protective rather than threatening.

If the current dynamic of escalation continues, more drastic measures could soon follow: a state of emergency, house arrest and searches without a judicial warrant. Politician Bruno Retailleau of Les Républicains is already calling for a state of emergency. The justice system is also taking a hard line: Justice Minister Darmanin has instructed public prosecutors to classify offences committed on the fringes of the 17 October protests as organised crime, which allows for longer periods of detention.

I also find Europe’s silence striking. When demonstrators were beaten in Georgia, Paris and Berlin spoke out clearly. Regarding the situation in France, the German Federal Foreign Office offers only travel advice: “Avoid demonstrations.” The French Human Rights League (LDH) has meanwhile appealed to the UN Committee on the Rights of the Child and asked the UN High Commissioner for Human Rights to send an observation mission to France.

Editor’s Pick

by JASPER NEBEL

Copyright: Orion Publishing Group

I was never much of a fan of science fiction. But, I thought, there is one icon of the genre you simply have to read at some point: Ursula K. Le Guin, a name that alone promises excitement. So I ended up reading her classic “The Dispossessed”, and what can I say: maybe I will become a huge fan of the genre after all. In her 1974 novel, Le Guin succeeds in weaving the big questions of her time and ours into a gripping plot – without ever coming across as preachy. The story moves along the fine line between an anarchist and a capitalist society – except that the systems compete not on one planet but on two different worlds. Le Guin’s protagonist travels between them, breaks taboos in doing so, and above all illustrates: the perfect world does not exist – on either side.

The Dispossessed, Ursula K. Le Guin, Orion Publishing Group 2026, 336 pages.

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The Week on Verfassungsblog

summarised by GEORGIA IOSIFIDOU

Questions of control and transfers also featured in another debate on extremism this week. To prevent public funds distributed through Germany’s federal fiscal equalisation system from flowing to states governed by “extremists”, Bavaria and Hesse are calling for extremism clauses in the fiscal equalisation system between the federal states. However, Germany’s constitutional framework for public finances does not allow for this, argues KYRILL-ALEXANDER SCHWARZ (GER), who instead recommends political competition.

Further resistance to the Left Party’s election victory in Berlin came from Katherina Reiche, Federal Minister for Economic Affairs and Energy. On the Ministry’s Instagram account, she accused the party of “combating Jewish life”, “cheerfully welcoming organised crime at election parties” and thereby posing a threat to Germany as a place to do business. The party challenged the minister before the Federal Constitutional Court in expedited proceedings – and won. JONAS DEYDA (GER) situates the decision within the Court’s existing case law on the duty of political neutrality.

Political confrontations between left and right have also continued to shape events in Brazil. The presidential run-off between Lula and Flávio Bolsonaro is scheduled for 25 October 2026. PEDRO MARQUES NETO (ENG) analyses how legal frameworks interact with the political phenomenon of incumbency advantage, and whether incumbents seeking re-election need a set of rules of their own.

In Kosovo, meanwhile, the focus has been on former leaders. The conviction of Hashim Thaçi and three other former KLA leaders in The Hague sparked protests. LEON TRAMPE and TIM STEPHAN (ENG) examine the extent to which the judgment strengthens accountability for war crimes and recognises arbitrary detention as a war crime.

Ukraine, too, continues to grapple with war crimes. In 2022, Russian forces damaged the Oskil Dam in the Kharkiv region. The resulting damage affected rivers and entire ecosystems. Ukrainian prosecutors have therefore charged two Russian generals with ecocide. RINATA KAZAK, IEVGENIIA KOPYTSIA and ANASTASIIA PUHACH (ENG) explore how environmental damage can be measured.

Serious harm also threatens to arise from AI models that are becoming increasingly difficult to control. OREN PEREZ (ENG) examines whether, and how, AI governance can offer a robust response to the dangers posed by AI agents.

Legal gaps and risks have also been a recurring theme in the regulation of supply chains. GIESELA RÜHL (ENG) examines the revision of the European Corporate Sustainability Due Diligence Directive and explains why Member States should maintain civil liability for human rights violations in global supply chains despite the legal uncertainty.

The much-discussed Cornell Seven case also raises questions about gaps in criminal law. It has prompted widespread calls for stricter sexual offences legislation. However, AYA GRUBER (ENG) argues that New York should not rush to broaden its sex-crime law. Instead, she argues for reform that protects sexual autonomy without allowing criminal law to expand unchecked.

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Als Infrastrukturpartner der internationalen und interdisziplinären Rechtsforschung hostet intRecht die Zeitschrift für Völkerstrafrecht (ZVStR), eine neue Open-Access-Zeitschrift zum Völkerstrafrecht im deutschsprachigen Raum. Die ZVStR bietet ein Forum zur Einordnung und Diskussion völkerstrafrechtlicher Entwicklungen insbesondere auf nationaler Ebene, mit besonderem Fokus auf Deutschland, Österreich und der Schweiz. Sie veröffentlicht begutachtete Abhandlungen ebenso wie aktuelle Beiträge und Kommentare, Urteilsanmerkungen, Besprechungen und Tagungsberichte. Die Beiträge erscheinen fortlaufend.

Das Redaktionsteam – Prof. Dr. Aziz Epik, Prof. Dr. Julia Geneuss, Prof. Dr. Svenja Raube, Prof. Dr. Nella Sayatz und Prof. Dr. Andreas Werkmeister – freut sich über Einreichungen.

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Gisèle Pelicot, too, has expressed solidarity with the victim in the abuse case at Cornell University. “The shame must change sides” – but what role does the law play? That is the question at the heart of our new symposium, which began this week: Law and Shame. The symposium explores the relationship between law and shame. Its editors, PAULA RHEIN-FISCHER and LUNA RÖSINGER (GER), introduce the debate. MAGDALENA KMAK (ENG) examines the overlooked role of shame, shaming and shamelessness in refugee law, while LUNA RÖSINGER (GER) looks at “shame sanctions” in US courts. EVA MARIA BREDLER (GER) analyses how shame disciplines people giving birth into accepting obstetric violence, and argues for a relational understanding of autonomy. LAURA MÜNKLER, RAHEL SKOBOWSKY and LISA SPANTIG (GER) explore the ambivalent role of shame in social law. MATTHIAS BRAUN and BIRGIT MÜNCH (GER) write about shame and the power of images. PAULA RHEIN-FISCHER (GER) turns to a neglected theme in German laws governing historical memory. Finally, SVEN JÜRGENSEN (GER) examines how lawmakers and the Federal Constitutional Court apply rule-of-law standards when it comes to sex dolls, gambling, prostitution and drugs.

Last, but not least, our symposium Thinking Machines, Thinking Lawyers continued this week. CLAUDIO NOVELLI and LUCIANO FLORIDI (ENG) reflect on the impact of AI on legal research, while MEHTAB KHAN (ENG) warns of the erosion of established standards and institutions in research.

Whether you are a lawyer who thinks for a living or a machine breaking this newsletter down into ones and zeroes, we wish you a lovely weekend.

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That’s it for this week. Take care and all the best!

Yours,

the Verfassungsblog Team

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The post “Police Violence Is Deeply Entrenched in France” appeared first on Verfassungsblog.

Frankreich wird seit Wochen von Protesten und Gewalt in Atem gehalten. Eine unserer Autorinnen hat die Demonstrationen am vergangenen Samstag aus nächster Nähe erlebt. Carina Bury ist deutsch-französische Rechtswissenschaftlerin, hat in Hamburg promoviert und unterrichtet an den Universitäten Paris 1 Panthéon-Sorbonne und Paris Nanterre. Wir haben mit ihr über die laufenden Proteste, die Antwort der Justiz und die Rolle der Polizei in der französischen Gesellschaft gesprochen.

1. Sie waren am Samstag auf der Place de la République. Was haben Sie dort erlebt?

Ich wollte dort gemeinsam mit den Schüler:innen und Student:innen demonstrieren und war für den Mittag mit einem Team des ZDF verabredet, stieß aber bereits in der Metrostation auf Tränengas. Die Polizei durchsuchte mich und nahm mir dann ohne weitere Begründung meine FFP2-Maske ab. Auf dem Platz herrschte großes Chaos, ca. alle zwei bis vier Minuten waren Detonationen zu hören und die Polizei warf scheinbar wahllos Blendgranaten in die Menge. Das Treffen mit dem ZDF-Team hat dann nicht mehr stattgefunden und stattdessen konnte ich sehr viel Gewalt von Polizeikräften gegen Jugendliche beobachten. Auf mich wirkte der Großteil der Jugendlichen friedlich. Später gehörten auch eine Freundin und ich zu den „jungen Leuten“, die eingekesselt wurden. Niemand sagte uns, wann wir weiterziehen dürften. Ich hatte den Eindruck, man wollte uns vor allem einschüchtern. Die Plünderungen, die es an dem Tag gab, sind natürlich klar zu verurteilen. Doch die Gewalt einiger nimmt den anderen nicht das Recht zu demonstrieren.

Es war ein traumatisches Erlebnis. Bis Montag hatte ich Kopfschmerzen und die Detonationen noch in den Ohren. Polizeigewalt in Frankreich kannte ich aus meiner Arbeit als Juristin, hatte sie am Samstag aber zum ersten Mal am eigenen Leib gespürt. Der Tag hatte auch eine gewisse symbolische Dimension, weil es auch ein 17. Oktober war, an dem die Pariser Polizei im Jahr 1961 eine friedliche Demonstration von Algerierinnen und Algeriern gegen eine nur für sie geltende Ausgangssperre niederschlug. An dem Tag gab es Dutzende tote Demonstrant:innen. Ich will das keineswegs gleichsetzen, aber man darf diese Geschichte auch nicht vergessen, wenn es um Polizeigewalt und Ausgangssperren in Frankreich geht.

2. Sie haben die Protestbewegung in Frankreich von Anfang an beobachten können. Wie hat sich die Bewegung in den letzten Wochen entwickelt? Gibt es so etwas wie ein übergeordnetes Ziel?

Begonnen hat es am 21. September mit Schülerinnen und Schülern, die mehr Lehrkräfte, kleinere Klassen und Schulgebäude forderten, in die es nicht hineinregnet. Richtig gewachsen ist die Bewegung aber erst durch die Antwort des Staates. Bis zum 9. Oktober kamen 6.877 Menschen in Polizeigewahrsam, 86 Prozent davon waren minderjährig. In Lens verlor ein 15-Jähriger durch eine Blendgranate seinen Unterarm. Seitdem gehen auch Eltern und Lehrkräfte auf die Straße.

Auch wir Hochschullehrenden haben uns angeschlossen, denn wir sehen die andere Seite derselben Krise: erschöpfte und prekär lebende Studierende, chronisch unterfinanzierte und überbelastete Universitäten, die nur durch die Ausbeutung ultraprekär und prekär Beschäftigter am Laufen gehalten werden. Daneben entscheidet die zentrale Online-Plattform Parcoursup nach wenig transparenten Kriterien darüber, wer welches Studium aufnehmen darf. Viele junge Menschen erleben das als willkürlich. Inzwischen sind auch unsere Universitäten blockiert; Unterricht findet allenfalls noch über Zoom statt. Am 17. Oktober kamen Gewerkschaften, Bauern und Menschen hinzu, die gegen die hohen Lebenshaltungskosten protestieren und an die Gelbwesten anknüpfen.

Ein Programm oder eine Führung der Bewegung gibt es nicht. Was alle verbindet, ist die Sorge um verfallende öffentliche Dienste und die Zukunft einer Generation – und das Gefühl, nicht gehört zu werden. Auf die Gelbwesten antwortete die Regierung mit Beschwerdeheften und einer großen nationalen Debatte; daraus ging 2019 auch ein Bürgerkonvent für das Klima hervor. Dessen Mitglieder bewerteten die Umsetzung ihrer Vorschläge mit 3,3 von 10 Punkten. Viele haben deshalb den Eindruck, dass ein „jupiterhafter“ Präsident – den Begriff hat Macron selbst geprägt – vor allem das Establishment stützt. Statt Gehör bekommen sie heute Gas, Verbote und Gewahrsam.

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Welche Bedeutung hat offenes Wissen für Rechtsstaat und Demokratie? Wie können rechtliche Informationen, wissenschaftliche Erkenntnisse und gesellschaftliche Debatten für möglichst viele Menschen zugänglich gemacht werden?
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Diese und andere Fragen wollen wir am Freitag, den 13. November 2026, mit Expert*innen und Gästen diskutieren. OpenRewi lädt alle Interessierten zur Konferenz mit anschließendem Networking-Abend in Berlin ein. Die Teilnahme ist kostenlos.
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3. Sie sagen, dass Sie sich als Juristin bereits mit Demonstrationen beschäftigt haben. Wie blicken Sie aus menschenrechtlicher Perspektive auf die Vorgänge an der Place de la République, aber auch in anderen Teilen Frankreichs?

Schon Anfang Oktober habe ich auf dem Verfassungsblog geschrieben, dass Frankreich die Rechte protestierender Jugendlicher erst anerkennt, wenn sie bereits verletzt wurden.

Rechtlich ist die Lage eindeutig: Das Recht auf friedliche Versammlung gilt auch für Kinder, und gegenüber Kindern verlangt das Recht sogar mehr Schutz vor staatlicher Gewalt. Frankreich hat das aber umgekehrt: weniger Freiheit aufgrund des Alters und kein zusätzlicher Schutz. Wir können das entlang der verschiedenen „Stationen“ des aktuellen Protestgeschehens gut nachvollziehen.

Da wären zunächst die Geschehnisse auf der Place de la République. Seit der Conseil d’État 2021 die alten Regeln aufgehoben hat, muss ein Kessel zeitlich begrenzt sein und einen Ausgang haben, und den Eingeschlossenen muss gesagt werden, wie lange die Maßnahme dauert und wo sie ihn verlassen können. Nichts davon geschah. Tränengas darf nach den UN-Leitlinien zu weniger tödlichen Waffen von 2020 nicht eingesetzt werden, wenn Menschen keine Fluchtwege haben; genau das aber geschah in dem Kessel.

Der Einsatz von Blendgranaten wurde nach den Ereignissen von Lens wiederum zunächst ausgesetzt, neun Tage später aber wieder zugelassen. Kurz darauf hat in Saint-Étienne erneut ein 17-Jähriger durch eine Granate eine Hand verloren.

Auch in den Straßen haben Medien wie StreetPress inzwischen Hunderte Videos gesammelt, die zeigen, wie Menschen auf der Flucht geschlagen und einfach liegen gelassen werden. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte verletzt Gewalt, die durch das konkrete Verhalten einer Person nicht unbedingt notwendig war, das Verbot erniedrigender Behandlung.

Menschenrechtlich problematisch sind aber auch die Ingewahrsamnahmen. Die Kinderrechtskonvention und EU-Recht erlauben Freiheitsentzug bei Kindern nur als letztes Mittel. In Bobigny fand die Anwaltskammer dennoch Minderjährige in Gewahrsam vor, ohne Matratzen, mehrere zitterten vor Kälte.

Doch nicht nur Kinder und Jugendliche sehen sich teils offen rechtswidrigen Maßnahmen ausgesetzt. Reporter ohne Grenzen verzeichnete bis Anfang Oktober mindestens zwölf Angriffe auf Journalisten, die Hälfte davon durch die Polizei; ein Fotograf des Wall Street Journal wurde aus nächster Nähe von einem Gummigeschoss am Ohr getroffen.

4. Lassen sich bereits erste rechtspolitische Antworten auf die Proteste beobachten?

Ja, und sie gehen in die falsche Richtung. Statt die friedlich Demonstrierenden zu schützen, schränkt die Regierung die Freiheiten aller ein: lokale Ausgangssperren, ein Verbot geplanter Pariser Schülerproteste und Pläne, TikTok und Snapchat zu sperren.

Erst gestern hat Präsident Macron erklärt, die „allgemeine Empfehlung“ sei nun, in den kommenden Tagen nicht zu demonstrieren; Kundgebungen, die nicht von Gewerkschaften organisiert werden, werde man „überall, wo es geht, verbieten“. Lyon und Marseille haben für Samstag sämtliche Demonstrationen untersagt, zugleich sollen Soldaten der Anti-Terror-Operation Sentinelle und Spezialeinheiten wie RAID und GIGN eingesetzt werden.

Rechtlich ist das hochproblematisch. In Frankreich muss eine Demonstration nur angemeldet, nicht genehmigt werden, und anmelden darf sie jeder. Verbieten können nur Präfekten oder Bürgermeister, im Einzelfall und als letztes Mittel. Macron dagegen will Anmeldungen von Menschen, „die dafür keinerlei Legitimität haben“, verbieten lassen, „weil jetzt nicht der Moment ist“. Mein Kollege Paul Cassia von der Universität Paris 1 meint, der Präsident verlasse damit „vollständig seine verfassungsrechtliche Rolle“. Er sei weder Innenminister noch Präfekt. Auch völkerrechtlich ist eine solche Differenzierung nach dem Anmelder einer Versammlung kein zulässiges Kriterium: Die Versammlungsfreiheit schützt auch Versammlungen, die nicht von Gewerkschaften durchgeführt werden. Das Verwaltungsgericht Paris hat am 22. Oktober das Verbot einer Studierendendemonstration aufgehoben; die Präfektur ließ daraufhin nur eine stehende Kundgebung zu. Die Rechtswissenschaftlerin Stéphanie Hennette-Vauchez von der Universität Paris Nanterre hat hier richtigerweise darauf hingewiesen, es sei „illusorisch, den sozialen Frieden mit Verwaltungsverboten aufrechterhalten zu wollen“, zumal das Misstrauen zwischen Gesellschaft und Polizei ein problematisches Ausmaß erreicht habe. Besser sei mehr Polizeipräsenz, die aber als Schutz und nicht als Bedrohung wahrgenommen wird.

Wenn sich die jetzige Eskalationsdynamik fortsetzt, kann es schnell auch um härtere Maßnahmen gehen: ein Ausnahmezustand, Hausarrest und Durchsuchungen ohne richterlichen Beschluss. Der Politiker Bruno Retailleau (Les Républicains) fordert einen solchen Ausnahmezustand bereits. Und auch die Justiz antwortet hart: Justizminister Darmanin hat die Staatsanwaltschaften angewiesen, Taten am Rand des 17. Oktober als organisierte Kriminalität einzustufen, was längeren Gewahrsam erlaubt.

Ich finde aber auch das Schweigen Europas bemerkenswert. Als in Georgien Demonstrierende niedergeknüppelt wurden, äußerten sich Paris und Berlin deutlich. Zu Frankreich gibt das Auswärtige Amt nur einen Reisehinweis: „Meiden Sie Demonstrationen.“ Die Menschenrechtsliga LDH hat sich inzwischen an den UN-Kinderrechtsausschuss gewandt und den UN-Hochkommissar für Menschenrechte gebeten, eine Beobachtungsmission nach Frankreich zu schicken.

Editor’s Pick

von JASPER NEBEL

Copyright: SWR

Das Schöne am Urlaub ist ja eigentlich, dass man mal den Nachrichtenstrom ausschalten kann. Das gelingt mir ohnehin selten – zum 75. Geburtstag des Bundesverfassungsgerichts aber noch weniger. Insbesondere wenn man auf langen Autofahrten gute Podcasts zum Jubiläum hören kann – etwa „Rote Roben“, den neuen Podcast der ARD-Justizreporter:innen aus Karlsruhe. Egzona Hyseni und Frank Bräutigam nehmen sich darin die prägenden Fälle aus der (jüngeren) Geschichte des Gerichts vor, vom Urteil zur Sterbehilfe über den Klimabeschluss bis zu Corona. Die Geschichten hinter den Fällen sind dabei mehr als interessantes Beiwerk: Der Kontext sagt häufig mehr über die Entscheidung aus, als man meinen möchte – und wird insbesondere dann relevant, wenn ein früherer Fall zur maßgeblichen Vorlage für aktuelle Verfahren wird. Der unzugängliche Zitierstil des Gerichts, bestehend vor allem aus Zahlenkombis (mittlerweile immerhin mit Namen), hilft nicht gerade dabei, die Hintergründe eines Falls am Leben zu halten. Umso lohnender ist es, sie sich immer mal wieder ins Gedächtnis zu rufen.

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Die Woche auf dem Verfassungsblog

zusammengefasst von GEORGIA IOSIFIDOU

Um Steuerungsmöglichkeiten (und Steuern) ging es diese Woche auch in einer weiteren Debatte zum Stichpunkt Extremismus. Um zu verhindern, dass Steuermittel im sog. bundesstaatlichen Finanzausgleich in Bundesländer mit „extremistischen“ Landesregierungen fließen, fordern Bayern und Hessen Extremismusklauseln beim Länderfinanzausgleich. Das gebe die Finanzverfassung aber nicht her, meint KYRILL-ALEXANDER SCHWARZ (DE) und empfiehlt stattdessen den politischen Wettstreit.

Weiteren Gegenwind für den Wahlsieg der Linken in Berlin gab es von Katherina Reiche. Sie hatte auf dem Instagram-Kanal des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie der Linkspartei vorgeworfen, dass diese „jüdisches Leben bekämpft“, „die organisierte Kriminalität fröhlich auf Wahlpartys begrüßt“ und deswegen eine Standortgefahr sei. Daraufhin wehrte sich die Partei mit einem Eilantrag gegen die Ministerin vor dem Bundesverfassungsgericht – mit Erfolg. JONAS DEYDA (DE) ordnet die Entscheidung in die bisherige Neutralitätsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein.

Politische Konfrontationen zwischen Links und Rechts haben auch Brasilien weiter beschäftigt. Dort steht am 25. Oktober 2026 die Stichwahl um die Präsidentschaft zwischen Lula und Flávio Bolsonaro an. PEDRO MARQUES NETO (EN) analysiert, wie rechtliche Rahmenbedingungen mit dem politischen Phänomen des Amtsinhabervorteils interagieren und ob Amtsinhaber, die sich zur Wiederwahl stellen, eigene Regeln benötigen.

Um ehemalige Führungsfiguren ging es indes im Kosovo. Dort löste die Verurteilung von Hashim Thaçi und drei weiteren ehemaligen UÇK-Führern in Den Haag Proteste aus. LEON TRAMPE und TIM STEPHAN (EN) untersuchen, inwiefern das Urteil die Rechenschaftspflicht für Kriegsverbrechen stärkt und willkürliche Inhaftierung als Kriegsverbrechen anerkennt.

Auch die Ukraine befasst sich weiterhin mit Kriegsverbrechen. 2022 beschädigten russische Streitkräfte den Oskil-Damm in der Region Charkiw. Die dadurch entstandenen Schäden wirkten sich auf Flüsse und ganze Ökosysteme aus.  Die ukrainische Staatsanwaltschaft klagte zwei russische Generäle daher wegen Ökozids an. RINATA KAZAK, IEVGENIIA KOPYTSIA und ANASTASIIA PUHACH (EN) haben sich die Frage angeschaut, wie ökologische Schäden zu messen sind.

Große Schäden drohen auch durch immer schwerer zu kontrollierende KI-Modelle. OREN PEREZ (EN) untersucht, ob und wie KI-Governance eine robuste Antwort auf das Problem von Gefahren durch KI-Agenten formuliert.

Um Lücken und Gefahren ging es immer wieder in der Regulierung von Lieferketten. GIESELA RÜHL (EN) hat sich die Reform der europäischen Lieferkettenrichtlinie  angesehen und zeigt, warum Mitgliedstaaten trotz rechtlicher Unsicherheiten an zivilrechtlicher Haftung von Unternehmen für Menschenrechtsverletzungen in globalen Lieferketten festhalten sollten.

Auch im viel diskutierten Fall der „Cornell Seven“ geht es um Strafbarkeitslücken. Der Fall hat weitreichende Forderungen nach einem strengeren Sexualstrafrecht ausgelöst. Doch AYA GRUBER (EN) warnt davor, Gesetze aus purer Empörung zu verschärfen. Sie plädiert stattdessen für eine Reform, die sexuelle Selbstbestimmung schützt, ohne das Strafrecht unkontrolliert auszuweiten.

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Als Infrastrukturpartner der internationalen und interdisziplinären Rechtsforschung hostet intRecht die Zeitschrift für Völkerstrafrecht (ZVStR), eine neue Open-Access-Zeitschrift zum Völkerstrafrecht im deutschsprachigen Raum. Die ZVStR bietet ein Forum zur Einordnung und Diskussion völkerstrafrechtlicher Entwicklungen insbesondere auf nationaler Ebene, mit besonderem Fokus auf Deutschland, Österreich und die Schweiz. Sie veröffentlicht begutachtete Abhandlungen ebenso wie aktuelle Beiträge und Kommentare, Urteilsanmerkungen, Besprechungen und Tagungsberichte. Die Beiträge erscheinen fortlaufend.

Das Redaktionsteam – Prof. Dr. Aziz Epik, Prof. Dr. Julia Geneuss, Prof. Dr. Svenja Raube, Prof. Dr. Nella Sayatz und Prof. Dr. Andreas Werkmeister – freut sich über Einreichungen.

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Auch Gisèle Pelicot hat sich mit der Betroffenen des Missbrauchsfalls an der Cornell University solidarisiert. „Die Scham muss die Seiten wechseln“ – aber welche Rolle spielt das Recht dabei? Darum dreht sich unser neues Symposium, das diese Woche begonnen hat: „Recht und Scham“. Die Herausgeberinnen PAULA RHEIN-FISCHER und LUNA RÖSINGER (DE) eröffnen das Symposium. MAGDALENA KMAK (EN) denkt über die übersehene Rolle von Scham, Beschämung und Schamlosigkeit im Flüchtlingsrecht nach. LUNA RÖSINGER (DE) beschäftigt sich mit „shame sanctions“ an US-Gerichten. EVA MARIA BREDLER (DE) analysiert, wie Scham Gebärende so diszipliniert, dass sie Eingriffe hinnehmen und wie dadurch geburtshilfliche Gewalt begünstigt wird, und plädiert für ein relationales Autonomieverständnis. LAURA MÜNKLER, RAHEL SKOBOWSKY und LISA SPANTIG (DE) schreiben zur ambivalenten Rolle von Scham im Sozialrecht. MATTHIAS BRAUN und BIRGIT MÜNCH (DE) über Scham und die Macht der Bilder. PAULA RHEIN-FISCHER (DE) wendet sich dagegen einem wenig beachteten Motiv deutscher Erinnerungsgesetze zu. SVEN JÜRGENSEN (DE) argumentiert, dass Gesetzgeber und BVerfG rechtsstaatliche Standards relativieren, wenn es um Sexpuppen, Glücksspiel, Prostitution und Drogen geht.

Und schließlich ging es diese Woche mit unserem Symposium „Thinking Machines, Thinking Lawyers“ weiter. CLAUDIO NOVELLI und LUCIANO FLORIDI (EN) denken über den Einfluss von KI auf rechtswissenschaftliche Forschung nach und  MEHTAB KHAN (EN) warnt vor der Erosion etablierter Standards und Institutionen in der Forschung.

Ganz gleich, ob Sie eine denkende Juristin sind oder eine Maschine, die diesen Newsletter in Nullen und Einsen zerteilt: Wir wünschen Ihnen ein schönes Wochenende und alles Gute.

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Das war’s für diese Woche.

The post „Polizeigewalt ist in Frankreich tief verankert“ appeared first on Verfassungsblog.

This uncertainty should not, however, deter Member States from harnessing the advantages of private enforcement. To enhance the effectiveness of the Directive – and to help achieve its settled (political) goal of better protecting human rights in global supply chains – they should provide for civil liability regardless of any legal obligation to do so. In addition, Member States should ensure that victims can effectively pursue damages claims in European courts.

What the Revised Directive Requires (or not)

Whether companies should be held liable for breaches of human rights due diligence obligations has accompanied the discussions about the Corporate Sustainability Due Diligence Directive from the start. With the 2026 removal of Article 29(1) CSDDD the question seemed settled at first. A closer look, however, suggests otherwise: Not only does Recital 49 sentence 2 require Member States to ensure that victims receive full compensation where a company breaches its due diligence obligations under the Directive and thereby cause damage. Recital 49 sentence 1 also justifies the removal of Article 29(1) CSDDD with the need to “better achieve the principle of subsidiarity”. In addition, it only speaks of dispensing with a “specific, Union-wide liability regime”. Many scholars, therefore, argue that the European legislature merely intended to leave the details of the civil liability regime to the Member States – but not the decision whether to introduce such a regime in the first place (see Brunk with further references).

This interpretation is supported by the fact that the Directive still contains numerous provisions that seem to presuppose the existence of a civil liability regime. Article 29(2) CSDDD, for example, requires that victims receive full compensation where a company is held liable for damage under national law. Article 29(3)(a) CSDDD, in turn, provides that national rules on the commencement, duration, suspension or interruption of limitation periods must not unduly hamper the bringing of actions for damages and lays down detailed requirements concerning the design of these rules. Finally, Article 29(3)(b) to (e) CSDDD contain a number of provisions aimed at facilitating the enforcement of claims for damages in civil proceedings.

One may, however, wonder why the European legislature deleted Article 29(1) CSDDD in its entirety if it merely intended to leave the design of the civil liability regime to the Member States? It would have been easy to provide that Member States must ensure that victims have a right to claim damages in accordance with national law. The inclusion of a corresponding recital is no substitute. According to the settled case law of the CJEU, recitals do not have binding legal force (CJEU, C-136-04, Deutsches Milch-Kontor, EU:C:2005:716, para. 32; CJEU, C-418/18 Puppinck, ECLI:EU:C:2019:1113, para 75). They may be used to interpret the operative provisions of EU legislation, but they cannot establish obligations that have no basis in those provisions. And they cannot establish obligations that were deliberately deleted from the operative part of a legislative act (cf. CJEU, C-397/16 and C-435/16, Acacia and D’Amato, ECLI:EU:C:2017:992, paras 33 ff.). Nor do the remaining references to damages claims in the operative part of the Directive suggest that Member States have to introduce a civil liability regime. These provisions can equally be understood as regulating the conditions and modalities of civil liability where liability already exists under national law or is voluntarily introduced by Member States when implementing the Directive.

Why Member States Should Introduce Civil Liability Either Way

In the light of the above, it remains unclear whether the revised Directive requires Member States to establish a civil liability regime for violations of the Directive’s obligations. This uncertainty, however, should not obscure the policy case for private enforcement. Indeed, there is something counterintuitive about imposing obligations on companies to protect individuals – and deny the very same individuals the right to enforce these obligations. More importantly, however, private enforcement offers a number of advantages over public enforcement which, in turn, may enhance the effectiveness of the Directive.

The first and arguably most important advantage lies in the incentives of those seeking enforcement: Private enforcement draws on the incentives of victims who have a personal stake in holding companies accountable and in recovering compensation for the harm they have suffered. Public enforcement, by contrast, relies on public officials whose incentives are less immediate, stemming primarily from a sense of professional duty or the prospect of career advancement.

A second advantage concerns access to information and is closely related to the first: Human rights violations usually occur in non-EU countries. Member State authorities will, therefore, have a hard time to gather relevant evidence, identify witnesses, and reconstruct events. Victims, by contrast, are closer to the facts: they know the local conditions, the people involved and the harm suffered. Private enforcement is, therefore, better positioned to tap into the information needed to ensure effective enforcement of the Directive.

A third advantage relates to the costs of enforcement: Public enforcement requires a state-funded system of supervision and control, including sufficient personnel and financial resources to investigate violations and impose sanctions. Private enforcement, by contrast, shifts a substantial part of the costs of enforcement to the litigating parties, thereby reducing the resources Member States must devote to ensuring compliance with the Directive.

A final advantage lies in the greater independence of private enforcement from political influence. Since it places the initiative in the hands of individuals, private enforcement is not susceptible to shifts in political priorities. Public enforcement, by contrast, depends on the willingness of the state to investigate violations and take actions. Germany provides a telling example of how politics may undermine public enforcement: Under Federal Minister for Economic Affairs and Energy, Katherina Reiche, member of the governing Christian Democratic Party (CDU), staff resources devoted to enforcing the German Act on Corporate Due Obligations in Supply Chains (Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz – LkSG) were substantially reduced. According to government information released in July 2026, only 40 of the 101 positions allocated to the relevant division of the Federal Office for Economic Affairs and Export Control (BAFA) were actually being used for the enforcement of the Act (cf. Deutscher Bundestag, Drucksache 21/7228, 21 July 2026). The Ministry also instructed BAFA to discontinue the examination of corporate reports and to restrict the imposition of fines to particularly serious allegations (Federal Ministry of Economics and Energy, Press release of 26 September 2025). Whatever one thinks of these policy choices, they illustrate how dependent public enforcement is on administrative resources and political will.

Against this background, civil liability can compensate for some of the structural weaknesses of public enforcement. And while it is certainly no panacea, it can provide companies with additional incentives to comply with their obligations. Member States should, therefore, establish a civil liability regime, irrespective of whether the Directive requires them to do so. In addition, they should address three challenges to ensure that private enforcement of the Directive is effective in practice.

Challenge 1: The Place of Injury Principle

The first challenge relates to the applicable law: Under Article 4(1) Rome II Regulation, non-contractual obligations are, as a general rule, governed by the law of the country where the damage occurs. Supply chain cases are, therefore, typically subject to law of the country where the human rights violation actually took place. If, for example, the employees of a Pakistani supplier suffer harm in Pakistan, their claims for damages will be governed by Pakistani law – even if the employees initiate proceedings against a European buyer company in Europe (cf. OLG Hamm, Case 9 U 44/19, ECLI:DE:OLGHAM:2019:0521.9U44.19.00). Without further action, liability provisions enacted to enforce the Directive will, therefore, remain largely ineffective.

Fortunately, the Rome II Regulation offers a way out. Under its Article 16 provisions of national law may apply irrespective of the otherwise applicable law, if they are overriding mandatory in nature. If Member States decided to introduce a civil liability regime into their legal systems when implementing the Directive, they should take the occasion and classify these provisions as overriding mandatory provisions.

There would also be no substantial obstacles to this path. According to the case law of the CJEU, Member States have broad discretion to decide that provisions of national law are overriding mandatory in nature. In fact, Member States must only make sure that they are not violating their obligations under primary or secondary EU law (CJEU, Case C-184/12 Unamar, ECLI:EU:C:2013:663, para 46). Clearly, this would not be the case with regards to civil liability provisions that aim to effectuate the human rights due diligence obligations of the Directive.

Nor would the CJEU’s recent judgment in HUK-COBURG preclude classifying the relevant provisions as overriding mandatory in nature. Admittedly, the Court emphasised that the concept of overriding mandatory provisions must be interpreted strictly and that national provisions may only qualify as overriding mandatory when they (also) pursue public – as opposed to purely private – interests (CJEU, Case C-86/23, HUK-COBURG, ECLI:EU:C:2024:689, paras 30 ff., 57). Civil liability provisions designed to enforce the Directive, however, would have little difficulty clearing this hurdle as they would serve to protect human rights and to promote responsible corporate behaviour in global supply chains. Indeed, in March 2026, a French court applied precisely this reasoning, holding that the civil liability provisions of the French Duty of Vigilance Law qualify as overriding mandatory provisions under Article 16 Rome II Regulation (Tribunal judiciaire de Paris, 12 March 2026, Yves Rocher, paras 48 ff.).

Against this background, there is a persuasive case that Member States could go ahead and declare liability provisions enforcing the Directive as overriding mandatory provisions. This view is also supported by the Directive itself: While it is true that Article 29(7) of the original Directive – which required Member States to ensure that the civil liability regime established by Article 29 is overriding mandatory in nature – was deleted when the Directive was revised in 2026, Recital 49 of the revised Directive explicitly states that the deletion does not “restrict the possibility for Member States to provide that the provisions of national law transposing [the Directive] are overriding mandatory provisions”.

Challenge 2: Jurisdiction of European Courts

The second challenge associated with the introduction of a civil liability regime relates to international jurisdiction. In fact, making national civil liability provisions applicable through Article 16 Rome II Regulation will only benefit victims if they also have access to European courts. In typical supply chain cases, where victims form the Global South sue companies domiciled in the Global North, such access is readily available: According to Article 4 Brussels Ia Regulation European companies may be sued in the courts of the Member States of their domicile. Gaps, however, may arise if victims (also) wish to bring claims against non-EU companies.

The first gap concerns joint claims against an EU company and its non-EU subsidiary or supplier. Since the Brussels Ia Regulation only applies to defendants domiciled in an EU Member State, it provides no basis for jurisdiction over subsidiaries and suppliers domiciled in a third country. Jurisdiction, therefore, depends on the applicable national rules of jurisdiction which may or may not be open to joint claims against EU and non-EU companies. German law, for example, is notably strict and rarely allows claims against subsidiaries or suppliers that are domiciled and operate exclusively in the country in which the human rights violation actually occurred. Member States should, therefore, seize the transposition of the Directive as an opportunity to adjust, if necessary, their national rules of international jurisdiction to accommodate joint claims in supply chain cases.

The second gap concerns isolated claims against non-EU companies that generate substantial net turnover in the EU and, therefore, fall within the scope of the Directive (cf. Article 2(2) CSDDD). Here, too, jurisdiction is governed by the national rules of the Member States. And since these rules vary, companies may fall within the scope of European law but be outside the jurisdiction of European courts by virtue of national law. In parallel with the debate on joint claims against EU and non-EU companies, Member States should, therefore, adjust their national laws and allow claims against non-EU companies that pursue their commercial activities in that Member State or target their activities towards that Member State. Such a provision would mirror the jurisdictional rules for consumer contracts (Article 17(1)(c) Brussels I Regulation) which also allow claims against non-EU defendants under the said conditions.

Challenge 3: Practical Barriers to Access to Justice

The last challenge, finally, relates to the conduct of proceedings itself. Since this is where many practical difficulties arise, Article 29(3) CSDDD requires Member States to adjust their national frameworks to ease damage claims by victims. Among others, it requires Member States to ensure that limitation periods are at least five years and do not begin to run before the infringement has ceased and the claimant knows, or can reasonably be expected to know, the relevant circumstances. In addition, litigation costs must not be prohibitively expensive, claimants must be able to seek injunctive relief, including through summary proceedings, and courts must have the power to order the disclosure of evidence held by defendant companies, subject to requirements of necessity, proportionality and confidentiality. Member States will, therefore, have to assess which of these requirements are already met by their national laws and which require legislative change.

Yet, even if Member States faithfully transpose these requirements, chances are that the practical effects remain limited: First, socially and economically marginalized plaintiffs from the Global South will not initiate proceedings based on a vague prohibition of “prohibitive” litigation costs. They require proactive structural support – such as legal aid, third-party funding or contingency fees. Article 29(3) CSDDD, however, fails to require any of that. Second, the mechanism for the disclosure of evidence is heavily bottlenecked. Although courts are given the power to order disclosure, this power is conditioned upon the requirement that claimants first present a “reasoned justification” and establish the “plausibility” of their claim using “reasonably available facts”. This creates a classic catch-22 situation: Victims routinely lack any insight into internal corporate processes or supply-chain oversight. Forcing them to prove the plausibility of a corporate breach just to gain access to the necessary internal documents risks that the evidentiary barrier remains effectively insurmountable. Against this background, Member States should not treat the Directive as a regulatory ceiling. Instead, they should refine their national procedural frameworks to dismantle the structural barriers that may prevent victims from pursuing successful damages claims.

What Member States Should Ignore

Civil liability has become a recurring flashpoint in the European debates about human rights due diligence. On the surface, these debates concern the best way to enforce the Directive’s obligations. In reality, however, they very often revolve around a more fundamental question: Are supply chain laws – and the obligations they impose – desirable in the first place? Those who regard supply chains laws and human rights due diligence obligations as “bureaucratic monsters” that impose unnecessary burdens on companies and undermine their competitiveness in global markets do rarely welcome the idea of making them more effective through civil liability. Conversely, those who see supply chain laws and human rights due diligence obligations as an important step towards a fairer, more sustainable and socially responsible global economy, insist on the importance of civil liability as a means of enforcement.

When implementing the Directive, Member States should move beyond that underlying disagreement. The European legislature decided – with full knowledge of the arguments on both sides – to actively protect human rights in global supply chains by imposing human rights due diligence obligations on European companies. It reaffirmed this commitment when it revised the Directive earlier this year. Member States should, therefore, not reopen the debate about human rights due diligence as such but focus on ensuring the effective implementation and enforcement of the Directive as it now stands. Whether the Directive will yield the hoped-for benefits – or merely generate additional costs and administrative burdens – will ultimately require empirical assessment. Should the evidence suggest that the Directive fails to improve the protection of human rights, the regulatory approach itself – rather than merely its enforcement – should be reconsidered.

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The judgment has doctrinal and procedural shortcomings. We argue that it nonetheless moves international criminal law forward in two respects. Factually, it promotes accountability. Of the KLA members tried before the ICTY, only two were convicted (Bala and Brahimaj), each for crimes against a limited number of detainees. The KSC have now held members of the KLA’s top leadership responsible for war crimes committed on a large scale. Given their later state power, this serves a core aim of international criminal law: ending impunity for the powerful. Doctrinally, the judgment consolidates the KSC’s recognition of arbitrary detention as a war crime in non-international armed conflicts. No other international(ised) tribunal has done so. This, too, moves the law forward – but at the expense of the principle of legality. Like the KSC’s reliance on joint criminal enterprise (JCE), it rests on a doubtful reading of customary international law. We also question the reasoning behind the acquittals on crimes against humanity and the response to sustained witness intimidation.

Our analysis is provisional: pending the public redacted version of the judgment, it rests on the non-authoritative summary and other public case documents.

What the Judgment Achieves

The Panel held former KLA leaders Hashim Thaçi, Kadri Veseli, Rexhep Selimi and Jakup Krasniqi responsible for war crimes: arbitrary detention, torture, murder and cruel treatment. According to the Panel, the four pursued a politically motivated common criminal purpose. The crimes targeted hundreds of victims in Kosovo and northern Albania between April 1998 and June 1999. The victims came from different ethnic backgrounds and included members of the Roma and Serb minorities. Most were Kosovo Albanians perceived as associated with the FRY/Serbian authorities or as political opponents of the KLA, in particular members of the Democratic League of Kosovo and the Armed Forces of the Republic of Kosovo. But rather than convicting across the board, the Panel assessed each count on its own merits. It acquitted the accused of the crimes against humanity charged.

The trial is all the more significant because the KLA leaders were precisely the powerful actors that international criminal law, developed primarily in response to state crimes, is meant to reach. Thaçi, the KLA’s former commander-in-chief, served as Prime Minister, Foreign Minister and President of Kosovo between 2008 and 2020. He resigned to face the charges and is one of the few former heads of state to stand trial for international crimes.

The Trial Panel strives to be conflict-sensitive within the limits of its mandate. The Court of Appeals Panel’s interpretation effectively confines the KSC’s jurisdiction to KLA members (para. 83), leaving the campaign of violence against the Kosovo Albanian population waged by FRY/Serbian forces beyond their reach. Mindful of the risk of one-sidedness, the judgment stresses that the case concerns neither the legitimacy of the KLA’s struggle for independence nor the crimes “Serbian forces and paramilitaries undoubtedly committed against Kosovo-Albanians” (para. 5). With victim-centred reparation proceedings and translations into Albanian and Serbian to follow, the Panel seeks to contribute to transitional justice in Kosovo.

Widespread and Systematic – Yet No Crime Against Humanity

The Panel found that KLA violence against civilians between April 1998 and August 1999 amounted to a widespread and systematic attack. However, in its view, the KLA members selected their victims “mainly and for some of them exclusively” on individualised grounds rather than for “their membership in a targeted civilian population”. It nonetheless found a plan to target “individuals perceived as [o]pponents” (para. 41), a group defined largely by (perceived) political affiliation and, for some of its members, by ethnicity (para. 78). As the ICC has held, such a group can constitute a targeted civilian population (para. 164). The Panel thus leaves unexplained why victims not selected exclusively on individualised grounds fall outside it.

The acquittal weighs heavily, as incidents commencing after the armed conflict ended around 20 June 1999 could not qualify as war crimes (paras 43 et seq.). In the following weeks, Serbs, Roma and Kosovo Albanians perceived as opponents fell victim to abductions, detentions and killings – within an attack the Panel found to have lasted until August 1999. By denying that this attack targeted a civilian population, the Panel leaves these post-conflict abuses unaccounted for: too late to constitute war crimes, yet not recognised as crimes against humanity.

Illegal or Arbitrary Arrest and Detention as a War Crime

With at least 385 victims, “illegal or arbitrary arrest and detention” is the war crime with the most victims in this case. As the KSC apply customary international law, the crucial question is whether customary law criminalised such detention as a war crime in non-international armed conflict at the time of the conduct. In 2021, the Court of Appeals Panel answered this question for arbitrary detention in the affirmative in this very case (paras 90 et seq.). Later appeal judgments in Mustafa (paras 428 et seq.) and Shala (paras 176 et seq.) merely refer to this decision. The legal basis is Article 14(1)(c) of the Law. It covers “serious violations” of Common Article 3 of the Geneva Conventions, which also binds non-state armed groups. The KSC infer from Common Article 3 that detention becomes arbitrary whenever the detaining party disregards the minimum procedural safeguards flowing from the principle of humane treatment.

This reasoning is methodologically deficient. Although the Court of Appeals Panel invoked the Tadić conditions, it did not examine whether every disregard of these procedural guarantees of humane treatment entails grave consequences for the victim. Instead, it presumed that any violation of Common Article 3 is serious enough to constitute a war crime (para. 97). The ICTY, by contrast, never recognised arbitrary detention in non-international armed conflicts as a war crime. We also doubt that the Panel’s sources support its conclusion. The Panel itself described state practice in 1998 as “rather limited”. To prove a “continuing development”, it turned to legislation adopted after 1998 (para. 106). Neither shows that arbitrary detention was already criminal at the time of the conduct, as the principle of legality requires. The Rome Statute, adopted mid-conflict in July 1998, does not list arbitrary detention among the war crimes in non-international armed conflict.

Even if one accepts this reasoning, it covers only part of the charge. The KSC give “illegal” no distinct meaning. They define arbitrary detention as deprivation of liberty without legal basis or without basic procedural safeguards. The Court of Appeals Panel left open whether international law even prohibited detention without legal basis in non-international armed conflict, let alone criminalised it. The Trial Panel nonetheless convicted on both aspects.

Stretching JCE

The Panel based the accused’s responsibility for all war crimes on their participation in a JCE. In its view, all four shared a common criminal purpose, contributed significantly to it and intended the associated crimes. The doctrine stems from the ICTY’s Tadić appeal judgment (paras 185 et seq.), which distinguishes basic (I), systemic (II) and extended (III) forms. Absent an express provision, the Pre-Trial Judge held that JCE I and III formed part of customary international law at the time of the crimes. The Court of Appeals Panel agreed and subsumed JCE under “committed” in Article 16(1)(a) of the Law (para. 138).

JCE requires a common purpose that “amounts to or involves the commission of a crime” (para. 227; emphasis added). A non-criminal aim suffices if the participants pursue it by criminal means. The Trial Panel left open whether the “dual objectives” of independence and political control over Kosovo were lawful (para. 75). Instead, the means rendered the accused’s acts criminal, namely “the systematic arrest, detention, mistreatment and killings” of perceived opponents (para. 80). Yet killings were part of the plan only “if necessary” (para. 83).

The Defence attributed the crimes to uncoordinated violence rather than to a common plan (para. 85). This reading is most plausible for the killings and torture, which neither control over Kosovo nor the detentions required. If so, only JCE’s extended form could be applied: JCE III covers crimes outside the plan that were a “natural and foreseeable consequence”, provided the accused “willingly took that risk” (paras 204, 228). For torture, even this mode is doubtful. The Pre-Trial Judge followed STL and SCSL rather than ICTY case law and excluded JCE III for special intent crimes such as torture (paras 207 et seq.). The Court of Appeals Panel set this ruling aside as premature without questioning its substance (paras 234 et seq.).

So far, the KSC have convicted only under JCE I, although the SPO pleaded JCE III in the alternative – for murder in Mustafa and Shala, and for all crimes in Thaçi et al. Here, too, the Trial Panel applied JCE I throughout. It found that the common purpose encompassed killings as a mere contingency. This effectively overextends JCE I: the common purpose no longer needs to include the crime itself, but only the possibility of its commission in unspecified circumstances. The more contingencies the purpose absorbs, the more the line between shared intent (JCE I) and mere foresight (JCE III) blurs. Precisely this distinction matters, as JCE III is the most heavily criticised form of JCE (pp. 159 et seq.): it makes the accused liable as principals for crimes they merely foresaw as possible. This amounts to objective liability at odds with the principle of culpability. A JCE I stretched to contingencies imports this problem into the basic form without labelling it.

Responding to a “Persistent Climate of Witness Intimidation”

Beyond the substantive issues, witness protection was the central challenge of the trial (para. 24).

The KSC responded by prosecuting the offences against the administration of justice rigorously. So far, all such cases have led to substantial sentences (heaviest: four years three months; lowest: two years). Currently, Thaçi and four co-accused are also on trial for crimes against the administration of justice, connected to influencing witnesses, with the prosecution seeking up to six years for Thaçi.

Additionally, the Panel heard a large share of witnesses (64 of 134) mainly or exclusively in private sessions (Rule 80(4)(b) RPE). Early on, the Panel itself took issue with this and acknowledged “a public interest in these proceedings taking place […] in a public fashion” (p. 4207). More worryingly, the Panel admitted the evidence of 132 witnesses through written testimony (Rules 153 and 155 RPE), according to the Veseli Defence without any counterbalancing acts (para. 43).

Protecting witnesses physically and psychologically from dangers inside and outside the courtroom serves the goal of establishing truth and has an expressive function, affirming the protection of their human rights. However, especially international courts trying core crimes must be aware of the conflicts with the heightened fairness standards in place. We doubt that the Panel adequately considered, inter alia, the Defence’s right to confrontation and the expectation of a public trial – possibly damaging the judgment’s legitimacy.

What the Appeal Judgment Must Deliver

The judgment advances international criminal law. It holds former KLA leaders who later wielded state power to account for systematic war crimes. Its findings on arbitrary detention, crimes against humanity and JCE, however, are doctrinally doubtful. Questions of legality extend to sentencing, since the 25-year sentences for Thaçi and Krasniqi exceed the maximum under the 1976 SFRY Criminal Code. While the Chambers treat such ranges as non-binding (para. 174), critics argue that the lex mitior principle in Article 33(4) of the Kosovo Constitution requires that maximum to be applied.

The full judgment will show to what extent these impressions hold. The Defence and the SPO may file notices of appeal by 27 November 2026. We expect them to target these weaknesses. The Court of Appeals Panel should seize this opportunity to address them. Holding the powerful to account strengthens international criminal law only if convictions and acquittals alike rest on a sound reading of the law protecting the fundamental values of the international community.

The authors are indebted to Arber Ahmeti (University of Vienna) for extensive discussions and critical comments on earlier drafts.

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Yes, it is easy to understand the vitriol toward the men and fraternity culture in general. To readers outside the United States, the distinctly American tradition of organizing college life around sex-segregated groups with Greek-letter names and a mandate to get wasted must seem exotic and bizarre. This saga has renewed calls to consign these high-risk cultural relics and sites of concentrated toxic masculinity to the dustbin of collegiate history.

But outrage has also become a demand for stronger criminal laws. In the U.S., there is another cultural tradition in which the media breathlessly cover crime allegations, especially ones featuring relatively privileged white women subjected to sexual violation, prompting the outraged public and politicians to demand harsher laws and enforcement. For well over a decade, progressives have critiqued U.S. mass incarceration and media-driven criminal lawmaking. But when the story involves sexual assault, the call to get tough on crime crosses party lines, and liberals can become forceful prosecutorial voices. Democratic Governor Kathy Hochul called on the legislature to strengthen the criminal law and close the “loopholes” that permit men to sexually victimize voluntarily intoxicated women with impunity.

This demand for expanded criminal liability is bound up with a familiar sexual binary: either intoxication deprived Doe of agency from the beginning or her initial agreement to a threesome with Newell and Matthew Ingalls disqualifies her from legal protection. Missing is the reality, present in most cases, that victims can consent to some sexual activity and be assaulted during other parts of the encounter.

The Decision Not to Prosecute

The sense that New York’s law is currently too weak to hold offenders accountable can be traced primarily to Tompkins County District Attorney (D.A.) Matthew Van Houten’s decision in 2024 not to prosecute any of the men. (Cornell did discipline the men, including expelling Ingalls and Newell.) In the wake of Doe’s complaint, the D.A. issued a defensive response insisting that the facts alleged in her six-page statement to the police simply “do not constitute a crime.”

The excerpts provided by the D.A., however, describe both apparently consensual sexual activity and potentially criminal conduct. Doe described wanting to hook up with Ingalls, to whom she was attracted, and initially being “pretty OK with having this threesome” with him and Newell. She rated her intoxication at five or six out of ten when the sex began. But after Ingalls fell asleep, Newell repeatedly reached for her vagina, and she repeatedly swatted his hand away. Later, she rejected a proposed foursome by saying “Hell no!” She hid under the covers when more men entered and recoiled after Diego Sarabia grabbed her face and kissed her. After consuming ketamine, she described herself as “extremely high” and eight out of ten intoxicated. Ingalls and Winston Lee then “ushered” her into another room, where the three had sex. She could not recall how that intercourse began.

Consent, Intoxication, and New York Law

Current New York law defines rape to include forcibly compelling sex, imposing sex on a person who has clearly expressed nonconsent, and engaging in sex with a person who is “physically helpless,” meaning physically unable to communicate unwillingness. Voluntary intoxication can produce that condition. A person need not be unconscious to be helpless, and whether an intoxicated person meets the threshold is a question for the jury. The code also criminalizes forcible and nonconsensual sexual contact.

Doe’s account therefore raised issues under existing law about unwanted sexual contact, her expressions of unwillingness, and her eventual level of intoxication. These questions required further investigation, not a categorical declaration that the account described no crime. Yet Van Houten treated the statement as describing continuously “voluntary, conscious, and consensual” sexual activity that “objectively prevent[ed] the filing of criminal charges.”

To be sure, prosecutors retain discretion to decline cases that they cannot prove beyond a reasonable doubt. This case is far from a slam dunk, especially given that Doe subsequently reassured Newell that “non[e] of the sexual stuff was illegal and honestly i really liked being w u and [Ingalls] . . . Our body our choice.” A couple of weeks later, however, she told him, “let’s be clear that 90% of what happened that night was not consensual.” In a free society, we should want prosecutors to exercise restraint when evidence is weak, especially for sex crime charges that produce heightened emotions and trigger some of the most draconian penalties in the harsh American penal system. But Van Houten denied exercising discretion at all. He insisted that the law alone compelled his conclusion, helping transform criticism of his decision into a demand to change the law.

Consent to One Act Is Not Consent to All

The law did not require Van Houten to treat Doe’s initial consent as consent to everything that followed. The manosphere version of that argument is that Doe was a “slut,” a perpetual consenter, because she agreed to the threesome. Yet it is well established that consent to one sexual activity and to one person is not consent to everything and everyone. Instead of emphasizing this point, some Doe supporters have insisted that she could not have consented to anything, including the initial threesome. That is also the premise of her lawsuit. But this response tacitly accepts the “slut” discourse by making Doe’s protection depend on intoxication having prevented her from ever being a sexual agent. Doe herself described the binary, recalling reading an account that she was “gang raped” and thinking, “That’s the first time I had ever heard the narrative change that I wasn’t a whore and that I was assaulted.”

Currently, New York draws the line at which sex with a voluntarily intoxicated person becomes a crime at helplessness. In calling for the closure of the intoxication loophole, do Hochul and others mean to move that line far enough to treat Doe, despite her apparently lucid and thoughtful demeanor, as incapable of consenting to the initial threesome because she had been drinking? The governor’s demand, after all, is linked to the case. Other states specify that the intoxicated person must lack the ability to “appraise” or “control” their conduct, although the question remains whether this includes being drunk enough to make bad decisions. The recently revised Model Penal Code makes the threshold more concrete, prohibiting sex with someone who is “passing in and out of consciousness,” a state that can also satisfy New York’s current helplessness standard.

The Push for Harsher Sex-Crime Laws

Hochul wants to change New York’s intoxication standard, although it is not clear to what. Such a change should not be driven by media anger or presented as merely closing a loophole. Moving the line has the potential to substantially expand criminal liability, which will particularly impact college students who, studies show, frequently drink to facilitate sex. Once a person meets the applicable incapacity threshold, even an enthusiastic “yes” cannot supply legally effective consent. The defendant’s own drunkenness is also generally not a defense.

Ingalls’ claim that Doe raped him while he was in a state of drunken helplessness has garnered jeers. It appears utterly disingenuous, portraying the apparent proponent of the sex as the unassuming victim of a sodomitical rape. But this highlights the exact problem with broad intoxication rules: it does not matter who was more enthusiastic about the sex, whether they would have consented if sober, whether they enjoyed the incapacitated sex, or how they felt about it afterward. It only matters that the person was sufficiently intoxicated and the other person knew or should have known they were so intoxicated. The law does not and cannot reflect the gendered assumption that frat men take pride in their barely lucid sexual experiences. If both parties are sufficiently intoxicated, each is a victim and a perpetrator, regardless of comparative eagerness or post-event feelings.

I understand the temptation to counter the characterization of Doe as “complicit” in the threesome by denying her capacity to consent to it. But we should challenge the discourse that abandons and stigmatizes victims when they consent to some sex, even or especially when that sex is unconventional. Broadening intoxication-based liability grants prosecutors potentially sweeping discretionary power over sex, power likely to be exercised primarily against the “usual suspects” rather than the elite. And continuing to make protection depend on a lack of sexual agency reinforces the gendered cultural mores that drive young people to use alcohol to justify their desire in the first place. It maintains the pernicious distinction between non-agentic good girls to be protected and sexual bad girls to be denigrated.

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Proscription and Palestine Action

Central to this case was the Government’s decision in July 2025 to proscribe Palestine Action – a direct action group that is opposed to Israel’s actions in Gaza which the International Association of Genocide Scholars have stated amount to genocide. In general, Palestine Action targeted the premises of one specific arms manufacturer in the UK – Elbit systems – but it would also target other businesses with connections to Israel too – like Barclay’s banks. Its actions tended to include smashing windows, spray-painting buildings, and, in damaging the manufacturing equipment of EBIT systems. They were proscribed in 2025 when they broke into an RAF base and spray-painted two military aircraft which the government alleged caused hundreds of thousands of pounds of damage.

Proscription in the UK triggers several offences such as membership, declaring support for an unlawful organisation, and wearing a uniform or displaying a sign in circumstances that give rise to a reasonable suspicion that you support a proscribed organisation. It was this offence that has seen over 3,500 people arrested at various protests across the UK against the banning of Palestine Action. To put this figure into context, the period from the banning of Palestine Action in July 2025 to 31^st March 2026 saw 92% of all terrorism-related arrests linked to this proscription. This amounted to a 1,186% increase in the number of terrorism-related arrests when compared with the previous year.

Financing Terrorism

Irish author Sally Rooney has not been seen on the streets of the UK waving a placard declaring her support for Palestine Action. Instead, she has declared her support from her home in Ireland, and stated that she would donate proceeds from her books to their cause. If Sally Rooney were a British citizen or ordinarily resident in the UK she would be committing an offence, as the UK’s counter-terrorism laws apply beyond the state’s borders.

Despite her Irish citizenship and residency, however, Rooney’s actions have illustrated the pervasive effects of a hitherto under-appreciated aspect of the UK’s counter-terrorism laws in the form of offences for financing terrorism. Section 15 of the Terrorism Act 2000 creates three offences regarding fundraising for terrorism. In Rooney’s case, Section 15(3) is particularly relevant:

A person commits an offence if he –

(a)provides money or other property, and

(b)knows or has reasonable cause to suspect that it will or may be used for the purposes of terrorism.

Section 15(4) further clarifies that:

In this section a reference to the provision of money or other property is a reference to its being given, lent or otherwise made available, whether or not for consideration.

Section 15 offences are not proscription-related; they apply to any potential terrorist purpose, regardless of whether they are linked to a proscribed organisation. What proscription has done, however, is make contributions to Palestine Action meet the Section 15(3) offence. The parliamentary explanatory notes to sections 15-17 of the 2000 Act make it clear that “for the purposes of terrorism” can be taken to include “for the benefit of a proscribed organisation”. Under the old Prevention of Terrorism Act 1989, making contributions to a proscribed organisation was a separate offence. For this reason, it is possible that Faber – Rooney’s publishers – when passing on the royalties from the sale of her books to her would be providing money when they know or have reasonable cause to suspect that it may be used for the purposes of terrorism.

The case law on this is sparse and certainly there is some ambiguity as to whether it applies to an act that is not directly contributing to a proscribed organisation such as in this case where Faber is giving money firstly to Sally Rooney who is then on the record as stating that she will give it to Palestine Action. Nevertheless, Section 15 offences are liable to imprisonment terms of up to 6 months on summary conviction, or 14 years on indictment.

In addition, the specific terrorist arrest power contained in the Terrorism Act 2000 triggers a stricter arrest and detention regime than the ordinary power of arrest under the Police and Criminal Evidence Act 1984 (PACE). For instance, under the Terrorism Act, a person arrested can be detained for up to a maximum period of 14 days, in contrast to PACE’s maximum period of four days (96 hours). The process for examining detention is also significantly harsher with Parliament’s own Joint Committee on Human Rights finding that the judicial oversight of the detention regime fell far short of an adversarial hearing.

The ambiguity surrounding section 15, when understood in light of the possibility of arrest and criminal conviction does not suggest that Faber or Rooney are overplaying the pervasiveness of British counter-terrorism laws. It is simply unreasonable to expect somebody to risk the possibility of a criminal conviction or even arrest under counter-terrorism legislation, simply for the sake of bringing legal clarity to an issue.

Furthermore, legal ambiguity and the chilling effect it can have on freedom of expression and the enjoyment of other rights is a harm in its own right. Indeed, this ambiguity is not only useful to the state; it is the very essence of counter-terrorism law.

The Essence of UK Counter-Terrorism Law

Rooney’s actions have shone a harsh light, not just on proscription but on the UK’s counter-terrorism apparatus more generally and the undue faith it places in the discretion of decision-makers to temper the law’s application. Much of this is linked to the UK’s broad definition of terrorism which unlocks a vast array of governmental and police powers, criminal offences, and judicial sentencing protocols. The definition includes, amongst other elements, politically motivated violence against persons, serious damage to property, and creating risks to the health and safety of the public.

Palestine Action were the first group in the UK to be banned on the basis that their actions caused “serious damage to property”. In contrast, other proscribed groups tend to cause, or call for violence against people. Worse still, according to the Home Secretary’s own assessment, only 3 out of Palestine Action’s 385 actions (or less than 1%) actually met the UK’s definition of terrorism. It is important to note at this juncture that simply because property damage does not meet the threshold for “terrorism” does not mean that it is lawful. Rather, the ordinary criminal law is still applicable and so members of Palestine Action engaging in such activities would still be committing crimes.

In the High Court challenge to Palestine Action’s proscription, this less than 1% figure was an important factor in that court’s finding that proscription was an unlawful and disproportionate interference with the right to freedom of expression and freedom of association under Article 10 and 11 of the ECHR. However, when the case reached the Court of Appeal, it effectively washed its hands of its responsibility to conduct a meaningful scrutiny of the Home Secretary’s assessment of this issue. Rather, it exercised an extreme level of deference and found that the Home Secretary was entitled to take into account any future possibility that Palestine Action would carry out attacks meeting the definition of terrorism too.

The scope of the UK’s definition of terrorism is amplified even further by the fact that it also includes acts committed abroad against other governments. This means that it captures every single group that fought in the Syrian civil war against the Assad Regime, including those groups which the UK provided military and financial support to. It is discretion, not the law that decided that individuals who travelled to the UK to join the so-called Islamic State were prosecuted for terrorist offences whereas those who joined other groups were not. Such is the confusion on this point that in 2015, the trial of Bherlin Gildo for terrorist acts in Syria collapsed when his lawyers argued that British intelligence agencies were supporting the same Syrian opposition group that he fought for.

In a very British way therefore, the UK trusts the “good chaps” of government not to abuse their power. Faith in decision-maker discretion to temper the breadth of the UK’s definition of terrorism is evident from the Terrorism Act 2000’s inception. When the definition was being debated by parliament the then Home Secretary Jack Straw sought to reassure the House of Commons that proscription powers would not be used against “so-called animal liberation” groups who “have engaged in actions that not only caused risks but resulted in the most serious violence to individuals, and have put people under threat of their lives”. Straw stated that:

Such circumstances may well fall within the ambit of clause 1 [the definition of terrorism]. Having said that, I believe that we must have some confidence in the law enforcement agencies and the courts. If we look back at the past 25 years, we can see that the powers have been used proportionately in the face of an horrific threat from terrorism in Ireland and a considerable threat from international terrorism.

These animal liberation groups not just damaged property but also conducted kidnappings and arson attacks. They were never banned because it was felt that terrorist offences should be reserved for more serious attacks, and also the government didn’t want to adversely increase support for their cause. Instead, faith was put in the ordinary criminal justice system that it could deal with such acts. Meanwhile, a government member sought to reassure the House of Lords that:

Action which seriously damages property but does not involve serious violence – for example, graffiti… – might seriously damage a building and deserve punishment, but we are not persuaded that in itself it reaches the threshold to be considered terrorism.

In 2013, however, the Supreme Court emphasised that Parliament’s reliance on decision-maker discretion to temper the effects of the section 1 definition was illegitimate owing to the vagueness and uncertainty it engendered. However, the Supreme Court also stated that there was nothing that it could do about it, kicking the issue back to Parliament to rectify. Parliament, however, has failed to act.

Moreover, elements of the judiciary, most notably the Court of Appeal in Ammori now seems more sanguine with such discretion, exercising an exceptionally high degree of deference towards the Home Secretary’s decision to proscribe Palestine Action, as well as rejecting any idea that Home Office guidelines as to how the power ought to operate could also limit discretion.

Conclusions

The Court of Appeal’s judgment hollows out the last vestiges of legal constraints on the executive’s proscription power. A Supreme Court appeal on this proscription will be heard in November with judgment most likely following in January. Meanwhile, a potential government in waiting could include a political party whose front bench members have called for “lethal force” to be used against migrants in the English channel, and activists who have called for migrants to be kept in concentration camps and executions for grooming gang members.

While some may criticise Rooney’s actions as merely a publicity stunt or Rooney herself as a “posturing ingrate”, she is shining a light on the pervasiveness of the UK’s counter-terrorism apparatus, and its undue faith in the good chaps of government at a time when this reminder is sorely needed. She has done so at considerable personal expense, like many of the some 3,500 people arrested following Palestine Action’s proscription.

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Scham ist hingegen bislang weitgehend ausgeblendet worden bei der Frage, ob und mit welchen Folgen sie auch das deutsche Erinnerungsrecht beeinflusst. Damit sind Gesetze gemeint, die die Erinnerung an die nationalsozialistischen Verbrechen hochhalten, etwa der Straftatbestand der Holocaustleugnung, Verbote von NS-Kennzeichen oder Beschränkungen von Versammlungen an besonderen Erinnerungsorten.

Meine These lautet: Scham über den Nationalsozialismus und über Verhaltensweisen, die der deutschen Erinnerungskultur des „Nie wieder“ widersprechen, ist ein relevantes Motiv für das Erinnerungsrecht, das bislang nicht ausreichend beachtet wird. Scham wirkt über spezifische Eintrittstore in dieses Recht ein, nämlich dort, wo Ansehen und Sittlichkeit rechtliche Bedeutung zukommt. Dabei wirft besonders der Schutz der mit kollektiven Schamgefühlen verknüpften Rechtsgüter – namentlich das internationale Ansehen eines Staates und das Selbstbild einer Gesellschaft – Fragen auf.

Scham als Schlüsselmotiv deutscher Erinnerungskultur

Die Kultur- und Sozialwissenschaften erkennen Scham inzwischen als zentrales Motiv der NS-Rezeption, das neben der Kategorie der Schuld lange unbeachtet blieb: Holocaustforschung legt nahe, dass bereits deutsche Zeitgenossen des Nationalsozialismus jedenfalls gegen Ende des Krieges Scham für die NS-Verbrechen, ihren Glauben an Hitler und die Zugehörigkeit zum Kollektiv der Deutschen empfanden und dies zur Tabuisierung der Verbrechen beitrug.¹⁾ Solche Schamgefühle nahmen in den folgenden Jahren zu²⁾ und wurden zum Teil auch an nachfolgende Generationen weitergegeben.³⁾ Mit Denkmälern wie dem Mahnmal für die ermordeten Juden Europas in Berlin soll entsprechend nicht nur deutsche Schuld und Verantwortung, sondern auch deutsche Scham für die NS-Verbrechen anerkannt werden.⁴⁾ Dies legen bei diesem Denkmal etwa der Auslobungstext für den ersten künstlerischen Wettbewerb und der Gruppenantrag im Bundestag nahe. Wohl gerade aus diesem Grund rufen solche Denkmäler bei auf nationalen Stolz bedachten Rechtspopulisten und -extremisten heftige Reaktionen hervor – Björn Höckes Rede vom „Denkmal der Schande“ ist nur eines von vielen Beispielen.

Scham- und Schuldgefühle operieren im Erinnerungsdiskurs nach sozialwissenschaftlicher Forschung dabei auf unterschiedliche Weise. Die Anerkennung der Schuld der Täter (die als solche freilich immer individuell bleibt und nicht kollektivierbar ist) betont die Verantwortung zur Wiedergutmachung der Verletzung von NS-Opfern. Sie besitzt damit eine aktive Konnotation. Scham ist demgegenüber Ausdruck des Zurückbleibens hinter dem eigenen Selbstanspruch und damit der eigenen Verletzlichkeit, fokussiert sich stärker auf die sich schämenden Täter, Mitläufer und ihre Nachfahren und ist eher mit Passivität verknüpft.⁵⁾ Schuldgefühle gelten vor diesem Hintergrund als tiefgehender und für eine Aufarbeitung wertvoller als Schamgefühle, die vor allem situativ hervorgerufen werden, lähmen oder verdrängen und einer eingehenden Auseinandersetzung mit der NS-Geschichte so gerade entgegenstehen können.⁶⁾

Scham als Motiv des Erinnerungsrechts

Vor dem Hintergrund der Bedeutung von Scham für die deutsche Nie-wieder-Erinnerungskultur überrascht es nicht, dass Scham auch beigetragen hat zur Entstehung mancher deutscher Erinnerungsgesetze, die diese Erinnerungskultur ins Recht übersetzen,⁷⁾  und sie deren Anwendung zu beeinflussen scheint. Das lässt sich an drei Beispielen illustrieren.

Besonders eindrücklich in Recht gegossen wird Scham über den Nationalsozialismus und der deutschen Erinnerungskultur widersprechenden Verhaltensweisen bei Ausreisebeschränkungen für Neonazis. Diese werden mit der historischen Verantwortung Deutschlands für seine NS-Vergangenheit begründet. Jüngst erklärten Verwaltungsgerichte etwa Ausreiseuntersagungen für rechtmäßig, die Passbehörden ausgesprochen hatten, um Reisen deutscher Neonazis zu rechtsradikalen Kampfsportveranstaltungen im Ausland zu verhindern. Durch die Teilnahme rechtsextremistischer Deutscher an solchen Veranstaltungen drohe eine öffentlichkeitsschädliche Wirkung für das internationale Ansehen Deutschlands, wodurch ein sonstiger erheblicher Belang der Bundesrepublik iSd § 7 I Nr. 1 PassG gefährdet sei. Andernfalls könne der Eindruck entstehen, der deutsche Staat würde sich seiner politischen Verantwortung entledigen und seiner besonderen historischen Verantwortung, nationalsozialistische und rechtsextremistische Bestrebungen ernsthaft und mit Nachdruck zu bekämpfen, nicht gerecht werden.⁸⁾ Mit anderen Worten: Neonazi-Auftreten Deutscher im Ausland muss Deutschland gerade vor dem Hintergrund seiner NS-Geschichte peinlich sein; es darf dieses daher unterbinden, um einen Reputationsverlust zu verhindern.

Ein weiteres Beispiel bildet das Versammlungsrecht, dessen primäres Einfallstor für gesellschaftliche Sittlichkeitsvorstellungen – der Begriff der öffentlichen Ordnung – im Licht der Erinnerung an den Nationalsozialismus interpretiert wird. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kann eine Versammlung wegen Gefährdung der öffentlichen Ordnung bekanntlich verboten werden, wenn von ihr eine Provokationswirkung ausgeht, die grundlegende soziale oder ethische Anschauungen verletzt und das „sittliche Empfinden“ der BürgerInnen erheblich beeinträchtigt. Dies hat das Gericht vor allem bei besonders provozierenden Neonazi-Aufzügen an NS-Gedenktagen angenommen⁹⁾ ebenso wie bei Aufzügen, deren Gesamtgepräge die Schrecken der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft wachriefen.¹⁰⁾ Zum Teil hat die Rechtsprechung diese Grundsätze auch auf pro-palästinensische Proteste am 7. Oktober, dem Jahrestag der Hamas-Angriffe auf Israel, übertragen.¹¹⁾ Woraus genau in diesen Fällen die erhebliche Beeinträchtigung des sittlichen Empfindens der BürgerInnen resultiert, begründet die Rechtsprechung zwar nicht näher. Es liegt aber nahe, dass die Scham der deutschen Gesellschaft über entsprechende Versammlungen und ein Untätigbleiben ihnen gegenüber einen Begründungsbaustein darstellt. Die Idee dahinter: Es wäre mit dem deutschen Selbstbild unvereinbar, müsste die deutsche Gesellschaft solchen Versammlungen tatenlos zusehen.

Drittes Beispiel ist die nach dem 7. Oktober 2023 neu eingeführte Regelung des § 10 I 1 Nr. 1a StAG. Danach muss sich ein Ausländer für eine Einbürgerung nicht mehr nur zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung, sondern auch „zur besonderen historischen Verantwortung Deutschlands für die nationalsozialistische Unrechtsherrschaft und ihre Folgen, insbesondere für den Schutz jüdischen Lebens, sowie zum friedlichen Zusammenleben der Völker und dem Verbot der Führung eines Angriffskrieges“ bekennen. Die bisherige Rechtsprechung dazu betont, dass es bei der Aufnahme als Deutscher „auch um die Akzeptanz zentraler historisch gewachsener Werte und moralischer Verpflichtungen der Deutschen“ gehe.¹²⁾ Auch hier schimmert durch, dass die Einbürgerung eines Ausländers, der die historische Verantwortung Deutschlands nicht achtet, mit dem deutschen Selbstbild nicht zu vereinbaren wäre.

Ansehen und Sittlichkeitselemente als rechtliche Eintrittstore der Scham

Diese Beispiele legen nahe: Scham fließt in das Erinnerungsrecht zum einen dort ein, wo dieses – wie im Passrecht – unmittelbar vor Gefährdungen des staatlichen Ansehens schützt. Zum anderen dienen als Eintrittstore Tatbestandsmerkmale, die – wie die öffentliche Ordnung im Versammlungsrecht – Sittlichkeits- und Moralvorstellungen schützen oder – wie bei der Bekenntnispflicht für Einbürgerungsbewerber – solche ins Recht überführen.

Die Kategorie der Scham hilft dabei zu erklären, warum das gesellschaftliche Passivbleiben gegenüber Verhaltensweisen, die der Nie-Wieder-Erinnerungskultur widersprechen, als reputationsgefährdend oder sittlich anstößig empfunden wird. Denn Scham entsteht gerade dann, wenn die eigene Verhaltensweise hinter dem normativen Selbstanspruch zurückbleibt. Eine deutsche Gesellschaft, die gegenüber Reisen von Rechtsradikalen zu ausländischen Neonazi-Partys oder gegenüber Neonazi-Versammlungen an NS-Gedenktagen untätig bleibt und Leugner der historischen Verantwortung Deutschlands einbürgert, bleibt hinter ihrem Selbstanspruch zurück, aus der NS-Vergangenheit gelernt und der Gefahr ihrer Wiederholung entgegenzutreten. Das beeinträchtigt ihr Ansehen von außen ebenso wie ihr eigenes Selbstbild.

Die rechtliche Übersetzung des Öffentlichkeitsbezugs von Schamfaktoren

Interessant ist, dass sich bei schamgeprägtem Erinnerungsrecht auch spezifische Eigenschaften von Scham ins Recht übersetzen: Obwohl man sich auch vor sich selbst schämen kann, empfinden wir Scham besonders intensiv, wenn der schamauslösende Faktor für Dritte erkennbar ist und wir uns ihnen gegenüber schämen.¹³⁾ Dieser Öffentlichkeitsbezug und diese Relationalität von Scham lassen sich auch in den genannten Beispielen nachzeichnen. Am offensichtlichsten ist dies im Beispiel der Ausreiseuntersagungen, die gerade das Ansehen des deutschen Staates in der internationalen Öffentlichkeit schützen sollen.

Auch provozierende Versammlungen beeinträchtigen die öffentliche (!) Ordnung nur, wo ein ausreichender Öffentlichkeitsbezug besteht. Für einen geheimen Nazi-Treff in einer Privatwohnung am Holocaustgedenktag wäre dies zu verneinen. Dazu passt, dass eine solche Geheimversammlung für „die“ deutsche Gesellschaft wohl kaum schambehaftet wäre, ließe sie doch das gesellschaftliche Selbstbild unberührt. Auch das geheime Potsdamer Treffen von 2023, an dem Rechtsextremisten rund um Martin Sellner, Kopf der rechtsextremen Identitären Bewegung, einen „Masterplan der Remigration“ diskutierten, schlug erst durch die öffentliche Berichterstattung des investigativen Medienhauses Correctiv Wogen.

Bei der staatsangehörigkeitsrechtlichen Bekenntnispflicht enthält immerhin die (auch von den Gerichten in Bezug genommene) Gesetzesbegründung einen Hinweis darauf, dass diese Pflicht auf die äußere Manifestation des Selbstbildes einer Gesellschaft zielt, die sich am Nie-Wieder orientiert: Einbürgerungsbewerbern sei „deutlich vor Augen zu führen“, dass Handlungen, die im Widerspruch zum Bekenntnis zur deutschen historischen Verantwortung stehen, mit einer Einbürgerung nicht zu vereinbaren sind. Zudem besitzt bereits das geforderte positive Bekenntnis selbst mit seinem performativen Charakter einen gewissen Öffentlichkeitsbezug – rechtstechnisch denkbar gewesen wäre auch der Ausschluss von Personen, die die historische Verantwortung Deutschlands offensichtlich in Frage stellen.

Ansehen und Selbstbild von Staat und Gesellschaft als schutzwürdige Rechtsgüter?

Findet Scham damit wie beschrieben Eingang in Teile des deutschen Erinnerungsrechts, wirft dies die Frage auf: Inwiefern sind die Rechtsgüter, in die sich die kollektiven Schamgefühle übersetzen – das internationale Ansehen des Staates oder das Selbstbild der Gesellschaft – schutzwürdig und inwieweit kann ihre Gefährdung Eingriffe in Rechte rechtfertigen? Das ist vor allem dann relevant, wenn sich – wie in den drei Beispielen – für eine Norm der Schutz von Rechtsgütern wie der Sicherheit oder Ehre bestimmter Personengruppen oder der freiheitlich-demokratischen Grundordnung kaum ernsthaft ins Feld führen lässt.

Selbst wenn man akzeptiert, dass auch juristische Personen eine Reputation besitzen – immerhin kennt das deutsche Recht einen sozialen Geltungsanspruch juristischer Personen des Privatrechts¹⁴⁾ –, bereitet es jedenfalls große Schwierigkeiten, den Begriff des internationalen Ansehens eines Staates auszufüllen. Wie Matthias Rossi mit Blick auf Ausreisebeschränkungen kritisiert hat, ist höchst unklar, wer die Maßstäbe für das internationale Ansehen Deutschlands festlegt und wodurch es beeinträchtigt wird:¹⁵⁾ durch Kritik an Israels militärischen Kampfhandlungen? Oder – wie jüngst Philippe Sands Friedenspreisträgerrede in Frankfurt nahelegt – gerade umgekehrt durch eine zu ausgeprägte Solidarität mit Israel? Diese Beispiele legen nahe, dass es das eine internationale Ansehen nicht gibt, sondern unterschiedliche Staaten und deren Gesellschaften die Verhaltensweisen deutscher Staatsorgane oder Staatsangehöriger (es ist schon nicht klar, auf wen genau es ankommt) sehr unterschiedlich bewerten.

Aber auch unabhängig von der schwierigen Bestimmbarkeit ist die Schutzwürdigkeit des staatlichen Ansehens im Sinne einer „Staatenehre“ zweifelhaft, wie mit Blick auf ausländische Staaten im Zuge der Abschaffung des früheren Majestätsbeleidigungsparagraphen (§ 103 StGB a. F.) deutlich wurde. Unter Geltung des modernen Völkerrechts wird überwiegend bezweifelt, dass außerhalb des Schutzes diplomatischer Missionen im Gastland noch Raum für einen völkerrechtlichen Grundsatz der Staatenehre oder Staatenwürde besteht, wie sie das klassische Völkerrecht betonte.¹⁶⁾ Auch der BGH hat jüngst mit Blick auf eine Klage Marokkos festgestellt, dass das Ansehen eines Staates auch bei völkerrechtsfreundlicher Auslegung kein sonstiges Recht iSd § 823 Abs. 1 BGB darstellt: Es existiere keine allgemeine Regel des Völkerrechts, nach der ein Staat die Unterlassung einer ansehensbeeinträchtigenden Äußerung Privater eines anderen Staates verlangen könne.¹⁷⁾ Hierzu passt, dass auch das Schutzgut des Straftatbestands der Verunglimpfung des Staates und seiner Symbole (§ 90a StGB) überwiegend nicht in einer wie auch immer gearteten Reputation oder Ehre der Bundesrepublik, sondern im Bestand des Staates und seiner verfassungsmäßigen Ordnung gesehen wird.¹⁸⁾ Den „guten Ruf“ eines Staates zu schützen kann vielmehr ein Kennzeichen illiberaler Politik darstellen, wie Grażyna Baranowska mit Blick auf die Türkei und das PiS-regierte Polen herausgearbeitet hat.

Vergleichbare Fragen stellen sich für das Selbstbild einer Gesellschaft, das durch Begriffe wie die öffentliche Ordnung geschützt wird. Auch hier liegt die wesentliche Herausforderung in der Heterogenität der Selbstanschauungen der Mitglieder einer Gesellschaft. Der Blick auf Scham eröffnet insofern neue Perspektiven auf die alte Kontroverse, inwieweit die öffentliche Ordnung als die „Gesamtheit ungeschriebener Regeln, die nach der sittlichen Auffassung der Mehrheit unverzichtbar für das Zusammenleben sind“, Rechte einschränken kann.

Schluss und Ausblick

Dieser erste Abriss zeigt: Scham erscheint als Triebfeder jedenfalls mancher deutscher Erinnerungsgesetze. Über Rechtsbegriffe wie das internationale Ansehen des Staates oder die öffentliche Ordnung werden Moralvorstellungen, die gesellschaftlicher Scham zugrunde liegen, in das Recht überführt – jedenfalls so, wie Gerichte sie wahrnehmen.

Das wirft Fragen auf, die hier nur angetippt werden konnten. Eine davon betrifft das Problem, dass sich die Interessen, die dem kollektiven Schamschutz zugrunde liegen, kaum sinnvoll bestimmen lassen – etwa das internationale Ansehen der Bundesrepublik oder das Selbstbild einer Gesellschaft. Nicht weniger spannend ist die hier nicht untersuchte Frage, welche Rolle Scham einnimmt bei Erinnerungsrecht, das dem Schutz der persönlichen Ehre der NS-Opfer und ihrer Nachfahren oder der freiheitlich-demokratischen Grundordnung dient. Das Motiv der Scham mag hier einen doppelten Boden des Rechtsgüterschutzes bilden.

Ein Erinnerungsrecht, das jedenfalls auch auf gesellschaftlicher Scham beruht, kann schleichend an Legitimation verlieren, je stärker „geerbte“ Schamgefühle der Gesellschaft abnehmen – weil schlicht Zeit vergeht oder sich die persönlich prägenden Erinnerungen in einer postmigrantischen Gesellschaft diversifizieren. Auch zunehmende populistische Einstellungen können den von Gerichten bislang unterstellten Konsens, dass provozierende, der Nie-wieder-Erinnerungskultur widersprechende Verhaltensweisen gegen das sittliche Empfinden der BürgerInnen verstoßen, in Frage stellen. Je mehr damit das Recht von Schamgefühlen und Sittlichkeitsvorstellungen abhängig gemacht wird, umso anfälliger ist es für populistische Einflüsse, wenn deren Erstarken mit einem Wandel der Sittlichkeitsvorstellungen einhergeht.

All dies macht deutlich: Es lohnt sich, die Rolle von Scham im Erinnerungsrecht stärker als bislang in den Blick zu nehmen.

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Der Fall weist darauf hin, dass Recht und Rechtsdogmatik nach wie vor unter einem sittlichen Vorbehalt stehen können. Mit diesem Vorbehalt verbindet sich ein schamhafter Reflex, die Befürchtung, im rechtlichen Umgang mit bestimmten Verhaltensweisen gegen sittliche Vorstellungen zu verstoßen. Dies kann erklären, warum bei der rechtlichen Ordnung bestimmter, als an sich unerwünscht empfundener Verhalten rechtsstaatliche und rechtswissenschaftliche Standards relativiert oder gar unterlaufen werden. Die Folge von solchen versittlichten juristischen Argumentationen sollen anhand der Entscheidungsgründe exemplarisch aufgezeigt werden.¹⁾ Die Argumentation der Senatsmehrheit entspricht einem Muster, das sich so auch etwa bei der Regulierung des Glücksspiels, der Prostitution und des Rauschmittelkonsums beobachten lässt. Nötig wäre eine Überwindung der Scham im Umgang mit solchen als moralisch problematisch erkannten Verhaltensweisen.

Eine Entscheidungsbegründung mit schamhaften Zügen

Drei Beobachtungen von Offenlochs Kritik verdienen besondere Aufmerksamkeit: Erstens entwickelt die Senatsmehrheit angesichts von § 184l StGB für das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG eine Sonderdogmatik: Das durch die Strafnorm mittelbar geregelte Masturbationsverhalten wird nicht im absolut geschützten Kernbereich privater Lebensgestaltung verortet, obwohl die Masturbation als solche zu diesen Verhaltensweisen gehört, die idealtypisch in diesen Kernbereich fallen.²⁾ Dies wird mit dem Sozialbezug der Nutzung von Sexpuppen mit kindlichem Erscheinungsbild begründet, der sich daraus ergebe, dass durch sie die Hemmschwelle zur Verübung sexualisierter Gewalt gegenüber Kindern herabgesetzt werden könne.³⁾ Diese Gleichsetzung von Nutzung und Gefährdung weist, zweitens, auf die diffuse Zwecksetzung der Norm hin. Die Zwecke des § 184l StGB muss die Senatsmehrheit nach ausführlichem Räsonnement über die Anforderungen an und die verfassungsgerichtliche Kontrolle der gesetzgeberischen Zwecksetzung überhaupt erst selbst klar formulieren.⁴⁾ Sie findet sie im „Schutz der körperlichen, psychischen und sexuellen Integrität von Kindern“, die dadurch gefährdet werden, dass die Nutzung der Sexpuppen enthemmend wirke und einer Objektifizierung und Sexualisierung von Kindern Vorschub leiste.⁵⁾ Weder Existenz noch Rang dieser Rechtsgüter können infrage gestellt werden. Gleichwohl liegen zwischen dem Gebrauch von Sexpuppen und der Betroffenheit der Rechtsgüter wesentliche Zwischenschritte, vor allem ein eigens zu fassender Willensentschluss zum Übergriff.⁶⁾ Der die Norm tragende Grund wirkt daher konstruiert. Dazu passt drittens, dass die Vorstellung von der Gefährlichkeit des Gebrauchs der fraglichen Puppen ohne hinreichende empirische Grundlage erfolgt und nicht nur die Annahmen des Gesetzgebers, sondern auch der Senatsmehrheit auf abenteuerlich wackligen Füßen stehen.⁷⁾ Es fehlt schlichtweg an hinreichend belastbaren Erkenntnissen, dass durch die Nutzung die Gefahr von sexualisierter Gewalt gegenüber Kindern und Jugendlichen tatsächlich kausal erhöht wird, auch wenn dies einer verbreiteten gesellschaftlichen Intuition entspricht.

Dass nun der Gesetzgeber angesichts einer im Grunde durchaus nachvollziehbaren moralischen Empörung im Zusammenhang mit dem Schutz von Kindern gerade vor sexuell motivierten Übergriffen bereit ist, rechtsstaatliche Standards zu strapazieren oder zu übertreten, ist nicht gerade untypisch, weswegen auf dem Feld der Moralpolitik der verfassungsgerichtlichen Kontrollfunktion eigentlich eine besondere Bedeutung zukommt.⁸⁾ Warum aber ist die Mehrheit des 2. Senats des Bundesverfassungsgerichts im Fall des § 184l StGB bereit, dem Gesetzgeber zu folgen und dafür allgemeine grundrechtlich-rechtsstaatliche Grundsätze und die ansonsten hochgehaltenen Rationalitätsstandards der juristischen Argumentation zu relativieren?

Die Antwort dürfte mit in konventionellen sozialmoralischen Vorstellungen wurzelnden Vorbehalten gegenüber dem konkreten Verhalten, hier also dem Umgang mit Sexpuppen mit kindlichem Erscheinungsbild, zu tun haben. Diese Vorstellungen prägen offenbar nicht nur die rechtliche Regelung dieses Verhaltens, sondern auch seine rechtsdogmatische Beurteilung: Sie erscheint von der mit dem Gefühl der Scham zu identifizierenden Sorge geleitet, ebenfalls diesen sittlichen Vorstellungen genügen zu wollen, statt Rationalitätskriterien, die nicht nur rechtsstaatlich, sondern auch disziplinär für eine nach wissenschaftlichen Standards verfahrende Rechtsdogmatik von Bedeutung sind. Diese Wirkungsweise stellt das Wesensmerkmal der Scham dar, wie sie vor allem bei Norbert Elias beschrieben wird, nämlich als „Angst vor der Übertretung gesellschaftlicher Verbote“, in deren Folge der Einzelne den „Verlust der Liebe oder Achtung von Anderen“ fürchten muss.⁹⁾ Scham stellt also eine Reaktion auf einen befürchteten Normenverstoß dar. Sie sorgt dafür, dass in einer Gesellschaft „Fremdzwänge in Selbstzwänge umgewandelt werden“.¹⁰⁾ Mag auch das Schamgefühl dadurch wesentlicher Bestandteil des Prozesses der Zivilisation sein, stellt es in Prozessen rationaler Rechtssetzung und Rechtsanwendung keinen eigenständigen, Normen bzw. normative Aussagen legitimierenden Grund dar, vor allem wenn die Scham vom Konflikt nicht mit rechtlichen Normen, sondern solchen der Sozialmoral, also sittliche Normen hervorgerufen wird. Dieser eigentlich offensichtliche Umstand lässt die nüchtern vorgetragene Kritik Offenlochs am Mehrheitsvotum in der Sache so scharf erscheinen. In das Bild einer letztlich schambehafteten Argumentation passt auch, dass der Beschluss mit sechs zu zwei Stimmen ergangen ist, also ein weiteres Senatsmitglied die Entscheidung nicht mittragen, sich aber zugleich nicht der öffentlich sichtbaren Kritik des Sondervotums anschließen mochte.

Muster versittlichter Argumentationen

Das Muster aus Spezialdogmatiken, diffuser Zweckbeschreibung samt Tendenz zur Scheinverrechtlichung und lückenhafter Empirie lässt sich keineswegs nur an der Auseinandersetzung um § 184l StGB erkennen, sondern etwa auch an denen um die freiwillige Selbsttötung oder den Schwangerschaftsabbruch sowie, und dies soll im Folgenden besonders interessieren, an der Regulierung des Glücksspiels, der Prostitution und des Rauschmittelkonsums, die sich ebenfalls als von einem sittlichen Vorbehalt geprägt erweisen.

Dieser Vorbehalt wirkt merkwürdig aus der Zeit gefallen. Die genannten Bereiche unterfielen lange einer staatlichen Sittenpolizei, in der das Gefühl der Scham eine entscheidende Rolle spielte. Ernst Bloch schreibt: „Die alten Gesetzbücher erröten, wenn sie über Huren handeln, sie schäumen auf, wenn sie über Meuterei zu bestimmen haben, sie sind überfüllt mit verfolgungssüchtigem Anstand, mit Einheit von Rache und Moralpauke zugleich.“¹¹⁾ Die Entsittlichung des Rechts entsprach daher einer dezidiert rechtsstaatlichen Agenda, die eine rationale und eine liberale, freiheitliche Seite aufweist. Erneut Bloch: Es „atmete der Staatsbürger im selben Maße auf, wie die Amtsmiene sich weniger entrüstet.“¹²⁾ Diese Agenda war beispielsweise im Ehe- und Familienrecht erfolgreich, in dem sich der Gesetzgeber von überkommenen Rollenbildern ab- und der nach Art. 3 Abs. 2 GG rechtlich gebotenen Gleichberechtigung zugewendet hat, ebenso im Strafrecht, in dem es eine breite Auseinandersetzung mit der Strafwürdigkeit bloßer Moralwidrigkeiten gab und gibt, die zu einer Abschaffung etlicher Straftatbestände sowie zu dogmatischen Neubestimmungen geführt hat.¹³⁾ Und auch bei der Glücksspiel-, Prostitutions- und Rauschmittelregulierung gab es, vor allem in der jüngeren Zeit, durchaus Rationalisierungsschübe, wie durch den Erlass des ProstSchG oder, wenigstens dem Grunde nach, durch die Teillegalisierung von Cannabis durch das KCanG,¹⁴⁾ weil der Gesetzgeber sich wenigstens darum bemüht, diese Bereiche aus dem Zwielicht in eine rechtlich geregelte und staatlich überwachte Ordnung zu verbringen.

Dennoch bleiben diese Rechtsbereiche nach wie vor von strukturellen Rationalitäts- und auch Liberalitätsdefiziten gekennzeichnet, leiden also an mangelnder Konsistenz, Kohärenz und Bestimmtheit sowie Effektivität und Effizienz und beschneiden Handlungsspielräume auch dort, wo sich dies mit dem Schutz von (subjektivem) Recht nicht rechtfertigen lässt. Diese Defizite äußern sich unmittelbar in der (relativen) Erfolglosigkeit der Regime, also darin, dass die Regulierungen – in unterschiedlichem Maße – ihre gesetzgeberisch festgelegten Ziele verfehlen. So gelingt dem Glücksspielstaatsvertrag die nach § 1 S. 1 Nr. 2 GlüStV 2021 angestrebte Kanalisierung nur zum Teil, also das Spiel in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken und den Schwarzmarkt einzudämmen.¹⁵⁾ Die zum Schutz der in der Prostitution tätigen Personen erlassenen Regelungen entfalten nur begrenzte Wirkung, weil sie an die in § 4 ProstSchG geregelte Anmeldepflicht anknüpfen, der faktisch nur ein Bruchteil der entsprechenden Personen nachkommen.¹⁶⁾ Und auch dem von einer Pönalisierungsstrategie geprägten Betäubungsmittelgesetz gelingt es nicht, den Rauschmittelkonsum in der Bevölkerung wesentlich einzudämmen.¹⁷⁾

Betrachtet man die eher in Nischen stattfindenden rechtswissenschaftlichen Diskussionen und die Rechtsprechung in den entsprechenden Rechtsgebieten, offenbaren sich vergleichbare Muster, wie sie eingangs für § 184l StGB festgestellt wurden. So entwickelte das Bundesverfassungsgericht im Glücksspielrecht eine Sonderdogmatik zur Berufsfreiheit des Art. 12 GG. Weil es sich bei dem „Betrieb einer Spielbank um eine an sich unerwünschte Tätigkeit“ handle, sei es zur Rechtfertigung von Beschränkungen der Berufswahlfreiheit durch objektive Berufszulassungsvoraussetzungen nicht wie sonst nötig, dass diese zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut zwingend geboten seien.¹⁸⁾ Ausreichend sei vielmehr schon die Verfolgung wichtiger Gemeinwohlbelange. In einer anderen Entscheidung hat Karlsruhe die Anforderungen an den grundrechtlichen Wesentlichkeitsvorbehalt speziell für den Spielhallenmarkt derart herabgesetzt,¹⁹⁾ dass weitreichende und inhaltlich komplexe Entscheidungen unmittelbar durch die Verwaltung entschieden werden können.²⁰⁾ In der strafrechtlich dominierten Diskussion über die Rauschmittelregulierung lassen sich etliche grundrechtsdogmatische Unklarheiten hinsichtlich der Zweckbestimmung des Erlaubnisvorbehalts in § 3 Abs. 1 BtMG und der entsprechenden Strafbewehrung in § 29 Abs. 1 BtMG ausmachen. Das gilt vor allem für die Argumentation mit der grundrechtlich in Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG geschützten Gesundheit, die sich als Individualrecht nicht ohne weiteres gegen autonom handelnde Träger dieses Rechts wenden lässt und die nicht nur in der politischen, sondern auch der dogmatischen Diskussion regelmäßig in unverhohlen sittlich-kollektivierter Form, als Volksgesundheit, auftritt. Schließlich herrscht in allen genannten Bereichen erheblicher Mangel an Empirie hinsichtlich des Regulierungsgegenstands, deutlich etwa bei der Prostitution, bei der weitgehend unklar und stark umstritten ist, wie viele Prostituierte in Deutschland überhaupt tätig sind. Die Umstrittenheit ist schließlich ebenfalls allgemeines Merkmal der Diskussionen in diesen Bereichen, die in einer für die Rechtswissenschaft eher untypischen Weise polarisiert stattfinden. Es wird intensiv und unter moralisierenden Vorzeichen gestritten, besonders in Form des Vorwurfs der Verantwortungslosigkeit oder der versteckten Verfolgung von Agenden, vor allem dieser der ökonomischen Zweckverfolgung im Zusammenhang mit Liberalisierungsforderungen.

Die Überwindung der Scham

Den Hintergrund dieser Diskussionen bilden, so die These, nach wie vor von Sitten geprägte Vorstellungen davon, was gesellschaftlich sein und nicht sein darf. Dieser Hintergrund wird als solcher nicht unbedingt wahrgenommen und nicht hinreichend reflektiert. So bringt die rechtsstaatlich begründete Notwendigkeit, Beschränkungen und ihre Begründung in rechtliche und dogmatische Kategorien fassen, also verrechtssprachlichen zu müssen, kunstvolle Formen juristischer Argumentationen hervor, besonders die Konstruktion subjektiver Rechtspositionen, und verschafft historisch belasteten Ideen wie dieser der Volksgesundheit fortwährende Relevanz. Auch wenn der Versittlichung des Rechts und rechtlicher Argumentationen rechtsstaatliche Grenzen aufgezeigt wurden, und diese durchaus wirksam sind, bleibt es dabei, dass bestimmte zu regelnde Verhalten, wie es das Bundesverfassungsgericht in Bezug auf die Spielbanken ausdrücklich benennt, als an sich unerwünschte Verhalten erkannt werden, deren Beschränkungsbedürftigkeit und auch rechtliche Beschränkbarkeit evident erscheinen.

Von sittlichen Vorstellungen geprägte Vorbehalte können daher als Erklärungsansatz für bestimmte Formen staatlicher Verhaltensregulierung und ihrer wissenschaftlichen Behandlung dienen, der sich nicht im bloßen Verweis auf den je nach Anschauung fehlenden oder bestehenden Zusammenhang von Recht und Moral erschöpft. Diese Vorstellungen bewirken ein schamhaftes Verlangen nach größtmöglicher Distanzierung von sittlich bemakelten Sachverhalten, das sich beim Gesetzgeber unter anderem in Formen bloß symbolischer Gesetzgebung äußert²¹⁾ und in der Dominanz des Strafrechts, weil das mit der Strafandrohung verbundene Unwerturteil traditionell als einzig angemessene Regelungsform für die Antwort des Staates auf mit diesen Verhaltensweisen verbundenes Unrecht galt. Die Folge ist angesichts gesetzgeberischer Gestaltungsspielräume, auch im Strafrecht als Instrument staatlicher Sozialgestaltung,²²⁾ keineswegs die flächendeckende Verfassungswidrigkeit der entsprechenden Regelungen, die zu ihrer Rechtfertigung grundsätzlich nur die verhältnismäßige Verfolgung öffentlicher Interessen und nur ausnahmsweise die Gefährdung subjektiven bzw. objektiven Verfassungsrechts verlangen. Gleichwohl treten die Regelungsbereiche als solche in Spannung zu im grundgesetzlichen Rechtsstaatsprinzip verankerten Anforderungen und Erwartungen, was durch die sie begleitenden rechtswissenschaftlichen Diskussionen nicht hinreichend präzise aufgearbeitet und kritisiert wird.

Dabei gibt es sowohl im Bereich der Glücksspiel-, Prostitutions- und Rauschmittelregulierung als auch hinsichtlich des eingangs exemplarisch behandelten Umgangs mit Sexpuppen mit kindlichem Erscheinungsbild und vergleichbaren Verhalten regelmäßig ausreichend starke Gründe für mitunter auch weitreichende Beschränkungen. Der Staat ist infolge seines Schutzauftrages, vor allem für die Gesundheit der Bürger, die nicht allein durch Dritte gefährdet wird, sondern auch durch Selbstschädigungen, die, etwa infolge einer Sucht, nicht auf einem autonom gefassten Willensentschluss beruhen, gerade verpflichtet entsprechende Maßnahmen zu treffen. Der sich daraus ergebenden Verantwortung wird man aber nicht gerecht, wenn man auf die entsprechenden Verhalten durch einen sittlichen Schleier blickt, der den Blick für zwingend notwendige Differenzierung versperrt. Es gilt vielmehr, die Scham zu überwinden, die zu regelnden Verhalten allgemeinen Grundsätzen entsprechend formal als Formen von Freiheitsgebrauch zu verstehen, um dann konkrete und rechtsstaatlich valide Gründe zu benennen, die eine Beschränkung tragen können. Hier gilt es, entgegen schrankenloser Verrechtlichungstendenzen sowie diffuser Rechtsguts- und ultima-ratio-Semantiken vorhandene verfassungsrechtliche Spielräume zu nutzen, in denen gerade auch sittliche Vorstellungen ihren Platz finden können, solange sie rationalisierend als öffentliche Interessen gefasst, reflektiert und stringent abgewogen werden.

Was das in der Konsequenz bedeuten kann, lässt sich erneut am Sondervotum Offenlochs illustrieren, indem er anmerkt, dass strafrechtliche Beschränkungen im Umgang mit Sexpuppen mit kindlichem Erscheinungsbild durchaus ihren sie legitimierenden Zweck finden könnten, etwa „im Schutz vor – bei Erwachsenen: ungewollter – Konfrontation mit entsprechenden Materialien“.²³⁾ Eine entsprechende Regelung hätte, zum Beispiel als Werbe- und Verkaufsverbot,²⁴⁾ nicht nur eine andere Gestalt. Sie und ihre rechtswissenschaftliche Behandlung wären auch in der Lage, im Ansatz grundlegenden Ansprüchen auf Rationalität und Liberalität gerecht zu werden.

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The Legal Puzzle of Ecocide

Ukraine is considering Bill No. 15424-1 to revise its domestic ecocide offence, while Vanuatu, Fiji and Samoa proposed recognising a separate international crime of ecocide under the Rome Statute in 2024. In October 2025, Vanuatu provided an update on the proposal to the Assembly of States Parties’ Working Group on Amendments, indicating that it would not formally table the proposal at that year’s Assembly. The two initiatives belong to different legal systems, yet in bothcases, the drafters must define ecological harm precisely enough for a criminal court to decide what constitutes ecocide.

The 10th Kharkiv International Legal Forum, held on 25 September 2026 in Kharkiv, a frontline city affected by Russia’s war, brought these debates together with the experience of Ukrainian prosecutors investigating wartime environmental destruction. The panel, “Ecocide as a Crime against the Future: Global Challenges and Ukraine’s Experience”, discussed how ecocide is recognised internationally and how Article 441 of the Criminal Code of Ukraine (CCU) works in practice. Much of the discussion turned on evidence.

Ecocide is already a crime under Article 441 CCU, which defines it as “mass destruction of flora or fauna, poisoning of air or water resources, and other actions that may cause an environmental disaster”. It carries a prison sentence of eight to fifteen years’ imprisonment. Having the offence in the Code has not solved the practical problem. Prosecutors still have to turn terms such as “mass destruction”, “environmental disaster”, or – borrowing from international standards – “severe”, “widespread” and “long-term” harm into facts that can be established through evidence and attributed to a particular individual. Bridging this gap between abstract legal definitions and courtroom realities has thus become the central test for prosecutors on the ground.

From Statutory Language to a Workable Threshold     

When does environmental destruction stop being an ordinary environmental offence and become ecocide?

Oleg Bondarenko, Chair of the Verkhovna Rada Committee on Environmental Policy and Nature Management, described parliament’s current attempt to answer this. Bill No. 15424-1, registered on 3 August 2026 and under consideration by theparliamentary committee as of 12 October 2026, proposes defining ecocide as an unlawful intentional act resulting in severe and widespread or long-term damage to the environment. The terms “severe”, “widespread” and “long-term” provide a framework for the offence, but they do not tell courts how much damage is enough to constitute ecocide.

The international legal framework raises similar questions, although its requirements differ. Article 8(2)(b)(iv) of the Rome Statute covers certain attacks during international armed conflict launched with knowledge that they will cause widespread, long-term and severe damage to the natural environment that would be clearly excessive in relation to the anticipated military advantage. Unlike the proposed Ukrainian formulation, these thresholds are cumulative, and the damage is weighed against the military advantage. Neither provision says how a court should measure the damage. An ecosystem-based approach offers a way to assess harm under both frameworks: by examining how far ecological effects extend and how long the affected ecosystem takes to recover. The legal requirements, however, remain different.

Article 441 in its current form already shows the problem. Viktor Checherskyi of the Specialised Environmental Prosecutor’s Office listed several unresolved questions about the objective elements of the offence. Practitioners read the phrase “may cause an environmental disaster” in different ways. On one reading, it qualifies only the residual category of “other actions”, so mass destruction of flora or fauna and poisoning of air or water would not need to risk a disaster at all. On that reading, the line between ecocide and other environmental offences blurs.

The larger gap is that Ukrainian law does not clearly specify which environmental consequences make conduct ecocide. It is also unclear whether the offence can be committed by omission, and when it is complete: once the destruction occurs, or as soon as the threat of an environmental disaster arises. Checherskyi proposed replacing the abstract wording “possible negative consequences” with three categories: (i) irreversible consequences, where the natural value of ecosystems is lost forever; (ii) consequences where restoration of degraded ecosystems is possible but very costly and sometimes takes more than one generation; (iii) consequences where another ecosystem emerges in place of the original one, as after the destruction of the Kakhovka Hydroelectric Power Plant on the Dnipro River in June 2023.

The panel left these questions open, and the disagreement reaches beyond Ukrainian law. An international provision can use threshold language that looks precise, and a court will still have to decide what it means for a drained reservoir or a poisoned river.

Whatever threshold the law adopts, courts need criteria for assessing ecological change that keep ordinary environmental offences out of the ecocide category. Checherskyi’s three categories are a good place to start, because they describe what happens to the ecosystem rather than only what the damage costs.

Oskil Dam as an Illustration         

What unit of environmental harm should investigators measure?

Andriy Kalnytskyi of the Kharkiv Regional Prosecutor’s Office used the destruction of the Oskil dam to examine this question in practice. When the dam suffered extensive damage during fighting in 2022, much of the reservoir drained and areas downstream flooded, disrupting the reservoir and the river ecosystems connected to it. The investigation also offers a way to test what “widespread”, “long-term” and “severe” damage would have to mean in practice if the wording of Bill No. 15424-1 were applied to it.

Take “widespread” first. Investigators can count the square kilometres that were directly flooded or drained, or they can follow the ecological effects through the reservoir, the river system, the floodplains and the ecosystems that depend on them. The definition proposed in 2021 by the Independent Expert Panel, convened by the Stop Ecocide Foundation,already points in this direction: it treats damage “suffered by an entire ecosystem” as widespread, and damage that “cannot be redressed through natural recovery within a reasonable period of time” as long-term. “Long-term” raises a similar choice. It can mean how long the physical consequences of the attack last, or how long the disturbed ecosystem needs to recover. For Oskil, we think recovery time is the right measure. The reservoir may have drained and the floodwaters receded, but the ecological damage did not end with them. Measuring duration by the physical event would therefore understate how long the harm lasts, at Oskil and in any case where an ecosystem remains damaged after the event that disturbed it has passed. For “severe”, an economic assessment of losses is one option. The other is a set of indicators: loss of biodiversity, mass mortality of aquatic organisms, changes in the hydrological regime, pollution, disruption of ecosystem functions and consequences for the population. In our view, a figure for economic loss alone cannot show how severely an ecosystem was harmed.

Kalnytskyi argued that Ukraine is supplying international law with expert environmental assessments and measured consequences of attacks on hydraulic structures. With this material, it becomes possible to test whether legal norms shaped largely by twentieth-century conflicts can protect the environment in twenty-first-century warfare.

Proving Ecocide in Wartime

Measuring harm across a whole ecosystem helps a prosecution only if the harm can then be attributed to a person.

Andrii Tkachenko of the Prosecutor General’s Office explained the difficulty using the Kakhovka investigation. When the dam was destroyed in June 2023, areas downstream flooded and much of the reservoir upstream drained. Theconsequences reached far beyond the dam, cutting water supplies and destroying habitats along the river. For a criminal case, proof that a disaster happened is only the starting point. Investigators must establish how the dam was destroyed and who was involved. They must then show which environmental consequences resulted from those actions and how extensive the damage was.

In wartime, each of these steps becomes harder. Many of the crimes under investigation are attributed to the armed forces of the Russian Federation operating in temporarily occupied territories or directly in combat zones. In these places, investigators often cannot gather evidence by the ordinary methods set out in the Criminal Procedure Code of Ukraine.

Individual responsibility creates an additional evidentiary problem. To establish a commander’s involvement, investigators must first identify the military unit and determine who exercised control over it. They then need evidence showing the individual’s role in the decision that led to the environmental damage. If ecocide is measured across the whole ecosystem, the prosecution must link the accused’s conduct to the wider ecological consequences as well as to the damage at the dam. It must also separate those consequences from conditions that existed before the attack and from other wartime causes. The mental element adds a further burden. Bill No. 15424-1 requires an intentional act. It leaves open whether the required intent must extend to the full ecological consequences or only to the act itself. The answer will determine the additional evidentiary burden that an ecosystem-based approach places on the prosecution. Either way, the extent of environmental damage alone cannot establish the accused’s mental state.

Concluding Remarks

For Ukraine, the practical consequence concerns how environmental harm is defined. Bill No. 15424-1 should do more than repeat “severe”, “widespread” and “long-term”. It should tell courts that widespread damage is measured by how far the effects extend through connected ecosystems, and long-term damage by how long those ecosystems need to recover. We accept that this makes prosecution harder, as the previous section shows, but we think the cost is worth bearing. Defining the extent of harm and attributing it to an individual are separate elements of the offence: a broad definition of harm does not by itself lower the bar for proving causation or intent, so the accused remains protected by the full standard of proof. A narrower definition would ease the prosecution’s task only by leaving out damage that actually occurred. These methods could also inform future discussions on defining environmental damage if states revisit the proposal to include ecocide as a separate crime under the Rome Statute.

Investigators also need agreed scientific methods for measuring ecological damage, so that courts can compare findings across cases and assess how reliable the evidence is.

Evidence gathered for an ecosystem-based assessment also serves purposes beyond the criminal trial. Findings on the extent of environmental damage and the time needed for recovery may help support Ukraine’s compensation claims, for example through the Council of Europe’s Register of Damage for Ukraine, which opened its environmental damage category in September 2026. The same findings can inform decisions about what needs to be restored.

This tension cannot be fully resolved here. An ecosystem-based understanding describes environmental harm more accurately. Criminal law still needs rules clear enough to apply and evidence strong enough to convict a particular person. The wider the harm the law recognises, the harder it becomes to tie that harm to one commander’s decision and state of mind.

The panel at the 10th Kharkiv International Legal Forum was organised by the Centre for Sustainable Development and Environmental Protection and the EU-funded RE-GREEN project (101176210), with support from FORMAS (grant 2024-00299).

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A Wave of Repression

The high school protests that began in schools in the Paris suburbs in mid-September over a lack of resources (absent teachers who are not replaced, run-down facilities and so on) have given rise to a striking wave of violence and repression. According to the Ministry of Justice, the police took 7,950 people in custody (85% of them minors) between the start of the movement and 13 October, and the Ministry of the Interior reports some 900 police officers and gendarmes injured over the same period, although it has not disclosed the circumstances of these injuries and the figure has been disputed. No official body has counted injuries among the students. A few events have drawn public attention: a high school student lost his hand in Lens when he picked up a stun grenade; a 14-year-old student suffered a double fracture of the jaw in the Paris suburbs after an officer fired a grenade launcher at him at point-blank range; and a police officer was violently assaulted in the Territoire de Belfort. More broadly, videos have gone viral showing police officers beating young people sitting peacefully with their batons, hiding their identification numbers, firing in breach of regulations, and threatening protesters and bystanders filming them. Meanwhile, the Ministry of the Interior has tried to put forward a different narrative by circulating videos and explanations portraying officers as the victims of a surge of violence. Since early October, the placards at the protests of high school students, who have now been joined by university students, have been full of slogans denouncing, often with humour, the violence committed by the police. These slogans rely on wordplay that is difficult to translate: “la police nous prothèse” (a play on “la police nous protège”, “the police protect us”, which becomes “the police give us prostheses”), “des moyens pas des moignons” (“resources, not stumps”) and “too young to be listened to, but old enough to be tear-gassed”.

The Evolution of Protest Policing in France

A detour through the classic literature on the policing of protest movements is useful here. Scholars have drawn an ideal-typical distinction between escalated force, which relies on little negotiation, a hostile view of protesters as an irrational crowd and the use of force, and negotiated management, which rests on a less antagonistic view of protesters and prioritises the protection of the right to demonstrate and negotiation, making force a last resort (McPhail et al., “Policing protest in the United States: 1960–1995”, 1998). France long embodied the first model: a strong state seeking to win the battle of the streets. However, a different logic prevailed, particularly from the mid-1980s onwards,¹⁾ as a result of the professionalisation of public order policing, the spread of norms of keeping a distance from protesters, and the development of negotiation practices involving protesters and trade union stewards. Since the early 2010s, however, the increasing use of force in protest policing has reversed this trend towards pacification (Fillieule and Jobard, Politiques du désordre, 2026), through a series of political choices rather than any single explicit decision. It has taken place against the background of a resurgence of social movements and a renewal of their repertoires of action, with environmental and social mobilisations that are more heterogeneous and less vertically organised, as shown by the protests against the labour law (2016), the Yellow Vests movement (2018–2019), the environmental protests against “mega-basins” (Sainte-Soline, 2023) and the protests against the pension reform (2023).

To account for this new episode of repression, we can consider, following della Porta et al. (The Policing of Transnational Protest, 2006), that a style of protest policing can be understood at the intersection of several dimensions: the behaviour of protesters, the professional knowledge and norms of the police, and political directives.

How Students Organise

Let us begin with the behaviour of the mobilised high school students. They use the means available to them: blockading their schools. Their mobilisation follows no clear hierarchy, and their movement does not operate through demonstrations notified in advance to the authorities. Such modes of action make intelligence-gathering more complex, at a time when it is already complicated by the exchange of information on closed social networks. As in other recent mobilisations (such as the Yellow Vests), no representative organisation carries the demands, which creates a great deal of uncertainty for the authorities, starting with school heads (on the Ministry of Education side) and prefects (on the Ministry of the Interior side).

Reflexes of Urban Combat

This elusiveness leaves police professionals with far less reliable knowledge of the mobilisation. Although France has historically equipped itself with forces specialised in public order (the compagnies républicaines de sécurité, or CRS, and the mobile gendarmerie squadrons), it is proactive units, such as the anti-crime squads (brigades anti-criminalité, or BAC), which specialise in fighting urban crime and are known for their excessive use of rubber bullet launchers (LBD) during the Yellow Vests movement (Fillieule and Jobard, 2026), that the authorities are sending to clear the blockaded schools. More generally, police elites, socialised into dealing with urban violence since the 2000s, approach public order in terms of unpredictable urban violence.

The Political Choice

The political factor, however, was probably the most decisive, in particular the strategy that the Ministry of the Interior chose at the outset. Its instructions during this movement confirm and amplify the choices made since the 2010s. They prioritised arrests in the event of a blockade, and therefore without any violence having been committed (on charges such as obstructing the freedom to work or the duties of teachers (Article 431-1 of the Criminal Code), remaining in a school without authorisation (Articles 431-22 and 431-23 of the Criminal Code), obstructing traffic (Article L. 412-1 of the Highway Code) or, as discussed below, taking part in a group with a view to committing violence or damage (Article 222-14-2 of the Criminal Code); see Club des juristes, “Blocage d’un lycée : que dit la loi ?”, 14 October 2026), with the minister repeating on TF1’s evening news on 2 October that there was “no instruction to show restraint”. Between the start of the movement and 5 October, the Ministry of Justice recorded 5,060 people placed in custody.

Such a policing strategy may well clear the schools and deter the mobilised students, but it inevitably leads to clashes and confrontations with the wider public, which has one essential characteristic that must be recalled here: it is made up of minors. Although we cannot be certain, the government and the Minister of the Interior appear to have assumed that the movement was the work of a politicised minority that arrests would deter. This strategy is also part of a broader context marked by two dynamics. The first is the proliferation of legal tools allowing pre-emptive arrests before any offence has been committed. One example, used during this wave of protests, is Article 222-14-2 of the Criminal Code (introduced by the “anti-gang” law of 2 March 2010), which punishes “knowingly taking part in a group (…) with a view to preparing, as characterised by one or more material acts, intentional violence against persons or destruction or damage to property”. Such tools make possible what law professor Olivier Cahn calls the risk of “trawl-net custody” (la garde à vue au chalut), that is, mass police custody on vague grounds, which has a deterrent effect on the teenage population. He writes: “For example, an order issued by the Paris police prefect on 7 October banned, on 8 and 9 October and within 100 metres of high schools, ‘the wearing of protective equipment intended to defeat all or part of the means used by law enforcement officers to maintain public order within processions, marches and gatherings’. Individuals wearing a bicycle helmet or swimming goggles, which are sometimes used as protection against tear gas, can thus be arrested. Breaching the order proves the intention to take part in a violent group.” Such decisions undermine the right to demonstrate peacefully, which the Constitutional Council has recognised since a 1995 decision (no. 94-352 DC of 18 January 1995). The second dynamic concerns the representation of young people in the political world, which has traditionally oscillated between praise for the promise of youth (tolerant and innovative) and denunciation of a dangerous youth (violent and ignorant). For some years now, the second image has clearly prevailed, and politicians have increasingly resorted to negative and condescending formulas, as when a prime minister, Gabriel Attal, declared in his general policy statement in January 2024: “You break it, you fix it; you make a mess, you clean it up.” It is worth comparing this strategy with the one the government adopted two years earlier towards farmers, whose protests involved motorway blockades and damage to property. On 25 January 2024, Gérald Darmanin, then Minister of the Interior, declared on TF1: “You don’t respond to suffering by sending in the CRS [riot police].” At the time, the government tolerated the damage and the blockades and favoured negotiation.

Beyond the Blockades

The escalation of violence around France’s high school and student protests between mid-September and 16 October stemmed chiefly from a proactive policing strategy: clearing schools through mass arrests, with no instruction to show restraint. It has injured young people and officers alike and deepened antagonism between protesters and the police. Police violence has itself become one of the drivers of the mobilisation. This is overpolicing.

The phase that opened on Saturday 17 October, with the spectacular ransacking of public buildings (in Paris, but also in Lyon, Marseille and Limoges) and the looting of shops, raises different questions about public order policing: intelligence too weak to anticipate the violence, and deployments ill-suited to protecting property and preventing damage. This is underpolicing, and the reasons for this failure deserve scrutiny.

These events show how extremely difficult public order policing is in a polarised social and political world where social dialogue struggles to take hold, caught between the necessary protection of the right to collective expression and the protection of property and persons. Faced with violence, the government may be tempted to multiply bans (including curfews) and arrests in the name of preserving order. Unless it also opens dialogue and negotiation, such a strategy risks escalating tensions, deepening antagonism between the police and the population and exposing officers even further. This logic harms both citizens, who suffer brutal practices, and police officers, who are given ill-defined and risky missions.

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Die Bedeutung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs

Die Ausgestaltung der Finanzverfassung ist von zentraler Bedeutung für die föderale Machtverteilung, entscheidet sie doch auch über den eher unitarischen oder mehr bündischen Charakter des Bundesstaates. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. nur BVerfGE 145, 171 (190)) stellt die Finanzverfassung des Grundgesetzes einen Eckpfeiler der bundesstaatlichen Ordnung dar, der sicherstellen soll, dass Gesamtstaat und Gliedstaaten am Gesamtertrag der Volkswirtschaft angemessen beteiligt werden. Damit wird dem Gedanken Rechnung getragen, dass Bund und Länder im Rahmen der verfügbaren Gesamteinnahmen so ausgestattet werden müssen, dass sie die Ausgaben leisten können, die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderlich sind. Gerade mit Blick auf den zentralen Gedanken der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse ist eine Mindestfinanzausstattung erforderlich, die sich an den staatlichen Pflichtaufgaben orientiert und die in jedem Land eine ordnungsgemäße Erfüllung staatlicher Aufgaben – mit im Einzelfall zulässigen föderalen Abweichungen – ermöglicht.

Zentrale Aufgabe des bundesstaatlichen Finanzausgleichs ist, Bund und Länder insgesamt so finanziell auszustatten, dass beide Ebenen staatlicher Gewalt die ihnen obliegenden Aufgaben auch wahrnehmen können.Dabei hat der bundesstaatliche Finanzausgleich eine angemessene Mitte zwischen bundesstaatlicher Autonomie (im Sinne von Eigenverantwortlichkeit) einerseits und bündischer Solidarität andererseits zu finden.Selbständigkeit und Zusammengehörigkeit der Länder sind im Bundesstaat zwei Seiten derselben Medaille. Vor diesem Hintergrund ist es einerseits sachgerecht, wirtschaftliche Erfolge und Misserfolge als Ausdruck der Autonomie der Länder anzuerkennen; auf der anderen Seite müssen die Länder insgesamt in die Lage versetzt werden, die ihnen obliegenden Aufgaben zu erfüllen und den Bürgern ein Mindestmaß staatlicher Leistungen anzubieten. Weil aber die im Grundgesetz angeordnete grundsätzliche Verteilung der Steuereinnahmen nach dem örtlichen Aufkommen zu unterschiedlich hohen Einnahmen je Einwohner führt, schreibt die Verfassung in Art. 107 Abs. 2 GG zwingend vor, dass die Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen werden muss. In diesem Sinne erweist sich die föderale Ordnung der Bundesrepublik Deutschland als solidarisch verpflichtete Gemeinschaft.

Es handelt sich bei der Finanzverfassung insgesamt um eine in sich geschlossene Rahmen- und Verfahrensordnung, die auf Formenklarheit und Formenbindung angelegt ist und deren strikte Beachtung von zentraler Bedeutung für die Stabilität der bundesstaatlichen Verfassung insgesamt ist. Dementsprechend stehen die Bestimmungen der Finanzverfassung auch nicht zur Disposition von Bund und Ländern; Abweichungen sind auch nicht mit Zustimmung der beteiligten Länder zulässig. Änderungen am bundesstaatlichen Finanzgefüge sind daher denkbar, sie bedürfen aber einer (verfassungs-)gesetzlichen Grundlage und stehen nicht im Belieben einzelner Landespolitiker.

Gemessen an diesen Vorgaben ist der Länderfinanzausgleich ein verfassungsrechtlich gebotener Verteilungsmechanismus im Interesse der ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung für die Bürger; er ist aus diesen Gründen nicht konditioniert und unterliegt Kriterien, die gerade nicht darauf abstellen, ob eine bestimmte politische Agenda auch den Vorstellungen der anderen Beteiligten entspricht. Soweit in den eingangs genannten Ländern die Gefahr besteht, dass rechtsstaatliche oder freiheitliche Mindeststandards nicht (mehr) beachtet werden, mag die Garantenpflicht des Bundes für die Einhaltung der verfassungsmäßigen Ordnung in den Ländern aus Art. 28 Abs. 3 GG eingreifen; auch kann man die – bisher nicht ernsthaft in Erwägung gezogenen – Mittel des Bundeszwangs in Art. 37 GG ebenso aktivieren wie die Frage nach den Einflussmöglichkeiten des Bundes beim Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder aufwerfen. Die Verfassung kennt also ausreichende Reaktionsmöglichkeiten; wer außerverfassungsrechtliche Wohlverhaltensforderungen aufstellt, muss dafür gesetzliche Grundlagen mit den erforderlichen Mehrheiten schaffen. Davon allerdings ist abzuraten, weil sie nicht geeignet sein dürften, die erwünschten Erfolge zu erzielen, und weil sie vor allem die Bandbreite demokratischer Vielfalt in einer Weise einengen, die eher kontraproduktiv sein dürfte. Das schließt nicht aus, auf der Ebene des Verfassungsrechts entsprechende Sanktionsmechanismen zu schaffen, die sich an Kriterien orientieren, die beispielsweise beim Parteiverbot als ultima ratio eines Eingriffs in das demokratische Prinzip normiert sind; dabei und auch im Übrigen sollte die Politik Zurückhaltung üben und die – auch politische – Eigenstaatlichkeit der Länder respektieren.

Der „Hauptstadtfinanzierungsvertrag“ als taugliches Disziplinierungsmittel?

Auch der im September 2026 geschlossene und an frühere vergleichbare Verträge anknüpfende Hauptstadtfinanzierungsvertrag ist kein taugliches Mittel zur Disziplinierung einzelner Landesregierungen; er knüpft an die Wahrnehmung spezifischer Hauptstadtfunktionen und die damit verbundenen Lasten an und ist somit eine Art Ausgleich für besondere Belastungen, der zweckgebunden gewährt wird (Art. 106 Abs. 8 GG). Auch hier erscheint es verfehlt, die zukünftige Aufgabenwahrnehmung von der Einhaltung politischer Vorgaben abhängig zu machen, die in keinem inneren Zusammenhang zur Aufgabenerfüllung stehen. Abgesehen von der zehnjährigen Laufzeit des Vertrages und der fehlenden vertraglichen Kündigungsmöglichkeit durch andere Bundesländer dürfte aber auch die Annahme eines „Wegfalls der Geschäftsgrundlage“ durch eine extremistische Landesregierung kaum geeignet sein, den Rechtsgrund des Vertrages zu beseitigen. Sollte die Finanzierung der Aufgabenerfüllung in der Bundeshauptstadt tatsächlich von politischen Präferenzen abhängig gemacht werden und so als Druckmittel dienen? Oder sind hochumstrittene Fragen, etwa die einer Vergesellschaftung, nicht ein Fall für das dafür zuständige Bundesverfassungsgericht, um auf prozessualem Weg die Beachtung der Verfassung einzufordern?

Föderale Vielfalt als Preis föderal gebrochener Demokratie

Solidarität im Bundesstaat – das ist eine Herausforderung für alle Beteiligten. Zu bedenken ist aber: Jede Konditionalisierung von Mitteln gewährt Ländermehrheiten zwar machtvollen Einfluss auf die Mittelvergabe, gefährdet aber zugleich den Gedanken der Eigenständigkeit und Eigenverantwortlichkeit. Wer Finanzmittel nur vergibt, wenn der Empfänger Vorgaben einhält, nimmt ihm die Möglichkeit, eigenverantwortlich Politik zu gestalten. Die Politik der „goldenen Zügel“ macht die Empfänger dann zu unselbständigen Teilen eines Gemeinwesens. Solch ein zentralistischer Steuerungsmechanismus durchbricht das Demokratieprinzip auf Länderebene und macht die Freiheit auf Landesebene zur gebundenen Autonomie – ein kaum auflösbarer Widerspruch.

Der Blick nach Europa – ein funktionierender Sanktionsmechanismus?

Europa versteht sich – wie dies auch Art. 2 EUV zum Ausdruck bringt – als eine Wertegemeinschaft. Ein Gemeinwesen, das sich als Wertegemeinschaft versteht, muss aber auch auf gravierende Verletzungen des Wertefundaments durch einzelne Mitglieder mit angemessenen Sanktionen reagieren können, um auf diese Weise ein Mindestmaß an Wertehomogenität in einer heterogen zusammengesetzten Gemeinschaft erreichen zu können. Zu diesem Zweck sieht Art. 7 EUV mit der dort strikt formalisierten Aussetzung von Rechten der Mitgliedstaaten einen Sanktionsmechanismus vor, der bei gravierenden Verletzungen bzw. substantiellen Gefährdungen der Grundwerte abgestufte Sanktionsmechanismen vorsieht. Namentlich handelt es sich bei den geschützten Werten um Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte. Vergleichbare Regelungen finden sich auf völkerrechtlicher Ebene auch in Art. 6 der Charta der Vereinten Nationen oder in Art. 8 der Satzung des Europarates. Die Bestimmung hat in den letzten Jahren insbesondere bei der offenen Ablehnung der EU-Werte durch Ungarn und Polen Aktualität erlangt; sie weist aber auch – gerade in ihrer Sanktionswirkung, die im Wesentlichen auf eine Suspendierung der Stimmrechte beschränkt ist – erhebliche Schwächen auf und ist daher durch sekundärrechtliche Sanktionsmechanismen („EU-Rechtsstaatsmechanismus“) ergänzt worden, die nunmehr auch eine – in der Praxis durchaus spürbare – Konditionalisierung bei der Gewährung von Finanzmitteln ermöglichen und damit erheblichen Druck auf die Mitgliedstaaten ausüben können. Dies zeigt aber, dass das Unionsrecht – und zwar ausdrücklich normiert – die Möglichkeit einer Korrektur mitgliedstaatlicher Fehlentwicklungen kennt. Sanktionsmechanismen sind somit möglich; sie dürfen aber keine Frage politischer Beliebigkeit sein, sondern müssen verfassungsrechtlich verankert werden.

Politische Vielfalt und bundesstaatliche Wertgebundenheit

In den Grenzen der Homogenitätsklausel des Art. 28 Abs. 1 GG ist es aber gerade das Essentielle des Demokratieprinzips, dass unterschiedliche politische Konzepte miteinander konkurrieren und sich dem Wählerwillen stellen. Für diesen politischen Wettbewerb kennt das Grundgesetz nur eine Grenze, nämlich die des Parteiverbots nach Art. 21 Abs. 2 GG. Wenn hier Menschenwürde, Rechtsstaat und Demokratie die entscheidenden Maßstäbe sind, so öffnet sich unterhalb dieser Trias der Raum für das Politische; der Wettstreit um unterschiedliche Ideen und Konzepte kann sich hier entfalten – Korrekturmöglichkeiten kennt das Verfassungsrecht in ausreichendem Maße. Hier neue Disziplinierungsmittel schaffen zu wollen, zeugt von fehlendem Vertrauen in die Wirkungsmacht der bestehenden Instrumente und dürfte eher ein Zeichen für eigene Schwäche sein. Die wehrhafte und streitbare Demokratie bedarf dieser Maßnahmen nicht, will sie nicht das ohnehin schon geschwächte föderale Prinzip noch weiter aushöhlen.

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Researching Shame

Shame is not solely a private emotion; it is socially generated and instrumentalised for specific purposes⁵⁾. Most recently, David Keen, in his book Shame: The Politics and Power of an Emotion⁶⁾, analysed shame as a political emotion, focusing on its functions and role in relation to large-scale human suffering. Keen shows, in particular, how shame can be mobilised, manipulated, and instrumentalised, and how these uses and abuses have been central to modern politics. Keen, for instance, showed how shaming individuals or groups can help maintain unequal power relations; how calls to restore dignity or respect as an escape from shame can be used strategically for political mobilisation; and how shame about one’s own weakness can generate violence towards others.

In the context of refugee protection, emotional reasoning in general and shame in particular have been studied primarily in international relations rather than in international, EU, or national law. To be sure, the international system of refugee protection has been driven from the start by emotional reasoning, such as Fridtjof Nansen’s 1921 appeals to compassion⁷⁾ to support refugees from Russia. Beyond humanitarian motives, other emotions have also shaped the development of the modern system of refugee protection.

In my own research⁸⁾ and based on existing literature, I have identified at least four roles that shame, shamelessness, and shaming play in the context of refugee protection: as a basis for international refugee protection, as a strategy to press for change in state policies, as a strategy to offload shame for human rights violations onto the victims, and as an emotion that is part not only of the experience of being a refugee but also of the refugee determination procedure.

Shame as a Basis for International Refugee Protection

British migration scholar and practitioner Emma Haddad has argued that post-WWII international refugee law has constructed Western states as “moral international actors”⁹⁾ seeking to alleviate guilt linked to their earlier neglect of Jewish refugees. German lawyer and political scientist Otto Kirchheimer has argued in his 1959 text “Asylum”¹⁰⁾ that shame, as a moral stance against national self-interest, has been one of the foundations of refugee protection. Kirchheimer juxtaposes shame with raison d’état and considers shame as a collective political emotion felt by governments and political communities, an important basis for the functioning of the asylum system:

“Asylum – Herodotus already knew it – has its flaws. It is likely to remain mostly inoperative unless safely anchored in man’s propensity for shame.”

In the same text, Kirchheimer also highlights tensions between emotions and geopolitical and legal considerations, such as national vs. international law (e.g. sovereign discretion in decision-making v. international legal obligations as regulated in the Refugee Convention); compassion vs. self-interest (e.g. humanitarian basis for protection v. political aims such as embarrassing states by granting protection to their political opponents); and raison d’état vs. shame (e.g. protection of own interests v. avoiding morally questionable actions such as returning the persecuted to their countries of persecution). Unfortunately, Kirchheimer does not discuss the meaning and role of shame for refugee protection any further, but he positions shame as one of the most crucial elements in the refugee protection system. In light of the juxtapositions and tensions behind the politicisation of asylum, it is clear that national law cannot itself guarantee protection. Other factors, such as shame felt by state authorities (alongside compassion) as well as international legal standards, can therefore act as a moral and normative guide that prevents states from acting in a self-interested way.

The Strategy of “Naming and Shaming” for Violation of Human Rights of Refugees and Asylum Seekers

In line with Kirchheimer’s argument, shame and shaming have been considered to play a role also in attempts to change the behaviour of states violating human rights. In particular, shaming has been a strategy¹¹⁾ for international actors to press states to change their domestic policies. Shame here relies on highlighting the discrepancy between state behaviour, the international community’s moral standards, and the identity states aspire to. One example is EU criticism coupled with sanctions against Belarus for instrumentalising migrants and exposing them to human rights violations at the EU Eastern Border¹²⁾. However, the practice of “naming and shaming”, including in relation to migration, is often considered ineffective and can trigger a counterproductive backlash¹³⁾ or counter-blaming, such as Belarus accusing Polish security forces of violence towards refugees at the border and pushing them back to Belarus¹⁴⁾. States may engage in shame offloading behaviours and use various coping styles. For instance, states may seek alliances to support each other’s rights-violating behaviour. Through such behaviour, states may engage in what is called a quasi-projection coping style¹⁵⁾, where they cite similar behaviour by other states to minimise their own immoral action. In the context of refugee protection, recent developments at the EU’s Eastern border show such collaboration between Poland and Finland. Both countries have recently adopted legal changes significantly limiting the right to apply for asylum for those applying for protection at the EU Eastern Border and considered as “instrumentalised migrants”. This limitation violates Article 18 of the EU Charter of Fundamental Rights, which guarantees the right to seek asylum, and Article 33 of the Refugee Convention, which guarantees protection from refoulement. Eastern border states have also been accused of violating multiple articles of the European Convention on Human Rights, including the prohibition of torture and the prohibition of collective expulsion¹⁶⁾. Analysis of parliamentary discussions in both countries shows that Poland and Finland¹⁷⁾ have provided each other with mutual support and cited each other’s legal developments to justify adopting their own national laws, arguably to avoid the so-called hypocrisy costs¹⁸⁾ linked to behaviours that run counter to officially held values.

The Perverse Distribution of Shame

Another example of projection as a coping mechanism to deal with shame for violations of human rights of migrants is what David Keen calls a “perverse distribution of shame”. Keen studied the function of suffering in the Calais refugee camp¹⁹⁾ in 2016, where refugees suffered violence and different forms of humiliation induced by police, such as raids, destruction of shelters and personal belongings, contamination of food and water, racist abuse or attacks on religious symbols, among others. The authorities constructed very poor living conditions in the camp and created an image of “in-fighting, disease and desperation”. Ultimately, the camp was closed. Keen shows that the authorities thus removed shame from human rights violators (the state) and projected it onto the victims of human rights violations (the migrants). The liquidation of the camp could then be rationalised as a humanitarian act itself. As Marie-Luisa Frick analysed, this dehumanisation violated the migrants’ human dignity, consequently affecting their other rights²⁰⁾, and made many residents of the camp internalise this shame as well. These practices of perverse distribution of shame – blaming migrants themselves for the disastrous conditions in the Calais camp, and portraying them as “fanatically determined or even crazy”²¹⁾, in other words, constructing migrants as an enemy –  have further enhanced the perpetrators’ shamelessness and a sense of impunity for their actions²²⁾.

Shame as an Emotion Linked to Refugee Status

While the development of refugee protection may be motivated by a collective sense of shame and affected by strategies to offload it, receiving protection can also cause shame. As Hannah Arendt writes in We Refugees, “[i]f we are saved, we feel humiliated, and if we are helped, we feel degraded”²³⁾. To be sure, shame has been part not only of the experience of being a refugee but also of the refugee determination procedure in various ways, not to mention the internalisation of shame as a result of its perverse attribution, as discussed above. One example of an asylum procedure where shame plays an important role is the credibility assessment. For instance, Karin Åberg shows how shame has become an implicit legal requirement for LGB refugees²⁴⁾ to be found credible and therefore granted refugee protection in Sweden and the Netherlands. This is based on an understanding that fleeing the homophobic countries of origin, LGB asylum seekers necessarily internalise this homophobia and are required to provide detailed accounts of their emotions, in particular shame, about their sexual orientation.

Another example: to justify late disclosure of some acts of persecution, such as rape, in the early stages of the asylum procedure, women are expected to give a legitimate reason, such as shame or trauma.²⁵⁾ At the same time, in relation to sexual violence as a basis for persecution, women are considered less credible overall, compared with men. In the case of men, sexual violence is considered more shameful and stigmatising and therefore mentioning it during the refugee status determination procedure makes the claim more credible²⁶⁾. Finally, being a subject of refugee procedure or receiving a negative decision on refugee status (being a “fake case”²⁷⁾) can cause shame.

The legal implications of shame, as an emotion experienced by protection seekers, are therefore twofold. First, shame may become an obstacle to applying for protection or to disclosing certain bases for persecution. Second, shame has become integrated into the refugee status determination procedure as an indicator of the existence of the grounds for persecution and of persecution itself. This is particularly problematic because it excludes the possibility of feeling pride or joy in one’s sexual orientation among LGBTQ+ asylum seekers, but also, importantly, it disregards the complexity of assessing emotions due to cross-cultural differences in emotional responses.²⁸⁾

Conclusion

Refugee protection in Europe faces multiple, overlapping crises, including a crisis of refugee protection and an epistemological crisis in refugee law expertise. The combined crisis of law and rationality cannot be explained without examining the emotional logic underpinning refugee law and state refugee policies. In particular, without understanding shame’s crucial role in developing and implementing refugee protection, legal academia will struggle to understand the reasons behind refugee rights violations and propose adequate legal and policy solutions.

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Seit einigen Jahrzehnten greifen Gerichte in den USA und im australischen Jugendstrafverfahren wieder auf solche beschämenden Sanktionen (auch „creative sanctions“ bzw. „alternative sanctions“ genannt) zurück – wenn auch keine körperlichen Schmerzen zugefügt werden. In Form von (im Ermessen des Gerichts stehenden) Bewährungsauflagen oder (seltener) gesetzlich geregelten Sanktionen müssen die Täter beispielweise T-Shirts mit Hinweisen auf ihre Straftat tragen, ihre Verfehlungen in Zeitungsannoncen öffentlich machen oder mit großen, beschrifteten Plakaten für mehrere Stunden vor Gerichtsgebäuden posieren.²⁾

Bei diesen sog. shame sanctions soll die „moral condemnation“³⁾ des Täters dafür sorgen, dass sich die übrigen Bürger ihrer „moralischen Werte“ versichern können. Der australische Kriminologe John Braithwaite setzt dabei auf eine gemeinschaftlich vollzogene, rituelle Beschämung, an der insbesondere die peer group des Täters beteiligt ist. Anschließend soll die Gemeinschaft den Täter feierlich in die Mitte der gesetzestreuen Bürger reintegrieren (sog. reintegrative shaming). In seinem Werk „Crime, shame and reintegration“ nennt er dies eine „moral educative normative theory of social control“; in der deutschen kriminologischen Literatur findet der Ansatz Zustimmung.⁴⁾

Ich werde im Folgenden zeigen, warum beschämende Sanktionen als Rechtsstrafe unmöglich sind; das Konstrukt steht exemplarisch für die rechtsbegriffliche Verirrung, Emotionen unter dem Deckmantel der „Moral“ unvermittelt ins Recht tragen zu wollen.

Strafe als Herabsetzung des Täters in seiner rechtlichen Anerkennung

Die Beantwortung der Frage, welche Strafarten rechtlich denkbar sind und ob shame sanctions dazugehören, setzt zunächst Klarheit über den Begriff der Rechtsstrafe voraus: Strafe ist begrifflich die Anerkennungsherabsetzung des Täters entsprechend seiner Schuld.⁵⁾ Der Grund der Strafe ist die Notwendigkeit, das Verbrechen als äußere und innere Missachtung des Opfers als Person⁶⁾ aus dem Rechtszusammenhang zu entfernen⁷⁾ und damit die Schuld auszugleichen. Das Verbrechen ist Unrecht von besonderer Schwere, ein Angriff auf die Selbstständigkeit des Opfers und damit eine faktische Überhebung des Täters. Mit der Verletzung des anderen geht eine Verletzung des Rechtsverhältnisses einher, das Freiheit und Gleichheit allgemein zu gewährleisten bestimmt ist. In dieser Überhebung des Täters liegt daher zugleich (normativ betrachtet) eine Selbstherabwürdigung: Wird das Opfer als Person und d.h. als Ausgangspunkt des Rechtsverhältnisses missachtet, so negiert der Täter damit ein Verhältnis, das ebenso bestimmt, was ihm selbst gegenüber anderen zusteht – seine uneingeschränkte Anerkennungsfähigkeit und äußere Freiheit.

Die Verurteilung überführt diese schon im Verbrechen angelegte Selbstherabsetzung in die zwischenmenschliche Realität, die Bestrafung ist die Richtig-Stellung des Rechtsstatus des Täters: Mit der Verurteilung und ihrer Umsetzung wird der Täter (auch empirisch/äußerlich) an die Stelle gestellt, an die er gehört. Dem Täter wird entsprechend seiner Schuld äußere Freiheit genommen, im geltenden Recht einerseits die körperliche Bewegungsfreiheit und die damit verbundenen subjektiven Freiheitsrechte mit der Freiheitsstrafe, anderseits Eigentum und wirtschaftliche Betätigungsfreiheit mit der Geldstrafe. Strafarten sind Ausdrucksweisen (empirische Geschehnisse), die der Schuldausgleich generell annehmen kann bzw. die den Schuldausgleich darstellen können. Durch die Ausgestaltung der Strafarten ist eine gleichmäßige Strafbetroffenheit zu gewährleisten. Die Strafarten sollen „Währungen“ sein, die für jeden gleichermaßen gelten.

Hat der Täter die so bemessene Strafe verbüßt, gilt die Schuld als ausgeglichen. In diesem Ausgleich liegt eine Bedingung der Möglichkeit der Wiederherstellung des Rechtsverhältnisses.

Dieses Verständnis der Strafe als Schuldausgleich zur Wiederherstellung des Rechts ist bekanntlich in der Strafrechtswissenschaft nicht unumstritten. Den entgegengesetzten zweck-relativen Strafbegründungsversuchen ist gemein, dass sie den Sinn der Strafe in der Verhinderung künftiger Straftaten sehen⁸⁾ – entweder bezogen auf weitere Taten des Täters (Spezialprävention) oder der Bevölkerung (Generalprävention). Die durchgreifende Kritik hieran, dass nämlich der Mensch seinem angeborenen Recht der Persönlichkeit zuwider instrumentalisiert wird, wurde vielfach formuliert.⁹⁾ Dem Täter wird Anerkennung in einem solchen „Strafkonzept“ nicht deswegen entzogen bzw. die Strafe verhängt und vollstreckt, weil er schuldhaft schweres Unrecht getan hat und sich dadurch normativ schon selbst herabgesetzt hat, sondern weil seine Rechtsstatusminderung opportun zur Erreichung von Zwecken anderer scheint.¹⁰⁾

Die Unrechtstat ist hier nicht der Grund der Strafe, sondern bloßer Anlass, um den Täter dafür zu nutzen, Mechanismen der „Sozialkontrolle“ ins Werk zu setzen: Aus Anlass eines Verbrechens werden „Zeichen“ gesetzt und der Täter in menschenunwürdiger Weise (unter Verstoß gegen Art. 1, 20 Abs. 3 GG) instrumentalisiert, um andere „wie eine Herde auf dem Weg des Rechts zu halten“ (s. E. A. Wolff), oder er wird selbst (ebenfalls unter Verstoß gegen Art. 1 GG) wie eine einzuhegende Gefahrenquelle bzw. wie ein Erziehungsbedürftiger behandelt (vgl. auch BVerfGE 22, 180, 219: Der Staat habe nicht die Aufgabe, seine Bürger zu „bessern“).

Diese üblichen general- und spezialpräventiven Muster prägen auch die Debatte um shame sanctions, wobei sie dort jedoch ein besonderes Maß an Übergriffigkeit erreichen:

Ist Beschämung als Sanktion rechtsbegrifflich möglich?

Beschämung, als „Strafe“ gedacht, verfehlt aus unterschiedlichen Gründen den Status der Rechtlichkeit. Dies gilt zum einen für die – auch sonst den Strafbegriff verfehlenden – präventiven Begründungsversuche, die speziell bei den shame sanctions auf die Bildung einer „inneren Instanz der Selbstbeschämung“ beim Täter oder auf eine Gefühlsmobilisierung in der Bevölkerung abzielen. Das gilt zum anderen aber – abseits von präventiven Erwägungen – auch für den Versuch, die Beschämung als Teil der schuldausgleichenden Einbuße beim Täter einzuordnen; darauf werde ich abschließend eingehen.

Spezialprävention mit dem Fokus auf Bildung einer „inneren Instanz der Selbstbeschämung“

Neben die genannte übliche Problematik spezialpräventiver Besserungsbemühungen tritt eine per se unrechtliche Methode der Einwirkung auf das Objekt der Besserung: Der zu Beschämende soll dadurch von künftigen Taten abgehalten werden, dass er eine innere Instanz der Selbstbeschämung entwickelt und sich deswegen rechtmäßig verhält.¹¹⁾ Auf eine bestimmte Triebfeder zum rechtlichen Verhalten hat das Recht jedoch keinen Anspruch. Für die Legalität genügt es, wenn sich eine Person äußerlich der Rechtspflicht entsprechend verhält – ob sie sich durch ein (drohendes) Schamgefühl oder aufgrund innerer Überzeugung dazu „motiviert“ hat, ist unerheblich.¹²⁾

Für die Rechtmäßigkeit des Verhaltens kommt die Motivation überhaupt nicht in den Blick – es ist rechtlich dasselbe, ob man aus einer ethischen oder unethischen Motivation heraus das Recht befolgt. Wenn jemand also eine Handlung vollzieht, die mit dem allgemeinen Gesetz äußerlich übereinstimmt, hat kein anderer das Recht bzw. die Befugnis, vom Handelnden mehr zu verlangen. Die zentrale Bedeutung der Unterscheidung von Legalität und Moralität liegt damit darin, dass sie dem (zwangs-)regelnden Übergriff durch andere eine Grenze setzt. Alles andere bringt einen Terror einer (deswegen nur vermeintlichen) Moral mit sich – und von ihm muss das Recht freigehalten werden.

Mit dem geschilderten Ansinnen an den Täter, sich Schamgefühle zur Richtschnur für rechtmäßiges Verhalten dienen zu lassen, verfehlt die Beschämungsideologie den Begriff der (Rechts-)Strafe zudem – wie für die präventiven Theorien üblich – im entscheidenden Punkt des Rückbezugs auf die Schuld des Täters: Nicht umsonst wird explizit auf die Emotion der Scham anstatt auf Schuld abgestellt.¹³⁾ Scham ist ein bloßes Gefühl und hat nicht notwendig ein allgemeingültiges normatives Urteil zur Basis. Empfinden von Scham, das Sich-Schämen, ist entkoppelt vom Vorhandensein einer wirklichen schuldhaften Unrechtstat. Scham setzt eben nicht voraus, dass der an die Person herangetragene Gegenstand einen berechtigten Vorwurf enthält. Scham kann zwar mit Schuld einhergehen – man kann sich für die eigene Schuld bzw. die zugrunde liegende Unrechtsbegehung schämen; einen festen Bezugspunkt hat die Scham hierin allerdings nicht, sie ist schuldgelöst.¹⁴⁾ Hierauf wird noch einmal zurückzukommen sein.

Generalprävention mit dem Fokus auf Gefühlsmobilisierung

Generalpräventiv gedacht sollen die shame sanctions entweder negative Emotionen bei den Zuschauern auslösen, die sich dann dahingehend auswirken, dass sie selbst vor eigener Straftatbegehung abgeschreckt werden, oder sie sollen in „positiver“ Weise eine moralisch erzieherische Wirkung auf die Bevölkerung haben (Kahan, U. Chi. L. Rev. 63 (1996), S. 591, 603) – und zwar in besonders rechtsverkehrender Form: Es soll nicht nur, wie nach dem herkömmlichen Verständnis der Generalprävention, das Bewusstsein bzgl. der Geltung der vom Täter verletzten Norm gestärkt werden (eine Art Erziehung zur Normkenntnis mittels moralisierender Einwirkung), sondern insbesondere durch Gefühlsansprache eine gesellschaftliche Identitätsbildung durch Abgrenzung vom Rechtsbrecher erreicht werden.¹⁵⁾ Gerade die moralische Entrüstung könne im Rahmen von Degradierungszeremonien Gruppensolidarität stärken.¹⁶⁾

In einem solchen Konzept wird die Strafe in Form der öffentlichen Degradierung der Person des Täters dazu instrumentalisiert, ein Wir-Gefühl (gesellschaftliche Identität etc.) bei den anderen auszulösen. Dem Anliegen der „moralischen Erziehung“ (moral education mileage) komme es entgegen, wenn Kriminaljustiz ein „Gespür für Öffentlichkeitsarbeit“ (public relations flair) hat¹⁷⁾ – tatsächlich hat derartige emotionalisierende Gruppenbildung mit moralischer Bildung und dementsprechender Erziehung nichts zu tun.

Emotionen sollen – sowohl bei den shame sanctions als auch bei der Sanktionierung per reintegrative shaming – begrifflich gänzlich unreflektiert und unvermittelt in das Recht getragen werden: Das rechtliche Verfahren soll laut Braithwaite/Mugford bei den Bürgern Gefühle auslösen („touch our souls“; kritisch dazu Karstedt), soll sich damit also nicht etwa an die Einsicht der Bürger in das Richtige (das geteilte Schuldurteil) wenden. Vielmehr soll das Verfahren Bürger unabhängig vom vernunft- und verstandesgemäßen Nachvollzug des rechtlichen Urteils gefühlsmäßig ansprechen – das kommt einem Zeitgeist entgegen, in dem ohnehin das „persönliche Erleben“ der „sensibilisierten“ Mitbürger höher gewichtet wird als das aufgeklärte Urteil nach eigenem Nachdenken über die Begriffe von Verantwortung, Unrecht und Schuld.

Übergriffigkeit auch bei einem Verständnis der Beschämung als bloße Herabsetzung im Rahmen des Schuldausgleichs

Ist eine Rechtfertigung von beschämenden „Strafen“ im Rahmen eines präventiven Nutzenkalküls daher unmöglich, so bleibt doch der Befund, dass Strafe nach dem dargelegten Begriff Anerkennungsentzug ist: Der Täter wird im Umfang seiner Schuld herabgesetzt. Warum, so könnte man fragen, sollte dann nicht auch die Beschämung als besondere Art des Anerkennungsentzugs zur Sanktionsart im Rahmen des Schuldausgleichs für die Unrechtstat taugen?

Darf also Beschämung als Strafschmerz intendiert sein? Kann, mit anderen Worten, die Beschämung als bloßer (rechtsstatusmindernder) Schuldausgleich für die Tat verstanden werden?

Die Strafarten sollen – wie oben dargelegt – möglichst allgemeine Währungen für den Schuldausgleich sein. Das öffentliche Ausstellen des Täters etwa mit einem bekennenden Schild wird zu einer – über die in der Anordnung der Einnahme eines bestimmten Ortes im Raum mit Beschriftung hinausgehenden – Einbuße jedoch erst durch die Öffentlichkeit des „Bestrafungsakts“. Bei den shame sanctions hängt die gesamte Beschaffenheit, das Ausmaß und letztlich sogar die Existenz einer tatsächlichen Einbuße von Zufälligkeiten ab, nämlich einerseits von den etwaigen Reaktionen der Bevölkerung und andererseits davon, ob der Verurteilte die anvisierte Emotion (Scham) tatsächlich empfindet:

Auf die Herabsetzung des Täters in seinem Freiheitsstatus an eine bestimmte Stelle, um die es bei der Strafe geht, kann das urteilende Gericht gar nicht hinwirken, wenn andere nach ihrem Belieben „vollstrecken“ können sollen. Das Gericht muss letztlich auf eine Sensationslust des Publikums hoffen,¹⁸⁾ muss darauf spekulieren, dass die Passanten aufgrund des bloßen Wissens von der Verurteilung ohne weitere Kenntnisse des Falles und ohne Nachvollzug (oder auch nur Interesse an) der Entscheidungsfindung zur Beschämung des Täters bereit sind – in Rechnung gestellt wird hier das Gegenteil von dem, was den Grund der Öffentlichkeit des Strafverfahrens (Nachvollziehbarkeit des rechtlichen Denkens und damit letztlich Aufklärung) ausmacht.

Die Gleichmäßigkeit der Strafen (Art. 3 Abs. 1 GG) kann zudem auch deswegen nicht ansatzweise hergestellt werden, weil die beabsichtigte Einbuße beim Täter hier bloß in einer individuellen (negativen) Emotion (Schamgefühl) bestehen soll – und eine solche schon praktisch nicht zwangsweise durchsetzbar ist. Zwar ist auch bei den gängigen Strafarten der Geld- und Freiheitsstrafe (trotz der Berücksichtigung der persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse in der Strafzumessung, vgl. § 40 Abs. 2 StGB, § 46 Abs. 2 StGB) die „Spürbarkeit“ der Freiheitseinbuße letztlich individuell – dem einen ist sein finanzieller Status wichtiger als dem anderen, der eine kommt mit den Einbußen des Freiheitsentzugs im Gefängnis besser zurecht als der andere. Dies ändert aber nichts an der Existenz einer tatsächlichen, zwangsweise durchgesetzten äußeren Einbuße an Eigentum bzw. Freiheit. Bei shame sanctions sieht es anders aus: Tritt die anvisierte Emotion (Schamgefühl) nicht ein, fehlt es an einer spezifischen Freiheitseinbuße gänzlich. Das Recht würde sich in seiner Durchsetzung vom inneren Empfinden einer Person abhängig machen. Hier würde letztlich der Zufall zum Prinzip erhoben.

Sowohl bezüglich der schaulustigen Bevölkerung als auch bezüglich des Verurteilten zielen shame sanctions ihrer Natur nach letztlich nicht auf die notwendige Verbindung von Schuld und Strafe: Es sollen Emotionen hervorgerufen werden, die an sich auch völlig unabhängig von der Berechtigung des Vorwurfs – und damit gelöst von der Unrechtstat – bestehen können: Scham kann (im Gegensatz zu Schuld) auch empfinden, wer ungerechtfertigte soziale Ausgrenzung erfährt, beschämen sollen hier Personen, die sich ggf. überhaupt kein Urteil über die Tat an sich gemacht haben bzw. auch nicht machen konnten. Die Sanktion ist damit nicht mehr Strafe für die Tat, daher zum Schuldausgleich ungeeignet; shame sanctions verstoßen gegen das Schuldprinzip (Art. 20 Abs. 3 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 und 2 Abs. 1 GG).

Dies verdeutlicht einmal mehr den (eigentlich selbstverständlichen) Befund, dass ein Rechtsstaat bei seinen Sanktionen den Bereich des Rechtlichen nicht verlassen kann: Das Recht geht auf das äußere Verhältnis der Personen in ihren Handlungen zueinander, es darf weder auf moralisierende Erziehung erwachsener Menschen gerichtet sein, noch zur Zufügung eines „Strafschmerzes“ ins Innere der Person (in ihre Persönlichkeit) regulierend übergreifen und sie durch eine Behandlung über ihre „Gefühlsregungen“ gemäß einem Reiz-Reaktions-Mechanismus zum bloßen Objekt¹⁹⁾ herabsetzen. Ein derart emotional verstandener „Strafschmerz“ hat (im Unterschied zur Einbuße an rechtlicher Freiheit) im Begriff der Rechtsstrafe nichts verloren.

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Reelection and Requirement to Vacate Office

The Brazilian Federal Constitution was enacted in 1988. Its original text did not provide for the reelection of heads of the Executive Branch. It recognized, however, a general advantage enjoyed by heads of the Executive in electoral contests and presented an antidote. Article 14, §6, required presidents, governors, and mayors to resign from their offices up to six months before an election in order to be eligible to run for another elective office. The requirement to vacate office in order to retain eligibility (called desincompatibilização) sought to prevent heads of the Executive Branch, who are in charge of directing and administering the state apparatus, from using the public structures and resources to benefit their own candidacies.

In 1997, however, the system changed. Then-President Fernando Henrique Cardoso enacted Constitutional Amendment nº 16, allowing heads of the Executive to run for a second consecutive term in office. This change gave rise to an important constitutional question. The original scope of the requirement to vacate office referred explicitly only to attempts to run “for another elective office”, as heads of the Executive were not allowed to run “for the same office” a second consecutive time. After the enactment of CA nº 16, however, did the requirement also apply to incumbent attempts to win reelection?

The issue was considered by the Supreme Court in 1998 and in 2020, within the same constitutional proceeding. On both occasions, the Court held that heads of the Executive Branch seeking reelection were not subject to the requirement to vacate office. Due to the absence of an express constitutional provision, the Court gave precedence to the principle of administrative continuity. It reasoned that Brazilian electoral courts and electoral legislation should curb any undue advantage enjoyed by incumbents, including with mechanisms to restrain abuse of power and ensure free and fair elections in the country.

The resulting regulatory framework was the coexistence of two regimes concerning the requirement to vacate office. To run for another elective office, incumbent presidents, governors, and mayors must resign from their offices six months before an election. However, the requirement does not apply when running for the same elective office. Thus, if a governor or mayor decides to run for the presidency, he or she must resign from office in due time. Yet, if an incumbent decides to run for reelection, he or she can do so while remaining in office.

Reelection and the Incumbency Advantage

The current constitutional framework on the requirement to vacate office creates the possibility that incumbent presidents, governors and mayors running for reelection may attempt to tilt the electoral playing field. While some attempts may be more blatant, others are more subtle. A recurring practice in Brazilian presidential elections has been that reelection candidates announce increases in government spending and social subsidies during the electoral period. In 2022, for example, former President Jair Messias Bolsonaro enacted, less than three months before the election, a constitutional amendment that increased by R$ 200 (approximately US$ 39) the amount provided by the country’s most important cash-transfer social welfare program. Similarly, in 2026, President Luiz Inácio Lula da Silva announced, less than a month before the first round of the election, a 15% increase in the same program.

Both measures sparked intense debates over their legality. They lie at the intersection of the legitimate exercise of governmental power and the risk of incumbents abusing that power to gain an unfair electoral advantage. For this reason, in Brazil, Article 73 of the Elections Law establishes a list of prohibited conduct for public officials during electoral campaigns that may affect equality of opportunity among candidates. Among these provisions, §10 prohibits, in an election year, the free distribution of goods, funds, or benefits by the Public Administration, “except in cases of public calamity, state of emergency, or social programs authorized by law and already included in the budget for the previous fiscal year.”

The purpose of the provision is precisely to prevent heads of the Executive from using the Public Administration to influence the electoral contest, thereby unduly tilting the playing field in favor of their own candidacy or that of allied parties and candidates. However, because it provides exceptions for, among other things, social programs authorized by law and already included in the budget for the previous fiscal year, electoral jurisprudence has had to address its proper interpretation in concrete cases.

Inflation Adjustment or Electoral Gift?

In the case of the most recent increase implemented by President Luiz Inácio Lula da Silva, the Office of the Attorney General of the Union consulted the Supreme Court regarding the legality of the measure. In an individual decision, Justice Gilmar Mendes argued that the measure did not violate Article 73, §10, of the Elections Law, as it had a prior statutory basis and was necessary to ensure the continuity and effectiveness of the public policy. The measure would be regarded unlawful only if the 15% adjustment had amounted to an effective increase in the payouts to program beneficiaries or expanded the pool of beneficiaries. However, as it merely adjusted for inflation the amount paid to program participants (calculated at 15,04% between March 2023 and August 2026), it was regarded by Justice Mendes as entirely lawful.

At first glance, Justice Gilmar Mendes’s interpretation of Article 73, §10, of the Elections Law appears sound. Yet, on closer inspection, it reveals the subtle relationship between electoral rules and the electoral advantage of incumbents. To understand it, it is necessary to distinguish between three distinct scenarios.

First, imagine that the adjustment in the payouts had been implemented in the first half of 2026. The measure would be lawful under Justice Gilmar Mendes’s standards, as the increase merely restored the program’s values pursuant to prior statutory authorization. Although this could give the incumbent an electoral advantage, as it would allow them to benefit from the popularity of the adjustment to garner votes in the coming contest, the measure would nevertheless be legally and politically justified for the reasons discussed above, particularly the need to ensure the continuity and effectiveness of the social program.

Imagine now a second scenario. The adjustment was implemented in the second half of 2026, just a few weeks before the election, but the head of the Executive is not running for reelection. In this scenario, the adjustment has the potential to affect the electoral contest by providing political capital to allied parties and candidates of the incumbent. Yet, since the president is not running for reelection (nor for another elective office, as otherwise they would have had to vacate the office), the measure would lack any direct connection with a potential incumbency advantage. Any evidence that the measure reflected an attempt by the head of the Executive to tilt the electoral playing field in favor of third parties could be investigated by electoral courts through procedural mechanisms aimed at combating abuse of power.

Lastly, imagine a third scenario, in which the adjustment was implemented one month before the election by an incumbent running for reelection. This is substantially different from the previous two scenarios. The measure was not adopted during an election year by a merely potential candidate (as in the first scenario), nor was it adopted by someone with merely a potential indirect interest in the outcome of the election (as in the second scenario). Instead, it was adopted during the electoral period by an incumbent actively campaigning for reelection. In Brazil, such a scenario is only possible because the constitutional requirement to vacate office does not apply to incumbent candidates, as discussed above.

In this last scenario, even if the measure technically constitutes merely an adjustment for inflation rather than a real increase in the program’s payouts, it may be perceived by voters – and even by the incumbent themselves – as an actual increase in the benefit. In electoral law, however, how a measure is perceived by voters may be as relevant as, or even more relevant than, its formal legal characterization. The connection between the adjustment and the potential electoral benefits enjoyed by an incumbent seeking reelection is direct. Here, the rationale underlying the ordinary interpretation of Article 73, §10 – the need to ensure the continuity and effectiveness of social programs – is attenuated, since the measure could have been adopted well before the election period or could be adopted immediately after it.

Towards Rules for Incumbents

This scenario illustrates something interesting about the list of conduct prohibited by Article 73 of the Brazilian Elections Law. Its prohibitions apply to any public official, whether or not an incumbent running for reelection. The scenarios analyzed above, however, raise the question of whether it should more specifically recognize a list of prohibited conduct applicable only to heads of the Executive Branch during the period when they are actively running for reelection. After all, such candidates usually enjoy, depending on other contextual variables, a competitive advantage and are not required to resign from office prior to the election (Jair Bolsonaro was the first sitting president to lose a reelection bid since 1988).

Recent decisions by Brazilian courts have moved tentatively in this direction. The Supreme Court struck down former President Jair Bolsonaro’s attempt to increase the payouts months before the 2022 elections. Unlike President Lula’s recent attempt, Bolsonaro’s measure had no prior statutory basis and was established via constitutional amendment. On that occasion, Justice Gilmar Mendes emphasized that, given the circumstances, the electoral principle of equality of opportunity should take precedence over the principle of administrative continuity.

Similarly, in a recent electoral investigation against former President Jair Bolsonaro, the Superior Electoral Court established conditions for the conduct of electoral livestreams or participation in podcasts from official government residences by presidents, governors, and mayors running for reelection. Among other conditions, the Court held that the broadcasting of a livestream, podcast, or similar format is permitted only if (a) it takes place in a neutral environment, free of official symbols or other elements associated with public power or the office held, and (b) without the use of material resources or services of the public administration.

Outlook

Both decisions represent important steps in the direction suggested here: using the legal structure to mitigate, rather than reinforce, the incumbent’s competitive advantage in an electoral contest. Still, they represent just the beginning of a complex debate. The challenge is to distinguish properly between legitimate campaign promises and acts of government, on the one hand, and electoral measures designed to give incumbents an unfair advantage, on the other. Although punishing clearly abusive practices through the electoral justice system is one possible response, this approach has some shortcomings. It is usually ex post facto, relies on the indeterminate doctrine of abuse of power, and may require courts to unseat powerful incumbents, particularly after their reelection. A second alternative is to develop a set of rules that specifically restricts certain government actions during the period in which an incumbent is running for reelection. Such rules could impose stricter limits and conditions on government decisions involving different forms of increased public expenditure, particularly executive orders that require only presidential approval, which, in the electoral context, could be perceived as electoral gifts rather than as part of the ordinary exercise of executive authority. They could also empower courts to intervene ex ante to prevent such decisions from being adopted or taking effect during the campaign period.

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In this blogpost, we extend that argument to legal research, where it acquires a further consequence. Legal scholarship does not merely report what law is (or should be) but has an impact on the practices that constitute it. It enters legal practice through courts that draw on doctrine, advocates who argue from it, and the education of jurists who will later legislate and decide. This means that AI-assisted legal scholarship can become part of the materials from which later officials learn what the law is taken to be. The problem is that such material may not be backed by any actual recognition or practice.

First scholarship, and the second

The practices through which scholarly judgment is formed are constitutive of research. When a researcher delegates the central acts of inquiry, the output may appear as good or better, but the person who would have been formed by producing it is not (Novelli and Floridi 2026). Law is a demanding case, because doctrinal scholarship has been argued to be at once knowledge of law and a source of it.⁶⁾

We have called the pre-critical practice of scholarship, lived before AI and without suspicion of its own foundations, first scholarship. Second scholarship is the deliberate re-appropriation of that craft by someone who has used AI systems and learned what they can and cannot do.⁷⁾

On this account, four features of research resist (full) delegation and therefore must be protected in second scholarship: tacit knowledge, personal commitment, socialisation, and deep reading. Although resistance to automation is not, by itself, a ground for protection, these four features warrant it insofar as they are the conditions under which judgment is formed and claims are validated. Keeping a human in the loop as a supervisor does not solve the problem because supervision draws on a narrower competence than first-order production. But most importantly, losing these formative conditions compromises the very ability to judge the accuracy of an AI-generated output.

Tacit Knowledge

In law, the tacit dimension has at least one specific object, which is the difference between what the sources say and what is actually in force. A precedent may be formally good and practically dead. A provision may sit on the books and never be invoked. A commentary position may appear in every footnote while carrying little conviction among specialists. Llewellyn captured this discrepancy most directly in his distinction between paper rules and working (or real) rules.⁸⁾ His later notion of situation-sense describes a related practical competence: the trained capacity to apprehend the “type-facts in their context” and their pressure toward a “satisfying working result.”⁹⁾ In Polanyi’s account of tacit knowledge, that competence would operate by enabling the experienced lawyer to integrate accumulated “subsidiary” clues — for example, the treatment of cases — into the “focal” judgment that doctrine and practice have come apart.¹⁰⁾

Legal tacit knowledge is hard for an LLM to capture. Doctrinal desuetude, for instance, may not be explicitly recorded, since published materials can continue to cite a line of authority after practitioners have ceased to treat it as important. The professional judgment that an authority has lost practical force may instead be transmitted through hearings, chambers, and seminars, by people who sort the live question from the settled one without saying that this is what they are doing.

For some authors, there is a jurisprudential reason to resist reducing this knowledge to sources alone. On Hart’s account, the ultimate criteria of legal validity rest on a convergent practice among officials who adopt the internal point of view towards those criteria.¹¹⁾ What counts as law at a given moment is a fact about a practice, not only about a set of texts, and often no quantity of text can fully disclose it.

Present models work primarily from externalised data and representations of legal practice, and they do not occupy the professional relationships in which some clues acquire their significance. Supplying more text does not help if the missing element is the practical weight attached to a legally relevant proposition in a particular institutional setting.

Personal Commitment

Genuine inquiry requires personal commitment, an affirmation in which the person is at risk, and it is that exposure which makes a claim answerable.¹²⁾ Law is not unique in this, but two of its features sharpen the issue. First, legal interpretations are enforced. Cover opens his essay with the line that “legal interpretation takes place in a field of pain and death”,¹³⁾ and that is why answerability here has a hard edge: when a reading is adopted, someone is convicted, deported, taxed, or refused. Admittedly, Cover’s subject is the judge rather than the commentator, but legal scholarship still influences coercive decisions indirectly by shaping the arguments that enter the institutions in which such decisions are made.

Second, legal systems are not there just to issue norms in a void but to maintain institutions that sponsor arguments about them.¹⁴⁾ An institution that sponsors an argument presupposes parties who can be pressed and who have something at stake in the answer.¹⁵⁾ Hence, the absence of such a bearer is the second ground of non-delegability.

Socialisation

Partly connected to the tacit knowledge argument, a third condition is that knowledge, in law as elsewhere, emerges from structured community interactions. Legal interpretation, for instance, is often disciplined by professional norms — Fiss called them disciplining rules¹⁶⁾ — whose authority derives from an interpretive community that recognises them, while that recognition defines who belongs. The interpretive community in which scholars are formed overlaps with, and continually replenishes, the community of officials whose convergent practice grounds the criteria of validity, so the competences reproduced in the former circulate into the practices by which law is identified and applied. Competent participation in practices governed by norms the community deems relevant is therefore essential. Law is unusually well equipped for this, with formal socialisation machinery that most disciplines lack, including traineeships, clerkships, moots, and the bar.

Can an LLM be a member of such a community? Simulated social environments (for example, through multi-agent systems) remain a poor substitute for the thing simulated.¹⁷⁾ But even assuming greater accuracy, membership in an interpretive community is constituted by accountability, and a model trained on (internet) text inherits the outputs of socialised humans without undergoing the formation that produced them.¹⁸⁾

Deep Reading

Deep reading takes a distinctive form in law. What Wolf calls the deep-reading circuit is the capacity, built by use and weakened by disuse, to follow an argument across its structure and to test local claims against the whole.¹⁹⁾ Legal texts are a strong case, as one classic account of precedent shows. On Goodhart’s account, the ratio decidendi of a case, the part of a judgment that binds later courts (as distinct from obiter dicta), is fixed by the facts the judge treated as material together with the decision reached on them, and not by the judge’s own statement of the principle, which may be mistaken without unsettling the precedent.²⁰⁾ The holding is nowhere on the page as a quotable proposition, but the reader reconstructs it from the relation between its elements.

The erosion of deep reading, facilitated by extensive or uncritical reliance on LLMs, leads to two risks. The first, which we have called hermeneutic drift,²¹⁾ is the progressive displacement of a text’s meaning across the user’s iterative prompting of LLMs, which are notoriously deferential. The second extends Kennedy’s phenomenology of a judge assigned a case that seems to set the law against how he wants it to come out, who experiences the materials as a field that resists him.²²⁾ A scholar who uses LLMs uncritically meets no such field, since each question carries the user’s frame and sets the terms of the next. Over successive iterations, this feedback loop weakens the resistance ordinarily supplied by sustained engagement with an established body of legal materials.

The Bigger Picture

A consequence larger than the loss of these scholarly conditions becomes evident. Law is institutional in character, which means that its categories persist through collective practices of recognition and application and produce concrete consequences by carrying deontic powers: obligations, permissions, and competences.²³⁾

Even if scholars are not officials, and nothing a commentator writes makes anything valid law, scholarship supplies materials to the practice that determines validity, through (at least) three channels of unequal formality: (a) directly, where courts treat doctrinal writing as persuasive or, in some systems (far less in common-law systems), quasi-authoritative material; (b) indirectly, through the arguments counsel puts before a court; and (c) through the training of the jurists who will later decide, legislate, and advise. Legal scholarship, therefore, does not merely describe its object but supplies the categories in which the object is stated and, in degrees that vary by system, part of the authority with which it is stated.

It follows that AI-assisted legal scholarship enters this same process, becoming part of the material from which later practitioners and officials learn what the law is taken to be. However, the resulting feedback risk remains contingent and mediated, given that not every change in scholarship changes what constitutes law. To be more analytically precise, we should distinguish at least four levels: (1) perceived scholarly consensus (i.e., what jurists take the state of opinion to be), (2) doctrinal interpretation, (3) patterns of official application, and (4) practices fixing the ultimate criteria of legal validity. A corpus-level shift may alter the first without touching the others, but where it influences counsel, judges, or other officials, it may more or less directly contribute to changes in operative doctrine or official practice and, occasionally, to the practices relevant to validity itself. The possibility is therefore sufficiently plausible to warrant attention: at the margin, scholarship produced without passing through the same formative conditions could lead representation in a textual corpus to function as a proxy for recognition by a community. The proxy, however, would be fallacious as the representation need not be backed by any actual recognition, not least where AI systems recursively summarise prior AI-mediated scholarship, so that a position can gain weight in the corpus without anyone having read it deeply, answered for it, or defended it before a community able to reject it.²⁴⁾

In law, second scholarship is the maintenance of a class of people who hold reasoned views about the law that are not summaries of what has been said about it, and who are therefore positioned to notice when the practice moves. A discipline that outsources its picture of the practice loses the capacity to see the practice change.

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Geburtshilfliche Gewalt

„Ich wurde auf den Operationstisch gelegt wie eine Puppe. Niemand stellte sich vor, niemand sprach mit mir, niemand sah mir ins Gesicht“ – so schilderte die Beschwerdeführerin N.A.E. dem UN-Frauenrechtsausschuss ihren Kaiserschnitt in einem spanischen Krankenhaus.¹⁾ Der Ausschuss erkannte den Fall 2022 offiziell als obstetric violence an: geburtshilfliche Gewalt, definiert als die systematische Gewalt, die Frauen während der klinischen Geburtshilfe erfahren.²⁾ Zu den Erscheinungsformen gehören Erniedrigung, Vernachlässigung und Eingriffe ohne oder sogar gegen ihren ausdrücklichen Willen, deren Spektrum von Medikation, vaginalen Untersuchungen, Periduralanästhesien, Dammschnitten, Kaiserschnitten bis hin zu Sterilisationen reicht.³⁾

Für Deutschland liegen zur Prävalenz noch immer wenige Daten vor; der UN-Frauenrechtsausschuss hat Deutschland 2023 deswegen ausdrücklich gerügt.⁴⁾ Die vorhandenen Zahlen sind jedoch alarmierend: In einer Online-Befragung der Psychologischen Hochschule Berlin gaben 50,1 % der 1079 befragten Mütter an, mindestens einen negativen Vorfall erlebt zu haben. Bei 30,9 % war dieser Vorfall physischer Natur, 30,0 % erlebten Vernachlässigung, 23,1 % psychologischen oder verbalen Missbrauch.⁵⁾ Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass geburtshilfliche Gewalt auch in Deutschland ein strukturelles Problem ist.⁶⁾

Zur Wahrheit gehört auch, dass Geburt(shilfe) für alle Beteiligten herausfordernd ist, insbesondere in einem unterfinanzierten Geburtshilfesystem. Das geburtshilfliche Personal gibt unter diesen strukturellen Bedingungen regelmäßig sein Bestes, um Wohl und Wille der Gebärenden zu wahren – und kann selbst darunter leiden, angesichts des Zeit- und Personaldrucks täglich gegen das eigene Berufsethos handeln zu müssen.⁷⁾ Hinter geburtshilflicher Gewalt steckt meist kein böser Wille – ihre Ursachen sind komplex und liegen tiefer. Die Gewalt ist durch gesellschaftliche Faktoren bedingt, die wiederum rechtlich reproduziert werden.⁸⁾

Die Rolle von Scham

Dabei lassen sich drei Entstehungskontexte unterscheiden: der zwischenmenschliche Kontext (das Geschehen zwischen der Gebärenden und dem geburtshilflichen Personal), der institutionelle Kontext (die organisatorischen Gesetzlichkeiten, Routinen, Geburtskulturen und Arbeitsbedingungen im Kreißsaal bzw. in der Klinik) und der strukturelle Kontext (die gesamtgesellschaftlichen Machtverhältnisse, insbesondere negative Stereotypisierungen und Wissenshierarchien). Erst im Zusammenspiel dieser drei Entstehungskontexte lässt sich schambedingte geburtshilfliche Gewalt erklären.

Scham wirkt als Disziplinierungsmechanismus. Wenn die Gebärende von sozialen Normen (tatsächlich oder vermeintlich) abweicht, wird sie beschämt, damit sie die Norm einhält. Stereotypen transportieren diese sozialen Normen. Sozialpsychologisch wird ein Stereotyp als kognitives Schema definiert, das vereinfachend Informationen über soziale Gruppen⁹⁾ bereitstellt.¹⁰⁾ Es sind die Bilder, die wir im Kopf haben, wenn wir über andere nachdenken. Stereotype sind zunächst wertneutral und dienen der Komplexitätsreduktion. Sie können jedoch zu Mitteln sozialer Hierarchisierung werden, wenn sie in der individuellen Interaktion dazu führen, dass die kontextrelevanten Eigenschaften, Fähigkeiten, Bedürfnisse und Wünsche des individuellen Gegenübers nicht wahr- oder ernst genommen werden.¹¹⁾ Entsteht dadurch eine Benachteiligung, wirken Stereotype diskriminierend.

2022 untersuchte Marie Reuther den Zusammenhang zwischen geburtshilflicher Gewalt und Stereotypen im deutschen Kontext in einer qualitativen empirischen Studie.¹²⁾ Reuther fasste die Angaben der befragten Mütter in zwei geschlechtsspezifischen¹³⁾ Stereotypisierungen zusammen: die „übermäßig emotionale Frau“ und die „Übermutter“. Die „übermäßig emotionale Frau“ beschreibt die Stereotypisierung von Gebärenden durch das Klinikpersonal als „hysterisch“¹⁴⁾, emotional oder zu sensibel, obwohl sie tatsächlich angemessen auf Misshandlungen reagieren. So kann das Stereotyp auch die Selbstwahrnehmung der Gebärenden beeinflussen.¹⁵⁾ Dies beschreibt eine der befragten Mütter wie folgt:

„Vielleicht ist das normal und meine Hormone machen mich einfach nur so sensibel dafür.“¹⁶⁾

Das Stereotyp der „Übermutter“ beinhaltet die Erwartung, dass Gebärende Leiden ertragen müssen, indem sie ihre eigenen grundlegenden Bedürfnisse zugunsten der – vermuteten – Bedürfnisse des Kindes zurückstellen: „Hauptsache, dem Kind geht es gut.“¹⁷⁾

Enttäuscht die Gebärende diese Erwartungen, wird sie regelmäßig beschämt, etwa indem das geburtshilfliche Personal sich ihr gegenüber herablassend äußert oder ihren Geburtsschmerz trivialisiert („Weinen hilft dir jetzt auch nicht“).¹⁸⁾ Das Stereotyp der „Übermutter“ bedingt, dass die Einwilligung der Gebärenden oft gar nicht erst eingeholt wird, wenn der Eingriff (vermeintlich) dem fötalen Wohl dient.¹⁹⁾ In anderen Fällen werden Gebärende unter Druck gesetzt, etwa indem das geburtshilfliche Personal sie für etwaige Geburtsschäden des Neugeborenen verantwortlich erklärt – oder gar dessen Tod in Aussicht stellt („Stellen Sie sich nicht so an, sonst stirbt Ihr Kind“).²⁰⁾ Teilweise muss das Klinikpersonal die Stereotypen gar nicht aufrufen – die Gebärenden haben diese oft bereits derart verinnerlicht, dass sie sich schämen, gewisse Wünsche oder Bedürfnisse zu äußern, und sich so selbst disziplinieren.²¹⁾

Der rechtliche Rahmen

Was sagt das Recht dazu? Sowohl das Recht auf körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG) als auch das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) schützen die körperliche Selbstbestimmung der Gebärenden während der klinischen Geburtshilfe (dazu später mehr).²²⁾

Hinzu kommt eine Gleichheitsdimension: Gemäß Art. 3 Abs. 2 GG ist der Staat verpflichtet, „die Gleichberechtigung der Geschlechter in der gesellschaftlichen Wirklichkeit durchzusetzen und überkommene Rollenverteilungen zu überwinden“, wie das BVerfG in seiner berühmten Entscheidung zum Nachtarbeitsverbot festgestellt hat.²³⁾ Danach ist es verfassungsrechtlich zulässig, „[f]aktische Nachteile, die typischerweise Frauen treffen“ durch sozialstaatliche Maßnahmen auszugleichen.²⁴⁾ Der Staat fördert so die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

Gemäß Art. 6 Abs. 4 GG hat zudem jede Mutter Anspruch auf den Schutz und die Fürsorge der Gemeinschaft – einer der wenigen ausdrücklichen Schutzansprüche im Grundgesetz. Dieser Schutzbereich umfasst auch die Geburt, sodass der Staat verpflichtet ist, aktiv die mit der Geburt verbundenen Lasten auszugleichen.²⁵⁾

Wer ist wann einwilligungsfähig?

Das einfache Recht übersetzt diese grundrechtlichen Gewährleistungen bislang vor allem in das Erfordernis der informierten Einwilligung: Vor jedem geburtshilflichen Eingriff ist die behandelnde Person grundsätzlich verpflichtet, die Gebärende aufzuklären (§ 630e BGB) und deren Einwilligung einzuholen (§ 630d BGB).

Doch ist es generell schwierig festzustellen, ab wann Personen nicht mehr einwilligungsfähig sind – selbst für Fachpersonal, wie auch das BVerfG im Kontext der Suizidhilfe anerkennt.²⁶⁾ Obwohl die Einwilligung so zentral für medizinische Behandlungen ist, ist die Einwilligungsfähigkeit gesetzlich nicht geregelt. Das BVerfG setzt für eine selbstbestimmte Entscheidung „die Fähigkeit voraus, seinen Willen frei und unbeeinflusst von einer akuten psychischen Störung bilden und nach dieser Einsicht handeln zu können.“²⁷⁾ Die Geburtssituation fordert das Kriterium der Einwilligungsfähigkeit besonders heraus: Ab wann sind die Wehen so stark, dass die Gebärende wegen extremer Schmerzen einwilligungsunfähig wird? Oder wann sind Schmerzmittel so stark, dass die Gebärende zu benommen ist, um einzuwilligen? Und was ist mit den Momenten zwischen diesen Extremzuständen?²⁸⁾

Zugegeben: Es ist gefährlich, die Einwilligungsfähigkeit bei grundsätzlich gesunden, volljährigen Personen zu problematisieren. So können Gebärende pathologisiert und entmündigt, gegebenenfalls sogar Zwangsbehandlungen gerechtfertigt werden.²⁹⁾ Doch das Risiko der Entmündigung besteht nur, wenn man die Einwilligungsfähigkeit bestimmter Personen(gruppen) pauschal in Zweifel zieht. Hier geht es jedoch darum, das Konzept der informierten Einwilligung so an die Situation der Geburt anzupassen, dass Selbstbestimmung von Gebärenden de facto verwirklicht und nicht nur de jure versprochen wird.

„Selbstbestimmung ist immer relational verfasst“

Genau hier setzt relationale Autonomie an. Für die Rechtswissenschaft hat vor allem Jennifer Nedelsky dieses – ursprünglich medizinethische – Konzept anschlussfähig gemacht. Dabei geht Nedelsky davon aus, dass sich Menschen in den Beziehungen entwerfen, an denen sie teilhaben. Dazu gehörten intime Beziehungen zu Partner:innen, Familie oder Freund:innen ebenso wie professionelle Beziehungen zu Arbeitgebern oder Ärztinnen, aber auch gesellschaftliche Beziehungen und Strukturen wie Geschlecht oder staatliche Regulierung.³⁰⁾ Autonomie sei keine „static presumption about human nature, but a capacity whose realization is ever shifting.“³¹⁾Jeder sei autonom, könne die Autonomie aber je nach Kontext unterschiedlich verwirklichen und sei deshalb zu unterschiedlichen Graden auf Unterstützung angewiesen. Nicht Unabhängigkeit sei Voraussetzung für Autonomie, sondern Beziehungen. Das bedeutet, dass Rechtssubjekte nicht autonom sind, sondern in und durch Beziehungen autonom werden.

Auch das BVerfG geht von einem relationalen Autonomieverständnis aus, das Selbstbestimmung als prozesshafte, sozial eingebettete Fähigkeit konzipiert. In seinem Beschluss zur Suizidhilfe stellt es ausdrücklich fest:

„Menschliche Entscheidungen sind regelmäßig von gesellschaftlichen und kulturellen Faktoren beeinflusst; Selbstbestimmung ist immer relational verfasst“.³²⁾

Das BVerfG unterscheidet zwischen der Beeinflussung durch engere persönliche Beziehungen einerseits (psychosoziale Aspekte und die Interaktion mit dem Umfeld) und durch den weiteren sozialen Kontext andererseits (soziologische Faktoren). Mit den soziologischen Faktoren ist vor allem die Gefahr gesellschaftlicher Erwartungshaltungen angesprochen, „die als Pressionen wirken“ und „individuelle Wahlmöglichkeiten und Entscheidungsspielräume […] verengen“ können. Dazu gehören aber auch „Versorgungslücken“, die „angesichts des steigenden Kostendrucks in den Pflege- und Gesundheitssystemen“ geeignet sind, „Ängste vor dem Verlust der Selbstbestimmung hervorzurufen“, „soziale Pressionen zu begründen und individuelle Wahlmöglichkeiten und Entscheidungsspielräume zu verengen.“³³⁾ Personalmangel oder Zeitdruck in Kreißsälen führt dazu, dass geburtshilfliche Interventionen auf Planbarkeit und Effizienz ausgerichtet werden statt auf die autonome Entscheidung der Gebärenden, und eine Hebamme oft drei bis vier Gebärende gleichzeitig betreut. So werden etwa Wehen- oder Schmerzmittel routinemäßig verabreicht, ohne die Betroffenen hinreichend über Nutzen, Risiken oder Alternativen aufzuklären. Scham wird hier auch eingesetzt, um den Geburtsprozess zu beschleunigen.³⁴⁾ Eine unvorhersehbar lange Geburt, die zugleich eine intensive, (im Idealfall) fürsorgliche Betreuung erfordert, rechnet sich im ökonomisierten Gesundheitssystem nicht.³⁵⁾

Das rechtliche Ideal der Autonomie ist also tatsächlich auf Beziehungen angewiesen – auf Beratung, Aufklärung, Unterstützung durch Dritte. Diese sozialen Kontexte werden als notwendige Voraussetzungen, als Ermöglichungsbedingungen von Selbstbestimmung anerkannt. Diese darf der Staat nicht nur nicht einschränken – er muss sie auch positiv schützen.

Diese relational gedachte Schutzpflicht – also der Schutz von Autonomie durch den Schutz ihrer Beziehungs- und Ermöglichungskontexte – passt besonders gut auf die geburtshilfliche Situation. Denn die Geburt ist ein paradigmatisches Beziehungsgeschehen. Selbstbestimmte Geburt scheitert – anders als es stereotypen Vorstellungen entspricht – nicht an den Gebärenden, sondern an institutionellen, kommunikativen und strukturellen Rahmenbedingungen. Gebärende sind im Zweifel einwilligungsfähig. Und wo ihre Entscheidungsfähigkeit gefährdet ist, darf sie nicht entmündigt, sondern muss durch ihr Umfeld zu autonomen Entscheidungen befähigt werden.

Relationale Autonomie im Kreißsaal

In der Rechtspraxis sieht das anders aus. So wird Gebärenden routinemäßig die Einwilligungsfähigkeit abgesprochen, obwohl diese regelmäßig – zwar zu unterschiedlichen Graden und nicht durchgängig – fähig und willens sind, Entscheidungen zu treffen. So kam etwa das OLG Naumburg zu dem Schluss:

„Unter der Geburt […] ist die werdende Mutter stets nicht mehr aufklärungs- und einwilligungsfähig.“³⁶⁾

Das lässt sich mit dem Selbstbestimmungsrecht von Gebärenden nicht vereinbaren. Gerichte sind dazu verpflichtet, den Grundrechten im Einzelfall Geltung zu verschaffen – und zwar auch dann, wenn sie Zivilrecht auslegen (mittelbare Drittwirkung).³⁷⁾  Zweitens richten sich die Grundrechte in ihrer Schutzdimension an die Gesetzgebung. Eine relational gedachte grundrechtliche Gewährleistungsverantwortung verlangt vom  Staat, auf Bedingungen in der geburtshilflichen Praxis hinzuwirken, die Gebärende tatsächlich in die Lage versetzen, informierte Entscheidungen zu treffen. Denn das Selbstbestimmungsrecht schützt auch „die Möglichkeit […], auf Dritte zuzugehen, bei ihnen Unterstützung zu suchen und von ihnen im Rahmen ihrer Freiheit angebotene Hilfe anzunehmen“, wie es das BVerfG in Suizidhilfe formuliert.³⁸⁾

Konkret heißt das: Aufklärung darf nicht erst im Kreißsaal beginnen, sondern muss in die Schwangerschaft vorgezogen werden – in Vorbereitungskurse, bei der Kreißsaalbesichtigung, im Gespräch mit der Beleghebamme.³⁹⁾ Wer sich schon vor den Wehen mit möglichen Geburtsverläufen auseinandersetzen konnte, kann einen Geburtsplan erstellen und ist ihnen im Ernstfall weniger ausgeliefert. Die Aufklärung soll ehrlich sein, ohne zu verängstigen.⁴⁰⁾ Und Selbstbestimmung schließt das Recht ein, auf Informationen zu verzichten: Wer die Entscheidung während der Geburt an eine Beziehungsperson delegiert, entscheidet sich relational selbstbestimmt.

Scham kann nur dann disziplinieren, wenn der relationale Kontext ausgeblendet bleibt. Ein individualistisches Autonomieverständnis tut genau das: Stimmt eine Gebärende einem geburtshilflichen Eingriff zu, aus Angst, sonst als „schlechte Mutter“ oder als „übermäßig emotional“ wahrgenommen und herabgewürdigt zu werden, gilt das rechtlich als Zustimmung. Relationale Autonomie macht die rechtliche Analyse präziser, indem sie offenlegt, welche Stereotype und (Macht-)Beziehungen, welche „Pressionen“ die Entscheidungsfindung tatsächlich prägen. Dabei trägt nicht allein die Gebärende die Verantwortung, sondern auch der Staat, der die Beziehungen im Kreißsaal rechtlich ausgestaltet. Das ist rechtliche Entschämung: Relationale Autonomie nimmt der unsichtbaren Scham die Kraft, indem sie sie sichtbar macht – und die Gebärende so ermächtigt statt entmächtigt.

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      In March, I'll give a lecture at Villanova on "The Real Unitary Executive Problem." My argument will be that the Framers erred by creating a president who is both the head of state and head of government. America managed this problem fairly well through a series of norms and fictions that lasted until the end of the Cold War. Today, though, the original misunderstanding about executive power is doing significant harm.                                                                                     Most constitutional democracies reject the Framers' model. They instead have a ceremonial head of state (a monarch or a president) and a functional head of government (a prime minister). There are many advantages to this executive organization, but for now I want to concentrate on why the Framers failed to grasp this point.                                                                                             Federalist #70 contains Hamilton's argument for a single executive. He contrasted that model with two alternatives drawn from classical history and state practice. One involved "two or more executives of equal dignity." The other involving requiring a council (say, a formal Cabinet) to sign off on the decisions of a single leader. Neither of these frameworks, of course, describes the modern practice of having two unequal executives (one ceremonial and one functional).                    Hamilton acknowledged that Britain's executive authority was a third alternative. He argued, though, that the division between the Crown and the Cabinet was necessary because "it is a maxim, which has obtained for the sake of the public peace, that he is unaccountable for his actions, and his person is sacred." "But in a republic," he wrote, "where every magistrate ought to be personally responsible for his behavior in office, the reason which in the British constitution dictates the the propriety of a council not only ceases to apply, but against the institution."                 Hamilton was simply wrong here. Executive bicameralism divided along a formal/ functional line can be justified without reference to accountability. It is true that there was no theory on that point until Walter Bagehot wrote The English Constitution in the 1860s. But the Framers did have the example of George Washington, who very much played a ceremonial role at the Constitutional Convention as the presiding officer.                                                                                                         Part of the reason the Framers failed to understand the importance of separating (in Churchill's phrase) "pomp from power" is that they did not anticipate parties. Once parties emerged, though, there were practical efforts to do just that. They worked for a while but no longer do. I'll discuss that in a subsequent post.

Während sich andere Disziplinen bereits seit Längerem mit Scham auseinandersetzen, mangelt es an einer rechtswissenschaftlichen Beschäftigung hiermit. Angesichts dessen, dass mit Scham assoziierte Maßnahmen wie Sanktionen, die Umstellung von Geld- auf Sachleistungen bzw. die Einführung von Bezahlkarten nicht nur zunehmend in Erwägung gezogen, sondern teils bereits umgesetzt werden, erweist sich dies als relevantes Forschungsdesiderat. Denn nicht nur kann der politischen wie auch seitens anderer Disziplinen erhobenen Kritik deshalb nicht adäquat begegnet werden. Vielmehr wird aufgrund dessen ein für die langfristige Funktionsfähigkeit des Rechtssystems potenziell maßgeblicher Faktor ausgeblendet. Sollte die rechtliche Ausgestaltung der sozialen Sicherungssysteme Scham erzeugen, könnte dies nämlich zur Folge haben, dass weder die hiermit an sich intendierte soziale Integration noch Autonomiesicherung erreicht zu werden vermögen. Angesichts dessen ist es notwendig, der Frage nachzugehen, inwiefern es rechtlich geboten ist, Scham im Rahmen sowie im Wege sozialer Sicherungssysteme zu verhindern oder ob Scham als Instrument der Verhaltenssteuerung auch in diesem Kontext genutzt werden darf.

Schamanfälligkeit sozialrechtlicher Leistungskontexte

Dass Scham einen Faktor darstellen könnte, der gerade im Sozialrecht berücksichtigt werden muss, liegt zum einen angesichts dessen nahe, dass Fragen sozialer Ungleichheit und Ausgrenzung, welche das Sozialrecht adressiert, häufig mit Scham verbunden sind. Zum anderen werden körperliche Auffälligkeiten, soziale Abweichungen und insbesondere Armut vielfach mit Scham assoziiert. Dass „verschämte Armut“ zu einem maßgeblichen politischen Terminus avanciert ist, macht dies ebenso deutlich wie die häufige Verhandlung von Stigmatisierung in sozialrechtlichen Kontexten.

Konkret wird insbesondere problematisiert, dass bestehende Leistungsansprüche leerliefen, da Sozialleistungen zu einem hohen Prozentsatz aufgrund von Scham nicht in Anspruch genommen würden. Verschiedene empirische Studien deuten darauf hin, dass Sozialleistungen häufig nicht nur mangels Wissens und der hohen Komplexität des Verfahrens nicht beantragt werden, sondern ebenso, weil die Bedürftigkeitsprüfung und der Leistungsempfang Scham hervorrufen.¹⁾ Darüber hinaus wird mit Blick auf die Ausgestaltung sozialer Leistungen kritisiert, dass die Verwendung von Bezahlkarten respektive Gutscheinen beschämend wirke, weil sie die Benutzer stigmatisiere.²⁾ Teils wird sogar dem gesamten System des Forderns und Förderns – insbesondere der Bedürftigkeitsprüfung und der Durchsetzung der Mitwirkung – von Seiten kritischer Theoretiker vorgeworfen, eine Politik der Scham zu betreiben.³⁾ Dies sorge dafür, dass Leistungsbezieher allgemein als faul wahrgenommen bzw. als unfähig stilisiert würden.⁴⁾

Die geübte Kritik geht teils so weit, dass die Struktur des gesamten Sozialversicherungssystems als eine Form der Entmündigung gekennzeichnet wird. Anstatt zu einem autonomen Leben und sozialer Teilhabe zu befähigen,⁵⁾ würden – so der Vorwurf – tendenziell politisch exkludierte, abhängige Klienten erzeugt.⁶⁾ Vor diesem Hintergrund wird zum Teil sogar vermutet, Scham werde strategisch genutzt, um soziale Ungleichheit im Wege sozialer Gängelung zu perpetuieren.⁷⁾ Hierzu leiste die rechtliche Ausgestaltung einen relevanten Beitrag.

Verfassungsrechtlicher Schutz vor Beschämung und Scham?

Trotz dieser weitgehenden Vorwürfe hat sich die Rechtswissenschaft bislang weder dezidiert der Frage angenommen, inwiefern eine Beschämung verfassungsrechtlich verboten bzw. der Eintritt von Scham rechtlich sogar verhindert werden muss, noch, ob Scham womöglich unter anderem Vokabular rechtlich bereits aufgegriffen wird. Stattdessen bleibt die rechtswissenschaftliche Auseinandersetzung hiermit blass, sofern sie sich auf den Standpunkt zurückzieht, dass subjektive Emotionen und Befindlichkeiten keine rechtliche Relevanz besäßen, weil die Rechtsordnung generell nur auf den Schutz objektiv tangierter Rechtsgüter ausgerichtet sei, nicht aber subjektive Gefühle zu berücksichtigen habe.⁸⁾ Dies nährt die generelle Kritik am Recht weiter, es blende Fragen sozialer Ungleichheit insbesondere deshalb strukturell aus, weil es letztlich vorrangig ein Instrument der Mächtigen zur Absicherung ihrer Herrschaft sei, anstatt ein Mittel, um für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen. Zwar gibt es durchaus gute Gründe dafür, im Wege des Sozialstaatsprinzips nicht jederlei „gesellschaftliche Befindlichkeiten“ zu verrechtlichen. Mit Blick auf Scham greift diese Argumentation gerade in einem Feld, in dem es darum geht, für soziale und politische Integration zu sorgen, jedoch zu kurz.

Verfassungsrechtliche Anknüpfungspunkte, die dafür sprechen, Scham im Kontext des Sozialrechts berücksichtigen zu müssen, bestehen zumal durchaus. Schließlich hat das Bundesverfassungsgericht statuiert, dass eine Abwertung des Status wie auch eine demütigende Ungleichbehandlung nicht mit der Menschenwürde vereinbar sind. Zudem leitet es aus ihr gemeinsam mit dem Sozialstaatsprinzip bekanntermaßen das Recht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum ab, welches ein Mindestmaß an sozialer Teilhabe gewährleisten soll. Sanktionen, mit deren Hilfe die Mitwirkungspflicht zur Beseitigung der staatlichen Hilfsbedürftigkeit durchgesetzt werden soll, hat das Bundesverfassungsgericht zwar grundsätzlich für zulässig erachtet, jedoch ebenfalls betont, dass sie kein Mittel der Bevormundung und Erziehung darstellen dürfen. Der Schutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts umfasst überdies das Selbstwertgefühl und Selbstbild, welche durch Scham unterminiert werden. Sie stellen einen relevanten Aspekt von Autonomie dar, sodass Scham durch ihre Beeinträchtigung auch handlungsbeschränkend wirkt.⁹⁾ Dies alles spricht dafür, der Verfassung sowohl das Gebot des Schutzes vor Beschämung durch Recht als auch sozialer Exklusion zu entnehmen. Die zunehmende Berücksichtigung von relationalen Aspekten im Rahmen der Grundrechtsdogmatik, durch welche die Angewiesenheit des Menschen auf soziale Beziehungen hervorgehoben wird, sollte es erheblich erleichtern, Scham rechtlich aufzugreifen. Denn Scham stellt ein relationales Gefühl dar, das vornehmlich in sozialen Interaktionen entsteht und von sozialen Beziehungen abhängig ist.¹⁰⁾ Die in Gang befindliche Ausweitung des dogmatischen Blickwinkels trägt insofern dazu bei, die rechtliche Relevanz von Scham erkennen und verarbeiten zu können.

Rechtsphilosophische Einsichten

Des Weiteren stützen auch rechtsphilosophische Überlegungen die Annahme, dass Scham rechtliche Bedeutung zukommt. Gerade im Kontext der Menschenwürde helfen die in diesem Rahmen angestellten Erwägungen, die grundrechtsdogmatische Beurteilung zu schärfen. Grund hierfür ist unter anderem, dass die normative Relevanz von Scham in der Rechtsphilosophie bereits seit geraumer Zeit – sei es im Rahmen der Bedingungen zur Wahrnehmung von Rechten oder der Gewährleistung der Legitimität des Rechts – eruiert wird. Vor allem die Überlegungen von Amartya Sen im Kontext seines Capability Approachs erweisen sich diesbezüglich als aufschlussreich: Die seinerseits für notwendig erachtete „ability to appear in public without shame“ macht deutlich, dass die Verhinderung von Scham sich als relevanter Faktor erweist, damit die rechtlich gewährleisteten Freiheiten auch tatsächlich wahrgenommen werden können.¹¹⁾ Noch weiter gehen die Überlegungen von Martha Nussbaum, die insofern herausarbeitet, dass den sozialen Sicherungssystemen die Aufgabe zukäme, einen Lebensstandard sicherzustellen, der ein Leben ohne Scham und in Würde ermögliche.¹²⁾ Auch John Rawls betont, dass Scham das Selbstwertgefühl in problematischer Weise tangiere und daher grundsätzlich zu verhindert sei. Er hebt mit Blick hierauf jedoch gleichfalls hervor, dass Scham zumeist auf verschiedenen Ursachen beruhe, die nicht allesamt rechtlich bearbeitbar seien.¹³⁾

Weitergehende rechtliche Anknüpfungspunkte

Die Notwendigkeit der Verhinderung von Stigmatisierung, welche Scham erzeugt, lässt sich mit Blick auf die sozialrechtlich relevanten Konstellationen zudem unter Rekurs auf die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes weiter unterfüttern. Das Völkerrecht erkennt im Sozialpakt, wie die General Comments verdeutlichen, nämlich Stigma als mögliches Hindernis für die Durchsetzung sozialer Rechte an.¹⁴⁾ Ähnliches zeigt sich ebenso im Sozialplan der Europäischen Union, mit welchem unter anderem gegen die Stigmatisierung sozio-ökonomisch benachteiligter Menschen vorgegangen werden soll, weil sie den Zugang zu Dienstleistungen einschränkt.¹⁵⁾ Ein weiterer normativer Anknüpfungspunkt könnte sich aus Art. 4 der Grundrechtecharta ergeben, der statuiert, dass niemand einer erniedrigenden Behandlung unterworfen werden darf. Art. 34 der Grundrechtecharta hebt überdies das Recht auf Zugang zu Leistungen der sozialen Sicherheit hervor und betont explizit die Notwendigkeit der Bekämpfung sozialer Ausgrenzung.

Sozialrechtliche Konsequenzen

Diese Gesichtspunkte sind, anders als auf den ersten Blick ersichtlich sein mag, sozialrechtlich nicht vollkommen verkannt worden. Vielmehr werden sie – wenngleich bislang nicht strukturell, aber immerhin doch partiell – aufgegriffen, wenn auch zumeist unter Nutzung anderer Begriffe, also ohne expliziten Rekurs auf Scham. Insbesondere Stigmatisierung, Demütigung sowie die Forderung nach einem Mindestmaß an sozialer Gleichheit, die allesamt mit Aspekten von Scham eng verbunden sind, werden bereits an verschiedenen Stellen verhandelt. Beispielhaft seien insofern genannt: der Verzicht auf das konstitutive Antragselement in bestimmten Sozialhilfebereichen, die Diskussion darüber, wann eine Arbeit als unzumutbar zu bewerten ist sowie die Übernahme von Behandlungskosten bei „sichtbaren Entstellungen“, welche soziale Exklusion zur Folge haben können.¹⁶⁾ Rechtswissenschaftlich aufgegriffen wird dieser Gesichtspunkt ferner hinsichtlich der Frage, inwieweit Zahnersatz zu leisten ist, um eine Stigmatisierung zu verhindern.¹⁷⁾ In sämtlichen dieser Bereiche wird demnach bereits auf Gesichtspunkte rekurriert, die mit Scham zusammenhängen, um zu begründen, dass Sozialleistungen erbracht werden müssen.

Mit Scham assoziierte Faktoren gelangen somit teils bereits in das rechtliche Blickfeld. Bislang kommt es hierzu jedoch nur vereinzelt, unstrukturiert und teils in sogar widersprüchlicher Weise. Dies genügt nicht. Es bedarf vielmehr einer generellen Auseinandersetzung damit, unter welchen Bedingungen Scham als rechtlich maßgeblich anzusehen und zu verhindern ist. Dies erweist sich vor allem deshalb als zentral, weil das Sozialrecht soziale Teilhabe absichern und Autonomie ermöglichen soll, Scham der Verwirklichung dieser Ziele jedoch entgegensteht, weil sie tendenziell Isolation mit sich bringt und Integration erschwert.

Scham sollte daher mit Blick auf die Art und Weise der Ausgestaltung der Voraussetzungen, Leistungsarten sowie des Leistungsumfangs als Faktor in die Erwägungen einbezogen werden. Wie skizziert, enthält das Grundgesetz einige Ansatzpunkte, die durch Scham hervorgerufenen Friktionen verfassungsrechtlich aufzugreifen und im einfachen Recht, insbesondere Sozialrecht, umzusetzen.

Gleichfalls muss jedoch berücksichtigt werden, dass Scham auch dazu beitragen kann, die Funktionalität des Rechts zu steigern und legitime Ziele zu erreichen. Dies gilt im Sozialrecht etwa für den Vorrang der Selbsthilfe gegenüber der Inanspruchnahme von Sozialleistungen sowie die zweckentsprechende Leistungsverwendung. Dies macht deutlich, dass Scham im Recht schlussendlich wohl eine ambivalente Rolle zukommt. Insbesondere gilt es insoweit zwischen rechtlicher Beschämung und in sozialen Kontexten entstehender Scham zu differenzieren. Darüber hinaus bedarf es einer näheren Auseinandersetzung mit ihren Entstehungsgründen und ihrer Wirkweise. Insofern sollte weder reflexhaft die rechtliche Verhinderung von Scham grundsätzlich gefordert bzw. Scham als rechtlicher Steuerungsmechanismus von vornherein ausgeschlossen noch Scham ohne Weiteres als rechtlich unbeachtliches individuelles Gefühl abgetan werden.

Wie und in welchem Umfang eine Berücksichtigung von Scham genau geboten ist und wie sich dies einfachrechtlich auf die Ausgestaltung sozialrechtlicher Sicherungssysteme auswirkt, bedarf folglich einer näheren Analyse und rechtswissenschaftlichen Diskussion. In diese sind die hierzu vorliegenden sozialwissenschaftlichen Einsichten wie auch rechtsphilosophischen Erwägungen einzubeziehen. In Anbetracht der verschiedenen anstehenden Sozialreformen und somit laufenden politischen Diskussion sollte sich die Rechtswissenschaft dieser Frage jedoch alsbald annehmen, wenn sie ihrer Aufgabe gerecht werden will, die Hintergründe und Friktionen von Rechtsstrukturen zu reflektieren.

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Autoritäres Sicherheits- und Polizeiverständnis der AfD

Das Gutachten der Gesellschaft für Freiheitsrechte sieht für die AfD schwere, systematische und anhaltende Verletzungen der Menschenwürde als belegt an. Dokumentiert sind unter anderem Muslimfeindlichkeit, ein ethnisch-kultureller Volksbegriff und die Verächtlichmachung sexueller und geschlechtlicher Minderheiten. Wir halten dieses Menschenbild für unvereinbar mit einer rechtsstaatlich gebundenen, bürgerorientiert handelnden Polizei: Wer die Menschenwürde nicht allen Personengruppen gleichermaßen zuerkennt, kann ihren Schutz weder innerhalb der Polizei noch im polizeilichen Kontakt mit Bürgerinnen und Bürgern gewährleisten. Analysen des sicherheitspolitischen Programms der Partei lassen entsprechend das Leitbild einer auf Repression, Robustheit und ethnische Zuschreibung setzenden Sicherheitspolitik erkennen (vgl. etwa hier und hier). Besonders deutlich wird das in Äußerungen führender Vertreterinnen und Vertreter der Partei: Der stellvertretende innenpolitische Sprecher der AfD-Bundestagsfraktion, Martin Hess, selbst Polizeihauptkommissar a.D. und nach eigenen Angaben Dozent an der Hochschule für Polizei Baden-Württemberg, forderte 2020 in einer Rede eine „absolut niedrige Einschreitschwelle mit maximaler Robustheit beim Einschreiten“. Die Bundestagsabgeordnete Christina Baum schrieb 2024 auf Telegram, dass nun „also auch unsere Polizei mit Schülern mit Migrationshintergrund unterwandert [sei], die Hass, Lernverweigerung und Gewalt in der Klasse verbreiten“. Sie fragte weiter, auf „welcher Seite werden die Migranten-Polizisten stehen, wenn es zu einer Auseinandersetzung zwischen Biodeutschen und ihren eigenen Brüdern und Schwestern kommt?“ Ein aktueller Antrag der AfD-Fraktion im Bundestag zielt in eine ähnliche Richtung: Deutsche Tatverdächtige mit weiterer Staatsangehörigkeit oder Migrationshintergrund sollen in der Polizeilichen Kriminalstatistik und in Pressemeldungen der Polizei gesondert ausgewiesen werden. Übernimmt die AfD ein Innenministerium, ist aus unserer Sicht nicht zu erwarten, dass dieses repressive und autoritäre Sicherheitskonzept vor den Polizeihochschulen haltmacht.

Die enge Verflechtung zwischen Polizeihochschulen und Innenministerium

Im Vergleich zu Universitäten und herkömmlichen Fachhochschulen sind Polizeihochschulen (genauer: Hochschulen für den öffentlichen Dienst der Länder) besonders anfällig für politisch motivierte Einflussnahmen. Anders als jene unterstehen sie in der Regel nicht dem Wissenschafts-, sondern dem Innenministerium. Die Hochschule gerät damit in eine eigentümliche Zwischenstellung: Nur in Forschung und Lehre ist sie rechtlich eigenständig und das Innenministerium auf die Rechtsaufsicht beschränkt; in allen übrigen Angelegenheiten – Organisation, Personal, Haushalt – unterliegt sie seiner Dienst- und Fachaufsicht und damit seinen Weisungen (vgl. etwa § 29 Abs. 1 FHGöD NRW). Faktisch ist sie zudem eng mit der Polizeiorganisation verflochten: Diese stellt die Anwärterinnen und Anwärter ein, schickt sie zum Studium an die Hochschule und nimmt sie anschließend wieder auf. Wer in den gehobenen Polizeivollzugsdienst möchte, muss diese Hochschule durchlaufen, und wer sie durchläuft, wird ausschließlich für den Polizeidienst qualifiziert – eine nahezu geschlossene Beziehung.

Die enge Verzahnung zeigt sich auch beim Lehrpersonal. An regulären Hochschulen wird die Verbindung von Forschung und Lehre üblicherweise von hauptberuflich tätigen Professorinnen und Professoren gewährleistet. Anders bei Polizeihochschulen: Dort stellen in der Regel Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamte des gehobenen oder höheren Dienstes, die als Dozentinnen und Dozenten an die Hochschule abgeordnet sind, die Mehrzahl des Lehrpersonals. Folgenreich ist, wie beide Gruppen in die Hochschulselbstverwaltung eingebunden sind. An regulären Hochschulen wählen die Mitgliedergruppen – Professorinnen und Professoren, wissenschaftliche Mitarbeitende, Studierende usw. – ihre Vertretung in Senat und Kommissionen jeweils getrennt; der Gruppenzuschnitt entscheidet also mit über die Mehrheiten in den Gremien. An Universitäten verfügen die Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer in Forschungsangelegenheiten kraft Gesetzes über die Stimmenmehrheit (vgl. etwa § 11 Abs. 2 HG NRW). Dies ist kein Standesprivileg, sondern ein vom Bundesverfassungsgericht im Hochschulurteil von 1973 geforderter Schutz der Wissenschaftsfreiheit, zu dem auch gehört, dass die Gruppen nach gemeinsamen Interessenlagen homogen gebildet werden. In Nordrhein-Westfalen und weiteren Bundesländern bilden an den Polizeihochschulen die Professorinnen und Professoren und Polizeidozentinnen und -dozenten gleichwohl eine gemeinsame Mitgliedergruppe (vgl. § 6 Abs. 1 Nr. 2 FHGöD NRW, § 9 Abs. 1 Nr. 6 BbgPolHG oder § 12 Abs. 2 S. 1 ErV HfPolBW), in der die Dozierenden die Mehrheit stellen. Genau diese Zusammenfassung wissenschaftsnaher Professorinnen und Professoren mit behördennahen Dozentinnen und Dozenten hat der Hessische Staatsgerichtshof mit Entscheidung vom 01.12.2023 für die Hessische Hochschule für öffentliches Management und Sicherheit für verfassungswidrig erklärt.

Warum diese Konstruktion gerade an Polizeihochschulen problematisch ist, zeigt das Dienstrecht. Professorinnen und Professoren stehen außerhalb der polizeilichen Laufbahn- und Beurteilungshierarchie und können als Träger der Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 Abs. 3 GG) nur mit ihrer Zustimmung versetzt oder abgeordnet werden (vgl. etwa § 123 Abs. 2 S. 1 LBG NRW). Polizeidozentinnen und -dozenten dagegen bleiben Angehörige der Polizei, werden in der Regel für einige Jahre „unter Beibehaltung der Zugehörigkeit zur bisherigen Dienststelle“ (§ 24 Abs. 1 LBG NRW) an die Hochschule abgeordnet, nach den Regeln der Polizei beurteilt und befördert – und sind entsprechend leicht in eine Polizeibehörde oder eine Abteilung des Innenministeriums zu versetzen.

Diese Abhängigkeit besteht unabhängig vom Gruppenzuschnitt. Die gemeinsame Mitgliedergruppe aber trägt sie in die akademische Selbstverwaltung hinein, denn den Professorinnen und Professoren ist dort die Stimmenmehrheit nicht gesichert, die ihnen an anderen Hochschulen zusteht. An der HSPV NRW etwa teilen sich beide Lehrendengruppen in der Kommission für Forschungs- und Entwicklungsaufgaben fünf Sitze, und auch eine Vertreterin oder ein Vertreter der Fachpraxis ist stimmberechtigt (§ 13 Abs. 4 Grundordnung HSPV NRW); selbst der Vorsitz muss nur „der Gruppe der Professoren und Dozenten“ angehören (§ 13 Abs. 5 GrundO). Zwar lässt sich die Kommission nicht auf dem Dienstweg mit gezielt abgeordneten Dozierenden besetzen, weil ihre Mitglieder vom gewählten Senat benannt werden. Entscheidend ist aber, dass Professorinnen und Professoren über Forschungsbelange nicht nach wissenschaftsbezogenen Kriterien entscheiden können, ohne damit rechnen zu müssen, dass sich gegen sie eine Mehrheit formt, die in Hierarchie und Beurteilungssystem der Polizei eingebunden ist.

Ein AfD-geführtes Innenministerium muss nicht gegen die Hochschule regieren, es kann in sie hineinregieren

Will ein AfD-geführtes Innenministerium sein Sicherheitskonzept in die Hochschule hineintragen, kann es mit Personalentscheidungen beginnen. Nach unserer Wahrnehmung steht der größte Teil des Lehrpersonals, Professorinnen und Professoren ebenso wie Dozierende, in der Tradition von Deeskalation und Kommunikation statt in der eines autoritären, auf robustes Durchgreifen ausgerichteten Polizeihandelns. Genau dieses Lehrpersonal dürfte der AfD als Störfaktor erscheinen: Wer in Einsatz- und Führungslehre, Eingriffsrecht oder Kriminalistik auf Reflexion setzt und Deeskalation lehrt, steht einem autoritären Korpsgeist im Weg, der Loyalität nach innen über gesellschaftliche Verantwortung und Rechtsstaatlichkeit stellt. Lehrende, die kein ausschließlich repressives Sicherheitsverständnis vertreten, gelten dann schnell als „Nestbeschmutzer“. Ein AfD-geführtes Innenministerium könnte sich daher veranlasst sehen, als zu kritisch geltende Dozentinnen und Dozenten in eine Polizeidienststelle oder eine Abteilung des Innenministeriums zu versetzen.

Neben dieser formalen Einwirkung durch Versetzung wirkt bereits die bloße Rückkehrperspektive als subtileres, vorgelagertes Druckmittel gegenüber einer grundrechtssensiblen, bürgerorientierten und rechtsstaatlich ausgerichteten Lehre: Wer weiß, dass er oder sie in wenigen Jahren in eine Hierarchie zurückkehren könnte, in der die heutigen Studierenden künftige Kolleginnen und Kollegen und die heutigen Behördenleitungen weiterhin Vorgesetzte sind, lehrt unter den Augen der eigenen künftigen Organisation. Es bedarf keiner Weisung, um kritische Lehre zu verhindern; es genügt die Antizipation dessen, wie sie in der Behörde ankäme. Wichtig zu betonen ist: Dieses skizzierte Szenario gründet in den Strukturen der Hochschule, nicht in den lehrenden Personen selbst.

Weiter dürften Lehrinhalte daraufhin überprüft werden, ob sie zu einer Politik passen, die – wie etwa die AfD-Fraktion im Berliner Abgeordnetenhaus – „Null Toleranz gegenüber Kriminellen“ verspricht und „Polizeikontrollen ohne Anlass in Problemvierteln“ wiedereinführen will. Gesetzesänderungen braucht es dafür nicht, denn die Rechtsaufsicht in Forschung und Lehre schützt nur den Kern der Lehre, nicht ihren Rahmen: In Nordrhein-Westfalen erlässt das Innenministerium die Ausbildungs- und Prüfungsordnung für den Polizeivollzugsdienst selbst und Studienordnungen bedürfen seiner Genehmigung (§ 30 FHGöD NRW). Vieles lässt sich daher auf dem Dienst- und Erlasswege erledigen. Betroffen wären zuvorderst die gesellschaftswissenschaftlichen Anteile des Studiums – Soziologie, Politikwissenschaft, Kriminologie und Ethik. Im Visier stünden dabei nicht die Disziplinen als solche, sondern ihre Rolle im Polizeistudium: Sie betrachten Polizeihandeln von außen, thematisieren Diskriminierungsrisiken, Polizeikultur und Geschlechterverhältnisse und lassen sich im polizeilichen Kontext deshalb leicht als „wokes“ Beiwerk abtun, dessen Stundenanteile sich auf ein Minimum reduzieren ließen. Sie sind aber alles andere als Beiwerk: Sie ergänzen den Schutz von Grund- und Verfahrensrechten gerade dort, wo die Polizei ein weitreichendes Ermessen hat und rechtlich nur begrenzt steuerbar ist – und das betrifft große Teile der Polizeiarbeit.

Klassische polizeiliche Fächer wie das Polizei- und Strafprozessrecht dürften als äußere Fassade unangetastet bleiben. Inhaltlich hineinwirken lässt sich über Modulbeschreibungen und die damit verbundene Entscheidung, wie viele Stunden für eine eingriffsorientierte Lehre und ein robustes polizeiliches Vorgehen vorgesehen sind und wie viele – oder wenige – für Grundrechtsschutz, Beschuldigtenrechte, Anhörungs- und Beteiligungsrechte und weitere eingriffsbegrenzende Verfahrensvorschriften.

Unerwünschte Forschung über die Polizei lässt sich leicht verhindern

Ein wesentlicher Teil der Forschung über die Polizei, ihre Handlungsorientierungen, polizeiliche Sicherheits- und Ordnungsvorstellungen und den Gebrauch polizeilicher Einsatzmittel findet an oder in Zusammenarbeit mit Polizeihochschulen statt. So haben etwa die HSPV NRW und die HWR Berlin den Einsatz des Distanz-Elektroimpulsgeräts (Taser) vor der flächendeckenden Einführung nach wissenschaftlichen Kriterien evaluiert. In den Blick genommen haben die Forschenden dabei nicht nur die technische Funktionalität, sondern auch deeskalierende oder eskalierende Effekte sowie rechtliche und ethische Implikationen. Auch organisationskritische Fragen untersuchen Forschende an Polizeihochschulen, etwa die Belastung der Kriminalpolizei oder Diskriminierungsrisiken in der Polizeiarbeit. Solche Forschung verwirklicht das Leitbild einer evidenzbasierten Polizeiarbeit und trägt zivilgesellschaftliche Interessen und Belange in die Polizeiorganisation hinein.

Als kritisch wahrgenommene Forschung über die Polizei zu verhindern, fällt an einer Hochschule für den öffentlichen Dienst besonders leicht. Schon heute forschen Professorinnen und Professoren auf schmaler Grundlage: Der Lehrbetrieb läuft – nur von einer Sommerpause unterbrochen – das ganze Jahr über; das in Jahresstunden bemessene Lehrdeputat liegt je nach Bundesland bei bis zu 800 Stunden und damit deutlich über den an anderen Hochschulen für angewandte Wissenschaften üblichen rund 540 Stunden. Forschungssemester werden praktisch nicht gewährt, und wer seine Lehre reduzieren will, muss dies auf stark formalisiertem Wege beantragen und begründen; mehr als 10 % Reduktion für Forschung sind in der Regel ausgeschlossen. Viel Zeit zum Forschen bleibt somit ohnehin nicht.

Ein AfD-geführtes Innenministerium muss unerwünschte Forschung daher gar nicht verbieten. Es genügt, dass für sie keine Zeit mehr gewährt wird und Mittel für Datenerhebungen oder Forschungsreisen gestrichen werden. Die Hebel dafür liegen beim Ministerium: Es bemisst den Haushalt der Hochschule, setzt den Rahmen für Lehrverpflichtung und Stellen und kann der Hochschulleitung außerhalb von Forschung und Lehre Weisungen erteilen. Und in den Forschungskommissionen, die über Deputatsermäßigungen und Fördermittel mitentscheiden, fehlt den Professorinnen und Professoren – wie gezeigt – die gesetzlich abgesicherte Mehrheit, um unabhängig gegenzuhalten.

Folgen für Polizei und Gesellschaft

Polizistinnen und Polizisten treffen auf Menschen in Situationen, in denen diese besonders verwundbar und auf polizeilichen Schutz angewiesen sind. Sei es, weil eine Person sich als Opfer einer Straftat hilfesuchend an die Polizei wendet, oder weil sie kontrolliert, festgehalten, vernommen oder auf andere Weise in ihren Grundrechten beeinträchtigt wird. Die Folgen eines autoritär motivierten Umbaus der Polizeihochschulen und einer auf Repression und Robustheit abzielenden Ausbildung wären daher unmittelbar zu spüren. Zu befürchten ist, dass Frauen, die von häuslicher oder sexualisierter Gewalt betroffen sind, noch stärker als heute vor einer Anzeige zurückschrecken, wenn Geschlechterforschung als Ideologie behandelt und Lehrinhalte zur geschlechterbezogenen Gewalt aus dem Curriculum gedrängt werden. Migrantisch gelesene Personen, die bereits heute von diskriminierenden Kontrollen berichten, werden weniger darauf vertrauen können, dass die Polizei für Grundrechtsschutz und die schädlichen Folgen rassifizierender Kontrollpraktiken sensibilisiert ist. Unter Druck geriete aber auch die Organisation selbst: Eine Polizei, die den zivilgesellschaftlichen und grundrechtsorientierten Blick auf ihr eigenes Handeln ausklammert, verliert ihre Bürgerorientierung – und mit ihr das gesellschaftliche Vertrauen, auf das sie in einer zunehmend heterogenen und konfliktträchtigen Gesellschaft angewiesen ist.

Mit Sorge blicken wir auch auf die von uns ausgebildeten Nachwuchskräfte, von denen ein großer Teil eine Migrationsgeschichte mitbringt und die angesichts der zitierten Forderungen und Aussagen aus der AfD berechtigte Zweifel haben dürften, ob sie von einem AfD-Innenminister denselben Rückhalt erfahren wie von den gegenwärtig amtierenden Innenministerinnen und Innenministern. Queere Nachwuchskräfte, die in einem nach wie vor von heteronormativen Männlichkeitsbildern geprägten Beruf um Sichtbarkeit ringen, hätten es mit einer Partei zu tun, für die das GFF-Gutachten eine systematische Verletzung der Menschenwürde von LGBTIQ-Personen als belegt ansieht – dokumentiert an über 100 Fällen, in denen Funktionärinnen und Funktionäre queere Personen verächtlich machen. Und Studentinnen, die schon heute von Sexismus in der Organisation berichten, unterstünden dem Innenministerium einer Partei, die Frauen vor allem als Mütter für den „Fortbestand des Volkes“ versteht und deren Landesverband in Sachsen-Anhalt für die Polizei „Qualifikation statt Quote“ fordert. Rückhalt gegen Sexismus in den eigenen Reihen dürften sie kaum erwarten können.

Was jetzt zu tun ist: Polizeihochschulen gesetzlich resilient machen

Weil ein AfD-geführtes Innenministerium nicht mehr fernliegt, sollten Autonomie und Wissenschaftsfreiheit der Polizeihochschulen gesetzlich abgesichert werden. Das verfassungsrechtliche Gebot homogener Gruppenzusammensetzung ist auch an Hochschulen für den öffentlichen Dienst umzusetzen, und Professorinnen und Professoren ist jedenfalls in den forschungsrelevanten Gremien eine gesicherte Stimmenmehrheit zu verschaffen – nicht, weil sie die besseren Lehrenden wären, sondern weil sie als Einzige außerhalb der polizeilichen Hierarchie stehen und Entscheidungen über Forschung so dem Zugriff des Ministeriums entzogen bleiben. Dozentinnen und Dozenten sind vor politisch motivierten Abordnungen und Versetzungen zu schützen, etwa indem eine Abordnung oder Versetzung gegen ihren Willen nur zulässig ist, wenn sie aus wichtigen dienstlichen Gründen unvermeidbar ist und ein hochschulinternes Gremium zustimmt (so für Mitglieder des Personalrats § 43 Abs. 1 LPVG NRW). Die geistes- und sozialwissenschaftlichen Fächer, auf die eine wissenschaftlich fundierte und gesellschaftlich verankerte Polizeiarbeit angewiesen ist, sind abzusichern, etwa indem ihre Lehrziele in einem Parlamentsgesetz festgeschrieben werden – dann wären sie wenigstens vor Erlassen eines künftigen AfD-Innenministers sicher.

Dazu bietet sich derzeit ein Anlass. Die Landesregierung Nordrhein-Westfalen hat den Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung der Hochschulen für den öffentlichen Dienst vorgelegt. Darin wird unter anderem die gemeinsame Statusgruppe von Professorinnen und Professoren und Dozentinnen und Dozenten fortgeschrieben (§ 12 Abs. 1 Nr. 2, § 13 Abs. 1 Nr. 2 HGöD-E), obwohl der Hessische Staatsgerichtshof genau diese Konstruktion für verfassungswidrig erklärt hat. Solange Innenministerium, Hochschule, Professorenschaft und Dozierende sich gleichermaßen den Grundwerten von Wissenschaft und Rechtsstaatlichkeit verpflichtet sehen, mag das unproblematisch erscheinen. Gesetzgebung muss jedoch auch die Zukunft in den Blick nehmen: Politische Mehrheitsverhältnisse können sich ändern; Parteien können eine parlamentarische Mehrheit erlangen, deren Handeln und Ziele nicht an wissenschaftlichen Grundwerten und unabhängiger Forschung ausgerichtet sind. Noch ist Gelegenheit, die Hochschulen für den öffentlichen Dienst gegen ein politisch motiviertes Hineinregieren auf dem Erlass- und Dienstweg resilient zu machen.

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Die Eilrechtsentscheidung sowie die Fallkonstellation liegen auf einer verfestigten Rechtsprechungslinie zur parteipolitischen Neutralität von Regierungsäußerungen. Der Beschluss ist deshalb wenig überraschend und auch in der Hauptsache bestehen gute Erfolgsaussichten. Die Entscheidung des Gerichts zeigt daneben zwei Dinge: Zum einen ist eine wünschenswerte Abkehr des Zweiten Senats von seiner Neutralitätslinie vorerst nicht in Aussicht, da nur zwei Mitglieder gegen das Ergebnis gestimmt haben. Zum anderen deutet sich eine neue Phase der verallgemeinerten Neutralitätsrechtsprechung an, in der nicht nur die AfD, sondern auch Parteien wie Die Linke oder die CDU Neutralitätsklagen erheben und eine AfD-Regierung erstmals Adressatin von Neutralitätsklagen werden könnte.

Neutralität des Staates als verschärftes „Verbot politischer Sprechakte der Regierung“

Im Organstreit gegen die Bundeswirtschaftsministerin macht die Linkspartei eine Verletzung ihres Rechts auf Chancengleichheit nach Art. 21 Abs. 1 GG geltend. Spiegelbildlich zum subjektiven Recht auf Chancengleichheit der Parteien steht das objektive parteipolitische Neutralitätsgebot des Staates, das das Bundesverfassungsgericht aus Art. 21 Abs. 1, 20 Abs. 1 und 2, 3 Abs. 1, 38 Abs. 1 sowie Art. 5 GG abgeleitet hat. Dieses stammt ursprünglich aus der „Parteienfinanzierung II“-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1966 und insbesondere dem Beschluss über die „Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung“ von 1977. Gegenstand dieser Entscheidungen war die millionenschwere Wahlkampffinanzierung der Regierungsparteien durch die Bundesregierung. In einer Rechtsprechungskette ab 2014 zu Äußerungen von Schwesig, Wanka, Seehofer und Merkel hat das Bundesverfassungsgericht dieses Neutralitätsgebot zu einem „Verbot politischer Sprechakte der Regierung“ ausgebaut (Neumeier, AöR 2024, 1). In dieser Verschärfung erfasst es nun auch einzelne parteipolitische Äußerungen der Regierung und gilt unabhängig vom Wahlkampf. Das Recht auf Chancengleichheit und das Neutralitätsgebot sind demnach „regelmäßig verletzt, wenn Staatsorgane als solche zugunsten oder zulasten einer politischen Partei auf den politischen Wettbewerb einwirken“ (BVerfG „Reiche“, Rn. 25). Knackpunkt der Äußerungsjudikatur des Bundesverfassungsgerichts ist damit stets die Abgrenzung zwischen amtlichen Äußerungen auf der einen und privaten/parteipolitischen Äußerungen auf der anderen Seite. Abgrenzungskriterien sind staatliche Ressourcen, staatliche Äußerungskanäle oder die Amtsautorität, deren Einsatz eine Äußerung einem staatlichen Amt zurechenbar macht.

Problematische Zweitveröffentlichung einer eigentlich zulässigen politischen Äußerung

Die Äußerung, die das BMWE nun löschen muss, war ursprünglich auf der Konferenz „My Way 2026“ gefallen, einem „Strategiegipfel für Familienunternehmen“ der Media Pioneer Publishing AG. Dort sagte die Wirtschaftsministerin im O-Ton:

„Und dass sich jetzt eine Partei anschickt, hier in Berlin, sich nicht schämt, über Enteignung nicht nur zu sprechen, sondern ins Programm zu schreiben, die Antisemitismus offen lebt, die den Juden in dieser Stadt Angst macht, jüdisches Leben bekämpft, die die organisierte Kriminalität fröhlich auf Wahlpartys begrüßt, ist nicht nur gefährlich für die Hauptstadt, ist gefährlich für den Investitionsstandort Deutschland, weil wir Kapital brauchen und nicht abschrecken dürfen, weil wir internationale Investoren brauchen und sie nicht abschrecken dürfen. Und weil wir nicht an die Grundfesten unserer sozialen Marktwirtschaft, nämlich den Schutz von Privateigentum, rütteln dürfen.“

Die Ursprungsäußerung fiel damit in jenem „allgemeinen politischen Diskurs“ aus „Talkrunden, Diskussionsforen, Interviews“, in dem sich Regierungsmitglieder, auch wenn sie ihre Amtsbezeichnung verwenden, ungehindert parteipolitisch äußern dürfen (BVerfG „Schwesig“, Rn. 60). Problematisch ist damit – wie schon in der „Seehofer“-Entscheidung – allein die amtliche Zweitveröffentlichung, diesmal über den Instagram-Account des Ministeriums. Es geht aus dem Blickwinkel des Neutralitätsgebots also nicht um die Frage, ob es richtig oder redlich ist, einer Partei, die ein differenziertes Konzept gegen Antisemitismus vorgelegt hat, vorzuwerfen, sie bekämpfe jüdisches Leben, sondern allein um die Frage, ob solch eine parteiergreifende Äußerung auch über den Kanal des Bundeswirtschaftsministeriums hätte verbreitet werden dürfen. Es geht also, wie meistens bei Verfahren zur parteipolitischen Neutralität, nicht um den politischen Kern der Aussage, sondern lediglich um die kleinteilige Frage nach dem Einsatz staatlicher Ressourcen.

Reiche könnte sich auch sachlich äußern

Das Bundesverfassungsgericht hat mit dem Beschluss vom 14. Oktober nur eine einstweilige Anordnung nach § 32 Abs. 1 BVerfGG erlassen, nach der die Äußerung bis zur Entscheidung in der Hauptsache, aber längstens für sechs Monate gelöscht werden muss. Beim Erlass einer einstweiligen Anordnung geht es nur insoweit um den Antrag in der Hauptsache, dass dieser nicht offensichtlich unzulässig oder unbegründet sein darf. Ansonsten begnügt sich das Gericht mit einer Folgenabwägung: Wäre es schlimmer, wenn Reiche das Video löschen muss, am Ende aber Recht bekommt, oder wenn die Linke das Video weiter erdulden muss, am Ende aber Recht bekommt? Der Zweite Senat begründet sein Ergebnis mit dem „schwere[n], irreparable[n] Nachteil mit Blick auf ihre gleichberechtigte Teilnahme am politischen Wettbewerb“, „insbesondere vor dem Hintergrund der aktuell laufenden Gespräche zur Regierungsbildung“, der der Linkspartei drohe (BVerfG „Reiche“, Rn. 30 f.). Reiche hingegen bliebe es unbenommen, sich als Parteipolitikerin zur Koalitionsbildung zu äußern (BVerfG „Reiche“, Rn. 33). Besonders hellhörig muss die Spitze in Randnummer 34 machen, nach der Reiche auch regierungsamtlich nicht daran gehindert wäre, „unter Wahrung der verfassungsrechtlichen Anforderungen (vgl. Rn. 25 f.) und unter Verzicht auf die erwähnten (Rn. 28) oder vergleichbaren Zuschreibungen und Bewertungen sachbezogen auf aktuelle oder sich abzeichnende Gefahren für den Wirtschafts- und Investitionsstandort Deutschland hinzuweisen, die nach ihrer Einschätzung bestehen“ (BVerfG „Reiche“, Rn. 34). Hier klingt doch recht deutlich an, dass der Zweite Senat die Äußerung mit ihren „scharfen und zumindest polemisch zuspitzenden Worten“ für einen Verstoß gegen das Sachlichkeitsgebot hält, dem jedes Staatshandeln unterliegt (BVerfG „Reiche“, Rn. 28).

Gute Erfolgsaussichten in der Hauptsache

Der Linkspartei sind auch in der Hauptsache gute Erfolgsaussichten zu bescheinigen. Denn die Reiche-Konstellation liegt in mehrerlei Hinsicht auf der bisherigen Rechtsprechungslinie. Es handelt sich wie in der „Seehofer“-Entscheidung um eine Zweitveröffentlichung auf einem eindeutig amtlichen Kanal. Wie in der „Merkel“-Entscheidung geht es um die Einflussnahme eines Mitglieds der Bundesregierung auf die Regierungsbildung in einem Land (BVerfG „Merkel“, Rn. 149 ff.). Die Äußerung von Reiche ist, auch wenn sie die Partei nicht beim Namen nennt, eindeutig als Parteinahme gegen die Linkspartei zu werten. Soweit die Wirtschaftsministerin sich darauf beruft, hier lediglich Ressortpolitik betrieben zu haben, ist nicht ersichtlich, warum die Äußerung, der jeder Bezug auf Vorhaben des BMWE fehlt, eher mit einer rechtfertigenden Wirkung in die Zuständigkeit einer Wirtschaftsministerin fallen sollte als Äußerungen einer Bildungsministerin zur Migrationspolitik (BVerfG „Wanka“, Rn. 76 ff.), eines Innenministers zur Bundespräsidentenwahl und „Staatszersetzung“ (BVerfG „Seehofer“, Rn. 82 ff.) oder einer Bundeskanzlerin zur Wahl eines Ministerpräsidenten mit den Stimmen einer extrem rechten Partei (BVerfG „Merkel“, Rn. 89, 169 ff.). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind Äußerungen innerhalb der eigenen Organkompetenz ebenso umfassend an das Neutralitätsgebot gebunden.

Für gute Erfolgsaussichten des LINKEN-Antrags in der Hauptsache spricht auch das Stimmergebnis von 6:2. Die „Merkel“-Entscheidung von 2022 war noch knapper mit 5:3 ergangen (dazu Michl, Payandeh). Das Stimmergebnis von 6:2 deutet darauf hin, dass wenn überhaupt nur eine Minderheit der Mitglieder des Zweiten Senats der bisherigen Rechtsprechungslinie grundlegend kritisch gegenübersteht.

Problematische Entpolitisierung der Regierung

Eine der Gegenstimmen gehört vermutlich Astrid Wallrabenstein, die in ihrem Sondervotum von 2022 eine ebenso grundlegende wie pointierte Kritik der Neutralitätsrechtsprechung des Zweiten Senats vorgelegt hat:

„Regierungsarbeit ist politisch und in einer Parteiendemokratie parteipolitisch geprägt. Eine neutrale, womöglich expertokratische, Regierung ist für eine Parteiendemokratie ein Krisenphänomen. Die Sorge, dass die Richtung des politischen Willensbildungsprozesses umgekehrt werden könnte, wird gerade durch den Anschein von Neutralität des Regierungshandelns begründet.“ (Sondervotum Wallrabenstein, Rn. 14)

In eine zumindest partiell ähnliche Richtung argumentierten allein auf diesem Blog: Gärditz 2018, Möllers 2020, Wolf 2020, im Gespräch kritisch Payandeh, befürwortend Schönberger 2020, Gärditz 2020, Hong 2021, Michl 2022, Stohlmann 2022, Payandeh 2022, Hong 2022, Welsch 2022, Kranenpohl 2022, Wißgott 2024, Ungern-Sternberg 2025. Die Kritik der Äußerungsjudikatur kreist im Kern um fünf Argumente, die allesamt die Verschränkung von Staat und Gesellschaft im politischen Prozess betreffen:

1. Die Rechtsprechung trennt die Amtsträger:in realitätsfremd von der Parteipolitiker:in, da eine solche Aufspaltung insbesondere im Blickwinkel der Wähler:innen nicht existiert.
2. Die Rechtsprechung trennt nicht zwischen der administrativen Verwaltung und der politisch lenkenden und sprechenden Regierung und verkennt damit politikwissenschaftlich gesprochen die Differenz der Gubernative zur Exekutive.
3. Die Rechtsprechung differenziert nicht zwischen dem wirklichen Missbrauch von materiellen und finanziellen Ressourcen einerseits und dem Einsatz der bloß immateriellen oder symbolischen Amtsautorität, die im demokratischen Prozess zudem legitimerweise erlangt wurde.
4. Der Rechtsprechung liegt eine künstliche Gegenüberstellung von Partei- und Sachpolitik zugrunde, da alle Sachfragen parteipolitisch vorgeprägt und schnell politisierbar sind.
5. Damit verkennt oder verschleiert das Bundesverfassungsgericht den parteipolitischen Charakter der Bundesregierung.

In der Stoßrichtung dieser Kritik wäre eine sinnvolle Entschärfung des Neutralitätsgebots in einer Abgrenzung der bloßen amtlichen, aber politischen Äußerung mit geringstem staatlichen Mittelaufwand und der künstlichen Verstärkung und Vervielfältigung solcher Äußerungen zu suchen. Beispiele für die amtliche Äußerung mit geringstem Mittelaufwand könnten schlichte Veröffentlichungen auf der Ministeriumshomepage oder dem Instagram-Account sein. Beispiele für die künstliche Verstärkung und Vervielfältigung durch Ressourcen, die der Opposition nicht zur Verfügung stehen, könnten Werbung, Zeitungsannoncen oder gekaufte Reichweite sein. Dies würde freilich eine neue Kasuistik erzeugen, aber dafür das Politische ein Stück weit aus dem Neutralitätskorsett befreien. An solch einem neuen Maßstab gemessen, wäre die Äußerung des BMWE nicht unter Gesichtspunkten der Neutralität, allenfalls der Sachlichkeit zu beanstanden.

Neue Phase der Neutralität?

Eine Abkehr von der bisherigen Neutralitätsrechtsprechung ist mit der „Reiche“-Entscheidung in der Hauptsache nicht zu erwarten. Das Verfahren markiert dennoch eine Neuerung: Die Äußerungsjudikatur in Sachen parteipolitischer Neutralität war im letzten Jahrzehnt nahezu ausschließlich eine Auseinandersetzung zwischen Regierungen und Parteien der extremen Rechten, hinter der die politische Auseinandersetzung um die Brandmauer stand. Dazu zählen die fünf Urteile des Bundesverfassungsgerichts, ein gutes Dutzend Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte (dazu Michl2020, Ungern-Sternberg 2025) und noch mehr Verfahren vor den Verwaltungsgerichten. Die AfD hat insbesondere die drei Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht gewonnen (BVerfG „Wanka“, „Seehofer“, „Merkel“) und dem Neutralitätsgebot damit zu erheblicher Prominenz verholfen. Das „Reiche“-Verfahren könnte nun eine Verallgemeinerung markieren, in der auch andere Parteien das Neutralitätsgebot entlang anderer Konfliktlinien mobilisieren. In diese Richtung zeigte bereits das verlorene Verfahren der CDU-Landtagsfraktion in Rheinland-Pfalz gegen eine Pressekonferenz des Ministerpräsidenten und künftigen SPD-Bundesminister:innen (VerfGH Rheinland-Pfalz 2025). Die Kleine Anfrage der CDU-Bundestagsfraktion zur parteipolitischen Neutralität der staatlich geförderten Zivilgesellschaft ist hier ebenso einzuordnen (dazu Schönberger 2025, 2343 Wissenschaftler*innen 2025).  Diese Verallgemeinerung fällt zudem zeitlich mit einer drohenden AfD-Regierung in Sachsen-Anhalt zusammen. Damit könnte die AfD erstmals Adressatin von Neutralitätsklagen werden (Pressemitteilung CDU-Fraktion Sachsen-Anhalt, Friedrich/Richter 2026). Ebenso könnte eine AfD-Regierung das Neutralitätsgebot erstmals selbst als Disziplinierungsinstrument etwa gegenüber kritischen Lehrkräften einsetzen (dazu Wrase, Hanschmann). Diese Entwicklungen sind noch nicht abzusehen, könnten aber eine neue Phase einer verallgemeinerten Neutralitätsmobilisierung und -rechtsprechung einläuten.

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AI is becoming an interface for us to access information, such as a search engine, summarizing tool, chatbot, advisor, etc. AI summaries are being used as a substitute for reading an entire work.¹⁾ Search engines use AI to give users an overview of the results, sometimes removing the need to look through the original source. AI is also being widely adopted in educational institutions, starting from early childhood schooling²⁾ to universities.³⁾

Despite this transformative potential, low-effort generative AI output has polluted public codebases, academic research, and social media networks, affecting the quality of the shared public knowledge repositories. An MIT study referred to the “cognitive surrender”⁴⁾ that takes place when students place increased reliance on AI tools while losing basic skills like the ability to think through problems or memorize concepts. There are a number of issues with AI overviews,⁵⁾ ranging from accuracy concerns to potential antitrust concerns,⁶⁾ and susceptibility to manipulation.⁷⁾ Therefore, the concerns for legal practice and academia have moved beyond fabricated citations to more fundamental concerns about how knowledge is produced and shared.

This piece argues that the more consequential shift is not making AI more accurate but turning AI systems from a research aid to what I call a knowledge intermediary: an institution or platform that now serves as an interface between the researcher and the primary material, influencing not just what is found but how it is understood and built upon. I refer to the companies as well as the tools they develop as potential knowledge intermediaries. As these intermediaries absorb more of the analytical and creative work of legal and academic knowledge production, we risk sidelining the standards that define both fields, as well as the people and institutions that occupy places of expertise.

The Functions of Knowledge Intermediaries

AI Knowledge Intermediaries carry out two distinct functions that are interconnected. First, they aggregate available knowledge. Entities building the AI tools scrape the entire publicly available internet as well as digitized books to build training datasets. Generative AI tools in particular build upon existing knowledge resources like books and archives, and now increasingly place more demands on the infrastructures making these resources available to the public.

Second, knowledge intermediaries mediate what is made available as a knowledge resource. A simple prompt-based inquiry on ChatGPT or Claude yields an answer as well as links to relevant external sources. As these tools are being used as search engines, we increasingly rely on the information we get as the best results for our inquiry. These intermediaries don’t simply mediate our search results but also serve a wide array of other functions such as advisors, synthesizers of information, and sometimes knowledge producers. The output generated by an AI tool serves as a dynamic, multifaceted narrative that serves functions beyond merely providing information in response to a question. Furthermore, because of the conversational nature of genAI outputs, especially through AI chatbots, the user receives a synthesized version that sounds authoritative and plausible, without necessarily citing all of the sources it is built upon.⁸⁾

Researchers have expanded upon this dynamic nature of genAI tools and the stakes of their functions. One study noted that AI tools now mediate how a person may “synthesize sources, receive feedback, and judge the quality of academic work.”⁹⁾ The functions of AI tools then move beyond document review and summarizing, tasks we are familiar with in legal practice, to the more epistemic processes through which “judgment develops.”

Another study found that AI is simultaneously a “cognitive scaffold” and a source of “epistemic vulnerability.”¹⁰⁾ The mediation function can turn into uncritical reliance on the tools, increasing risks of automation bias, superficial processing of information, and weakened evaluative judgment. These mediation functions are significant for legal practice and academia because of how much our work involves engaging with information. It is important to note that these effects are not inevitable but are a result of the lack of critical examination of design and assessment practices, while we rapidly integrate AI tools into our professional workflows.

The Role of Knowledge Institutions

Universities, law schools, standard-setting bodies, bar associations, courts, and government institutions are among the critical institutions we need to provide a stable foundation for the legal profession and legal academia. For legal research, we oftentimes need information like court dockets, government reports, archives, reports, and other sources of facts and narratives. But these raw materials also need to be constituted into ideas, analysis, and critiques to allow for meaningful dialogue and reform. Other shared repositories, known as “knowledge commons”,¹¹⁾ also serve a variety of roles as platforms, infrastructures, and primary sources. Therefore, being able to access this knowledge is not just about accessing information but also about having the capacity to engage with it in ways that allow you to persuade and produce compelling arguments. On a societal level, having access to a diverse range of sources and communicative channels allows better participation in a democratic society.¹²⁾

This capacity is at risk with overreliance on AI tools, especially if they are integrated by or displace existing knowledge institutions. This concern becomes more pressing if a handful of companies, operating as knowledge intermediaries, build upon an increasing share of knowledge commons to build their tools. As a result, these intermediaries also serve as gateways to epistemic discovery — the friction of reading primary sources, attending classes and taking courses, disagreeing with peers, and building arguments; roles that conventional knowledge institutions allow us to do. The epistemic discovery process, insofar as it overlaps with AI tools, needs more critical examination.

Academia has certain built-in quality control mechanisms such as peer review, scholarship presentations, and opportunities for dialogue, critique and exchange — in part facilitated by knowledge institutions. Knowledge intermediaries may collapse some of these functions into the genAI chatbot format when we seek feedback and critique from the AI tool. Many peer-reviewed conferences and publications prohibit the use of AI tools in the evaluation process, as well as uploading any works under consideration into a genAI tool interface like ChatGPT. However, the incentives that lead to these risks existed long before a paper reached the peer-review evaluation stage. This is where practices adopted by knowledge institutions matter in how we end up using the tools at the final evaluation stage.

Training Data and Relevant Sources

Training data determines what information an AI system can express, configure, and sometimes withhold. This information comes from the publicly available internet, some of it copyrighted and subject to numerous lawsuits. Some has been compiled by open-source data repositories for years before genAI became widely available, such as Common Crawl. In response to recent copyright lawsuits, Common Crawl has also been pressured to remove certain paywalled or proprietary material. The practical effect of training data curation practices is that some scholarship gets included, and some does not.

Training data is also documented to overrepresent certain languages and worldviews, subordinating others that are not as well represented. For example, large language models were found to perform worse outside English, with accuracy for some African languages measured as low as 0.6%.¹³⁾ Scholars have argued that this is a harm on its own, referring to it as “epistemic subordination.”¹⁴⁾ The infrastructure that allows us to create, deploy and rely upon genAI tools is one that treats one epistemology as a default. For legal academia, this has profound implications. If we rely on knowledge intermediaries as search engines, advisors, feedback sources, and synthesizers, we may unknowingly perpetuate a dominant way of knowledge production. In other words, the genAI tool is not just a distributor of relevant sources, but also a distributor of what sources count, and which ones do not.

Reliance Trade-Offs

Increased efficiency is one of the selling points for AI. One industry analyst noted that AI makes tasks faster, but also raises expectations for how fast a task should be completed, which in turn increases further reliance on AI.¹⁵⁾ This creates a situation where reliance is self-reinforcing in a way that creates efficiency at the expense of quality or critical judgment. And if the latter are expected at the same rate at which AI performs, then that creates more work for the human reviewer.

Conversely, increased efficiency can create trade-offs against existing structures. For example, in academia, there is a pressure to publish. AI-assisted drafting means early-career or better-resourced scholars can produce work at a better rate. At the same time, it creates scholarship that is subject to all of the limitations discussed above, potentially compromising quality.

Way Forward

The aggregation and mediation roles that knowledge intermediaries are now playing are much more dynamic than previous technological developments like search engines or social media platforms. The interactive nature of genAI tools fundamentally changes how we use them, and in turn what that means in legal practice and academia. Therefore, concerns such as fabricated citations or overall sloppiness also take on a different meaning, beyond verification of accuracy. The role of the researcher becomes more structural: how they interact with the output and build upon it is as important as whether a citation was real or not.

Reliance on knowledge intermediaries is being encouraged through law firms developing their tools in-house, universities providing subscriptions to genAI tools, publishers contracting with AI companies to build training datasets, and the proliferation of AI-generated content and books across digital platforms and libraries. Against the backdrop of this systemic shift, individual sanctions on fabricated citations or AI-generated scholarship only address part of the problem. Such measures serve as signals about upholding professional standards, but we also need to address the incentives that lead to the use of AI tools in the first place.

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In all diesen Fällen spielt Scham eine besondere Rolle dabei, wie Normbrüche und -verschiebungen politisch wie rechtlich verhandelt werden.

Die rechtliche Steuerungsfunktion der Scham

Mit der Philosophin Martha C. Nussbaum verstehen wir Scham als eine politische Emotion, die das Verhalten von Individuen und Kollektiven normiert und reguliert. Nussbaum zeigt auf, dass stabile Gesellschaften nicht nur rational begründete Gesetze, sondern auch eine emotionale Bindung der Bürger*innen an gemeinsame Ziele benötigen. Dies beeinflusst auch die Stabilität von Recht.

„Die Scham muss die Seiten wechseln“ meint also mit Blick auf das Verhältnis von Scham und Recht: Das Recht muss hinterfragen, welches Unrecht es sichtbar und welches unsichtbar macht. Aber eben auch: Wer sich rechtfertigen muss.

Etwas theoretischer formuliert: Sowohl aus individueller wie kollektiver Perspektive steuert Scham rechtliche Kontexte, sowohl was die Gesetzgebung, die Gesetzesausübung und die Rechtsprechung betrifft. Scham im politischen Raum entsteht, wenn eine wirkliche oder zugeschriebene Abweichung von gesellschaftlichen Erwartungen sichtbar wird. Sie sanktioniert den Bruch einer oder mehrerer Normen negativ und fordert dazu auf, sich wieder normgemäß zu verhalten. Ein solcher Bruch ist ambivalent: Einerseits kann er als Krise, Verlust von Ordnung oder Bedrohung gemeinsamer Gewissheiten erfahren werden, eröffnet aber auch eine Erkenntnismöglichkeit: Erst wenn eine Norm verletzt wird, tritt sie aus ihrer Selbstverständlichkeit hervor.

Gisèle Pelicot: Die Umkehrung der Scham

Der Prozess um Gisèle Pelicot, der von September bis Dezember 2024 in Avignon stattfand, macht die politische und rechtliche Steuerungsfunktion von Scham besonders deutlich. Gisèle Pelicot verzichtete bewusst auf ihre Anonymität und setzte sich dafür ein, dass die Verhandlung öffentlich blieb, wie es 1978 bereits Halimi gefordert hatte; im Oktober durften schließlich auch Presse und Publikum die von ihrem damaligen Ehemann aufgenommenen Videos sehen. Für unsere Fragestellung zentral ist der Umgang mit dem Bild: Gisèle Pelicot unterstützte ausdrücklich die öffentliche Vorführung der Aufnahmen. und bestand darauf, dass nicht sie sich vor der Öffentlichkeit verbergen müsse. Damit unterbrach sie ein verbreitetes soziales Muster, das die Folgen sexualisierter Gewalt den Betroffenen auferlegt: Sie sollen ihre Verletzung als persönliche Schande ertragen, während die Täter im Schutz der Anonymität verbleiben. Dieser Schritt zeigt, wie eine Emotion einen rechtlichen und gesellschaftlichen Deutungsrahmen prägen kann. Scham wird bei sexualisierter Gewalt häufig dem Opfer zugeschrieben: Sie kann dazu führen, dass Betroffene über das Geschehene schweigen, die Tat als persönliche Angelegenheit behandeln oder sich selbst die Verantwortung dafür zuschreiben. Pelicot entzog sich dieser Logik, indem sie ihren Namen und die öffentliche Verhandlung nicht als etwas betrachtete, vor dem sie sich verbergen müsse. Dadurch verschob sich der Gegenstand der öffentlichen Aufmerksamkeit: Nicht ihre Scham oder ein vermeintliches Versagen ihrerseits standen im Zentrum, sondern die Handlungen der Angeklagten sowie die Frage, unter welchen Bedingungen eine Vergewaltigung möglich und gesellschaftlich unsichtbar werden kann. Zugleich bedeutete diese Öffentlichkeit keineswegs, dass Pelicots Person unsichtbar wurde – im Gegenteil: Auch sie selbst wurde zu einer stark beachteten öffentlichen Figur. Entscheidend ist vielmehr, dass die öffentliche Aufmerksamkeit nicht mehr notwendig mit einer Beschämung des Opfers verbunden war.

Das bedeutet nicht, dass eine einzelne Emotion unmittelbar eine rechtliche Norm hinterfragt oder gar Strukturen grundsätzlich in Frage stellt. Zwischen affektiver Mobilisierung und Rechtsetzung liegen mit guten Gründen öffentliche Debatten und institutionelle Verfahren. Dennoch beeinflusst Scham deren Voraussetzungen. Der öffentliche Prozess verstärkte in Frankreich die Auseinandersetzung mit Vergewaltigungskultur, chemischer Unterwerfung und einer am fehlenden Einverständnis orientierten Definition sexualisierter Gewalt. Im November 2025 nahm Frankreich das fehlende Einverständnis ausdrücklich in die gesetzliche Definition von Vergewaltigung und sexuellen Übergriffen auf. Es verankerte somit ausdrücklich das Prinzip, dass sexuelle Handlungen ohne Einverständnis als sexuelle Gewalt gelten: Einverständnis muss frei, informiert, spezifisch, vorher erteilt und widerrufbar sein und kann nicht allein aus Schweigen oder fehlender Gegenwehr abgeleitet werden. Der Fall war nicht die einzige Ursache dieser Reform, wirkte aber als politischer Katalysator: Die Umverteilung der Scham veränderte den Entscheidungsdruck auf den Gesetzgeber.

Pelicots Ausruf offenbart zugleich eine Grenze jeder politischen Forderung nach Sichtbarkeit. Von Betroffenen darf nicht verlangt werden, ihr Leiden öffentlich auszustellen, um Glaubwürdigkeit zu verdienen. Die Möglichkeit eines nichtöffentlichen Verfahrens schützt Würde und Selbstbestimmung. Politisch bedeutsam ist daher nicht Öffentlichkeit um jeden Preis, sondern Pelicots Verfügungsmacht über die Form der Öffentlichkeit.

Wenn die Scham die Seiten wechseln soll, muss die Form rechtlicher Steuerung von Öffentlichkeit umgekehrt werden. Die Forderung lautet nicht, Täter*innen wahllos zu demütigen: Dies würde gerade jene Herrschaftslogik reproduzieren, die überwunden werden soll. Der Seitenwechsel der Scham ist ambivalenter: Es geht darum, den sozialen Druck umzuverteilen, wodurch sichtbar wird, dass bestimmte emotionale Zustände nicht naturgegeben sind. Wer von ihnen profitiert, soll sich nicht länger hinter der vermeintlichen Normalität dieser Zustände verstecken können.

Der Fall Pelicot zeigt, wie die Zurückweisung zugeschriebener Opferscham mit der sozialen Norm des Schweigens bricht und so zugleich einen rechtlichen Kontext verändert: Sie macht nicht nur Täter und Täterstrukturen sichtbar, sondern fragt auch nach der Legitimität und dem Einfluss gesellschaftlicher Normen und Strukturen auf das Recht.

Demgegenüber zeigt der Fall Fernandes, wie digitale Bilder eine Person als Normbrecherin inszenieren können – und wie die öffentliche Gegenwehr bestehende Rechtsnormen unter Anpassungsdruck setzt.

Collien Fernandes: Scham und digitale Artefakte

Gesellschaftliche Normen werden meist nicht hinterfragt. Ein Normbruch unterbricht diese Ordnung und wird daher zunächst als Krise erfahren: Vertraute Kategorien versagen, Autoritäten verlieren an Deutungshoheit. Angst, Wut und Scham können darauf reagieren, dass eine als selbstverständlich geltende Ordnung verletzt oder infrage gestellt wird, haben dabei jedoch unterschiedliche Funktionen: Angst richtet sich auf eine wahrgenommene Bedrohung, Wut auf erlittenen Schaden oder Unrecht, Scham auf die eigene Person im Verhältnis zu geltenden Erwartungen. Nussbaumversteht diese Emotionen als politisch relevant, weil sie beeinflussen, wie gesellschaftliche Verhältnisse wahrgenommen und bewertet werden. Gerade daran wird sichtbar, dass Normen nicht nur festlegen, was als richtig oder falsch gilt, sondern auch beeinflussen, wem geglaubt wird, wer Schutz erwarten kann und wem die Folgen einer Normverletzung zugeschrieben werden. Scham macht diese Verteilung besonders deutlich, weil sie das Verhältnis zwischen gesellschaftlichen Erwartungen und der Bewertung der eigenen Person betrifft.

Der Fall Collien Fernandes führt von politischen Emotionen zur spezifischen Macht digitaler Bilder. Die Moderatorin und Schauspielerin hat öffentlich den Vorwurf erhoben, unter ihrem Namen seien Fake-Profile betrieben und pornografische Bilder verbreitet worden, die sie zeigten. Die gegen Christian Ulmen erhobenen und von ihm bestrittenen Vorwürfe sind Gegenstand rechtlicher Auseinandersetzungen. wobei bislang die Unschuldsvermutung zu beachten ist. Für eine politische Analyse, die sich auf ethische und bildwissenschaftliche Überlegungen stützt, ist unabhängig von der noch offenen individuellen Verantwortungsfrage die Struktur digitaler Gewalt entscheidend.

Ein sexualisierter Deepfake stellt ein digitales Artefakt her, das die abgebildete Person visuell in eine Handlung versetzt, die sie weder vollzogen noch autorisiert hat. Das Artefakt erzeugt damit einen fingierten gesellschaftlichen Normbruch: Für das Publikum soll es so aussehen, als habe die Person diese sexuelle Handlungen tatsächlich vorgenommen.

Hier zeigt sich, warum Scham unter digitalen Bedingungen eine neue „politische“ Qualität gewinnt. Digitale Artefakte sind reproduzierbar, veränderbar und nahezu unbegrenzt zirkulationsfähig. Sie lösen die beschämende Darstellung vom Ort und Zeitpunkt ihrer Herstellung. Zudem verschiebt sich die Beweislast: Die betroffene Person wird gedrängt, zu beweisen, dass sie nicht getan hat, was ein täuschend echtes Bild scheinbar belegt.

Die Scham zwingt sie hier dazu, sich gegen eine fiktive Darstellung des eigenen Körpers zu wehren.

Fernandes’ öffentliche Gegenwehr bricht strukturanalog zum Fall Pelicot wiederum mit einer gesellschaftlichen Norm: mit der Erwartung, Betroffene sexualisierter Bildgewalt sollten aus Scham schweigen. Indem sie den Mechanismus benennt und politisiert, wechselt der Fokus: weg vom vermeintlichen sexuellen Verhalten der dargestellten Frau, hin zur fehlenden Einwilligung, zur Herstellung des Bildes und zur Verantwortung des Täters für dessen Verbreitung. So erscheint Aneignung eines fremden Körpers als das rechtlich relevante Unrecht. Der Fall löste eine breite Debatte über digitale sexualisierte Gewalt und bestehende Schutzlücken aus und prägte den Begriff der „digitalen Vergewaltigung“. Forderungen nach einer ausdrücklicheren Strafbarkeit nicht einvernehmlich hergestellter Deepfakes zeigen erneut, dass Scham als politische Emotion auch Gesetzgebung steuern kann.

Bilder als Faktoren gesellschaftlicher und rechtlicher Normbildung

Scham ist wesentlich an Sichtbarkeit gebunden: Wir schämen uns in der Regel vor anderen. Bilder organisieren, wer in welcher Weise sichtbar wird. Ihre politische Wirkung liegt nicht allein im Dargestellten, sondern auch im Medium, im Kontext und in den Institutionen oder Plattformen, die sie verbreiten oder verbergen. Tracy Emins Werk Everyone I Have Ever Slept With (1995) zeigte etwa ein Zelt, auf dem die Namen aller Sexualpartner*innen Emins aufgelistet waren. Die Kunstbetrachter*innen sollten beim voyeuristischen Gang durch das Werk Zugang zu ihren eigenen Sexualpartner*innen, aber auch zu Traumata und Vergewaltigungen finden. Gleichzeitig lehnt Emin ein oktroyiertes Schamempfinden ab. Solche Kunstwerke verändern freilich nicht unmittelbar das Recht. Sie prägen aber, was als darstellungswürdig, anerkennungsfähig oder skandalös erscheint – und beeinflussen so auch, welche Normverletzungen wir für rechtlich relevant halten.

Im Fall Fernandes zeigt sich, dass der politische Gehalt eines Bildes darin liegt, welche Ordnung des Sehens es hervorbringt. Ein Bruch mit gesellschaftlichen Normen wird bedeutsam, wenn er nicht länger als individuelles Fehlverhalten erscheint, sondern als Hinweis auf eine gesellschaftliche Ordnung, die bestimmte Verhaltensweisen duldet – etwa Deepfakes schweigend akzeptiert. Die Akte (digitaler) Beschämung zeigen aber eben auch an, dass es einer Auseinandersetzung über die Passgenauigkeit rechtlicher Kategorien bedarf. Konkret: Viele haben als Reaktion auf die Beschämung durch die digitalen Artefakte von „digitaler Gewalt“ oder auch einer „virtuellen Vergewaltigung“ gesprochen. Nun könnte man dem entgegenhalten, dass beispielsweise strafrechtlich „Gewalt“ nur den körperlich wirkenden Zwang bezeichnet und „Vergewaltigung“ eine sexuelle Handlung gegen den Willen der Person, verbunden mit einem Eindringen in den Körper. Vielleicht – und es ist durchaus provokant, dies als ein Ethiker und eine Kunsthistorikerin zu markieren – fällt dem Recht aber an dieser Stelle auch auf die Füße, dass es selbst nicht hinreichend präzise ausführen kann, was als ein Körper in Zeiten digital durchdrungener (auch rechtlicher) Lebensformen verstanden wird. Beschämungen und die Produktion beschämender digitaler Artefakte können so sichtbar machen, dass sich die gesellschaftlichen Erfahrungen und Prämissen, auf denen Recht beruht und die es nicht selbst schaffen kann, verschieben und vielleicht sogar verändern.

Doch Bilder können auch Voyerismus bedienen, manipulieren oder das Opfer wiederholt entwürdigen. Wie schon bei Pelicot zeigt sich auch im Fall Fernandes, welche Macht Bilder bei der Herstellung und Verbreitung von Scham besitzen können. Durch manipulierte Bilder verliert die Betroffene (zumindest teilweise) die Kontrolle darüber, wie sie öffentlich wahrgenommen wird. Während bei Pelicot reale Gewalt durch Bilder dokumentiert wird, können Bilder im Fall Fernandes selbst an der Konstruktion einer digitalen Wirklichkeit und damit an Gewaltausübung beteiligt sein. Das Bild kann dadurch die moralische Last neu verteilen, auch wenn sich bei Pelicot und Fernandes zwei unterschiedliche Bildregime finden: Im ersten Fall tragen vorhandene Aufnahmen zur gerichtlichen Feststellung realer Taten bei; im zweiten Fall besteht das Unrecht gerade in der Herstellung und Zirkulation von Bildern einer nie real stattgefundenen Handlung.

Schluss

Der „Seitenwechsel der Scham“ bezeichnet die Umkehrung ihrer traditionellen Zuschreibung und eine demokratische Arbeit an Gefühlen, Bildern und Institutionen. Scham ist politisch, weil sie Verhalten prägt: Sie kann zum Schweigen bringen, aber auch Widerspruch und Handeln auslösen. Politische Entscheidungen entstehen zudem nicht allein aus Argumenten. Emotionen wie Angst, Wut, Freude oder Scham beeinflussen, was eine Gesellschaft als bedeutsam, bedrohlich oder unerträglich wahrnimmt. Emotionen stehen der Vernunft daher nicht einfach gegenüber, sondern enthalten Bewertungen darüber, was wichtig ist. Besonders negative Emotionen können politisch mobilisieren: Angst kann autoritäre Maßnahmen begünstigen, Wut hingegen auf erlebtes Unrecht reagieren.

Für eine demokratische und ethische Urteilsbildung dürfen Emotionen weder pauschal abgelehnt noch unkritisch zum moralischen Maßstab gemacht werden. Sie müssen in öffentliche Gründe, faire Verfahren und allgemeine Normen übersetzt werden. So kann Wut über Gewalt Forderungen nach Schutzrechten begründen oder Scham über institutionelles Versagen Reformen anstoßen. Bilder können diesen Prozess unterstützen und Betroffene aus der Position des beschämten Opfers lösen.

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Das Interesse an Emotionen im Recht wächst – international wie auch in der deutschsprachigen Rechtswissenschaft, wo sich jüngst etwa die deutsche ICON-S dem Thema widmete. Gerade das Verhältnis zwischen Recht und Scham ist jedoch noch in vieler Hinsicht ungeklärt. Einzelne Schamphänomene werden bislang vor allem isoliert voneinander betrachtet, etwa Stigmatisierungen im Sozialrecht oder das Recht auf Vergessen, das die Konfrontation mit einer beschämenden Vergangenheit zeitlich begrenzt.

Das Symposium zielt darauf zu beleuchten, inwiefern das Recht dazu beiträgt, beitragen darf oder sollte, Scham abzubauen oder umgekehrt zu erzeugen und welche Rolle die Scham selbst bei der Rechtsetzung spielt. Mit dem Versuch, erste Schneisen in dieses noch wenig erschlossene Forschungsfeld zu schlagen, wollen wir eine Diskussion anstoßen und mögliche Ansatzpunkte markieren, von denen aus sich weiterzudenken lohnt. Gleichzeitig lenken wir damit den Blick auf Fragestellungen, die in der Rechtswissenschaft – womöglich wegen schambegründeter Berührungsängste – bislang ein Schattendasein fristen.

Scham, Macht und Verhaltenssteuerung

Scham empfindet zum einen, wer eine von ihm erkannte soziale Verhaltensnorm verletzt. Das Schamempfinden ist besonders stark, wenn der Normbruch öffentlich begangen oder öffentlich gemacht wird, oder wenn der Normbrecher dies jedenfalls annimmt: Das eigene Handy klingelt laut im Theater; es wird öffentlich, dass eine als selbstgeschrieben ausgegebene Rede vollständig von einer KI verfasst wurde; man wird beim Vordrängeln an der Kasse erwischt. Zum anderen entsteht Scham, wenn – wie z. B. bei Nacktfotos – etwas ins Licht der Öffentlichkeit gelangt, das nach den sozialen Normen nicht in die Öffentlichkeit gehört. Scham ist in beiden Fällen ein fast schon schmerzhaftes¹⁾ Gefühl der Überschwemmung, sie hat lähmende Wirkung und tritt vor allem situativ nach sozialen Normbrüchen auf.²⁾

Vor allem das antizipierte Schamgefühl steuert dabei unser Verhalten: Man hält sich an die sozialen Normen auch aus dem Grund, dass man keine abschätzige Beurteilung und Beschämung durch andere riskieren möchte. Wenn nicht aus Pflicht, so überprüfen doch die meisten Menschen jedenfalls aus Sorge vor sozialer Repression und einem Rufschaden vor der Theatervorstellung, ob ihr Handy stumm ist, nutzen bei einem Redemanuskript nur eingeschränkt KI und stellen sich ordentlich in die Kassenschlange. Wie Cass Sunstein hervorhebt, der viel zum sog. Nudging gearbeitet hat, kann Scham dabei ein außerordentlich wirksamer Verhaltensregulator sein.³⁾ Vor diesem Hintergrund erscheint einigen ihre Nutzbarmachung auch im Recht attraktiv.⁴⁾

Dabei ist jedoch zunächst zu bedenken, dass die der Scham zugrunde liegenden empirischen sozialen Verhaltenserwartungen, anders als substanzielle Rechtsnormen, ihre Kraft nicht aus normativer Richtigkeit beziehen. Diese Erwartungen werden häufig von faktischen Traditionen geprägt, beispielsweise von bestimmten Geschlechterrollenbildern: Häufig schrecken etwa Betroffene häuslicher Gewalt nicht nur aus Angst vor Racheakten vor einer Anzeige zurück, sondern auch aus Scham über die Tat, die eigene Wehrlosigkeit und das eventuelle Zurückkehren zum Partner. Dies dürfte auch daran liegen, dass in der Vergangenheit die gesellschaftliche Erwartung gerade nahelegte, auf das Publikmachen von Verfehlungen im privaten Verhältnis einer Partnerschaft oder Ehe zu verzichten – und der damit einhergehende Verzicht auf Rechtsdurchsetzung unhinterfragt blieb. Insoweit kann sogar das Ausbrechen aus einem unrechtmäßigen (etwa: Gewalt-)Verhältnis zu Scham führen, wenn das Unrecht (noch) von Traditionen verdeckt wird. Dadurch kann Schamangst Machtverhältnisse fortschreiben.

Scham als Hemmnis der Rechtsausübung und -durchsetzung

Dabei ist das Verhältnis zwischen Scham und Recht ambivalent. Einerseits kann Scham die Rechtsausübung und -durchsetzung beeinträchtigen, etwa wenn, wie im Beispiel häuslicher Gewalt, die Betroffenen aus Scham nicht die Polizei einschalten oder Strafanzeige erstatten. Die staatliche Schutzpflicht läuft hier ins Leere, der Staat kann weder die Gefahr beseitigen noch die Tat strafrechtlich verfolgen. Scham, die in Reaktion auf erlittene Rechtsverletzungen entsteht, kann zudem Rechte aushöhlen: etwa wenn sich Betroffene nach Ehr- und Persönlichkeitsrechtsverletzungen durch Hassrede oder Deepfakes aus dem sozialen Leben oder Politiker und Politikerinnen aus dem Politikbetrieb und der Öffentlichkeit zurückziehen und so darauf verzichten, die verfassungsrechtlich geschützte demokratische und soziale Teilhabe (Art. 20 I, II GG) zu verwirklichen.

Rechtlicher Schamabbau

Vor diesem Hintergrund kann es gerade ein Anliegen – unter Umständen sogar die Pflicht – des Gesetzgebers sein, aktiv auf den Abbau rechtsbeeinträchtigender Scham hinzuwirken. Ein Beispiel für den rechtlichen Schutz vor ungewollter Scham ist das 2025 ins Schwangerschaftskonfliktberatungsgesetz eingefügte Verbot von Belästigungen im Nahbereich von Beratungsstellen (§ 8 II, III SchKG). Dieses kommuniziert explizit, dass Beschämungen Schwangerer oder des beratenden Personals rechtlich übergriffig sind. Damit wird die rechtliche Möglichkeit des Schwangerschaftsabbruchs auch faktisch abgesichert.

Gleichzeitig können Bereiche, auf die sich Scham bezieht, selbst in ihrer Privatheit durch das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 GG iVm Art. 1 Abs. 1 GG) geschützt sein. Es darf dem Recht daher nicht um eine Entschämung tabuisierter Bereiche um jeden Preis gehen, sondern es muss zum Teil gerade „Schamräume“ sichern. Enttabuisierung ist also kein Selbstzweck. An unserem Beispiel: Betroffene häuslicher Gewalt dabei zu unterstützen, den Täter zu verlassen, anzuzeigen und vor Gericht auszusagen, setzt oftmals gerade ein „privates“ Gerichtsverfahren voraus – unter Abschirmung der Öffentlichkeit. Dadurch mag das Recht zwar unfreiwillig die tradierte Vorstellung perpetuieren, dass partnerschaftliche Gewalt Privatsache ist, und somit erschweren, dass die Scham tatsächlich „die Seiten wechselt“. Doch kann der Staat die Überwindung etwaiger Schamgefühle nicht „anordnen“, sie muss vielmehr selbstbestimmt geschehen.

Rechtlich gezielt erzeugte Scham

Scham kann andererseits auch dazu motivieren, Rechtsnormen zu befolgen. Daher liegt es – jedenfalls für diejenigen, die das Recht als Mechanismus der Verhaltenssteuerung und Sozialkontrolle verstehen – nicht fern, dass mit den Mitteln des Rechts selbst gezielt Scham erzeugt und genutzt werden soll, um Personen zu bestimmten Verhaltensweisen anzutreiben.

Einige Beispiele gezielter staatlicher Beschämung und Anprangerung von Individuen mögen aus Sicht des deutschen Grundgesetzes dystopisch erscheinen, stehen sie doch in Konflikt mit unserem Verständnis von Menschenwürde: Zu denken ist etwa an die in einigen US-Bundesstaaten verhängten Schamstrafen, bei denen Täter verpflichtet werden, Schilder mit einer Aufschrift wie „Ich bin ein Dieb“ zu tragen, oder die Veröffentlichung schwarzer Schuldnerlisten in China, die Menschen gezielt anprangern.⁵⁾

Doch ist diese Dystopie bei näherem Hinsehen gar nicht so weit von der europäischen Realität entfernt: Im Wirtschaftsrecht greifen das Unions- wie auch das deutsche Recht bereits auf die Praxis des gezielten „naming and shaming“ zurück. So sieht etwa die noch umzusetzende EU-Lieferkettenrichtlinie CSDDD (2024/1760) als mögliche Sanktion von Rechtsverstößen eine öffentliche Erklärung über das den Verstoß verantwortende Unternehmen und die Art des Verstoßes vor (Art. 27 III b CSDDD). Im Gesetzgebungsverfahren war insofern explizit von „naming and shaming“ die Rede. Auch die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht veröffentlicht, welche Unternehmen und Personen sie wegen Verstößen gegen das (unionsrechtlich geprägte) Finanzmarktrecht sanktioniert hat, und nennt sie dabei namentlich. Dass in Ausnahmefällen u.a. bei drohenden „unverhältnismäßig großen“ Schäden für die Betroffenen die Veröffentlichung anonymisiert erfolgen kann (§ 60b IV 1 Nr. 3 KWG, § 84 III Nr. 3 WplG), lässt den Umkehrschluss zu, dass der Reputationsschaden im Normalfall fest einkalkuliert ist. Auch hier stellt sich die Frage, ob Beschämung als Rechtssanktion gedacht werden kann.

Die rechtlichen Maßstäbe dürften andere sein, wenn es nicht um gezielte, sondern um unbeabsichtigte Stigmatisierung durch das Recht geht. Eine solche steht etwa bei den jüngst verschärften Sanktionen in der Grundsicherung im Raum und kommt letztlich bei jeder Form staatlicher Sanktionierung aufgrund der damit einhergehenden Publizität des Normbruchs in Betracht – etwa bei Bußgeld oder schul- und beamtenrechtlichen Disziplinarmaßnahmen. Strukturell vergleichbar sind Antrags- oder Offenlegungserfordernisse – z. B. wiederum im Arbeitslosenrecht –, die anderen Zwecken dienen, aber ebenfalls stigmatisieren können.

Eine auf Scham konzentrierte Perspektive schärft insofern nicht nur das Bewusstsein, dass der Staat hier in sensiblen verfassungsrechtlichen Gefilden wie der Menschenwürde, dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht, der tatsächlichen Ausübbarkeit von Freiheitsrechten und sozialer sowie demokratischer Teilhabe agiert. Sie wirft auch die Frage auf, ob der Gesetzgeber aus rechtlichen Gründen bei der Ausgestaltung entsprechender Regelungen explizit auf die Vermeidung schambehafteter Verfahrensweisen achten muss.

Schamgetriebene Gesetzgebung

Schamvorstellungen des Gesetzgebers können schließlich selbst zur Triebfeder von Gesetzgebung werden. Dies liegt nahe bei Gesetzen, die weniger vom Gedanken des Rechtsgüterschutzes als von Sittlichkeitsvorstellungen, dem Selbstbild „der Gesellschaft“ oder der Sorge vor einem staatlichen Ansehensverlust geprägt sind. Zu denken ist etwa an das Betäubungsmittelrecht oder an Gesetze zum Schutz der Erinnerung an historisches Unrecht, soweit bei ihnen weniger der Schutz von Menschen vor Hass als das staatliche Ansehen und ein bestimmtes gesellschaftliches Selbstbild im Mittelpunkt stehen. Entsprechende Normen werfen die Frage ihrer Legitimation auf: Sind solche Schamgefühle schutzwürdig und wer bestimmt überhaupt, welche Verhaltensweisen Moral, gesellschaftliches Selbstbild und staatliches Ansehen erschüttern?

Das Symposium im Überblick

Das Symposium nähert sich diesen Fragen mit Perspektiven aus der Rechtswissenschaft, Theologie, Kulturwissenschaft und Kunstgeschichte.

Dem Abbau von Scham und der Veränderbarkeit von Recht widmen sich Matthias Braun und Birgit Münch, die anhand der Fälle von Gisèle Pelicot und Collien Fernandes die Macht von Bildern als Faktor politischer Normbildung diskutieren. Laura Münkler, Rahel Skobowsky und Lisa Spantig zeichnen anhand der Ausgestaltung sozialer Sicherungssysteme die verfassungsrechtlichen Vorgaben zum Abbau von und Schutz vor Scham nach. Eva Maria Bredler erörtert im Kontext geburtshilflicher Gewalt, welchen Beitrag das Recht auf Grundlage eines relationalen Autonomieverständnisses zur Entschämung leisten kann. Magdalena Kmak untersucht die vielfältigen Wirkungsweisen, durch die Schamphänomene auf den rechtlichen Schutz von Geflüchteten einwirken. Luna Rösinger wendet den Blick vom Schamabbau auf die Beschämung durch (vermeintliches) Recht, indem sie sog. shame sanctions einer rechtsbegrifflichen Kritik unterzieht. Beschämung durch schamproduziertes Recht steht bei Sven Jürgensen im Mittelpunkt, der nachzeichnet, wie das Verbot kindlicher Sexpuppen von einem Sittlichkeitsdenken geprägt ist. Die spezifischen Probleme von Recht als Produkt kollektiver Scham analysiert schließlich Paula Rhein-Fischer am Beispiel des deutschen NS-Erinnerungsrechts.

Damit bekräftigt das Symposium die Feststellung Martha Nussbaums:

„Societies inflict shame on their citizens. They also provide bulwarks that protect citizens from shame. Law plays a significant role in both parts of this process.“⁶⁾

Diese Rolle wollen wir näher beleuchten.

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Die Bundesregierung sah sich nach dem furchtbaren Anschlag am Rande des Christopher Street Days in Berlin am 25. Juli 2026 verpflichtet, ein Zeichen der Handlungsfähigkeit im Kampf gegen den islamistischen Terrorismus zu setzen. Insofern hatte sie im Kabinett einen Maßnahmenplan zur Stärkung der inneren Sicherheit und zur Verbesserung des Schutzes vor Terrorismus und Extremismus mit dem kernigen Titel „Sicherheit stärken, Freiheit bewahren, Radikalisierung verhindern“ verabschiedet. Damit diese politische Großtat auch möglichst jeder mitbekommt, wurden anschließend die beiden fachlich einschlägigen und law-and-order-erprobten Regierungsmitglieder vor die Kameras und Mikrofone der versammelten Hauptstadtpresse geschickt: Bundesinnenminister Alexander Dobrindt und Bundesjustizministerin Stefanie Hubig. Und die beiden enttäuschten ihr anspruchsvolles Publikum nicht. Schließlich hatten sie die ultimative Geheimwaffe für Krisensituationen im Gepäck: einen Zehn-Punkte-Plan! Damit war klar: Die Terroristen können einpacken!

Rechtspolitik mit runden Zahlen aus der Mottenkiste

Solche „Zehn-Punkte-Pläne“ machen schon infolge ihrer runden Referenzzahl zwangsläufig misstrauisch. Aber vermutlich klingen Vier- oder Sechseinhalb-Punkte-Pläne so, als wäre den Verfassern nicht genug eingefallen. Und 17 oder 29 Punkte wirken dann überambitioniert, unprofessionell und unsexy, weil sich so viel auf einmal, wie der neueste PISA-Schock einmal mehr belegt, jedenfalls in Deutschland niemand merken kann.

Andererseits sollte man sich nichts vormachen. Dass Fachminister unter aktuellem politischem Druck mal eben schnell einen Aktionsplan benötigen, trifft die Mitarbeiter ihres Hauses typischerweise nicht unvorbereitet. Für genau solche Fälle unterhält jedes Ministerium eine Art „Mottenkiste“, also eine analoge oder digitale Schublade mit Ideen und Vorschlägen, die bislang – meistens auch zu Recht – weder im rechtspolitischen noch im gesellschaftlichen Diskurs mehrheitsfähig waren. Von solchen „rechtspolitischen Resterampen“ scheint auch ein nicht unerheblicher Teil der nun im Kampf gegen islamistischen Terrorismus und Extremismus unterbreiteten Vorschläge der Bundesregierung zu stammen.

Solche Aktionspläne folgen bei näherer Betrachtung einer gefährlichen Logik. Dies zeigt auch der aktuelle Zehn-Punkte-Plan, dessen selbst erklärtes Ziel „ein effektiverer Schutz von Freiheit und Sicherheit der Bevölkerung“ sein soll. Denn im Umkehrschluss bedeutet es nichts anderes, als dass man den Schutz unserer Freiheit und Sicherheit bislang offenbar nicht ausreichend ernst genommen hat. Juristisch gesprochen wäre das nichts anderes als das Eingeständnis der Verletzung staatlicher Schutzpflichten. So läuft das politische Spiel nach jedem medienträchtigen Anschlag. Während also bis zum Vorabend des Anschlags auf den CSD sicherheitsrechtlich angeblich alles in bester Ordnung war, überbietet sich die Politik unmittelbar danach mit mehr oder minder seriösen Vorschlägen dazu, was jetzt aber wirklich sofort geschehen muss. Hinzu kommt, dass man letztlich mit dem Leid der Opfer und Hinterbliebenen Rechtspolitik betreibt. Verschärfungen des Sicherheitsrechts sollten immer aus sich heraus überzeugen und vor allem verfassungskonform sein und nicht die grausamen Bilder von Toten und Schwerverletzten als Katalysatoren ausnutzen. Das bedeutet nicht, dass man menschenverachtende Taten wie diejenige von Abdul B. nicht zum Anlass nehmen darf, innezuhalten, eine Bestandsaufnahme zu machen und über mögliche Verbesserungen unserer Sicherheitsarchitektur nachzudenken. Aber das hat mit der gebotenen Sorgfalt objektiv und besonnen zu geschehen.

Zahnlose Tiger und juristische Banalitäten

Wie schon ein kurzer Blick auf den nun vorgelegten Zehn-Punkte-Plan der Bundesregierung zeigt, ist die Chance darauf erneut vertan worden. Er offenbart jedenfalls in Teilen eine erschütternde Ignoranz gegenüber grundlegenden Erkenntnissen der interdisziplinären Terrorismusforschung (vgl. dazu nur die Nachweise bei Zöller, Terrorismusstrafrecht – Ein Handbuch, 2009, S. 45 ff.). In materiell-strafrechtlicher Hinsicht soll etwa der Anwendungsbereich des § 86 StGB, der die Verbreitung von Propagandamitteln terroristischer Organisationen unter Strafe stellt, auch auf Konstellationen erweitert werden, die bislang lediglich durch das Vereinsgesetz erfasst werden. Zudem sollen besonders gefährliche, insbesondere mit Messern begangene Körperverletzungen zu Verbrechen hochgestuft werden. Solche Vorschläge als Sicherungsvorkehrungen gegen Terroristen und Extremisten, also eine ideologisch motivierte und indoktrinierte Täterklientel, verkaufen zu wollen, grenzt an Realitätsverweigerung. Dass Islamisten, die in ihrem Wahn bereit sind, sogar das eigene Leben zur vermeintlichen Ehre Allahs zu opfern, ernsthaft vor ihren Taten die Details des deutschen Strafgesetzbuchs studieren, dort überrascht feststellen, dass ihr Vorhaben jetzt höher bestraft wird und dann bekehrt und persönlich betroffen („Sorry, mein Fehler!“) wieder auf den Pfad der Tugend zurückkehren, kann man getrost ins Reich der Fantasie verweisen. Moderner Terrorismus ist zuallererst eine Kommunikationsstrategie. Er soll die Botschaft verbreiten, dass niemand vor tödlichen Anschlägen sicher sein kann, und damit die staatliche Autorität untergraben. Je gewichtiger die dabei begangenen Straftaten sind, desto intensiver ist der in der Bevölkerung wahrgenommene Tabubruch und desto stärker wirkt die Schreckensbotschaft der Akteure. Faktisch spielt der Staat also Terroristen und Extremisten durch Strafverschärfungen eher in die Hände. Gegen 72 Jungfrauen im Jenseits vermag ein Jährchen mehr oder weniger im Diesseits einer deutschen Strafvollzugsanstalt nur wenig Abschreckungswirkung zu entfalten.

Im Erwachsenenstrafrecht soll nach dem Konzept der Bundesregierung zukünftig sichergestellt werden, „dass Gerichte bei einer Strafaussetzung zur Bewährung das Sicherheitsinteresse der Allgemeinheit berücksichtigen“. Auch hier fragt man sich, wer sich eine derartige Banalität als ernsthaften Vorschlag für den Kampf gegen Terrorismus und Extremismus ausgedacht haben mag. Schon der geltende § 56 Abs. 1 Satz 1 StGB verlangt schließlich für eine Strafaussetzung zur Bewährung, „dass der Verurteilte sich schon die Verurteilung zur Warnung dienen lassen und künftig auch ohne die Einwirkung des Strafvollzugs keine Straftaten mehr begehen wird“. Warum die Sicherheit der Allgemeinheit also bei Bewährungsentscheidungen nicht schon de lege lata berücksichtigt wird, bleibt das Geheimnis der Bundesregierung. Die deutschen Richterinnen und Richter dürften sich angesichts dieses Vorschlags schlicht auf den Arm genommen fühlen. Schließlich unterstellt man ihnen damit nicht gerade subtil, sich bislang bei Bewährungsentscheidungen eher einen schlanken Fuß gemacht und gefährliche Islamisten bedenkenlos laufen gelassen zu haben.

Weitgehender Aktionismus zeigt sich auch bei den geplanten Anpassungen des Jugendstrafrechts. Zuzugeben ist, dass sich die vorgesehene Bündelung staatsschutzrechtlicher Kompetenzen bei spezialisierten Jugendschöffengerichten in der Praxis durchaus als sinnvolle Maßnahme erweisen kann. Aber der Vorschlag, dass künftig bei Anwendung des Jugendstrafrechts auf Heranwachsende, also Tatverdächtige, die im Tatzeitpunkt zwischen 18 und 21 Jahre alt waren, die dafür bestimmenden Umstände ausdrücklich im Urteil durch das Gericht darzulegen und zu begründen sein sollen, geht dann schon wieder an der Realität vorbei. Zum einen muss die Reifeverzögerung bei Heranwachsenden schon nach bisheriger Rechtslage im Strafurteil zwingend und nachvollziehbar begründet werden (§ 105 Abs. 1 Nr. 1 JGG). Und zum anderen liegt eine solche Reifeverzögerung schon mit Blick auf die von der Bundesregierung adressierten Straftaten regelmäßig auf der Hand. Wer etwa meint, sich mit 19 Jahren dem IS anschließen und sich in einem terroristischen Ausbildungscamp im afghanisch-pakistanischen Grenzgebiet an Waffen und Sprengstoffen ausbilden lassen zu müssen (Vorbereitung einer terroristischen Straftat nach § 89a StGB), bei dem liegt es jedenfalls nicht allzu fern, dass irgendetwas in der persönlichkeitsbezogenen Entwicklung schiefgelaufen sein könnte.

Auf einem vergleichbar überschaubaren Niveau bewegen sich auch die meisten weiteren Vorschläge des Zehn-Punkte-Plans. So soll die Vorratsdatenspeicherung auch für die Gefahrenabwehrbehörden der Länderpolizeien nutzbar gemacht werden, obwohl der Europäische Gerichtshof (EuGH) die Türen hierfür schon vor Jahren weitgehend verschlossen und die Frage faktisch der Regelungskompetenz der EU-Mitgliedstaaten entzogen hat (vgl. Rs. C-793/19 und C-794/19 – SpaceNet und Rs. C-470/21 – La Quadrature du Net u.a.). Vereinheitlichte Standards sollen für die elektronische Fußfessel und den polizeilichen Präventivgewahrsam gelten. Dabei wird verschwiegen, dass speziell die elektronische Fußfessel faktisch die Begehung von islamistisch oder extremistisch motivierten Gewalttaten gar nicht verhindern, sondern allenfalls im Nachgang die Nachweisbarkeit ihrer Begehung erleichtern kann. Noch einmal: In der Logik ideologisch indoktrinierter Täter, die sogar den eigenen Tod bei der Tatbegehung oder einem anschließenden Zugriff der Sicherheitsbehörden mindestens in Kauf nehmen, ist dieser Gesichtspunkt für eine aus ihrer Sicht gar nicht mehr stattfindende Strafverfolgung letztlich irrelevant. Und der Verweis auf den polizeilichen Präventivgewahrsam verkennt dessen verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen und Zielsetzung. Ein derart schwerwiegender Eingriff in die Freiheit von Bürgerinnen und Bürgern, für die die Unschuldsvermutung streitet, lässt sich allenfalls zur kurzfristigen Abwehr konkreter Gefahrensituationen (z.B. durch Ingewahrsamnahme von gewaltbereiten Hooligans während eines Hochrisiko-Fußballspiels) legitimieren. Er ist aber naturgemäß kein rechtsstaatlich zulässiges Mittel, um potenzielle Gefährder, denen wir nicht über den Weg trauen, ohne belastbare Informationen gegen sie in der Hand zu haben, längerfristig aus dem Verkehr zu ziehen.

Die darüber hinaus von der Bundesregierung angestrebte Gewährleistung eines besseren Informationsflusses zwischen Sicherheits- und Strafverfolgungsbehörden, Gerichten und Justizvollzugsanstalten klingt schön, ist aber durch die restriktive Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der vergangenen Jahre zur Datenübermittlung vor dem Hintergrund des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (vgl. nur BVerfG, Urt. v. 19.5.2020 – 1 BvR 2835/17; Urt. v. 26.4.2022 -1 BvR 1619/17; Beschl. v. 17.7.2024 – 1 BvR 2133/22) weitgehend determiniert. Eine stärkere Strafverfolgung im Bereich der Terrorismusfinanzierung dürfte schon faktisch daran scheitern, dass sich viele terroristische Organisationen zur Finanzierung ihrer kriminellen Aktivitäten auch der Investition in legale Unternehmen sowie des Rückgriffs auf Spenden und kaum zu überwachende Finanztransaktionssysteme wie das Hawala-Banking bedienen (dazu bereits Zöller, Terrorismusstrafrecht – Ein Handbuch, S. 611 ff. m.w.N.). Der Kampf gegen Terrorismusfinanzierung erweist sich daher schon seit jeher als eher zahnloser Tiger. Und schließlich verlieren sich die abschließend im Aktionsplan aufgestellten allgemeinen Forderungen nach einer Stärkung von Prävention und Deradikalisierung angesichts ungeklärter Finanzierungsfragen letztlich im rechtspolitischen Nirwana.

Sicherheitsrecht in Dauerschleife

Nach alledem macht sich mit Blick auf den von der Bundesregierung in ihrem Zehn-Punkte-Plan angekündigten Schutz von Freiheit und Sicherheit vor der unabweisbar bestehenden islamistischen und extremistischen Bedrohung einmal mehr Ernüchterung breit. Er ist wieder nur Ausdruck einer politischen Beruhigungssymbolik, ohne sich wirklich spezifisch mit dem Bedrohungsphänomen selbst zu beschäftigen. Und er wird auch bei der Terrorismusbekämpfung nicht der letzte sein. Der nächste Anschlag kommt bestimmt. Dann beginnt das Spiel von vorne. Und vermutlich werden dann wieder irgendwo in Berlin zwei Pulte und Mikrofone nebeneinander aufgebaut. Bis dahin gehe ich erst einmal in den Keller. Irgendwo müsste dort noch ein Karton mit Mottenpulver stehen.

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Article 14(4)(e) of the EU AI Act envisages interruption through a “stop” button or a similar procedure, operated by a human overseer who, as Sebastian Schwemer and Ida Koivisto warn, may be little more than a “warm body in the loop.” The kill-switch idea is also gaining political traction: in July, two members of Congress introduced an AI Kill Switch Act, and in September California’s governor ordered officials to propose rules advancing the creation of a kill switch for frontier models. Yet the image of a single switch, borrowed from simple mechanical systems, obscures the institutional problem posed by agentic AI: an effective halt may require coordinated action by several actors, none of whom controls the system as a whole. Addressing that problem requires a framework that allocates the power to stop, coordinates intervention across the sites through which AI agents operate, and, as climate law does, pairs harm prevention with adaptation. I also examine whether entrenching a kill switch in a constitutional layer of the AI system can provide a trustworthy safeguard. Finding such entrenchment insufficient on its own, I propose a plural architecture of interruptibility, in which several actors outside the system and the firm also hold the power to stop.

Interruptibility in Existing AI Law

Existing AI law says little about stopping. This conclusion rests on an analysis of forty AI governance instruments, from statutes and international agreements to technical standards and corporate frameworks, in the United States, the European Union, China, Korea and Vietnam (Figure 1).

Figure 1. Stop provisions across forty AI governance instruments. Filled marks: binding; hollow marks: non-binding. The chatbot row covers thirteen statutes in twelve states. The EU’s public power applies only to market availability. (Figure 5 of the paper. Author’s own work, CC BY-SA 4.0.)

Only seven of the forty instruments contain a binding stop provision: a power for a public authority to order a halt, a duty for a private actor to interrupt a system or service, or a requirement to build in the capacity to stop. The other thirty-three contain no stop provision or address the matter only in non-binding terms. Most of the binding provisions are directed at a product’s availability on the market or at the provision of a service; only three instruments contain binding provisions directed at an AI system in operation.

Beyond these numbers, the analysis exposes three structural deficiencies in the framework these instruments collectively provide. First, they generally address individual points of intervention, whereas stopping an agentic system may require action at several sites, from the model to the power supply. None of the instruments surveyed expressly provides for a coordinated halt across all six sites identified below. Three of those sites (the server running the agent’s program, the compute hardware and the power supply) are not expressly addressed as sites of interruption. Second, the instruments do not consistently align interruption authority with technical capacity. Supervisory authorities depend on private actors to implement their orders, but stopping duties do not consistently extend to all the infrastructure providers whose cooperation an effective halt may require. Third, the evidence needed to justify a stop remains largely in the hands of regulated firms. The EU AI Act’s scientific-panel alerts and independent evaluations (Articles 90 and 92) limit, but do not eliminate, this dependence.

Stopping AI in Practice

To examine how harmful AI systems are stopped in practice, I analyzed 1,400 incidents from the May 2026 snapshot of the AI Incident Database (AIID). In 1,213 of them, AI was central to the harm. Two language models built by different laboratories coded every incident independently against a protocol fixed in advance. I resolved disagreements under a pre-registered procedure.

In 972 of the 1,213 incidents, about 80 percent, the available reports documented no operative stop. Of the 241 incidents in which the deployment was interrupted, 209 (87 percent) were halted through institutional intervention: voluntary withdrawal by the firm, an order of an agency or court, or the termination of access by an infrastructure provider. A technical cutoff built into the system (a kill switch) stopped only 32 (Figure 2).

Figure 2. Outcomes in 1,213 reported incidents. Left: incidents with and without a stop. Right: the 241 stops, by kind of stop. Author’s own work, reproducible under CC BY-SA 4.0.

For the 972 incidents with no documented operative stop, I also examined the counterfactual question of what a stop would have required. Under the coding protocol, 340 were classified as cases where a stop was available but went unused. In the other 632, a stop was possible but an essential element was missing: legal or institutional authority in 506 cases, technical capacity in 126. Within these 632 cases, the missing element was usually legal or institutional authority for economic, societal and informational harms; technical capacity was missing in 51 of 64 physical-harm cases and 30 of 35 agentic cases.

These findings concern publicly reported incidents, not AI deployments generally, so the database probably underrepresents stops that prevented harm without public notice. Still, the findings point to two distinct regulatory tasks: allocating the authority to use controls that already exist, and requiring the technical capacity to stop where it is missing, especially for agentic AI.

Designing a Law of Stop

I propose a regulatory framework for stopping AI with two layers: a risk-reduction layer, which creates the techno-legal mechanisms needed to stop dangerous AI systems, and an adaptation layer, which limits the damage when a stop fails.

A preliminary question is whether a public law of stop could be replaced by a stop constituted within the AI system itself. In earlier work, Nurit Wimer and I proposed a form of algorithmic constitutionalism: a protected layer that monitors and corrects the system’s operations, shields its core principles from revision by the system itself, and subjects fundamental changes to human deliberation. A switch placed in such a layer would be better guarded than one written into ordinary code, but it would remain vulnerable in two ways. An agentic system that can model its stop mechanism can also model the layer that holds it, and act to evade or disable it; and, as we noted in that work, an AI agent may influence the very deliberation meant to constrain it, including deliberation on whether to stop it. Even if the code could be trusted, where the developer retains unilateral power to amend the constitutional layer, entrenchment remains dependent on corporate self-restraint. The power to stop therefore cannot be left to the code or to the firm alone; it must also be held outside the system and the firm, at several sites and by several actors with duties to coordinate their interventions. I call this plural interruptibility.

For risk reduction, law should first align the technical capacity to halt a system with a legal power to use it, at every site where a halt is possible. For an AI agent there are at least six: the model, the links through which the agent uses tools and services, the server running the agent’s program, the servers running the model, the compute hardware and the power supply. Stopping at one site may not be enough: halting the model may leave instructions already issued still running, and cutting off one tool does not stop the program from trying another. Whoever controls each site, from the model developer to the utility that powers the data center, should therefore be required to maintain the capacity to stop and to exercise it when ordered. As a precondition of deployment, developers and deployers should submit an interruption plan, approved by the competent supervisory authority, setting out who must act at each site and how. That authority should also hold an emergency power to order compute providers, tool gateways, model-hosting services and, as a last resort, power suppliers to interrupt specified activity where necessary to avert serious and imminent harm. Because such an order interferes with economic freedoms and can have far-reaching social and economic consequences, it should be subject to the constraints that public law imposes on any emergency power: proportionality, a duty to give reasons, time limits with renewal subject to fresh approval, and prompt judicial review.

Second, law should narrow the epistemic gap: a stop cannot be ordered against conduct that no one outside the firm has observed. Developers have privileged knowledge of their models’ capabilities, and a financial interest in keeping them running. Anthropic’s commitment to embedded external evaluators, with employee-like access and a contractual right to publish their findings, is a first step, but access on terms the developer controls cannot substitute for a legal obligation to grant it. Nor should the determination whether the threshold for a stop has been met rest with the firm alone. Regulators should therefore have sources of evidence independent of the developer, such as external evaluators and deployers. Credible evidence from these or other third parties that a stopping condition may have been met should oblige the authority to respond by a reasoned decision within a fixed period.

An obligation to grant access need not entail unrestricted public disclosure. Other regulatory fields already balance public oversight against trade secrets. The European Medicines Agency assesses clinical data submitted for marketing authorization and publishes clinical reports under its Policy 0070, subject to safeguards for personal data. Companies must justify proposed redactions of “commercially confidential information” (CCI), under a presumption that clinical data are, in general, not CCI. AI regulation could adopt a comparable approach, requiring public disclosure of safety incidents, subject to narrowly defined exceptions, while giving regulators and independent evaluators confidential access to model architectures and weights where their work requires it. The AI Act (Art. 55(1)(c)) already requires providers of general-purpose AI models with systemic risk to report serious incidents to the AI Office, but not to make them public. A two-tier system, one confidential and one public, could close this gap. Full incident reports would be available only to the competent authorities, as in EU civil aviation occurrence reporting, where confidentiality encourages reporting. A public register, building on the OECD AI Incidents Monitor, could complement this confidential tier by recording each incident in less detail and without commercially sensitive information.

Third, because a stop can fail, a law of stop must prepare for that failure. EU climate law rests on the same premise. The European Climate Law obliges the Union institutions and the Member States to ensure “continuous progress in enhancing adaptive capacity” (Art. 5), and the EU Adaptation Strategy concludes that “we need to prevent the un-adaptable and adapt to the un-preventable.” A law of stop should do the same. Safety-critical equipment operated by AI agents should retain an independent manual means of initiating a safe stop. Critical entities, such as hospitals, banks and utilities, should be required to maintain a minimum level of essential services during an AI-related interruption. The capacity of AI agents to take irreversible actions should be limited: specified transactions should be subject to a holding period before settlement, deletions should remain recoverable, and essential records should be preserved beyond the agent’s access. These safeguards are illustrations only; a law of adaptation to AI risk has yet to be developed.

In Normal Accidents (1984), the sociologist Charles Perrow argued that accidents are inevitable in complex, tightly coupled systems. Slowing AI development, as Anthropic’s chief executive has proposed, may buy time, but it cannot remove the need for a techno-legal infrastructure that makes a stop possible and prepares for its failure. Lawmakers should use that time to build it, before the next AI crisis.

The full paper is available on SSRN and arXiv.

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And, thus, the Bolsonarist STF quip of the “dictatorship of the robe” (which was taken up, time and again, by the Trump administration) ended up merging with the diagnosis on part of critical constitutional law scholars that Brazil had mutated into a “supremocracy”, i.e. into a de facto juristocracy, with the STF often referred to simply as the Supremo, in which the latter effectively co-governed the country (s. Vieira & Barbosa). In the end, this mainly helped Bolsonaro (son)´s first-round election result. A longer term and much more dramatic consequence might, however, be a far-reaching (self-)delegitimation of the STF and the very real danger that under a new Bolsonaro presidency, during which up to four new justices could be appointed, the court’s independence would be crushed, with it then being refashioned into a political enforcement instrument of a hard right-orientation for decades to come.

This would, indeed, be a watershed (or, as Germans nowadays like to frame it, a Zeitenwende) (s. Stuenkel), from which the constitution itself would scarcely be spared. What the new times would bring is, however, highly uncertain. For despite great efforts to free itself from the historical shadows of colonialism and slavery, Brazil is still marked by enormous social inequality and the likely exclusion-enhancing polarization that lies ahead might well further inflame the ever-smoldering potential for social conflict (s. Kenkel & Hoffmann). Likewise, to the world around, such a ‘new’ Brazil would no longer be what, with brief exceptions, it has been able and willing to be over the nearly forty years since its democratic new beginning.  Thus, the Constitution releases its children into an uncertain future. May they prove mature enough to shape things differently than how it currently appears they might.

Editor’s Pick

by GEORGIA IOSIFIDOU

In their book “End Times Fascism,” Naomi Klein and Astra Taylor describe the dangerous alliance that has taken hold of US politics: religious fundamentalists, tech billionaires, and ethno-nationalists. These groups share little except for the belief that the apocalypse is near and that they can build their own “paradise” afterwards – convinced of their supposed superiority. I expected the book to make me feel despair. Instead, I felt energized and ready to act. The end-times fascists do not believe in a shared future on this planet. Klein and Taylor urge us to do the opposite: to fight for a better world. They recount the struggles people before us waged for this cause, struggles that continue to this day, reminding us that “it is always the task of the present to pick up where past movements left off, learning from both their victories and defeats, and taking courage from their audacity.” The book shows us how to begin doing so – in the United States and beyond.

End Times Fascism: And the Fight for the Living World, Naomi Klein and Astra Taylor, Allen Lane 2026, 384 pages.

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The Week on Verfassungsblog

summarised by EVA MARIA BREDLER

Have you ever heard of red sprites? No, it’s not a new brand of artificial lemonade. It’s a weather phenomenon that occurs high above storms, 40–80 km up in the sky, and looks like something straight out of “Stranger Things”: electric red, with thin branches reaching downwards like spindly fingers. This week, they were captured over France, making the Apocalypse feel a bit too close for comfort. But they are harmless and fleeting.

If only we could say the same about the far right. It has its very own fantasies about the Apocalypse, starring rogue AI and what Peter Thiel calls the “Antichrist”: the regulatory state. I imagine Thiel is particularly scared of those spindly fingers reaching down. Perhaps that is why he moved from the US to Argentina, where he has teamed up with the self-declared “anarcho-libertarian” President Milei to fuse his political technology with the power of the state. WILLIAM CALLISON and VERÓNICA GAGO (ENG) explain how Milei and Thiel are turning Argentina into an “extractive state” – a laboratory for Silicon Valley and finance capital.

The German far right is not quite there yet, but it shares the same spirit: “alles ist möglich” – everything is possible – was the AfD’s campaign slogan in Saxony-Anhalt. It turned out to be a smart one. For the first time, the AfD now holds the presidency of a Landtag, a German state parliament. SEBASTIAN FRIEDRICH and JANOS RICHTER (GER) show how a Landtag president could pave the way for a gradual authoritarian transformation.

Many would rather prevent such a transformation and are calling for the AfD to be banned. However, some argue that AfD ban proceedings would fail to clear the constitutional hurdle of an “actively militant, aggressive stance”. Not so, argues JONAS DEYDA (GER): the Federal Constitutional Court discarded that specific term in 2017, and it never had anything to do with physical violence in the first place.

Early this week, the Hamburg Regional Court issued search warrants for DIE ZEIT and a journalist’s home to seize interview recordings for the “Block trial”. The trial concerns the alleged abduction of two children belonging to Hamburg businesswoman Christina Block from Denmark on New Year’s Eve 2023/24. Block is accused of commissioning the abduction; the charges against her include aggravated child abduction (§ 235 StGB). Now, the case has evolved into a debate over press freedom. BJÖRN-HENDRIK OTTE (GER) argues that a free press depends on the trust of its sources, and that the court’s actions have severely damaged that trust.

India’s Supreme Court may have done similar damage: Last week, the Court dismissed a 17-year-old constitutional challenge to the prosecution of 15 journalists for remarks against then-Chief Minister Jayalalithaa. It dismissed the matter because the resolution ordering their arrest had since been withdrawn, rendering the proceedings a mere “academic exercise”. PRANAV MITTAL (ENG) explains the constitutional costs of the decision.

When it comes to the press, US President Donald Trump is, as usual, a little less subtle. He takes credit for eroding public trust in the news media. And now, he has barred media outlets that criticise him from entering the White House. JANE KIRTLEY (ENG) explains why this is an equally blunt violation of the First Amendment.

Might Trump’s recent escapades backfire in next month’s midterm elections? He at least seems to be preparing for that possibility. Trump wants to restrict postal voting, which he claims favours Democrats and is susceptible to widespread illegal voting by noncitizens. More than 20 million US citizens voted by mail in 2024. JOSHUA SELLERS (ENG) explains how Trump is trying to curb mail voting and, once again, influence election outcomes.

As Italy’s Meloni government enters the final year of its term, it seems to have given in to the same temptation: it has reformed electoral law, granting the winning party a majority bonus. BENEDETTA LOBINA (ENG) explains why the reform’s nickname, “Stabilicum”, promises more than it can deliver.

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The DFG-funded research training group “Post-Eurocentric Europe” at the University of Konstanz seeks an Early Postdoc from 1 October 2027 (full-time, until 30 September 2029). The task: develop your own post-doctoral projectand help shape the group’s research profile. The group is interdisciplinary: applicants in law, political science, anthropology, history and literary and cultural studies are welcome. Apply by 12 December 2026 via the online portal (ref. no. 2026/205).

Please find more information here.

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Two years ago, the Netherlands became the first country in the world to legalise active euthanasia for children aged 1 to 12. The review committee set up under the new rules has now published its first report, detailing a case from 2025. VANESSA BLIECKE (GER) uses this case to show why the law violates the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities – and why it should mark an absolute regulatory red line for other European states.

HEIKO MEIERTÖNS (GER) draws similar absolute limits in the debate on Germany’s intelligence service reform. While some fear that the planned operational powers amount to a “licence to kill”, Meiertöns points to the restrictions set by constitutional and international law, which follow from the peace imperative in Art. 26(1) of the Basic Law – effectively ruling out any such licence.

The intelligence reform is also a response to a shifting geopolitical landscape. Europe can no longer rely on former allies to guarantee its security and must start a little DIY project. The European Union is getting ready: last week, the Commission presented its policy reviews “Preparing for a wider Union”. The Commission proposes that new Member States could lose certain rights if they breach EU values or the principle of sincere cooperation. LUKE DIMITRIOS SPIEKER (ENG) argues that this would violate the equality among Member States. In a rejoinder, LETICIA DÍEZ SÁNCHEZ (ENG) shows that Accession Treaties have historically allowed disparities between older and newer Member States to persist.

Another Commission proposal sounds like a bit more fun: The “regulatory sandbox” would give companies a supervised space to test innovative products under real-world conditions.
NIKITA DIVISSENKO (ENG) argues that the proposal could foster a shared European innovation culture.

A shared innovation culture sounds promising, and in some cross-border fields of law, it may already be emerging organically. Take climate law: litigants adopt arguments, evidence and strategies from cases in other countries, and judges draw on rulings from vastly different legal systems. That is why MELINA DE BONA and BENJAMIN FRANTA (ENG) argue that courts and litigants should pay close attention when the US Supreme Court decides Suncor Energy, argued on 5 October 2026.

Four days after that, Brazil’s Federal Prosecutor’s Office and the environmental non-profit Instituto Preservar sued Shell Brasil for damage caused by the 2024 floods in Rio Grande do Sul. With this suit, Brazil joins the growing list of countries where public prosecutors are taking fossil fuel producers to court. ALESSANDRA LEHMEN (ENG) examines how Brazilian environmental liability law addresses causation when a climate disaster is linked to a single emitter.

This week, we’ve also continued our symposium “Thinking Machines, Thinking Lawyers” (ENG). ADAM CHILTON, ARTHUR LANGLOIS, JAN-ULRICH DITTMER and MILA VERSTEEG find that LLMs can reliably code simple constitutional facts, but fail when concepts require interpretation, meaning machine data cannot replace expert coding. ANMOL JAIN questions why legal academia accepts AI for polishing texts but dismisses it for developing ideas. GIOVANNI DE GREGORIO argues that universities, and European law schools in particular, still lack an institutional strategy for legal education in the age of AI. KARAITIANA TAIURU shows why AI trained on text cannot recognise Indigenous legal traditions, which exist in oral, relational and place-based forms. As Taiuru puts it: “An AI system built to learn from text does not merely fail to locate such law. It is architecturally incapable of recognising legal knowledge in the forms in which that law exists.”

Red sprites, by the way, were dismissed as pilots’ tall tales for decades until a camera happened to catch one in 1989. The sprites had been there all along. What was missing was an instrument built to see them.

Take care and all the best!

Yours,

the Verfassungsblog Team

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Wird er das nicht, dann wird diese Wahl nicht nur das Ende der Ära Lula, sondern auch des stets fragilen, aber doch für eine lange Weile tragfähigen demokratischen Konsenses bedeuten, der mit der Redemokratisierung nach 25 Jahren Militärdiktatur und in einer neuen Verfassung 1988 seinen Anfang nahm. Lange lieferte diese Verfassung und ihre ungewöhnlich partizipative Entstehung ein positives Grundnarrativ für eine Nation, die sich neu erfinden wollte, ohne sich wirklich neu erfinden zu können. In der abgeklärteren Lesart der (vermeintlichen) Spätphase dieser Ära, die wohl mit der bereits fragwürdigen Absetzung von Lulas Vorvorgängerin Dilma Rousseff 2016 begann, wird diese Verfassung ambivalenter gesehen (s. Bello, Bercovici & Lima; Meyer; Nunes): so führte sie zwar einen umfassenden Grundrechtekatalog sowie Mindestausgabevorgaben für Gesundheit und Bildung ein, verband dies jedoch mit einer liberalen Wirtschaftsverfassung, die grundlegendere Reformen z.B. des Steuersystems erschwerte. (s. Maués).

Die operativen Pfeiler dieser inkongruenten Konstruktion bildeten zum einen der sog. Koalitions-Präsidentialismus, in dem, ungewollt und doch unvermeidlich, ein opportunistisches und politisch flexibles parlamentarisches Zentrum (Centrão) zur Mehrheitsbeschaffung jeglicher (Präsidial-)Regierung benötigt wurde (Bustamante & Meyer); zum anderen eine zunehmend selbstbewusste Justiz, die von einem Obersten Bundesgerichtshof (Supremo Tribunal Federal – STF) angeführt wird. So wurde diese Justiz und insbesondere ihr Oberstes Gericht zwar gerade in den turbulenten Jahren der Präsidentschaft und des Putschversuches des älteren Bolsonaro (2019-2023) zum Bollwerk eines demokratischen Institutionalismus (Gaspardo & Oliveira). Allerdings konnte es diese Rolle in den Augen kritischerer Beobachter nur übernehmen, da es in anderen Bereichen wie der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik oder bei den Frauenrechten und den Rechten der afrobrasilianischen und indigenen Bevölkerung eine eher zögerliche bis konservative Grundhaltung eingenommen hatte, die den gesellschaftspolitischen status quo nicht grundlegend hinterfragte (siehe Cesario Alvim & Reis).

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Editor’s Pick

von GEORGIA IOSIFIDOU

Copyright: S. Fischer

In ihrem Buch „Endzeitfaschismus“ beschreiben Naomi Klein und Astra Taylor ein gefährliches Bündnis, das die US-Politik erfasst hat: religiöse Fundamentalisten, Tech-Milliardäre und Ethnonationalisten. Diese Gruppen verbindet kaum etwas außer dem Glauben, dass eine Apokalypse bevorsteht und sie danach ihr eigenes „Paradies“ errichten können – aufgrund ihrer vermeintlichen Überlegenheit. Ich hatte erwartet, bei der Lektüre zu verzweifeln. Stattdessen fühlte ich mich energiegeladen und bereit, aktiv zu werden. Denn während die Endzeitfaschisten nicht an eine gemeinsame Zukunft auf diesem Planeten glauben, fordern Klein und Taylor auf, das Gegenteil zu tun und gemeinsam für eine bessere Welt zu kämpfen. Sie zeichnen die Kämpfe nach, die Menschen vor uns dafür geführt haben und die bis heute andauern, und erinnern daran, dass „es stets die Aufgabe der Gegenwart ist, dort anzuknüpfen, wo vergangene Bewegungen aufgehört haben, aus ihren Siegen und Niederlagen zu lernen und Mut aus ihrer Kühnheit zu schöpfen“ (eigene Übersetzung). Das Buch zeigt uns, wie wir damit beginnen können – in Amerika und darüber hinaus.

Endzeitfaschismus: Und der Kampf um unsere Welt, Naomi Klein und Astra Taylor, S. Fischer Verlag 2026, 464 Seiten.

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Die Woche auf dem Verfassungsblog

zusammengefasst von EVA MARIA BREDLER

Haben Sie schon mal von Red Sprites gehört? Nein, das ist keine neue Limonade. Red Sprites sind ein Wetterphänomen, das 40 bis 80 Kilometer über Gewittern auftritt und nach „Stranger Things“ aussieht: leuchtend rot, mit dünnen Ausläufern, die wie knochige Finger nach unten greifen. Diese Woche wurden sie in Frankreich fotografiert – ein apokalyptischer Anblick. Doch Red Sprites sind harmlos und nach Sekundenbruchteilen wieder verschwunden.

Von der extremen Rechten kann man das leider nicht behaupten. Sie hat ihre ganz eigenen Endzeitfantasien. Die Hauptrollen spielen dabei abtrünnige KI und das, was Peter Thiel den „Antichristen“ nennt: der Regulierungsstaat. Thiel scheint sich vor übergriffigen, knochigen Fingerchen besonders zu fürchten. Vielleicht ist er deshalb von den USA nach Argentinien gezogen – „ans Ende der Welt“, wie er selbst sagt. Dort hat er sich mit dem selbsternannten „anarcho-libertären“ Javier Milei zusammengetan, um seine politische Te(chn)ologie in einen Staat zu integrieren. WILLIAM CALLISON und VERÓNICA GAGO (EN) zeigen, wie die beiden Argentinien zum „extractive state“ umbauen, einem Versuchslabor für das Silicon Valley.

So weit ist die extreme Rechte in Deutschland noch nicht, aber der Geist ist derselbe. „Alles ist möglich“ lautete der Wahlkampfslogan der AfD in Sachsen-Anhalt, und er hat funktioniert: Zum ersten Mal stellt die AfD einen Landtagspräsidenten. SEBASTIAN FRIEDRICH und JANOS RICHTER (DE) zeigen, wie dieser einem schleichenden autoritären Umbau den Weg bereiten könnte.

Viele wollen diesen Umbau verhindern und fordern ein AfD-Verbot. Doch in der Debatte hört man oft, ein Verbotsverfahren würde an der Hürde der „aktiv kämpferischen, aggressiven Haltung“ scheitern. Zu Unrecht, meint JONAS DEYDA (DE): Das Bundesverfassungsgericht hat den Begriff 2017 aufgegeben, und mit Gewalt hatte er ohnehin nie etwas zu tun.

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Das DFG-Graduiertenkolleg „Europa nach dem Eurozentrismus“ an der Universität Konstanz vergibt zum 1. Oktober 2027 zwölf Promotionsstellen (65 %) bis zu vier Jahre, vorbehaltlich Finanzierung). Das Kolleg ist interdisziplinär und steht Bewerbenden aus Rechtswissenschaften, Politik, Ethnologie, Geschichte und  Literatur- und Kulturwissenschaften offen. Gesucht: sehr guter Master oder gleichwertiger Abschluss, eigenes Dissertationsprojekt. Bewerbung bis 12. Dezember 2026 über das Online-Portal (Kennziffer 2026/206). Weitere Informationen finden Sie hier.

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Anfang der Woche hat das Landgericht Hamburg Durchsuchungsbeschlüsse für die Redaktionsräume der ZEIT und die Wohnung einer Journalistin erlassen. Das Gericht will so an Interviewaufnahmen für den „Block-Prozess“ kommen. Darin geht es um die mutmaßliche Entführung zweier Kinder der Hamburger Unternehmerin Christina Block aus Dänemark in der Silvesternacht 2023/24. Block soll die Tat in Auftrag gegeben haben, angeklagt ist sie unter anderem wegen schwerer Entziehung Minderjähriger (§ 235 StGB). Jetzt ist der Prozess auch ein Fall für die Pressefreiheit. BJÖRN-HENDRIK OTTE (DE) erklärt: Eine freie Presse lebt vom Vertrauen ihrer Quellen, und das Vorgehen des Gerichts hat diesem Vertrauen schwer geschadet.

Vertrauen verspielt hat womöglich auch der indische Supreme Court. Letzte Woche wies er eine Klage ab, die seit 17 Jahren anhängig war. Sie richtete sich gegen die Strafverfolgung von 15 Journalist:innen wegen Äußerungen über die damalige Regierungschefin des Bundesstaates Tamil Nadu, J. Jayalalithaa. Weil der Beschluss über ihre Festnahme inzwischen aufgehoben sei, sei das Verfahren nur noch eine „akademische Übung“, so das Gericht. PRANAV MITTAL (EN) erklärt, welchen verfassungsrechtlichen Preis diese Übung hat.

Im Umgang mit der Presse ist US-Präsident Donald Trump bekanntlich wenig subtil. Er brüstet sich etwa damit, das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Medien untergraben zu haben. Nun hat er kritischen Medien den Zugang zum Weißen Haus verwehrt. JANE KIRTLEY (EN) erklärt, warum diese Ausladung – wenig subtil – gegen den Ersten Verfassungszusatz verstößt.

Was das wohl für die Midterms im November bedeutet? Jedenfalls scheint Trump kein Risiko eingehen zu wollen – stattdessen möchte er lieber die Briefwahl einschränken. Seiner Ansicht nach begünstigt diese die Demokraten und ist anfällig für illegale Stimmabgaben von Nicht-Staatsbürger:innen. 2024 haben mehr als 20 Millionen US-Bürger:innen per Brief gewählt. JOSHUA SELLERS (EN) zeigt, wie Trump die Briefwahl erschweren und so die Wahlen – wieder einmal – beeinflussen will.

Auch die Meloni-Regierung scheint im letzten Jahr ihrer Amtszeit dieser Versuchung erlegen zu sein. Meloni hat das Wahlrecht reformiert: Künftig soll die stärkste Kraft einen Mehrheitsbonus erhalten. BENEDETTA LOBINA (EN) erklärt, warum der Spitzname der Reform, „Stabilicum“, mehr verspricht, als sie halten kann.

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Das DFG-Graduiertenkolleg „Europa nach dem Eurozentrismus“ an der Universität Konstanz sucht zum 1. Oktober 2027 eine*n Early Postdoc (Vollzeit, bis 30. September 2029). Aufgabe ist die Durchführung eines eigenen Forschungsprojekts und die Mitgestaltung des Forschungsprogramms. Das Kolleg ist interdisziplinär: Willkommen sind Promovierte der Rechtswissenschaften, Politik, Geschichte, Ethnologie und Literatur- und Kulturwissenschaften. Bewerbung bis 12. Dezember 2026 über das Online-Portal (Kennziffer 2026/205). Weitere Informationen finden Sie hier.

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Vor zwei Jahren haben die Niederlande als erstes Land der Welt aktive Sterbehilfe für Kinder zwischen 1 und 12 Jahren legalisiert. Die dafür eingerichtete Prüfungskommission hat nun ihren ersten Bericht vorgelegt, zu einem Fall aus dem Jahr 2025. VANESSA BLIECKE (DE) zeigt daran, warum die Regelung gegen die UN-Behindertenrechtskonvention verstößt – und deshalb für andere Staaten eine absolute Grenze markieren sollte.

Absolute Grenzen zieht auch HEIKO MEIERTÖNS (DE), und zwar in der Debatte über die Nachrichtendienstreform. Während manche bei den möglichen operativen Befugnissen eine „Lizenz zum Töten“ fürchten, erinnert Meiertöns an die verfassungs- und völkerrechtlichen Grenzen, die sich zwingend aus dem Friedensgebot des Art. 26 Abs. 1 GG ergeben – und eine solche Befugnis ausschließen.

Die Nachrichtendienstreform ist auch eine Antwort auf die neuen geopolitischen Verhältnisse. Europa kann nicht mehr darauf zählen, dass frühere Verbündete für seine Sicherheit sorgen, und versteht Sicherheit nun eher als DIY-Projekt. Letzte Woche hat die Europäische Kommission ihre Policy Reviews „Preparing for a wider Union“ vorgestellt. Darin schlägt sie vor, dass neue Mitgliedstaaten ihre Rechte verlieren können, wenn sie gegen die Werte der EU oder den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verstoßen. LUKE DIMITRIOS SPIEKER (EN) sieht darin einen Verstoß gegen die Gleichheit der Mitgliedstaaten. In ihrer Replik zeigt LETICIA DÍEZ SÁNCHEZ (EN), dass Beitrittsverträge schon immer Ungleichheiten zwischen alten und neuen Mitgliedstaaten zugelassen haben.

Etwas mehr Spaß verspricht ein anderer Vorschlag der Kommission: In sogenannten „regulatory sandboxes“ sollen Unternehmen innovative Produkte unter realen Bedingungen und unter Aufsicht testen können. NIKITA DIVISSENKO (EN) sieht Potenzial dafür, dass daraus eine gemeinsame europäische Innovationskultur entstehen könnte.

Eine gemeinsame Innovationskultur klingt gut, und in manchen grenzüberschreitenden Rechtsgebieten wächst sie schon ganz von selbst. Im Klimarecht zum Beispiel: Klimakläger:innen übernehmen Argumente, Beweise und Strategien aus Verfahren in anderen Ländern, Richter:innen zitieren Urteile aus ganz unterschiedlichen Rechtsordnungen. MELINA DE BONA und BENJAMIN FRANTA (EN) meinen deshalb: Gerichte und Prozessparteien weltweit sollten genau hinschauen, wenn der US Supreme Court im Fall Suncor Energy entscheidet, der am 5. Oktober 2026 verhandelt wurde.

Vier Tage später verklagten die brasilianische Bundesstaatsanwaltschaft und der Umweltverband Instituto Preservar Shell Brasil. Sie fordern Schadensersatz für die Überschwemmungen 2024 in Rio Grande do Sul. Damit ziehen nun auch in Brasilien staatliche Stellen gegen fossile Konzerne vor Gericht. ALESSANDRA LEHMEN (EN) fragt, ob sich eine Klimakatastrophe nach brasilianischem Umwelthaftungsrecht einem einzelnen Konzern zurechnen lässt.

Außerdem haben wir diese Woche unser Symposium „Thinking Machines, Thinking Lawyers“ (EN) fortgesetzt. ADAM CHILTON, ARTHUR LANGLOIS, JAN-ULRICH DITTMER und MILA VERSTEEG zeigen: Große Sprachmodelle erfassen einfache verfassungsrechtliche Fakten zuverlässig – sobald sie Begriffe auslegen müssen, scheitern sie aber und können Expert:innen deshalb nicht ersetzen. ANMOL JAIN fragt, warum die Rechtswissenschaft KI zum Polieren von Texten erlaubt, aber nicht zum Entwickeln von Ideen. GIOVANNI DE GREGORIO kritisiert, dass Universitäten und gerade juristische Fakultäten in Europa noch nicht wissen, wie das Jurastudium im KI-Zeitalter aussehen soll. KARAITIANA TAIURU zeigt, warum KI indigenes Recht nicht erkennen kann: Es werde mündlich weitergegeben, beruhe auf Beziehungen und sei an Orte gebunden. Eine KI, die nur aus Texten lernt, sei dafür von Grund auf blind.

Red Sprites hat man übrigens jahrzehntelang als Hirngespinste abgetan, bis 1989 eine Kamera zufällig einen einfing. Die Sprites waren die ganze Zeit da. Uns fehlte nur ein Instrument, mit dem wir sie sehen konnten.

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Das Jahr 2025 auf dem Verfassungsblog

„2024 war ein schreckliches Jahr, zum Bersten gefüllt mit Krieg und Verbrechen und beispiellosen Triumphen der globalen autoritären Wende.“ So stand es vor einem Jahr in unserem Jahresbericht. Für 2025 könnten wir den Satz gleich weiterverwenden: „Der Sturm hat nicht nachgelassen.“

Jetzt ist unser Jahresbericht 2025 erschienen. Er zeigt, was bei uns über und gegen diesen Sturm (und andere) entstanden ist: 1.014 Beiträge von 972 Autor:innen, darunter 19 Blog-Symposien und 42 Editorials wie dieses, dazu zwölf Verfassungsbooks und der Abschluss unseres Justiz-Projekts. Getragen hat uns dabei eine Community, die größer und robuster ist, als es in diesen düsteren Zeiten oft scheint: 1.059 Einzelspender:innen und 76 institutionelle Förderer haben uns 2025 unterstützt. Und nicht zuletzt Sie, unsere Leser:innen: Fast 5 Millionen Seitenzugriffe verzeichnete die Webseite, mehr als 75.000 Menschen folgen uns auf den Social-Media-Kanälen, 17.000 haben diesen Newsletter abonniert. Das macht Mut. Und dafür sind wir dankbar.

Den Jahresbericht 2025 finden Sie hier.

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The legal academy, and perhaps many other fields, is at a curious juncture. We have largely accepted AI as a tool for refinement—for polishing language, organising footnotes, checking citations, and formatting documents to meet journal specifications. These uses are increasingly being normalised, particularly because they democratise access to professional presentation standards, level the playing field for non-native speakers, and free scholars from mundane but time-consuming tasks to focus on substantive analysis. AI, in this limited role, functions as an equaliser and an efficiency engine.

Yet we have drawn a bright line. AI must not be used for ideation, argument development, and initial writing. One can test arguments with AI-based platforms, probe for weaknesses, and refine logic through dialogue with these systems. However, the generation of core ideas and legal reasoning must remain human, and writing must remain distinctly personal. This boundary has already become something of a professional orthodoxy, and is often repeated in editorial guidelines, conference discussions, law school policies, and informal conversations.

But is this the right standard to adopt? I want to suggest that it may be time to critically interrogate this boundary to question whether our assumptions about authorship, originality, and value in legal scholarship can withstand the technological forces reshaping our field. The following arguments do not call for abandoning this distinction entirely, but to seek a deeper rethink of the commonly accepted positions.

The Inevitability of Indistinction

Let’s start with a practical problem. The line between human-generated and AI-generated content is becoming increasingly difficult to discern, and this difficulty is only going to intensify. As AI platforms start to generate responses following set identifiable patterns, it is simultaneously giving rise to another set of platforms involved in humanising such texts. As these systems become more sophisticated—as they are trained on more comprehensive datasets, develop more nuanced understanding of legal reasoning, and learn to mimic not just style but analytical frameworks—detecting their involvement will become nearly impossible. We may establish disclosure requirements and honour systems, but enforcement will prove elusive. The technology simply will not cooperate with our categorical distinctions.

This is also more than a mere technical problem. It raises a deeper normative question. If we cannot reliably identify AI-generated scholarship, what exactly are we trying to protect? If a piece of legal analysis is novel, methodologically sound, analytically rigorous, and contributes meaningfully to doctrinal understanding, does it matter whether its core arguments emerged from human cognition or computational processes? Does it matter that it was primarily authored by a human? Our instinctive answer is “yes, of course it matters.” But why?

There is another dimension to this enforcement problem, i.e., the erosion of trust. When we commit ourselves to policing the boundary between human and AI authorship, we inevitably create a culture of suspicion where every innovative argument becomes suspect, and every elegant formulation invites scrutiny. Every piece of scholarship that demonstrates unusual comprehensiveness or analytical sophistication could trigger the question: Did a human really write this? We are training ourselves, in other words, to ask “who wrote this?” before we ask “is this argument sound?” I, of course, note that AI detection may be relatively easy in 2026, largely because its responses tend to be exactly opposite to what I claim here (as people tend to call it, “AI slop”), making their hollowness easy to identify. However, as systems evolve and develop further, it is not hard to imagine a near future where AI responses shed their hollowness and become very sophisticated and increasingly harder to identify.

This culture of suspicion has corrosive effects. It diverts our attention from substantive evaluation to a kind of authentication exercise. In other words, scholarly discourse risks devolving into procedural policing rather than rigorous engagement with ideas. We become less trusting of our colleagues, more paranoid about academic integrity, more focused on detecting violations than on advancing knowledge. The academy, which depends on a baseline of trust and good faith engagement, then becomes characterised by doubt and verification exercises.

Moreover, if we cannot reliably enforce this distinction anyway, as sustained technological advancement suggests, then this erosion of trust serves no constructive purpose. We are paying a high social cost to maintain an increasingly unidentifiable boundary. This suggests we may be asking the wrong question entirely. Instead of obsessing over “who wrote this?”, perhaps we should be asking “what is legal scholarship for?”

The Purpose Question

Consider what we understand legal scholarship to be for. At its core, legal research exists to help us organise our collective social life better. It is focussed on, among other things, clarifying doctrinal confusion, resolving interpretive disputes, identifying normative tensions, proposing regulatory frameworks, critiquing power structures, and illuminating path dependencies in legal development. The purpose is, therefore, instrumental. We produce scholarship not as an end in itself, but as a means to improve legal systems and, ultimately, human flourishing within those systems.

If this instrumental understanding is correct, and if AI-assisted scholarship can help us accomplish these purposes, why should we resist? (To reemphasise, I am concerned with the positive possibilities of AI systems, and not the slop that it often generates). In other words, why should we value a less insightful human-generated analysis over a more illuminating AI-generated one? The analogy to earlier technological transitions may be instructive here.

When legal research migrated from physical libraries to online databases, we did not mourn the loss of manual card catalogues (at least not today) or view digital search as somehow less authentic. Instead, we recognised that accessibility to sources freed researchers to focus on analytical depth, interpretive sophistication, and normative judgment. The shift from books to databases changed research methodology, certainly, but it did not diminish the value of legal scholarship. If anything, it raised expectations as researchers could no longer claim ignorance of relevant materials that comprehensive database searches would have revealed. The transition to AI-assisted research might follow a similar trajectory. Just as databases ensured that scholarship would be judged more by analytical quality than by exhaustive manual source-gathering, AI might shift expectations again.

The Publisher-AI Partnership and Its Implications

The scale of what is happening behind the scenes deserves greater attention. In 2024 and 2025, publishers have signed licensing deals worth millions of dollars with AI companies, granting access to vast catalogues of academic journals, books, and specialised content.¹⁾ The Financial Times, Reuters, Springer Nature, The Associated Press, and countless academic publishers are all making their archives available to train large language models. Some estimates suggest the global AI in publishing market will grow from $2.8 billion in 2023 to $41.2 billion by 2033.²⁾

What this means, practically, is that AI systems will soon have access to effectively the entire corpus of published legal scholarship, across jurisdictions and centuries. No human legal scholar, no matter how brilliant or industrious, could possibly read and retain this volume of material. The comprehensive knowledge that AI systems will possess is fundamentally different in kind, not just degree, from human expertise. Moreover, the possibility for legal research emerging from such databases is unimaginable. It promises to free researchers from constraints emerging from several access restraints, including that of ignorance of knowledge beyond what is immediately available, the need for financial commitments to travel to multiple jurisdictions, and that of language. The same applies equally to the communication of research outcomes.

Setting aside copyright concerns, questions of publisher ethics, and equitable access to such resources for all for a moment —though these obviously matter greatly and need our immediate focus—we must acknowledge the sheer analytical potential this represents. An AI system with access, for instance, to the complete archive of constitutional law scholarship could identify doctrinal patterns, trace conceptual evolution, map argumentative genealogies, and spot contradictions across hundreds of thousands of texts in ways that no individual scholar ever could. It would be wrong to say that it results in replacing human judgment. Rather, it enables forms of analysis that were previously impossible.

The Cultural and Contextual Caveat

I do not mean to suggest that AI can do every kind of legal research. Much legal scholarship requires deep understanding of specific cultural contexts, historical contingencies, social practices, and power dynamics that AI systems cannot yet fully grasp. Constitutional interpretation, for instance, often turns on culturally embedded understandings of dignity, equality, or liberty that resist reduction to textual patterns. Legal anthropology, socio-legal studies, critical race theory and many other approaches depend on contextual knowledge and lived experience that current AI cannot replicate.

Law, being an enterprise to organise and regulate society, is fundamentally shaped by human experience. As academics and practitioners of constitutional design have long recognised, no single institutional or structural design can guarantee similar results across different countries. Context matters. Culture matters. Experience matters. Original thinking to solve our problems matters. Thinking differently matters. Many of the guiding legal theories and doctrines that we use today globally were the result of human ingenuity and an attempt to solve human problems while being part of society and deeply understanding its people. AI is just not there yet.

But consider fields like insolvency law, contract law, tax law, international finance regulation, environmental law, and competition law. These areas certainly have cultural dimensions, but they also operate according to commonly shared goals, technical frameworks, and analytical methods that transcend particular cultural contexts. In such fields, where legal reasoning follows more standardised patterns and draws on more universal principles, AI’s potential is considerable. Similarly, AI can be of great assistance for those engaged in cataloguing archival work, drawing statistical results, and tracing patterns from empirical findings.

Hence, while it is true that we cannot yet write off the value of human authorship, it should not automatically translate into an argument that AI-generated works must be treated with less value. It would be a worthwhile research study to examine areas where AI presents the potential to transform research and knowledge. It would also be interesting to understand how effective AI is at innovation. If one were to clearly describe the status quo and a societal problem, could AI develop or suggest novel solutions? Could AI not just reiterate and repackage the information fed to it, but build upon it? If those solutions are workable, how should we treat that knowledge?

Reframing the Standard: From Authorship to Accountability and Method

If we are to move beyond our current resistance to AI-generated research, we need a different framework for evaluation. One way could be to shift our focus from authorship to two alternative criteria: accountability and methods.

Accountability: Despite AI-led generation of content, the human author must remain accountable for the work that is produced and published. Just as we do not grant academic freedom without expecting scholars to meet professional standards and submit to peer review, we should not accept AI-generated scholarship without clear human accountability for its quality, accuracy, and contribution. The scholar using the tool bears responsibility for the final product.

Methods: Legal scholarship has established methodological standards, including evidence-based reasoning, logical coherence, engagement with counterarguments, citation of sources, and transparency about normative commitments. Any scholarship, whether human-generated, AI-assisted or AI-generated, must meet these methodological requirements.

If we focus on accountability and methods rather than on the percentage or stage of human involvement, we can develop evaluation criteria that are technologically neutral but substantively rigorous. A piece of AI-generated legal analysis that is methodologically sound, acknowledges its limitations, engages seriously with existing doctrine, and contributes new insights should, under this framework, be considered acceptable. A piece of human-generated analysis that fails these standards should not be.

An Invitation to Dialogue

My comments must not be taken as arguments for immediately embracing AI-generated legal scholarship without reservations or safeguards. I am not claiming that all concerns about authenticity, originality, or human judgment are misguided. What I am suggesting is that our current consensus—AI for refinement, yes; AI for ideation and argument, never—may need to be interrogated more rigorously than it has been. We should be having difficult conversations about what we value in legal scholarship and why. Is it the human labour of thinking? The originality of insight? The contribution to collective understanding? The methodological rigour? The accountability structure? Different answers will lead to different frameworks for evaluating AI’s role.

Perhaps most importantly, we need to recognise that this debate is not only about AI. It is also about what legal scholarship is for, what makes it valuable, and how we ensure that it continues to serve its core purpose of helping organise collective life better, illuminating legal questions that matter, and contributing to human flourishing within systems of law. If AI can help accomplish those purposes, then we need better arguments than “it’s not human” to justify its exclusion.

Irrespective of where one stands on this debate, one cannot resist adjustments to AI. The adoption may be incremental, but it is undeniable. Some might argue for careful, staged integration by limiting AI use to specific functions. This approach has merit and may prove prudent. But whichever path we choose, it is important that we remain comfortable setting aside our conventional positions and thinking differently about both possibilities and threats.

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Der aktuelle Bericht und die niederländische Rechtslage

Die Niederlande sind grundsätzlich recht liberal gegenüber aktiver Sterbehilfe eingestellt. 2024 haben sie mit einer Gesetzesreform aktive Sterbehilfe unter sehr engen Kriterien auch für Kinder zwischen 1 und 12 Jahren erlaubt. Seitdem ist aktive Sterbehilfe auch für Kinder legal, die offensichtlich noch nicht autonom über ihren Tod entscheiden können – ein weltweiter Präzedenzfall. Nach dem sog. Groninger Protokoll konnten bereits vor der Reform seit 2005 Neugeborene unter einem Jahr aktiv euthanasiert werden, wenn zwei Ärzte unabhängig voneinander „unerträgliches Leiden ohne Hoffnung auf Besserung“ feststellten und weitere Voraussetzungen erfüllt waren – eine Regelung, die unter dem neuen Gesetz fortbesteht (Art. 7). Bereits im Reformprozess wiesen insbesondere Behindertenrechtsbewegungen auf problematische Wertungen des Gesetzes hin.

Der nun veröffentlichte Bericht schildert die wohl erste Anwendung des neuen Gesetzes auf ein Kind im Alter von etwa zwei Jahren. Infolge einer Frühgeburt und Sepsis entwickelte das Kind massive Hirnschäden, schwere Zerebralparese und Epilepsie und litt unter erheblichen Atemproblemen. Nachdem die Eltern aufgrund des fortschreitenden Leidens um eine Beendigung des Lebens gebeten hatten, führte ein Arzt die aktive Sterbehilfe durch. Die niederländische Staatsanwaltschaft stellte anschließend fest, dass der Arzt die gebotene Sorgfalt eingehalten hatte, sodass keine strafrechtliche Verfolgung eingeleitet wurde.

Das Recht auf selbstbestimmtes Sterben im Völkerrecht

Das Recht auf selbstbestimmtes Sterben hat einen offensichtlichen Würde- und Autonomiekern: Die Entscheidung über das eigene Lebensende ist Ausdruck persönlicher Selbstbestimmung, die ihrerseits in der Menschenwürde wurzelt und daher vor Fremdbestimmung geschützt werden muss. Oft wird dieser Kerngehalt angeführt, um ein solches Recht in bestehende Konventionen hineinzulesen (z.B. hier). Auch das Bundesverfassungsgericht hat 2020 ein Recht auf selbstbestimmtes Sterben aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG abgeleitet (Rn. 202 ff.), also ebenfalls aus einem Zusammenspiel von Autonomie und Würde. Die nationalen Gesetzeslagen dazu unterscheiden sich aber stark. Deshalb überrascht es nicht, dass internationale Spruchkörper zurückhaltend sind, ein solches Recht als verbindlich anzuerkennen. So hat der EGMR zwar betont, dass die Entscheidung über das selbstbestimmte Sterben grundsätzlich in den Schutzbereich des Rechts auf Privatleben (Art. 8 EMRK) fällt. Zugleich betonte der Gerichtshof aber auch den weiten Ermessensspielraum von Staaten in der Frage, ob und wie sie aktive Sterbehilfe legalisieren wollen (z.B. Haas v. Switzerland, Rn. 51 ff.).

Es sprechen gute Gründe für eine progressive Lesart menschenrechtlicher Schutzstandards, die ein solches Recht auf selbstbestimmtes Sterben verbindlich stützen – nicht nur, aber auch unter der BRK. Nachdem lange ein medizinisches Verständnis von Behinderung dominierte, das Behinderung primär als individuelles Defizit und Gegenstand medizinischer Behandlung oder fürsorglicher Unterstützung betrachtete, hat sich inzwischen ein menschenrechtliches Verständnis durchgesetzt. Dieses versteht Behinderung nicht primär als Folge individueller Beeinträchtigungen, sondern als Ergebnis ihres Zusammenwirkens mit gesellschaftlichen Barrieren. So rückt insbesondere die autonome Rechtssubjektivität von Personen mit Behinderung in allen Lebensbereichen in den Mittelpunkt, auch die selbstbestimmte Beendigung des eigenen Lebens.

Gleichzeitig hat sich das Menschenrechtsmodell auch für individuelle negative Erfahrungen von Behinderung, wie z.B. chronische Schmerzen, geöffnet. Beides spricht dafür, dass die BRK nicht grundsätzlich mit aktiver Sterbehilfe unvereinbar ist.

Die BRK versteht Autonomie jedoch keineswegs als Unabhängigkeit. Vielmehr kann gerade unterstützte Entscheidungsfindung Autonomie erst ermöglichen. Gleichzeitig lehnt der BRK-Ausschuss eine stellvertretende Entscheidungsfindung ab (Rn. 26 ff.), bei der Dritte für die Betroffenen entscheiden und sich dabei an deren vermeintlichem Wohl orientieren. Denn solche externen Entscheidungen sind mit dem menschenrechtlichen Modell von Behinderung nicht vereinbar: Sie erkennen die betroffene Person nicht als eigenständiges Rechtssubjekt an, indem sie deren Willen und Präferenzen paternalistisch durch eine fremde Bewertung ihres vermeintlich besten Interesses ersetzen. Unterstützung darf also nicht dazu führen, dass die Entscheidung letztlich über den Kopf der betroffenen Person hinweg von anderen getroffen wird, wie auch die Haltung des Ausschusses zur Sterbehilfe verdeutlicht.

Bisher hat sich der Ausschuss nicht pauschal gegen jede Form aktiver Sterbehilfe ausgesprochen, seine Kritik jedoch zunehmend auf die Bedingungen und den strukturellen Rahmen ihrer Ausgestaltung konzentriert. Bereits in seinen ersten abschließenden Bemerkungen gegenüber Kanada wies er zum Beispiel darauf hin, dass Art. 10 CRPD ausreichende Schutzvorkehrungen und alternative Möglichkeiten verlangt, insbesondere durch angemessene Palliativversorgung und Unterstützungsleistungen (Rn. 23-24). In seinen jüngsten abschließenden Bemerkungen von 2025 kritisierte er darüber hinaus die Ausweitung des kanadischen Sterbehilfegesetzes über Fälle hinaus, in denen ein zeitnahes Eintreten des natürlichen Todes anzunehmen war. Die Erweiterung beruhe auf ableistischen Vorstellungen, wonach „Leiden“ der Behinderung selbst inhärent sei, und ignoriere die Rolle von Ungleichheit und Diskriminierung bei der Entstehung und Verstärkung von Leid (Rn. 19-20). Insbesondere empfiehlt der Ausschuss nachdrücklich, das kanadische Gesetz nicht auf „reife Jugendliche“ zu erweitern, begründet dies jedoch nicht näher (Rn. 20(b)).

Damit scheint der Ausschuss solche Regelungen insbesondere dann für problematisch zu halten, wenn sie das Stereotyp perpetuieren, dass Behinderung zwangsläufig unerträgliches Leid bedeute. Gemäß Art. 3(d) BRK ist ein Leitprinzip der Konvention, Behinderung als Teil menschlicher Diversität zu akzeptieren. Die Norm verpflichtet Staaten, Behinderung als „neutralen“ Status anzuerkennen und sie nicht per se mit Leid und Tragik gleichzusetzen. Genau das passiert im Euthanasie-Kontext jedoch schnell: Die Regelungen gewähren nicht grundsätzlich jeder Person das Recht auf eine autonome Entscheidung über die Beendigung des eigenen Lebens, sondern nur bestimmten Personengruppen, deren Leben als besonders qualvoll oder tragisch konstruiert wird. Euthanasiegesetze, die auf bestimmte Krankheiten oder Behinderungen abstellen, verallgemeinern und legitimieren damit diese ableistischen Stereotype.

Ableismus im niederländischen Sterbehilfegesetz

Das niederländische Gesetz über Spätabtreibungen sowie Beendigung des Lebens bei Neugeborenen (und Kindern unter 12) unterscheidet sich in einem Aspekt wesentlich von Regelungen in anderen Staaten: Indem es aktive Sterbehilfe für nicht einwilligungsfähige Säuglinge und Kinder ermöglicht, basiert die Entscheidung über die Beendigung des Lebens nicht mehr auf einer autonomen, internen Lebensqualitätsbewertung der betroffenen Person, sondern zwangsläufig auf einer externen Bewertung durch Dritte. Solche externen Bewertungen darüber, welches Leben lebenswert ist, sind nach den Wertungen der BRK höchst problematisch und besonders anfällig für ableistische Wertungen (s. dazu im Kontext selektiver Abtreibungen hier).

Der BRK-Ausschuss hat 2024 in seinen abschließenden Bemerkungen gegenüber den Niederlanden noch darauf hingewiesen, dass die Reform des Euthanasie-Gesetzes sicherstellen müsse, dass Menschen mit intellektuellen und/oder psychosozialen Behinderungen ihre informierte Einwilligung frei und ohne unzulässige Einflussnahme durch Dritte äußern können (Rn. 26(b)). Gerade dies ist bei Kindern bis zu einem bestimmten Alter aber grundsätzlich nicht möglich, wie der niederländische Bericht selbst zu akzeptieren scheint. So heißt es dort: „ Given that the child was unable to indicate or confirm in any way whatsoever that they experienced their suffering as unbearable the physician had to rely on his own observations, the parents’ observations and those of all the specialists he had contacted.“ Völkerrechtlich ist zwar grundsätzlich anerkannt, dass Eltern die Interessen und das Wohl ihrer Kinder unter Berücksichtigung ihrer zunehmenden Reife stellvertretend wahrnehmen (vgl. etwa Art. 5 und 18 Kinderrechtskonvention). Allerdings orientiert sich die Entscheidung über die Sterbehilfe bei nicht einwilligungsfähigen Kindern am vermeintlichen Wohl des Kindes statt an dessen eigenem Willen und Präferenzen. Dies stellt eine Form der stellvertretenden Entscheidungsfindung dar, die nach dem Verständnis des BRK-Ausschusses grundsätzlich nicht mit der Konvention vereinbar ist. Der Kinderrechtsausschuss hat die vorherige niederländische Rechtslage, nach der Kinder ab 12 Jahren Sterbehilfe in Anspruch nehmen konnten, daher zwar mehrfach kritisch bewertet (2004, 2009, 2015), insbesondere mit Blick auf Schutzmechanismen und die Kontrolle der Eigenverantwortlichkeit der Entscheidung. Das Verfahren nach dem Groninger Protokoll in Bezug auf Säuglinge hat der Ausschuss dabei als besonders problematisch eingestuft (Rn. 33).

Darüber hinaus verdeutlicht der niederländische Bericht durch die darin reproduzierten ableistischen Stereotype, wie anfällig solche externen Lebens(un)wertentscheidungen für stereotypisierende Begründungsmuster sind. So stellt er u.a. darauf ab, dass motorische und kognitive Fortschritte in der Entwicklung des Kindes vollständig ausblieben und sich der Zustand zunehmend verschlechterte, sodass eine zukünftige eigenständige Lebensführung als ausgeschlossen galt. Deutlicher können sich problematische ableistische Wertungen kaum zeigen: Der BRK-Ausschuss versteht Ableismus als ein Wertesystem, das bestimmte körperliche und geistige Merkmale als Voraussetzung für ein wertvolles Leben betrachtet, Behinderung als zwangsläufig mit Leid und Benachteiligung verbunden versteht und dadurch menschliches Leben abwertet (Rn. 3). Dass der niederländische Bericht eine nicht selbstständige Lebensführung als Leidensindiz wertet, zeigt, wie schnell ableistische Erwartungen an Lebensqualität solche Entscheidungen beeinflussen können. Im Wortlaut noch problematischer heißt es bei der Evaluation des Leidens des Kindes, „[e]very facet of ‚being human‘ in terms of motor skills, behaviour and personality was severely affected, and there would be no improvement“. Diese Formulierung impliziert Entmenschlichung und steht damit in starkem Kontrast zu den Wertungen der BRK, insbesondere zur Achtung der Menschenwürde (u.a. Art. 3(a) BRK). Subjektive negative Erfahrungen des Kindes hat der niederländische Bericht hingegen primär aus den medizinischen Umständen abgeleitet und durch Reaktionen wie unruhigen Schlaf und Weinen des Kindes bestätigt. Sie spielen im Verhältnis zu den erläuterten Beeinträchtigungen jedoch eine eher untergeordnete Rolle. Ausschlaggebend schien hingegen die ableistische Prognose über „very limited possibilities for the child to have positive life experiences“ gewesen zu sein.

Der Bericht zeigt damit deutlich, dass das niederländische Gesetz Eltern und vor allem Ärzten die Möglichkeit gibt, eigene Vorstellungen von Lebensqualität und Lebenswert zu generalisieren und auf das Kind zu übertragen. Bei Säuglingen und sehr jungen Kindern kann außerdem nicht angenommen werden, dass sie überhaupt eine Selbstbestimmungsfähigkeit in dieser Frage ausgebildet haben, auf die sich die Eltern bzw. Ärzte dabei stützen könnten.

Das Gesetz institutionalisiert und legitimiert Lebens(un)wertentscheidungen, indem es die medizinische Feststellung eines aussichtslosen und unerträglichen Leidens verlangt. Jedenfalls bei sehr jungen Kindern lässt sich dabei nicht auf ihren Willen und ihre Präferenzen abstellen, sodass dies kaum ihre Autonomie wahren kann. Hinzu kommt, dass laut dem Bericht genaue Sorgfaltskriterien für Sterbehilfe bei Kindern fehlen. Solange diese Kriterien gesetzlich noch nicht verankert sind, bleibt dem medizinischen Personal ein weiter Ermessensspielraum, der Raum für ableistische Stereotypisierung lässt.

Fazit

Das niederländische Gesetz stellt einen gefährlichen weltweiten Präzedenzfall dar, der Lebens(un)wertentscheidungen legitimiert. Weder dem beteiligten medizinischen Personal noch den Eltern kann oder soll hier ein moralischer oder (völker-)rechtlicher Vorwurf gemacht werden. Vielmehr sind die Niederlande als Vertragsstaat der BRK verpflichtet, die Werte und Pflichten der BRK in ihrer Gesetzgebung zu berücksichtigen. Bei nicht einwilligungsfähigen Kindern beruht die Entscheidung zur Sterbehilfe nicht auf selbstbestimmter Autonomieausübung, sondern notwendig auf Fremdbestimmung. An die Stelle des eigenen Willens und der Präferenzen des Kindes tritt dessen vermeintliches „Wohl“. Dazu müssen das medizinische Personal bzw. die Eltern das zukünftige Leben und vermeintliche Leiden des Kindes bewerten und gerade dies birgt ein erhebliches Risiko ableistischer Stereotypisierung. Inzwischen öffnen sich immer mehr Staaten einer Liberalisierung der Sterbehilfe, auch Deutschland. Für BRK-Vertragsstaaten sollte die niederländische Regelung zur Lebensbeendigung bei nicht einwilligungsfähigen Kindern eine absolute Grenze markieren.

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I argue that dismissing the matter as “academic” was an abdication of the Indian Supreme Court’s important constitutional function of developing constitutional jurisprudence. The withdrawal of the resolution did not render the case legally infructuous, and the Court improperly exercised its discretion in declining to adjudicate the matter. The Court’s articulation of constitutional rights does not merely resolve the dispute before it, but also provides a basis for future claims by citizens and strengthens the enforcement of those rights. Adjudicating the matter would also have allowed the Court to develop its still nascent jurisprudence on conflicts between constitutional rights and legislative privileges, while providing guidance to future litigants and benches on similar conflicts likely to recur.

Justiciability and Judicial Discretion

In N. Ravi, the Court held that the withdrawal of the resolution meant that the cause of action no longer survived and the matter had therefore become infructuous. It consequently declined to adjudicate the constitutional reference in exercise of the discretion vested in it under Article 136. Importantly, however, a matter becoming infructuous does not constitute a legal bar to adjudication, but reflects a principle of judicial self-restraint. This principle rests on the idea that courts should ordinarily decide live and contested disputes rather than abstract questions.

There are good reasons for exercising this restraint. The development of constitutional jurisprudence ordinarily takes place through the adjudication of disputes between parties, and courts should not decide constitutional questions without sufficient justification merely because they have been raised before them. The Supreme Court also faces an extensive and persistent backlog of cases, making the allocation of judicial time an important consideration. In N. Ravi, the reference had been placed before a seven-judge bench, whose time could otherwise have been devoted to disputes with immediate consequences for the parties involved. Where the underlying dispute has ended and the answer to the constitutional question would no longer affect the parties, declining adjudication may therefore be a legitimate exercise of judicial discretion. The question, however, is whether these considerations justified declining adjudication in N. Ravi, given the nature of the constitutional issue and the likelihood of its recurrence.

However, there may be cases where, although the underlying dispute has ended, the legal question raised still requires clarification. This is illustrated by Subhash Desai v Principal Secretary, Governor of Maharashtra. There, the then Chief Minister Uddhav Thackeray had resigned before the Speaker’s decision, meaning that the rule in Nabam Rebia v. Deputy Speaker that the Speaker cannot decide disqualification proceedings while a resolution for their removal is pending did not apply to the facts before the Court. Nevertheless, the Court referred the correctness of Nabam Rebia to a larger bench, observing that it was “alive to competing considerations” arising from its conflict with observations in Kihoto Hollohan v. Zachillhu and its failure to consider Article 181 and the second proviso to Article 179. This illustrates that the absence of an immediate dispute does not necessarily outweigh the need to clarify an unsettled question of constitutional law.

A similar exception to the requirement of a live controversy is recognised in the US Supreme Court’s doctrine of “capable of repetition, yet evading review”. In Southern Pacific Terminal Co. v. ICC, the Court held that short-lived orders likely to recur should not escape judicial review merely because they have expired. The doctrine has subsequently been applied to recurring disputes such as preventive detention and internet shutdowns, where the impugned measure may ordinarily cease before judicial review can be completed.

This principle should have been considered in exercising the Court’s discretion in N. Ravi. Resolutions passed in the exercise of legislative privilege to restrict free speech are capable of recurring, while the measures imposed pursuant to them may be sufficiently short-lived to evade judicial review. The order directing the 15-day arrest of the journalists in N. Ravi itself illustrates this problem. Such exercises of legislative privilege are not merely hypothetical. In 1964, after a citizen distributed pamphlets accusing a member of the Uttar Pradesh Legislative Assembly of corruption, the Assembly ordered that he be imprisoned for contempt. More recently, the Maharashtra Legislative Assembly initiated privilege proceedings against Kunal Kamra for satirical speech criticising Eknath Shinde’s change of political allegiance. The possibility of recurring exercises of legislative privilege, coupled with the short duration of the restrictions they may impose, therefore provides a strong reason for departing from the ordinary requirement of a live controversy.

Further, the constitutional requirements for adjudicating the reference were satisfied. Article 145(3) requires a minimum bench of five judges where a case involves a substantial question of law as to the interpretation of the Constitution. In Chunilal Mehta v. Century Spinning & Manufacturing Co. Ltd., the Court held that a question of law is substantial where it materially affects the rights of the parties or is of general importance, and where it is either unsettled by decisions of the Supreme Court, difficult to resolve, or admits of alternative views.

The reference in N. Ravi plainly raised a question of constitutional interpretation concerning the interplay between Article 194(3) and Article 19(1)(a). The orders referring the matter first to a five-judge bench and subsequently to a seven-judge bench also recognised that the question “had very wide ramifications”. Although M.S.M. Sharma v. Sri Krishna Sinha had previously considered the relationship between legislative privilege and freedom of speech, the conflicting observations in Special Reference No. 1 of 1964 demonstrated that the law remained neither settled nor free from difficulty. The constitutional question therefore satisfied the threshold for adjudication, making the Court’s decision to decline review a matter of judicial discretion rather than constitutional necessity.

The Constitutional Function of Adjudication

In dismissing the matter as a mere “academic exercise”, the Court overlooked two considerations. First, the gravity of the underlying incident. Had the Supreme Court not intervened, the resolution would have resulted in the arrest of The Hindu’s journalists, directly curtailing their personal liberty. This assumes particular significance because the speech in question was made in the course of the journalists’ professional duties in criticising the government, a core function of the press. The serious consequences of such a restriction, including its potential chilling effect on free speech, should have warranted adjudication by the country’s highest constitutional court. These concrete harms suffered by the journalists cannot be undone by the subsequent withdrawal of the resolution.

Second, and more importantly, the function of the Supreme Court is not limited to deciding the dispute between the parties before it. In adjudicating individual disputes, it also articulates and develops the constitutional rights of citizens. Through the system of precedent, the Court builds upon its existing jurisprudence and performs an important expressive function by clarifying the scope and content of constitutional rights. The constitutional reasoning developed in individual cases can then provide the basis for future claims by litigants seeking to enforce those rights.

This function has been fulfilled by constitutional benches of the Court even where the immediate dispute had ceased to have practical consequences. In Rameshwar Prasad v. Union of India, fresh elections to the Bihar Legislative Assembly had already been notified by the time the judgment was delivered. Nevertheless, the Court held the dissolution of the Assembly under Article 356 unconstitutional, while declining to exercise its discretion to restore the dissolved Assembly. Similarly, in S.R. Bommai v. Union of India, the nine-judge bench proceeded to settle the law on Article 356 even though elections had already been held in Karnataka by the time the case was decided in 1994 and Bommai’s government, dismissed in 1989, could no longer be restored.

Sita Soren v. Union of India illustrates the limited extent to which the Court had previously addressed the scope of legislative privilege. There, the Court considered whether accepting a bribe to vote in a particular manner was protected by the privilege available to legislators in the discharge of their duties. Although the functional test formulated in Sita Soren may assist in determining the scope of legislative privilege, N. Ravi required the Court to address a distinct question concerning its exercise against citizens. It would first have had to determine whether the exercise of legislative privilege that restricts citizens’ speech is constitutionally permissible. If so, it would then have had to determine the extent to which legislators may restrict citizens’ freedom of speech and the circumstances in which such a restriction constitutes a legitimate exercise of legislative privilege.

Conflicting Constitutional Rights and Privileges

The adjudication of the question referred in N. Ravi would also have helped the Court further develop its jurisprudence on conflicts between constitutional rights and privileges, which remains in its nascent stages. In Mazdoor Kisan Shakti Sangathan v Union of India, the Court had to balance the right of protestors against that of residents. It was held that conflicts between fundamental rights must be resolved by balancing the competing claims in light of the larger public interest. Subsequently, in Association for Democratic Reforms v Union of India (Electoral Bonds case), drawing on the proportionality standard used to test restrictions on fundamental rights, the Court evolved a structured double proportionality standard for resolving conflicts between fundamental rights.

It would therefore have been significant to see how the Court would approach the conflict between citizens’ freedom of speech and expression and the exercise of legislative privilege to restrict that freedom. In particular, it would have clarified whether the Court would apply the structured double proportionality standard developed in ADR, or adopt an approach of ad hoc balancing similar to that in MKSS. Such adjudication would have provided an opportunity to clarify the appropriate methodology for resolving conflicts between constitutional rights and privileges, an issue that is likely to recur before constitutional courts.

Conclusion

The Court’s dismissal of N. Ravi as a mere “academic exercise” came at the cost of an important opportunity for constitutional adjudication. The dispute was not only capable of recurring, but raised unresolved questions concerning the protection of free speech, the constitutional role of the Court, and the relationship between legislative privilege and fundamental rights. By declining to adjudicate, the Court left these questions for another case, while forgoing the opportunity to provide guidance to citizens, litigants, and future benches. In doing so, it narrowed the constitutional value that adjudication of the dispute could have produced beyond the parties before it.

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Nick Bagley and David Schleicher

Why do Americans love private rights of action? Because we really, really love them, as Diego Zambrano shows in his compelling new book, How Americans Enforce the Law. Today, more than 10,000 statutory private rights of action allow Americans to sue over things as serious as wage theft and as trivial as pet leases. They have an ancient pedigree, stretching back well before the nation’s founding. And they are at the core of basically every twentieth-century legal regime, ranging from securities law to consumer protection to environmental law. 

It’s not just that our love is so intense. It’s that the object of our love is so weird. No other country—not even other countries with a common-law inheritance—relies as heavily as we do on private litigation to enforce statutes.  (Will McAvoy can add a fourth category of things the U.S. leads the world in!)  

There’s so much to like about the book. One choice example is Zambrano’s takedown of a leading explanation for why we have so many private rights of action: Sean Farhang’s The Litigation State. As Farhang tells it, legislatures adopt private rights of action when they don’t trust the executive branch to enforce the law. Tapping plaintiffs’ lawyers to do the enforcement work, the story goes, allows the party that controls the legislature to bypass executive machinery that is, or may become, controlled by the other party. 

Farhang’s  explanation may have held water for Congress in the 1960s and 1970s. But is it true for Congress today? Of even greater consequence, is it true for state legislatures, which are responsible for the huge majority of private rights of action in the United States? 

Zambrano ran the numbers, and argues the answer is no. Legislatures pass private rights of action during divided government and undivided government. They pass them when they’re controlled by Republicans and when they’re controlled by Democrats. 

They pass them, Zambrano argues, because private rights of action are an inherited Anglo-American legal tradition; because the fragmentation of the American state, both horizontally and vertically, puts a premium on tools that can bypass governance bottlenecks; because the plaintiffs’ bar is a potent political force; and because expansive discovery and class action rules make litigation a more potent enforcement tool here than in other countries. This “layered path dependence,” not a story about partisan jostling, offers a better explanation for why we love private rights of action. 

One keen insight that comes from Zambrano’s book is that Americans don’t distrust government so much as they distrust the bureaucratic monopoly of enforcement. After all, he says, courts are just a special type of government agency, not some kind of state-free workaround. 

But courts are special—which brings us to one blind spot in Zambrano’s account. He’s interested in understanding why legislatures create private rights of action to enforce a given legal rule. It’s natural, then, that he wants to hold the rule constant. But delegating to courts will predictably affect the content of legal rules. That’s especially true in the states, with their frequently elected judiciaries. 

Consider one example from Michigan. In 1976, Michigan adopted a consumer protection law that included a private right of action. It was one of a rash of similar laws prohibiting “unfair and deceptive practices” (UDAP) that, Zambrano tells us, were adopted around the same time in every state in the country (p. 74). 

But the story of the law’s development didn’t stop with the law’s enactment. In 1999, a Republican-controlled Michigan Supreme Court read the law so narrowly that it might as well have been wiped from the books. There things stood for a quarter-century—until this past July, when the Michigan Supreme Court, now firmly in Democratic hands, overruled that decision. 

And so an initially strong UDAP law became a weak UDAP law, only to spring back into a strong UDAP law again. It would be odd to center the Michigan legislature in telling this story. Yes, it created the initial cause of action. But the shape that the cause of action took—the work that it did in the world—has largely been dictated by judges who, it turned out, had a lot of latitude to adjust the law to suit their policy preferences and the felt needs of the time. 

This story isn’t unusual. The National Environmental Policy Act famously includes no cause of action. That didn’t stop the courts from deciding, contrary to Congress’s intent, that it was the judiciary’s duty to enforce the law “to the fullest extent possible.” Likewise, courts have been instrumental in shaping the Securities and Exchange Act, including by inferring the very cause of action that Zambrano (correctly) says is instrumental to the functioning of securities law. In 1975, the Supreme Court called the 10b-5 lawsuit “a judicial oak which has grown from little more than a legislative acorn.” Five decades later, the Court would use exactly the same metaphor to describe NEPA. 

Early in his book, Zambrano says that he’s focused on “statutory private enforcement” (p. 30), not the common law. But the presence of all these judicial oaks raises the question whether our common-law inheritance may play a greater role in the story than Zambrano allows. For better or worse, judges in the United States have been pioneers not only in enforcing the law, but in making it. They are often closer to lawmaking partners than legislative agents. (Indeed, many state statutory rights of action are codifications or modifications of common law claims.) And we Americans seem to like that—or at least our judges and trial lawyers do. 

What should we make of that? Zambrano is alive to the ways that private enforcement privileges repeat players with the resources and the wherewithal to sue to protect their rights. He’s likewise alert to how hyperlitigation from self-interested parties can run counter to the public interest. His chapter on why private rights of action under environmental laws, particularly California’s Environmental Quality Act, makes this clear. But he doesn’t tell us much about the virtues or vices of empowering judges to make the law. 

Asking that question would open some interesting lines of inquiry. Zambrano says that private rights of action can reduce the risk that a regulatory regime might be stunted by bureaucratic capture or quiet agency defunding. But does that analysis hold with the same force once you consider that state court judges can be captured too? As Einer Elhauge has famously argued, litigation and legislation are both riddled with public choice problems. Variable lawyer quality, different litigation appetites, strategic settlements, and the internal contradictions of mass litigation give rise to similar problems as lobbying muscle and collective action problems for groups in politics. Should it worry us that trial lawyers bankroll the campaigns of Democratic judges? That business groups support their Republican opponents? Or is the diversification of avenues of influence sufficient to blunt the concern? Are these the same or different questions than we ask about the merits of judicial deference to agency interpretation of statutes? 

You might also worry about placing decision-making authority in state court judges.  Regulatory bodies can be sclerotic and underfunded. So can courts. Further, state trial courts frequently represent political settlements reached long ago, as intellectual changes do not filter down to the local political bodies that often control judicial election and appointment. In land use litigation, state trial courts have become entrenched opponents of development, representing NIMBY ideas that are now well outside of elite and bipartisan consensus. Further, the sheer number of judges and the ability of litigants to choose their fora in many instances may lead to less coherent policy answers than would a regulatory solution, for good or for ill. 

Finally, one might wonder whether there is some interaction between the use of private rights of action and weak state capacity. Would state and localities underfund agencies if they did not have as easy recourse through private rights of action to a vast private bureaucracy of litigators? 

None of this detracts from Zambrano’s account, of course. It just adds a layer of complexity to a story that was already plenty complex. 

Nicholas Bagley is a professor at the University of Michigan. You can reach him by e-mail at nbagley@umich.edu. David Schleicher is a professor at Yale University. You can reach him by e-mail at david.schleicher@yale.edu.

The Electoral Reform

The Italian system of government has always suffered from extreme instability. Ruling parties from both sides of the aisle, over the years, have put forward their proposals to overcome this problem and ultimately reduce the number of alternating executives – so far 68 in 80 years. Giorgia Meloni, in her 2022 campaign, proposed her own ambitious constitutional reform to overhaul the country’s institutional makeup. In 2023, the government introduced a constitutional reform bill to directly elect the prime minister, and automatically grant the winning party 55% of seats in Parliament. Meloni called this “the mother of all reforms”. However, the proposal was not pursued further.

After the failed constitutional reform concerning the judiciary, the electoral reform was introduced as ordinary legislation. Yet, it did not lack its setbacks. In July 2026, the provisional text was rejected by the Chamber of Deputies, where many in the governmental coalition voted with the opposition. Moreover, it was subject to several amendments to remove blatantly unconstitutional provisions. Nonetheless, the revised bill was approved in October 2026. Nicknamed “Stabilicum”, after its objective of improving the stability of the executive, the law’s main feature is its proportional system boosted by a “majority bonus”.

Furthermore, the reform seeks to fulfil the promise of more direct choice in representatives by allowing voters to indicate their preferred candidates for individual seats (to a certain extent) and it demands that parties/coalitions indicate the name of their candidate for prime minister on the ballot.

Additionally, the reform imposes additional burdens on new parties seeking to participate in elections, changes to how representatives of Italians residing abroad are elected, and potentially undermines gender balance on the ballot.

On the bright side, however, the reform newly allows persons temporarily living away from their legal residence (such as students going to university in a different city) to vote where they are staying.

Overall, this is a modest proposal compared to what was announced and feared years ago. Nevertheless, it is important to recognise the reform’s potential shortcomings, especially in anticipation of the Constitutional Court’s pronunciation on the matter.

The Contested Majority Bonus

The concept of majority bonus is highly controversial. On one hand, its legacy is associated with Mussolini, who was the last head of government to implement this policy at the national level, paving the way for his dictatorship. It is also reminiscent of a similar infamous feature in the Hungarian electoral system, as designed by Viktor Orban during his autocratic turn, whereby a relative majority of the vote (i.e. under 50%) can become a 2/3 supermajority in parliament. On the other hand, however, this system has been successfully in use for over a decade at the regional and municipal level in Italy, improving governability by removing deadlocks.

The main concerns relate to distorted representation, increased polarization, and executive overreach. Firstly, from the perspective of representative democracy, the majority bonus seems to undo much of what the (re)introduction of preference votes and the naming the prime ministerial candidate on the ballot were meant to achieve. The extra seats would be filled by lists/candidates who did not win enough votes on their own but entered Parliament indirectly through the “bonus” back door. This sits uneasily with the internal logic of the reform, namely, having more direct representation.

Secondly, in the highly fragmented Italian political system, the initial proposal that a relative majority (usually at around 35-37% at best) could occupy 55% of the seats appeared considerably disproportionate. Such majority would have the power to adopt constitutional amendments, elect the President of the Republic, and appoint judges to the Constitutional Court.

The law that passed through Parliament, however, is a much more tempered version of these initial aspirations. The threshold for accessing the bonus has been set at 42% of the consensus for a party or coalition in both chambers. The bonus itself is a maximum of 70 extra seats in the Chamber of Deputies and 35 in the Senate, which amounts to a 56% majority. Moreover, the maximum number of deputies and senators obtained through the bonus is 220 and 113 respectively (out of 600 total seats), meaning that no supermajority can be produced artificially.

However, the law will now have to pass the hurdle of constitutional review. The Constitutional Court already deliberated twice on majority bonuses. In ruling 1/2014, it struck down the proposal due to the absence of a minimum threshold of votes to trigger the award of the bonus. The Stabilicum clears that bar. In ruling 35/2017, the Court found that the majority bonus was not per se unconstitutional. In that case, 40% of the vote would have resulted in a 54% majority, although only in the Chamber. According to the Court, this was not manifestly unreasonable, as it struck a balance between representativeness and sufficient lawmaking power (but was nonetheless rejected via referendum). It remains to be seen whether a bonus that applies in both Chambers, with a higher threshold but also a larger share of seats, will pass the reasonableness test the Constitutional Court set out in 2017.

Other Problematic Provisions

Even though the majority bonus is the most eye-catching provision in the act, there are a number of smaller provisions that do not seem to strike the correct balance between stability and democracy. The reform has raised the threshold for new parties to be able to run in elections from 1,500 to 6,000 signatures per constituency, amounting to up to 450,000 signatures to run nation-wide. No such requirement is necessary for parties already present in Parliament as of 2025. This creates a double standard that is hard to justify. Although it is clear that the reform seeks to move towards a more bipolar system, allegedly for the sake of stability, this provision appears to considerably burden democratic participation.

Additionally, the legislation introduces the gerrymandering of the votes from Italians residing abroad. It does so by abolishing (most) territorial districts, which had been designed to represent the distinct cultural heritage of Italian communities spread across the world. This is predicted to create an advantage for centre-right parties, who tend to have more consensus in the most populous areas and would thus be able to earn most of the 12 seats assigned this way – overturning the traditional success of the centre-left in this area. Interestingly, these seats do not count for the purposes of reaching the 42% threshold. Nonetheless, they would be added on top of the 56% bonus, potentially granting a few extra votes to the majority.

Lastly, the new system that allows parties to lock in their leading candidates for each list does not require a gender balance. As Articles 3 and 51 of the Constitution demand positive efforts towards equal opportunities, the reform’s wording falls short on this particular obligation (although it does require gender balance for other lists and candidates). In a global landscape in which rejecting inclusion has become a hallmark of democratic backsliding, and given Meloni’s role as a champion of this movement, this provision should be seen, at the very least, as a performative anti-feminist move, one that opens the door to potential abuse further down the line.

Stable Only in Name

Despite all these measures, the irony is that the reform is unlikely to build strong majorities which will increase governments’ longevity, trust, and international reliability. Indeed, its key provision, the majority bonus, may not even be activated in the elections of 2027.

At present, no party/coalition is polling close to 42%. The right-wing ruling majority is close but would need to court the votes of a new far-right party, Futuro Nazionale, which has been polling at around 8% while being very critical of the government. Its performance in the upcoming elections is highly unpredictable, and so is whether it will enter into an alliance with the broader coalition.

Meanwhile, the centre-left opposition is trying to form a coalition, the so-called “campo largo”, which brings together several parties seeking to offer an alternative to Meloni. Together they potentially have the votes to win the majority bonus. Yet they disagree on most issues, above all who should be their candidate for prime minister, whom the new law requires them to name before the campaign starts. This could lead to bruising primaries and an overall loss of support among what would be a rather diverse electorate.

Therefore, I foresee one of two possible scenarios. In the first, no party/coalition reaches 42% and the majority bonus is not triggered. As the Meloni government has already demonstrated, this does not mean that an executive able to carry out its term may not be formed, but it would put into question the purpose of the reform.

In the second scenario, one of the two diverse coalitions wins. The right thanks to far-right votes, the centre-left by uniting around a single goal – ending Meloni’s tenure. Arguably, neither of these options projects stability. Nothing in the new law prevents a coalition to fall apart like any other coalition before. Lawmakers from the ruling party have hailed the reform as a return to bipolarism and thus stability, but it is impossible to say who stands to gain most from it.

Ultimately, the reform will doubtfully usher Orban-style supermajorities governing unopposed, which is, naturally, a good outcome. But it may equally do little to fix the volatility and fragmentation endemic to Italian politics. Once again, Meloni has channelled the old wisdom of The Leopard, one of Italy’s great novels on political renewal and opportunism: “If we want everything to remain the same, everything must change.”

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And so, when one of the world’s biggest players in the legal landscape speaks, the rest have particular reason to listen. The United States is not only one of the world’s largest greenhouse gas emitters and home to some of its most consequential fossil fuel companies; it also has a famously litigious legal system capable of exposing corporate conduct to scrutiny on an extraordinary scale. Its voice therefore carries particular weight in two areas where climate accountability remains elusive: Who should bear the costs of climate change and what legal responsibilities do corporations have for their contributions to it?

This is precisely what is at stake in Suncor Energy (U.S.A.) Inc. v. County Commissioners of Boulder County, heard by the U.S. Supreme Court on 5 October 2026. Filed in 2018 by the City and County of Boulder, Colorado, against Suncor Energy and ExxonMobil, the lawsuit seeks to shift the costs of local climate-related harms and adaptation from affected communities and taxpayers to the companies alleged to have contributed to them. It is one of dozens of lawsuits brought by state and local governments across the United States seeking to hold major fossil fuel companies financially accountable for climate-related harm, often alleging both contributions to greenhouse gas emissions and corporate deception about their consequences. It is also part of a wave of lawsuits that could become one of the largest mass torts in legal history. Continuing a years-long effort to prevent the claims from proceeding through various jurisdictional and procedural challenges, the defendants have now taken the case to the country’s highest court, asking it to decide whether federal law precludes state-law claims seeking relief for injuries caused by interstate and international greenhouse gas emissions. The Court also added a threshold question of its own: whether it has jurisdiction to review the case at this stage.

The substantive legal questions remain stubbornly rooted in the peculiarities of the U.S. legal system, involving the division of authority between federal and state governments, the preemptive effect of the Clean Air Act, and the treatment of interstate pollution. These questions have already been extensively dissected and debated in expert legal commentary (such as this and this) and amicus briefs (such as this and this). But how far might the consequences of this distinctly U.S. dispute reach? Although the Supreme Court’s ruling will not bind courts elsewhere, its effects could reverberate across borders. Following the oral arguments, three potential outcomes come into focus, each with distinct implications for climate litigation and corporate accountability worldwide.

Potential Outcome 1: Climate Damages Claims Survive

The first possibility is that the Supreme Court leaves the Colorado Supreme Court ruling undisturbed, allowing Boulder’s claims to proceed. This could follow from a substantive rejection of the companies’ preemption arguments on any number of grounds, including that neither the Constitution nor the Clean Air Act forecloses the state-law remedies at issue. The same practical result could arise without the Court resolving preemption questions at all: through a jurisdictional dismissal or an evenly divided Court. The latter possibility has become more plausible thanks to Justice Alito’s recusal over his investments in fossil fuel companies. This “Alito Principle” deserves consideration by judges worldwide: those with financial interests in industries affected by their decisions should recuse themselves, including in cases involving fossil fuels and climate change. Its consistent application would have implications far beyond this case.

The implications of this outcome for corporate accountability would extend well beyond U.S. borders. First, there is evidence. Continued proceedings could substantially expand the already extensive record of fossil fuel companies’ knowledge of climate risks and alleged deceptive conduct. The unusually expansive discovery procedures available in U.S. courts could bring millions of additional internal corporate documents and sworn testimony to light. Coupled with rapid advances in AI-assisted archival research, including tools such as the University of Oxford’s CLARA, which enables researchers to interrogate millions of pages of industry documents and trace findings to their original sources, further disclosures could facilitate more extensive and systematic scrutiny of corporate knowledge, public representations, and business decisions over time. Such evidence could strengthen and inform litigation and regulatory proceedings internationally, particularly those alleging corporate deception or seeking to establish liability for climate harm.

Second, although the peculiarities of U.S. law may resist direct transplantation, the principles underlying the Court’s reasoning could resonate beyond its borders. A substantive rejection of preemption could reinforce a distinction of significance beyond U.S. federalism: regulating greenhouse gas emissions and allowing compensation for the harm they cause are not necessarily mutually exclusive (as the history of tobacco litigation and other mass torts illustrates). A recognition that emissions regulation need not foreclose claims seeking compensation for climate-related harm could strengthen arguments elsewhere that centralized regulatory authority does not, by itself, displace private-law remedies or subnational avenues for redress.

Third, the consequences could extend beyond courtrooms to the court of public opinion. High-profile trials, sworn testimony, and the disclosure of internal corporate records could bring renewed scrutiny to the fossil fuel industry’s historical knowledge of climate risks, its public representations, and its role in perpetuating dependence on fossil fuels. Such proceedings could shape public perceptions well beyond the U.S., regardless of their ultimate outcome. Successful damages judgments, moreover, could have an even more profound effect, shifting the Overton window of corporate climate accountability: what was once considered an ambitious or even implausible demand—that fossil fuel companies compensate communities for climate-related harm—could become an increasingly credible legal claim and, eventually, a broader expectation of corporate responsibility around the world.

Finally, a favorable outcome in Suncor could preserve the U.S. as a critical forum for corporate climate accountability while encouraging efforts to secure remedies elsewhere. With several of the world’s largest fossil fuel companies headquartered in the U.S., preserving avenues for compensation there is particularly important, given the jurisdictional and enforcement obstacles to pursuing those companies abroad. And the stakes are hardly negligible. Even without a final judgment, the prospect of extensive discovery, mounting litigation costs, and substantial damages awards could increase pressure on companies to settle. And as the industry defendants warned the Supreme Court, “the damages in even one case could potentially reach into the billions of dollars.” Successful claims could, in turn, lend momentum to comparable litigation internationally. As avenues for accountability expand, however, questions of equitable access to compensation may become more pressing. Growing claims against the same corporate defendants could create competition for recoveries, potentially favoring communities with greater resources, procedural advantages, or earlier enforceable judgments. Ensuring that corporate climate accountability benefits those most affected by climate change, rather than those best positioned to litigate, should therefore remain an important consideration.

Potential Outcome 2: Some Climate Damages Claims Are Preempted; Others Move Forward

A second possibility is that the Supreme Court bars certain state-law climate damages claims while preserving others. Boulder could therefore still proceed towards discovery and trial on narrower claims. Following oral argument, this potential outcome appears more likely to turn on the scope of preemption under the Clean Air Act than on the companies’ sweeping constitutional arguments. In particular, the Court might distinguish claims seeking compensation for climate harm based on fossil fuel production and sales alone from those seeking compensation for climate harm attributable to otherwise unlawful deceptive conduct. It might conclude that federal law preempts the former while preserving the latter, allowing states to impose liability for climate-related damages caused by corporate deception. Alternatively, the Court could adopt a narrower preemption rule without resolving whether deception-based claims remain viable, leaving that question for lower courts.

The silver lining for plaintiffs is that even a partial victory for the fossil fuel companies at the Supreme Court might leave much U.S. climate damages litigation standing. This is because allegations of corporate deception underpin the claims brought by state, local, and Native American tribal governments across the country—from California to Honolulu, to the Makah and Shoalwater Bay Indian Tribes. Internationally, much of the significance of the first outcome would remain.

Potential Outcome 3: Climate Damages Claims Are Broadly Preempted

The third, and most sweeping, possibility is that the Supreme Court broadly preempts state-law claims seeking compensation for climate-related harm. The Court could reach this outcome through a broad interpretation of the Clean Air Act or by accepting the companies’ constitutional arguments concerning federalism and foreign affairs. Such a ruling could bring Boulder’s case, along with much of the climate damages litigation across the U.S., to a halt.

Yet even this defeat for climate damages claims would not spell the end of corporate climate litigation in the U.S. Proceedings challenging corporate deception under consumer protection, antitrust, and securities laws could remain viable where they concern different injuries or seek remedies other than compensation for climate harm. Although such cases would not carry the same financial stakes as potentially multibillion-dollar damages awards, they could still result in substantial civil penalties, injunctions, and extensive discovery (see, e.g., Massachusetts v. ExxonMobil). Nevertheless, without an equivalent federal mechanism for compensating communities for climate-related harm, the mounting costs would continue to fall largely on affected individuals, communities, governments, and taxpayers.

While the evidentiary and reputational impact of surviving deception litigation, alongside other legal avenues against fossil fuel companies, would preserve an important role for the U.S. in global efforts to hold corporations accountable for climate harm, the growing body of climate damages litigation elsewhere would assume even greater significance. From Lliuya v. RWE and litigation brought by Pakistani flood survivors in Germany, to claims against Holcim in Switzerland and TotalEnergies in Belgium, and proceedings against Shell in the United Kingdom and Brazil, courts are being asked to assess corporate responsibility for climate harm under a range of legal theories. If U.S. courts were to partially close the door to climate damages, these cases would underscore the value of pursuing diverse theories of corporate liability across jurisdictions, each offering distinct paths to accountability and financial redress.

The question, then, is how far the Court’s reasoning might travel—and what it could mean for these and future claims. A decision grounded in the particularities of U.S. preemption law would likely have limited relevance elsewhere. Yet broader judicial pronouncements questioning the role of courts in awarding compensation for harm arising from globally dispersed emissions could furnish defendants abroad with arguments against comparable claims.

One Thing Is Certain: Suncor Will Play a Part in the Larger Story of Climate Corporate Accountability

The legal questions before the Supreme Court may be distinctly domestic, but the stakes of Suncor are anything but. Its international consequences could extend to access to corporate evidence, prospects for compensation, and public perceptions of fossil fuel companies and their responsibility for climate harm. The ruling could also prompt more concerted efforts to shield the industry from damages claims, including through legislation, as recent developments in New Zealand and ongoing proposals in the U.S. illustrate. Beyond these consequences, Suncor’s influence may lie in the Court’s reasoning itself: not merely what it decides, but how it approaches broader questions of corporate responsibility, if at all. A narrow decision may offer little guidance to courts elsewhere, while broader pronouncements could shape legal arguments across jurisdictions. Whatever path the Court takes, Suncor will contribute to a larger conversation about corporate responsibility, the allocation of climate change’s mounting costs, and the possibilities—and potential limits—of securing accountability through the courts.

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Thiel’s trips to see Milei in Argentina have made international headlines. In Thiel’s own words, these visits are a journey to the end of the world – a perfect spot to bunker up in the event of an Apocalypse. But Buenos Aires means more to him than the mere 12-million-dollar mansion he purchased, and which quickly became a popular place for protesters to demonstrate against “technofascism”. It means, above all, an opportunity to fuse his political technology with a state that would do his bidding at levels the United States is still unwilling to. By working hand in hand with the self-declared “anarcho-libertarian” president, Javier Milei, Argentina could experiment with its legal, political and economic system to the benefit of Silicon Valley and finance capitalists, while also taking the international far-right project to new heights. As revealed by Milei’s recent laws and decrees, this experiment deploys legal and technological infrastructures geared toward new and accelerating forms of extractivism.

From Backyard to Frontyard

What does this experiment represent within the broader history of the Western Hemisphere? As the so-called “backyard” of the United States during the Cold War, Latin America was neither the dream destination for foreign elites nor the most valuable frontier for foreign capital. Looking down from the US, it was primarily an arena of geopolitical jockeying against Soviet influence. Through covert operations like Operation Condor, it was also deemed shadowy enough to execute coups d’état that secured capitalist-friendly military dictatorships, most famously in Argentina and Chile. Today, by contrast, the south of the hemisphere is in the world’s spotlight, and far-right leaders are seizing the levers of the state through the ballot box. Now an object of desire and a site of investment for the most powerful and wealthy in the world, Latin America is less the “backyard” than a frontyard of fascist and imperial experimentation.

Entering through the front door of the Casa Rosada presidential palace in Buenos Aires, Thiel embodies this shift. During his April visit, he received royal treatment from nearly every top authority, including Deregulation Minister Sturzenegger, Foreign Minister Quirno, Central Banker Bausili, Economy Minister Caputo, and Deputy Economy Minister Daza, who happens to be an Argentine-Chilean second-generation Chicago Boy. Soon after his departure, the government announced a partnership with Thiel’s data-surveillance company Palantir, and the Ministry of Human Capital launched a new program called Social Digital Twin. The AI platform aims to centralize into a single database all of the state’s information on pensions, health, education, employment, migration, and territory. As an experiment in public administration, Digital Twin will combine national databases with algorithmic projections, yielding trend forecasts of social policies. It is, in other words, an allegedly autonomous policy-making machine.

“Argentina is ahead of the future,” the president declared oxymoronically. While criminalizing social movements and targeting the community kitchens and care centers that sustain social reproduction, the government uses Palantir technology to cloak its most brazen cruelty. Under the guise of “digital entrepreneurship,” the far-right vanguard advances in tech-bro garb.

The Extractive State

The far right’s theory of the state is mutating into something like “the predictive state,” or what we call “the extractive state”. While warning about the threat of socialist parties and policies winning at the ballot box – another version of what he sees as the coming of the Antichrist – Thiel cites Lenin and draws counter-revolutionary lessons. Leninist accelerationism does not convince him, but it makes him ponder: What is the temporality of political change and its relationship with the mood of the majorities? Pitched against the left, Thielist accelerationism is technological and capitalist: rapid AI-driven innovation through data and resource extractivism. In Argentina he finds a place to contemplate the political equation, live and in real time.

The kind of transformation Thiel envisions would abet the expansion and legalization of state surveillance, as Amnesty Argentina has noted. And it is already coming into effect. On New Year’s Day of 2026, Milei announced a decree modifying 40 articles of the National Intelligence Law (25.520) to allow an unprecedented range of actions for the secret services under the pretext of national security – a range of internal surveillance that was expressly prohibited after the military dictatorship. It was in this context that, following Palantir’s deal with the Milei administration, a special session at the parliament was called due to a lack of public information on Thiel’s projects within the state.

Palantir not only provides AI-driven surveillance. Pitched as a weapon in “the defense of Western Civilization” by its CEO Alex Karp, it is also a war-faring firm whose technology has been used in the destruction of Gaza and the bombing of an elementary school in Minab, Iran, which killed at least 175 girls between 7 and 12 years old. Palantir is already integrated with the CIA, FBI, NSA, and also fused with the state in Israel and several European states. Now, the far right is giving it free rein within an experimental framework in Latin America. For Milei, it offers cutting-edge ways of leveraging AI, deregulation, and human capital – a new laboratory developed from the Global South.

Milei celebrated the opportunity in a Financial Times article titled “Argentina invites AI to free itself”. With new technologies, he proclaimed, the country will “offer the most attractive legal and fiscal environment for the AI companies that will define the 21st [century]. Let Buenos Aires become for AI what Amsterdam was for the age of sail – the place where the legal imagination caught up with the technological moment, and the world was changed”. Buenos Aires is not the capital of an empire, as Amsterdam once was. It is instead being promoted as a laboratory of “legal imagination” – an enclave for colonization by new technologies and deregulatory reforms.

Thiel is neither the main cause nor the main character in this project of state transformation. But as a tech contractor with unprecedented capacities, Palantir offers programs to the Argentine state that are “made-to-measure” for Milei’s larger project. This merger and mutual dependency of tech capital and state capacity resembles the “state symbiosis” analyzed by Quinn Slobodian and Ben Tarnoff in the US case. But in applying both concepts, we would also mark a distinction. Whereas state symbiosis emphasizes the state’s expansive role in funding corporate contractors and boosting technological innovation, state extraction highlights its role in organizing the legal and socio-economic infrastructure for the private and public extraction of resources, data, and value. Although “libertarian” governance would ostensibly defund state capacity, the latter concept posits an active and experimental agent of extractivism in multiple terrains.

Recoding Argentinian Law

The project of state extraction is reflected in a number of seismic reforms passed over a six-month period in Argentina – a transformative effort to recode political economy, in Katharina Pistor’s sense of the word. The “Labor Modernization Law,” enacted in March, extends the workday to twelve hours, reclassifies certain illnesses as “voluntary” leave, thus allowing employers to withhold wages; permits wages to be paid in cash, kind, housing, or food; prohibits workplace assemblies without employer authorization; and designates key sectors like health and education as “essential”, thereby making total work stoppages illegal.

The “Glacier Law”, passed in April, opens the way for billions of dollars in mining activity in glacial and periglacial zones and in high-altitude areas previously subject to environmental restrictions. It decentralizes extractive decision-making powers to provincial governments. Milei criticized the “ideological distortions and artificial obstacles that impede progress” and celebrated the end of “absurd interpretations that prohibited mining even in areas where there was nothing to protect”.

The “Land Law” – short for “The Inviolability of Private Property” Law – is another major part of the legislative agenda, though one that was blocked before it reached the finish line. As it was being debated on the floor of the Senate in August, massive protests gathered in front of Congress and declared the country is “not for sale”, with the bill ultimately falling short of the votes needed to pass. A month later, however, the Supreme Court unilaterally intervened to reinstate parts of the measure. Arguably the most radical of Milei’s reforms, this will eliminate the 15% cap on rural land ownership by foreign entities, and facilitate the strip sale of national resources to international capital. As the Observatorio de Tierras revealed, it is a central piece of Deregulation Minister Sturzenegger’s agenda, exemplifying the connection between finance capital, resource extractivism, and data extractivism.

A reform to the “Companies Act” – the initiative celebrated in Milei’s FT article – was presented to Congress in June. The bill proposes to legally recognize “Automated Companies” (operating solely through AI and holding legal personality) as well as “Decentralized Autonomous Organizations” (governed by smart contracts and registered on blockchain). In other words, while siphoning value from the public to private capital, it intends to give AI entities and companies the same kind of legal personhood that corporations increasingly receive – and to ensure they are fully unregulated.

Legal Facilities for Extraction

Milei’s government not only enables a new extractive frontier in favor of tech companies, but does so by producing a tailor-made legal-juridical framework from within the state itself. It is no longer a matter of corporations taking advantage of legal loopholes, but a form of legality crafted for foreign capital by the highest state authority.

Taken together, these laws, decrees, and reforms provide what we could call “legal facilities” for extractive plunder. “Legal facilities” can be understood as the infrastructure for a broader transformation of the state: they are key components in converting the state into an immanent terrain or “platform” for the extractive operations of capital. In other words, the state is no longer an “external” factor of the extractivist project of capital; it rather is subsumed as part of the legal technology driving it. Argentina is thus an advanced case study of how techno-digital industries are reframing the legal, and how the legal is in turn being reshaped by digital technologies.

This is the double-edged “experiment” that attracts Thiel. On the one hand, it allows him to raise the stakes by scaling his project from special economic zones like Próspera to nation-states themselves (in this case, the second largest in Latin America). On the other hand, he can play an active role in the production of legal infrastructure that conforms to the requirements of platform and surveillance capitalism.

For Marxists inquiring into capital’s “hidden abode” in the realm of production, this points to emergent forms of exploitation and value extraction. For the framework is geared toward extracting from informalized and invisibilized labor, private user data (behavior, health, and citizenship information), and the natural resources capital appropriates without acknowledging or remunerating. Put another way: While many theorists look “below” and “behind” the sphere of money circulation for hidden arenas of production, today the topographic image could be reformatted for new extractive frontiers advanced by digital technologies. At once increasingly invisible and increasingly dependent on energy extraction of lithium and critical minerals, these technologies seek to capture all forms of human interaction and knowledge into data, accumulated into massive reservoirs for algorithmic processing, prediction, and value generation. This double dimension – the seemingly abstract digital dependence on bodies, territories, and resources – generates an ever-growing need for forms of extraction that conceal such dependencies.

This project is exemplified by the RIGI – short for Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones (Large Investment Incentive Regime) – and the administration’s ongoing attempt to sell off Patagonia to foreign capital. Introduced by Milei and Deregulation Minister Sturzenegger, the RIGI includes the successfully passed Glacier Law and the only partly successful Land Law. The scheme has already had transformative effects in Vaca Muerta, a roughly 9-million-acre part of Patagonia representing the second-largest unconventional shale gas reserve in the world. In August 2026, the Thiel Macro fund reported its first formal investment in acquiring 1% of Vista Energy (the largest oil exporter in Argentina) for 76 million US dollars. This investment represents a bet on the country in general, and on a privileged sector in the recent reforms in particular. Vista is involved in developing the VMOS pipeline and port, both considered key infrastructure for expanding crude oil export capacity, and set to become operational in 2027.

The RIGI deepens the country’s extractivist matrix while at the same time being oriented toward the requirements of large technology corporations. As Luciana Ghiotto has argued, it generates “a regime that transcends the traditional frameworks of international investment law”. In addition to financial measures like tax benefits and unrestricted foreign exchange freedom, the RIGI creates a “Unified Command for Productive Security” that deploys federal security forces to protect private business ventures. This militarization of the territory directly serves corporate interests. Once again, we observe a transformation that combines three elements: militarization, extractivism and financialization.

A New Promised Land

These processes have taken center stage, both internationally and in Brazil. At the UN General Assembly, Lula denounced the “millionaire industry of betting apps that turns addiction into profit”, which is “destroying millions of homes” by driving families into devastating levels of debt. The speech followed his ban of online gambling ahead of the presidential election, which Bolsonaro called “electoral fraud” since it was Lula’s government that first regulated online gambling a few years prior. Despite his U-turn, Lula’s critique aptly connects far-right propaganda with the forms of financialization from below facilitated and fostered by these platforms. Demonstrating how digital infrastructure has become a major site of political struggle, Meta then banned Lula’s page on Facebook, only to reverse its decision a day later.

In his own speech to the UN, Milei addressed the “caste of fatally arrogant parasites disguised as well-meaning bureaucrats” and reiterated that his whole country is up for sale, from the energy sector and food production to mineral resources and data for artificial intelligence. Afterwards, he praised Netanyahu and declared that “Argentina is the new promised land.” Thiel is in agreement, of course. In his second visit to the presidential palace, Thiel revealingly asked Milei: “How is this sustainable over time?” Months later, Thiel doubled down on his bet that Milei can remake state and society. Just before accepting the Axel Springer award in Berlin, he appeared on the podcast of Mathias Döpfner, the CEO of the German media group. During the interview, Thiel pontificated:

“The question remains open as to whether Milei will be successful in reversing Argentina’s situation, whether he will be reelected within a year. I still believe he will be, because people understand that this is something so existential that it cannot be reversed.”

With the Israeli model and Palantir technology at the front of their minds, Milei and Thiel see the extractive state itself as a “new promised land.”

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Ursprung im „KPD“-Urteil von 1956

Die einzelnen Voraussetzungen des Parteiverbots, die Art. 21 Abs. 2 GG konkretisieren, sind äußerst stark durch die Maßstabsetzung des Bundesverfassungsgerichts geprägt. Die Voraussetzung der aktiv kämpferischen, aggressiven Haltung stellte das Bundesverfassungsgericht 1956 im „KPD“-Urteil auf:

„Eine Partei ist nicht schon dann verfassungswidrig, wenn sie die obersten Prinzipien einer freiheitlichen demokratischen Grundordnung (vgl. BVerfGE 2, 1 <12f>) nicht anerkennt; es muß vielmehr eine aktiv kämpferische, aggressive Haltung gegenüber der bestehenden Ordnung hinzukommen; sie muß planvoll das Funktionieren dieser Ordnung beeinträchtigen, im weiteren Verlauf diese Ordnung selbst beseitigen wollen.“

Die aktiv kämpferische, aggressive Haltung war hier kein fdGO-widriges Ziel, sondern konkretisierte das Daraufausgehen, also die Handlung, um die Ziele zu erreichen. Man könnte leicht denken, dass die aktiv kämpferische, aggressive Haltung auf tätliche Gewalt oder handfeste Aggression abzielte. Ein assoziativer Bogen zu Fackelmärschen, paramilitärischen Parteiverbänden oder Umsturzvorbereitung für den Tag X ist schnell geschlagen. So äußerte sich etwa der ehemalige Präsident des Bundesverfassungsgerichts Hans-Jürgen Papier:

„Für ein Parteiverbot müssten die grundlegenden Prinzipien des Rechtsstaates und der Demokratie angegriffen werden, und zwar in einer aggressiv-kämpferischen Art, etwa in Form eines mehr oder weniger gewaltsamen Umsturzes.“

Eine solche Deutung hält einem Abgleich mit der ursprünglichen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aber nicht stand.

„Kämpferisch, aggressiv“ hatte noch nie etwas mit Gewalt zu tun

Obwohl das Bundesverfassungsgericht den Begriff in den Leitsätzen und Maßstäben der „KPD“-Entscheidung prominent setzte, tauchte er wörtlich im Subsumtionsteil nicht mehr auf. Es sind vor allem zwei Passagen, die als entsprechende Subsumtion gelesen werden müssen: die „allgemeine Betätigung der KPD im Sinne des Marxismus-Leninismus“ (Rn. 508 ff.) und der „politische Gesamtstil der KPD“ (Rn. 1402 ff.). Diese Anwendung wird in der heutigen Debatte kaum beachtet, ohne sie ist der Maßstab aber nicht zu verstehen. Das Gericht argumentierte nämlich gerade nicht mit Gewalt, sondern mit „kaum verhehlter Verachtung“ gegenüber dem Mehrparteiengrundsatz, demokratischen Institutionen und Gepflogenheiten (Rn. 608) sowie „reine[r] Beschimpfung“ der Gesetzgebungsorgane und der „grobe[n] Beleidigung und Verunglimpfung“ der Bundesregierung (Rn. 1408 f.).

Besonders aufschlussreich ist der politische Gesamtstil, mit dem die KPD einen „planmäßigen Feldzug gegen die Verfassungsorgane der Bundesrepublik“ führe (Rn. 1413). So schmähte die KPD das Strafrechtsänderungs-, das Versammlungs-, das Wahl- und das Betriebsverfassungsgesetz wie folgt: „Terrorgesetz“, „Zuchthausgesetz“, „Gestapoermächtigungsgesetz“, „Vergewaltigung der Demokratie“, „Rechtsverwilderung“ und „Verfassungsbruch“; „faschistische Wahlbetrugsgesetze“. Die „Faschisten aller Spielarten innerhalb und außerhalb der Adenauer-Regierung“ könnten so zum Angriff auf die DDR aufgerufen werden. Die Arbeiter würden durch das Betriebsverfassungsgesetz zu „Sklaven der Rüstungsproduktion“ (Rn. 1408). Über die Bundesregierung sprach die KPD in ähnlichem Tonfall: „das größte Unglück für unsere Nation“, „volksfeindlich“, „amerikahörig“, „Regierung des Krieges und der Zerstörung Deutschlands“, „Kanzler des Staatsstreichs“, „der Hitler von heute“, „militaristischer und faschistischer Terror- und Mordorganisationen“ (Rn. 1409). Das Parlament wurde mit den folgenden Formulierungen bedacht: „Schwindelwahlen“, „Pseudowahlen“, „Wahlfälschungsgesetzen“, „Gesinnungsterror, Korruption und Betrug“ (Rn. 1411). Über das Bundesverfassungsgericht äußerte die KPD: „Hier habt ihr den Rechtsstaat, acht Groschen ist er wert und keinen Pfennig mehr“ (Rn. 1412).

Die kämpferische, aggressive Haltung war hier neben dem planvollen Vorgehen lediglich „das unbeirrte Festhalten des auf Herabsetzung und Verhöhnung gestimmten Tones, der jede, auch die geringste Anerkennung und positive Bewertung eines Zustandes in der Bundesrepublik oder einer Maßnahme der Bundesorgane ausschließt“ (Rn. 1413). Zugespitzt lässt sich sagen, das Bundesverfassungsgericht prangerte hier Staatsbeleidigung an – keinen gewaltsamen Umsturz. Es ging um die Form der politischen Rhetorik, um die „Maßlosigkeit der Sprache, die sich bisweilen selbst roher und abstoßender Wendungen bedient“: „Überall werden die stärksten Ausdrücke verwendet; es herrscht ein erregter, überhitzter, groteske Übertreibungen nicht scheuender Ton“ (Rn. 1414).

NPD II: Planvolles Vorgehen statt aktiv kämpferischer, aggressiver Haltung

In der „NPD II“-Entscheidung von 2017 fasste das Bundesverfassungsgericht das Daraufausgehen dagegen nüchtern als ein planvolles Handeln zur Beeinträchtigung oder Beseitigung der fdGO im Sinne einer qualifizierten Vorbereitungshandlung (Rn. 570). Um diese Grenze zwischen der bloßen Gesinnung und der aktiven Bekämpfung zu markieren, griff der Zweite Senat zwar auch die Formel der aktiv kämpferischen, aggressiven Haltung aus dem „KPD“-Urteil auf, verstand sie aber nur noch als „planvoll verfolgtes politisches Vorgehen der Partei“ (Rn. 574). Es ging hier also um strategisches Handeln, nicht um Rhetorik. Der Begriff der aktiv kämpferischen, aggressiven Haltung hat damit jede Eigenschaft als eigenständige oder zusätzliche Voraussetzung eines Parteiverbots verloren. Die entsprechende Randnummer stellt nur noch Kontinuität zur alten Verbotsrechtsprechung her. Unmissverständlich machte das Bundesverfassungsgericht auch klar, dass es auf Gewalt oder Umsturzpläne nicht ankommt: „Eine Partei kann auch dann verfassungswidrig sein, wenn sie ihre verfassungsfeindlichen Ziele ausschließlich mit legalen Mitteln und unter Ausschluss jeglicher Gewaltanwendung verfolgt“ (Rn. 578).

Verstecktes Comeback in der „Heimat“-Entscheidung

In der „Heimat“-Entscheidung von 2024 über den Ausschluss der vormaligen NPD aus der Parteienfinanzierung tauchte die aggressiv-kämpferische Haltung im Subsumtionsteil noch ein einziges Mal auf:

„Ob eine Partei die Schwelle zum ‚Bekämpfen‘ der freiheitlichen demokratischen Grundordnung überschritten hat, ist nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalles zu beurteilen. Dabei können Finanz- (1) und Organisationsstrukturen (2) sowie Wahlbeteiligungen (3) erste Indizien für eine aggressiv-kämpferische Haltung der Partei gegenüber der freiheitlichen demokratischen Grundordnung sein.“

Es sticht ins Auge, dass die Indizien der aggressiv-kämpferischen Haltung allgemeingültige Eigenschaften so gut wie jeder Partei sind, die ernsthaft danach trachtet, politische Ziele in die Tat umzusetzen: Finanz- und Organisationsstrukturen sowie Wahlbeteiligung. Es kommt damit nur auf die aktive, eigentlich herkömmliche Parteitätigkeit an, die allein durch ihre fdGO-widrige Zielsetzung aggressiv-kämpferisch wird. Auf den Begriff zu verzichten, hätte an dieser Stelle für mehr Klarheit gesorgt.

Fortleben als demokratiefeindliche Delegitimierung des Staates

Die Verächtlichmachung staatlicher Institutionen, die das Bundesverfassungsgericht 1956 als aktiv kämpferische, aggressive Haltung bezeichnete, lebt heute hingegen an anderer Stelle in einem ausufernden Verständnis demokratiefeindlicher Delegitimierung des Staates fort. Würde man die „KPD“-Entscheidung als Blaupause neben die AfD legen, wären Beispiele für den erregten, überhitzten, groteske Übertreibungen nicht scheuenden Ton schnell gefunden. So ist in Bezug auf die Regierung von einer „aus Amerika gesteuerten pädophilen, grünen Clique“, einer „Marionetten-Regierung […]“, von „Regierungsverbrecher[n]“ oder einer „Regierung der linken und grünen Deutschland-Hasser“ die Rede (GFF, S. 1324 ff.). Die „#Altparteien“ würden „Demokratie, Gewaltenteilung, Parlamentarismus“ vernichten mit dem Ergebnis einer „DDR 2.0“ (GFF, S. 1330 ff.).

Verwaltungsgerichte und Verfassungsschutzbehörden werten solch eine Delegitimierung politischer und staatlicher Institutionen zu Unrecht schnell als eigenständige fdGO-widrige Ausrichtung gegen das Demokratieprinzip (VG Köln, Rn. 379; ambivalent OVG Münster, S. 83 ff., BfV, S. 534 f., BMI, S. 111 ff., KAS, S. 9 ff.). Das gipfelt etwa darin, dass sogar ein bestimmtes Bild der Nachkriegsgeschichte ein Demokratieverstoß sein soll: „Für die Annahme einer mit dem Demokratieprinzip nicht im Einklang stehenden Verächtlichmachung spricht auch, wenn behauptet wird, die Nachkriegsentwicklung sei nicht frei und demokratisch erfolgt, sondern es handele sich dabei um die Folge einer ‚systematischen Umerziehung‘“ (BfV, S. 535).

Machtkritik hat der Staat aber zu erdulden, auch wenn sie hässlich oder grotesk übertrieben ist (GFF, S. 1439 ff.): „Denn anders als dem einzelnen Staatsbürger kommt dem Staat kein grundrechtlich geschützter Ehrenschutz zu. Der Staat hat grundsätzlich auch scharfe und polemische Kritik auszuhalten“ (BVerfG, Rn. 24). Es kommt im Rahmen von Art. 21 Abs. 2 GG nicht auf die agitatorische Form und den delegitimierenden Ton einer Partei, sondern auf deren demokratiefeindliche Zielsetzung im Sinne eines rechtlich konkretisierten Umgestaltungsprogramms an. Die bloße Delegitimierung des Staates hat dafür in den meisten Fällen nicht einmal eine Indizwirkung (GFF, S. 1322, 1462). Allenfalls dort, wo die Delegitimierung nicht auf den Staat oder die Regierung, sondern wirklich auf die parlamentarische oder demokratische Willensbildung abzielt und eine Partei keine alternative demokratische Willensbildung propagiert, ist die Verächtlichmachung des Parlamentarismus ein Indiz der Demokratiefeindlichkeit (BVerfG, Rn. 546). Diese Konstellation ist bei einer Partei, die sich wie die AfD etwa ostentativ auf Volksentscheide bezieht und das parlamentarische System an sich nicht abschaffen möchte, nicht einschlägig (GFF, S. 1444).

Die Nebelkerze der „aktiv kämpferischen, aggressiven Haltung“

Der Schnelldurchlauf durch die Rechtsprechungsgeschichte der aktiv kämpferischen, aggressiven Haltung zeigt drei Dinge: Erstens hat der Begriff der aktiv kämpferischen, aggressiven Haltung mit der „NPD II“-Entscheidung jede Funktion als eigenständige Tatbestandsvoraussetzung verloren. Zweitens stand hinter dem Begriff schon davor keine hohe Gewalthürde, sondern eine denkbar niedrige Hürde der Staatsbeleidigung, die von zulässiger Machtkritik nicht abgrenzbar ist. Drittens kann man dennoch mit gutem Recht verfassungsrechtlich oder politisch dafür eintreten, dass es nicht möglich sein sollte, legal und gewaltlos agierende Parteien zu verbieten. Dies ist dann aber ein Einwand ohne jeden Rückhalt in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. In der Verbotsdebatte ist die aktiv kämpferische, aggressive Haltung aus diesen Gründen eine Nebelkerze.

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Strafprozessordnung schützt Journalisten eingeschränkt

Nach der Strafprozessordnung sehen die aktuellen Durchsuchungsbeschlüsse gegen die ZEIT und ihre Journalistin Anne Kunze vergleichsweise simpel aus. § 97 Abs. 5 S. 1 StPO sieht vor, dass „Verkörperungen eines Inhalts“ – zum Beispiel Tonaufnahmen – bei Journalisten nicht beschlagnahmt werden dürfen. Das gilt aber nur, wenn die Journalisten nach § 53 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 StPO berechtigt wären, ihr Zeugnis über diesen Inhalt zu verweigern. Dies ist der Fall, wenn sie berufsmäßig beispielsweise an der Herstellung von Druckwerken – also Zeitungen – mitwirken. Die Journalisten dürfen das Zeugnis sowohl über die Identität der Informanten verweigern als auch über die Informationen, die sie erhalten. Voraussetzung ist, dass die Informationen ihnen in ihrer Tätigkeit als Journalisten – nicht als Privatperson – mitgeteilt werden.

Ein Zeugnisverweigerungsrecht ohne Beschlagnahmeverbot wäre sinnlos. Alles, was ein Journalist weiß, wird er in der Regel auch in „verkörperter“ Form haben – zum Beispiel als Notiz oder Tonaufnahme. Denn wer als Journalist sauber arbeitet, muss seine Arbeit belegen können. Das gilt erst recht, wenn die Möglichkeit besteht, dass er seinen Text oder Podcast anschließend vor Gericht verteidigen muss.

Das Zeugnisverweigerungsrecht gem. § 53 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 StPO entfällt nach § 53 Abs. 2 S. 2 StPO nur, wenn die Aussage zur Aufklärung eines Verbrechens beitragen soll. Dann entfällt auch das Beschlagnahmeverbot. Darauf beruft sich laut „lto.de“ das Landgericht Hamburg. Im medienwirksamen „Block-Prozess“ stehe auch eine schwere Misshandlung Schutzbefohlener im Raum. Sie ist nach § 225 Abs. 3 StGB mit einer Mindeststrafe von einem Jahr belegt – und damit ein Verbrechen im Sinne des § 12 Abs. 1 StGB.

Verfassungsrecht setzt der Beschlagnahme Grenzen

Ganz so einfach ist der Fall jedoch nicht. Auch wenn die StPO bei Verbrechen eine Beschlagnahme pauschal zulässt, bedarf eine solche unter dem Grundgesetz einer strengen Verhältnismäßigkeitsprüfung. Zu sensibel ist der Bereich der Pressefreiheit, der durch sie angetastet wird. Denn das Recht eines Journalisten, das Zeugnis zu verweigern, und das dazugehörige Beschlagnahmeverbot sind keine großzügigen Zugeständnisse des Gesetzgebers in der Strafprozessordnung. Sie sind verfassungsrechtlich zwingend und ergeben sich aus der Pressefreiheit des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. Das hat auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) im Jahr 2007 klargestellt: „Der Schutz journalistischer Quellen ist eine Grundvoraussetzung für die Pressefreiheit (…). Ohne solchen Schutz könnten Informationsquellen abgeschreckt werden, der Presse bei der Unterrichtung der Öffentlichkeit über Angelegenheiten des öffentlichen Interesses zu helfen. Die Folge wäre, dass die wichtige Aufgabe der Presse als öffentlicher Wachhund erschwert und ihre Fähigkeit, genaue und verlässliche Informationen zu liefern, beschädigt würde“ (Rn. 65).

Das Zeugnisverweigerungsrecht und das Beschlagnahmeverbot schützen damit vorrangig nicht den Informanten. Sie schützen in erster Linie das Vertrauen potenzieller zukünftiger Informanten in die Unabhängigkeit der Presse. In vielen Fällen wenden sich Informanten nur an die Presse, weil sie in der Vergangenheit das Vertrauen gewonnen haben, dass sie gerade nicht in der Öffentlichkeit oder gegenüber dem Staat mit ihrer Identität geradestehen müssen. Wer die Wahrheit sagt, braucht ein schnelles Pferd. Wer ein solches als Informant nicht hat, ist auf die Anonymität und den Schutz durch die Presse angewiesen. (Ehemalige) Mitglieder der organisierten Kriminalität fürchten womöglich ihre (früheren) Verbündeten. Es sei nur an den Fall des getöteten belgischen Kriminalreporters Peter R. de Vries erinnert.

Manche Informanten haben auch Angst vor dem Staat, weil ihnen zum Beispiel Strafverfolgung droht oder sie geheime Informationen weitergeben. In diesen Fällen spielt der Informantenschutz – insbesondere der Schutz des Informanten vor dem Staat – eine besonders wichtige Rolle. Der Staat darf gerade nicht in der Lage sein, legitime Kritik an ihm durch Ermittlungsmaßnahmen zu unterdrücken. Ansonsten nimmt er die „Presse als öffentlicher Wachhund“ (Rn. 65) an die kurze Leine. Dafür ist die SPIEGEL-Affäre aus dem Jahr 1962 ein mahnendes Beispiel. Für einen Bericht über fehlende Verteidigungsbereitschaft der Bundeswehr landete Herausgeber Rudolf Augstein über drei Monate in Untersuchungshaft.

Aus diesen Gründen sind die Durchsuchungsbeschlüsse des Landgerichts Hamburg gegenüber der ZEIT und ihrer Journalistin nicht bloße strafprozessuale Formalitäten. Der Umgang der staatlichen Gerichte mit dem Informantenschutz und mit der Pressefreiheit ist eine essenzielle verfassungsrechtliche Frage.

Aufklärung von Verbrechen rechtfertigt nicht alles

In seinem Urteil zur sogenannten SPIEGEL-Affäre hielt das Bundesverfassungsgericht fest: „Deshalb gehört zur Pressefreiheit auch ein gewisser Schutz des Vertrauensverhältnisses zwischen Presse und privaten Informanten. Er ist unentbehrlich, da die Presse auf private Mitteilungen nicht verzichten kann, diese Informationsquelle aber nur dann ergiebig fließt, wenn sich der Informant grundsätzlich darauf verlassen kann, daß das ‚Redaktionsgeheimnis‘ gewahrt bleibt“ (Rn. 38).

Auch wenn es auf den ersten Blick widersprüchlich scheint: Beim Informantenschutz geht es nicht darum, die Informanten im konkreten Fall zu schützen. Der Informantenschutz dient dem großen Ganzen. Es geht darum, dass eine kritische Presse überhaupt existieren und den Staat kontrollieren kann. Es geht darum – wie das Bundesverfassungsgericht ausführt – dass „die Institution der Presse selbst“ (BVerfG NStZ 1982, 253) geschützt wird. Im Falle der ZEIT geht es also nicht vorrangig um Mitglieder der Familie Block bzw. Hensel, die auf den Tonaufnahmen zu hören sein sollen. Die ZEIT soll davor geschützt werden, dass der Staat in ihre unabhängige Arbeit eingreift.

Begründung des Landgerichts Hamburg erscheint bedenklich

Unter diesem Blickwinkel erscheint es bedenklich, wie das Landgericht Hamburg laut „lto.de“ die Durchsuchungsbeschlüsse unter anderem begründet. Laut dem Bericht stellt das Gericht darauf ab, dass durch die Tonaufnahmen gerade keine Enttarnung von Informanten drohe. Diese hätten sich bereits selbst offenbart.

Dieser Aspekt taugt jedoch aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht im Ansatz als Abwägungsmaterial. Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich festgestellt, dass das Zeugnisverweigerungsrecht „nicht primär ein privates Vertrauensverhältnis, sondern die Institution der Presse selbst schützen soll“ (BVerfG NStZ 1982, 253). Dazu führte das Gericht auch aus, dass – im Gegensatz zu Ärzten oder Anwälten – „die Mitarbeiter der Presse das Zeugnisverweigerungsrecht (behalten) und (…) nach freiem Ermessen (entscheiden), ob sie davon Gebrauch machen wollen“ (ebd.).

Hier zeigt sich das Wesen der Pressefreiheit als Abwehrrecht gegen den Staat. Wie sämtliche Grundrechte verpflichtet auch Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG nicht den Grundrechtsträger zu entsprechenden Handlungen. Er ist lediglich berechtigt, sich gegen staatliche Eingriffe zu wehren. Entscheidet er aus eigenen Stücken, auf diesen Schutz zu verzichten – und die Informationen weiterzugeben – ist er hierzu berechtigt. Der einzelne Informant kann den Journalisten hieran grundsätzlich nicht hindern. Was seine Informationen angeht, ist der einzelne Informant rein verfassungsrechtlich schutzlos. Er hat grundsätzlich kein rechtliches Druckmittel gegen den Journalisten in der Hand, um eine Weitergabe zu verhindern.

Es kommt auf den Vertrauensschaden an

Wenn der Informantenschutz aber nicht den Informanten schützt, sondern die Presse, kann es für die verfassungsrechtliche Rechtfertigung eines Durchsuchungsbeschlusses nicht wesentlich darauf ankommen, ob ein Informant enttarnt wird oder bereits bekannt war. Richtigerweise müsste sich ein Gericht die Frage stellen: Ist der Erkenntnisgewinn durch die Durchsuchung und mögliche beschlagnahmte Unterlagen größer als der Vertrauensschaden, der durch die Durchsuchung entsteht?

Der EGMR hat in der oben angesprochenen Entscheidung ausdrücklich betont, dass eine Durchsuchung dann mit der Pressefreiheit unvereinbar ist, „wenn sie nicht durch überwiegende Erfordernisse des öffentlichen Interesses gerechtfertigt ist“ (Rn. 65). Im aktuellen Durchsuchungsbeschluss gegenüber der ZEIT kommt hier vor allem das Interesse des Staates an einer effektiven Strafverfolgung in Betracht. Es ist jedoch mehr als fraglich, ob im „Block-Prozess“ für eine solche Durchsuchung wirklich ein „überwiegende(s) Erfordernis“ bestand.

Journalisten nicht zu Ermittlern machen

Es reicht nicht aus, dass ein Journalist Informationen hat, die ein Gericht oder die Staatsanwaltschaft gerne hätte oder noch benötigt. Ohne Frage können Journalisten Informationen teilweise besser beschaffen als die Polizei oder die Staatsanwaltschaft. Das berechtigt die Strafverfolgungsbehörden aber nicht, Journalisten als Ermittler zu nutzen, indem sie sich dort anschließend die Informationen holen. Journalisten betreiben Information, keine Strafverfolgung. Und dabei sind sie durch das Grundgesetz geschützt.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil zur „SPIEGEL-Affäre“ darauf hingewiesen, dass das Urteil dazu dienen soll, die Pressefreiheit vor einer Relativierung „durch die allgemeinen Gesetze – und die sie anwendenden Gerichte – zu bewahren“ (Rn. 40). Gleichzeitig schrieb das BVerfG, dass es einen „Zwang (gibt), die Auslegung der allgemeinen Gesetze stets an dem Grundwert der Pressefreiheit zu orientieren, ihr den angemessenen Raum zu sichern und jede Einengung der Pressefreiheit zu verhindern, die nicht von der Rücksicht auf mindestens gleichwertige Rechtsgüter unbedingt geboten ist“ (ebd.). Dieser Zwang gilt auch für das Zeugnisverweigerungsrecht eines Journalisten aus § 53 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 StPO und das dazugehörige Beschlagnahmeverbot.

Das Landgericht Hamburg müsste also darlegen, dass ohne die Tonaufzeichnungen der Schaden für die Rechtsverfolgung größer ist als der Vertrauensverlust der Bevölkerung in die Unabhängigkeit der Presse in Deutschland, der durch die Durchsuchung entsteht.

Klar ist: Der Schaden für das Vertrauen in die Pressefreiheit ist bereits immens. Das zeigen Reaktionen von Journalistenverbänden und aus der Zivilgesellschaft. Wie hoch der Nutzen der Tonbandaufnahmen im „Block-Prozess“ ist, lässt sich aus der Ferne nicht abschließend beurteilen. Angesichts der umfassenden medialen Begleitung des Block-Prozesses lässt sich jedoch zumindest feststellen, dass es dem Prozess bislang anscheinend nicht an aussagewilligen Zeugen und Informationen mangelte. Zuletzt kommt hinzu, dass die ZEIT in ihrem Podcast selbst entsprechende Passagen aus den Gesprächen mit Christina Blocks Ex-Mann, dessen neuer Frau und zwei Kindern von Hensel und Block veröffentlichte. Ob die Durchsuchungsbeschlüsse da „unbedingt geboten“ waren – wie vom BVerfG gefordert – wird am Ende wohl ebenfalls in Karlsruhe entschieden werden.

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Myriam Gilles 

Introduction

When the German car manufacturer Volkswagen finally confessed in 2015 to having installed “defeat devices” in millions of cars in order to cheat emissions tests, “Diesel-gate” became a staple of corporate-misconduct lore.  But Diego Zambrano’s book invites us to look beyond the scandal itself to the very different ways in which two systems of law responded to it.  In the United States, Volkswagen’s admission triggered an avalanche of lawsuits: within months, more than 50 consumer class actions were filed alongside dozens of individual lawsuits, and the Attorney Generals of more than 40 states commenced enforcement actions. Consolidated before Judges Charles Breyer  in a sprawling multidistrict litigation (MDL), these cases eventually produced a  $11.2 billion settlement offering consumer buybacks, per-vehicle compensation, and billions for environmental remediation.  By contrast, in Volkswagen’s home jurisdiction of Germany, consumers filed a handful of individual suits seeking compensation, but no large-scale aggregation emerged.  Instead, the main response came from public regulatory authorities. 

The contrast between how enforcement is carried out in the U.S. and in other countries, Zambrano argues, is not a cultural or temperamental issue, nor is it the product of ‘American litigiousness.’ Instead, the reason that so much enforcement in the U.S. is carried out by private actions for civil remedies is that Congress and the state legislatures have enacted thousands of statutes providing private rights of action, empowering private litigants to enforce legal mandates alongside (and sometimes, instead of) public regulatory bodies.

How Americans Enforce the Law offers a sweeping account of the America’s enforcement architecture.  Drawing on an original dataset of more than 10,000 federal and state laws enforceable via private rights of action, Zambrano maps a vast statutory landscape.  These provisions range from the familiar (civil rights, antitrust, wage-and-hour) to the some bizarrely idiosyncratic. For example, in Utah, you can sue a drug dealer for harm caused by someone else’s drug use; in South Carolina, you can sue someone who desecrates a family member’s grave; New Jersey lets you sue pet dealers who offer cat or dog leases (pp. 2-3).  These aren’t quirks, Zambrano argues, but a manifestation of how American legislators have always governed:  by deputizing private citizens to serve as roving enforcers.  Based on his empirical research, California and Texas lead the nation with nearly 200 private rights of action each -- but even small states like Utah and New Hampshire are adding new private rights of action to tackle cutting-edge problems, from social media’s effects on children to red state-blue city conflicts (pp. 8-9). On Zambrano’s account, if we really want to understand how American law is enforced, we need to look first to private citizens and the plaintiffs’ bar, not to bureaucrats in Washington or state capitals. 

Why did the United States develop this way?  Here Zambrano positions himself against two prominent accounts.  Robert Kagan’s “adversarial legalism” emphasizes the uniquely American legal style – lawyer-driven, formal, contentious – operating against a fragmented, “weak” state. Sean Farhang’s “litigation state” asserts that legislative choices to empower private citizens reflect Congressional mistrust of the President to adequately enforce the law.  Zambrano finds both accounts fall short.  Kagan’s notion of a culturally-bounded ‘legal style’ is too vague, obscuring the particular legislative mechanism – the private right of action – that makes adversarial legalism viable.  Farhang’s account may well explain why some federal statutes feature private rights of action, but fails in the states, where Zambrano’s statistical work reveals no correlation between partisan control of government and the adoption of private rights of action (pp. 51-53). 

In their place, Zambrano offers a model he calls “layered path dependence” (pp. 132-157).  Private enforcement, he shows, has deep roots in English penal statutes and early American informer and qui tam actions. Parliament empowered “common informers” to sue wrongdoers and keep a share of the penalty or fine imposed – incentives the 17^th century political economist Charles Davenant described as designed “to stir up the People to put the Laws in Execution.” (p. 66-70). Colonial legislatures followed suit:  Jefferson and Madison drafted Virginia legislation packed with informer provisions; John Adams handled dozens of qui tam cases as a colonial lawyer; and the first Congress used private enforcement to implement nearly all its powers (pp. 72-76). This was by necessity, as the new republic lacked the resources to build out a robust public enforcement bureaucracy and so had to rely upon citizens themselves. 

The critical modern juncture arrived in 1914, when Congress paired the new Federal Trade Commission Act with the Clayton Act’s private right of action and treble damages (pp. 94-97). That “double-barreled” design, coupling agency enforcement with private litigation became the template for the many new agencies established in the decades that followed, including the FTC, the Wage and Hour Division of the Labor Department, the EEOC, the Justice Department’s Antitrust Division, and the EPA (pp. 109-114). 

B.   Procedure as the Missing Operating System 

The final layer in Zambrano’s story is procedural, and it’s here I want to press the argument further.  A statutory right of action does not enforce itself. What transformed these rights into instruments of governance was the ability to use them in conjunction with modern procedural rules – most notably, the liberal discovery enabled by the 1938 Federal Rules and the opt-out class action created by the 1966 amendments to Rule 23.  Together, these devices provided lawyers with tools that rivaled or even surpassed those of public agencies: access to internal corporate documents and the capacity to aggregate dispersed harms into a single, formidable regulatory force. 

Yet in How Americans Enforce the Law, procedure is relegated to the background.  This is less a critique of Zambrano’s account than an invitation to expand on it by showing that private rights of action are only operational when coupled with the procedural mechanisms that ensure their viability. And the moment is ripe because the procedural infrastructure that private rights of action depend upon has been under assault over the past four decades, as the courts and Congress have stripped many of these devices of their power to turn rights on paper into rights in action.  The Supreme Court’s arbitration jurisprudence – typified by cases like ATT v. Concepcion, American Express v. Italian Colors and Epic Systems v. Lewis -- now allows corporations to bar public class actions outright, even where individual claims are economically impossible to pursue. TransUnion v. Ramirez and its progeny have made Art. III standing doctrine hostile to precisely the diffuse, systemic injuries that private enforcement is meant to reveal. Twombly and Iqbal raised the pleading bar in ways that disproportionately burden plaintiffs who lack the internal information that discovery was designed to uncover.  Lower federal courts have layered on ascertainability, predominance, and manageability requirements that make certification of class actions increasingly more difficult. And Congress has contributed its own constraints on private enforcement through the Private Securities Litigation Reform Act and the Class Action Fairness Act. 

If we agree with How Americans Enforce the Law that the ‘operating system’ for private enforcement consists of three key components – the right to sue, access to information and access to court -- then the current dismantling of that system turns statutory rights into pure pretense.  Rights remain on the books, while the mechanisms that animated them have been hollowed out. What survives resembles How Americans Enforce the Law only in outline. 

C.  The Vanishing Claimant and the Stakes of Fragility

Once procedure moves to the center of the analysis, the erosion of aggregation can’t be treated as doctrinally neutral.  When class actions vanish and arbitration clauses proliferate, specific groups of litigants disappear from public dockets – the low-wage worker victim of wage theft, the consumer victimized by junk fees or usurious interest rates by a payday lender, the civil rights plaintiff with individual claims too small to justify looking to the courts for relief. Under-enforcement is not randomly distributed; it is concentrated in the very areas where private enforcement once had the greatest normative and positive value.  So, as a friendly amendment to Zambrano’s three criteria for determining when private enforcement brings real enforcement value -- capacity, dysfunction and information – I would add a fourth:  distributional visibility.  A regime that protects rights only for people who can sue on their own, while extinguishing those same rights for those who can only vindicate them in the aggregate, poses a democratic problem. Rights that exist on paper but can’t actually be enforced let people mistake the appearance of protection for the real thing. 

The path forward is to take the “double-barreled” insight seriously again: treat agencies and private litigants as complements, not substitutes, and rebuild collective enforcement where it’s been eroded.  That doesn’t necessarily mean doubling down on Rule 23. State models like California’s Private Attorney General Act, reinvigorated qui tam regimes, and other hybrid public-private structures point to alternative architectures for collective enforcement.  And when paired with real accountability, transparency, and oversight, these mechanisms respond to Zambrano’s concerns about rent-seeking without sacrificing aggregation itself. 

That’s the deepest lesson of Zambrano’s book:  debates over arbitration, class certification, pleading, and standing aren’t just technical squabbles among proceduralists, but choices about the fate of the private enforcement republic itself -- about whether the rights Americans have written into law stay enforceable in practice or become symbolic promises without real function. 

Myriam Gilles is Catharine Waugh McCulloch Professor of Law, Northwestern Pritzker School of Law.  You can reach Myriam via email at myriam.gilles@law.northwestern.edu. 

This week at Balkinization we are hosting a symposium on Diego Zambrano's new book, How Americans Enforce the Law (Stanford University Press, 2026).

We have assembled a terrific group of commentators, including Nick Bagley (Michigan), Brian Fitzpatrick (Vanderbilt), Myriam Gilles (Northwestern), Jim Pfander (Northwestern), and  David Schleicher (Yale).

At the conclusion, Diego will respond to the commentators.

AI’s potential is particularly significant for comparative constitutional research. Systematically comparing legal systems requires locating sources from different jurisdictions, which are often difficult to access and only available in local languages. The creation of comparative legal datasets has thus involved considerable personnel, time, and financial resources. AI can overcome many of these obstacles. AI models can search for and translate foreign-language sources, filter them, and convert the filtered information into a dataset. In doing so, AI offers the prospect of datasets — which previously required years of research and the efforts of numerous experts and research assistants to compile — being just a prompt away.

However, whether AI models can generate comparative law datasets that are qualitatively comparable to human-coded datasets has not yet been addressed (although Guha et al provide an example for a broader legal benchmarking exercise).⁵⁾ We therefore conducted our own benchmarking study.⁶⁾ We found evidence suggesting that recent AI models may be able to code simple factual data, but they are likely unreliable substitutes for expert human coders when conceptual or interpretive judgment is required.

The Benchmarking Project: Seven Coding Tasks, Four Datasets, Two LLMs

In our project, we tested the ability of two large language models (LLMs) to code different types of information relevant to comparative constitutional law. We specifically assessed whether LLMs can reproduce information from four existing comparative constitutional law datasets, all of which were compiled through human coding and which served as a ‘ground truth’ for our exercise. From these datasets, we asked the LLMs to code seven variables, which can be thought of as seven tasks relevant to the creation of comparative constitutional law datasets. Each of these tasks is either a test of fact-finding or reasoning abilities.

First, from the Executive Term Limit Evasion Dataset,⁷⁾ we drew information on whether presidents in 106 presidential systems have evaded constitutionally mandated term limits between 2000 and 2019. The dataset includes one variable on whether presidents attempt to overstay past the end of their term. The second variable captures what strategies executives use for doing so, such as amending the constitution, replacing it with a new one, or asking the court to interpret term limits out of the constitution. While determining whether a president overstayed is a fact-finding task, assessing the strategy used to do so requires reasoning.

Second, from the Comparative Constitution Making Dataset,⁸⁾ we drew information on the process by which constitutions were adopted in democracies between 1900 and 2015. This dataset also includes fact-finding variables such as (1) whether citizens were involved in the formulation, discussion, or submission of reform proposals, and (2) whether citizens participated in popular referendums at any stage in the process. The dataset’s most important variable (3) captures whether constitutions reflect ‘plural elite agreement,’ that is, whether all relevant elite factions in society were involved and represented during the process. The recreation of this variable requires reasoning.

Third, from the Characteristics of National Constitutions Dataset⁹⁾, we drew on its coding of 43 first-generation constitutional rights included in national constitutions (that is, rights related to individual liberties and protections against state interference such as due process, fair trial, and political rights). By asking the LLMs to evaluate whether each of these rights was present in a given constitution, we tested their fact-finding abilities.

Finally, from the Small-c Constitutional Rights Dataset,¹⁰⁾ we drew information on whether a country’s rights protections derive primarily from the small-c constitution (i.e., judicial decisions, treaties, conventions, quasi-constitutional laws), the large-C constitution (i.e., the written text), or something in between. Since answering this question requires deeper knowledge of a constitutional system, the recreation of this variable can be understood as a reasoning task.

The specifics of our approach are documented in the paper.¹¹⁾ But the core idea is that we asked two LLMs—ChatGPT-5 and Grok-3, the state-of-the-art models by OpenAI and xAI in fall 2025—to recode these seven variables without providing the LLMs with underlying constitutional texts. Instead, we asked the LLMs to use their existing knowledge base. We did so because (1) there is already research suggesting that LLMs are effective at coding data that are provided to them, and (2) a considerable part of the burden of producing comparative law datasets is assembling the corpus of documents from different countries. Nonetheless, we provided basic guidance such as country names, presidents and term dates, relevant constitution-making processes, and the first-generation rights to be coded.

Each LLM was prompted ten times for each of the coding exercises. (We made an exception for the Characteristics of National Constitutions Dataset, which, due to disproportionate processing time, we prompted Grok-3 only one time for this task.) For each dataset, the final prediction for a given variable was determined by taking the mode responses across all runs. In order to simulate the typical conditions under which legal researchers interact with LLMs, we used the default temperature settings (1.0 for ChatGPT-5 and 0.7 for Grok-3) and stayed with the default reasoning mode of ChatGPT-5 in order to ensure feasible processing times and benchmark comparability with Grok-3.

Four Lessons About What Current LLMs Can and Cannot Do

(1) Current LLMs Do Not Consistently Reach Human-Coder Standards

Our findings cast doubt on whether publicly available LLMs can already serve as a substitute for human coders in producing comparative constitutional law datasets. A commonly used benchmark for human coding is 90 percent accuracy.¹²⁾ The models reach this threshold only on selected tasks. Depending on the variable, ChatGPT-5 achieved accuracies between approximately 50 and 94 percent, while Grok-3 ranged from approximately 48 to 90 percent. Overall, their performance therefore remained uneven and frequently fell below the level expected from human coding.

(2) Performance Depends on the Type of Coding Judgement

The results also revealed a clear relationship between task complexity and model performance. Both models performed best when the coding exercise concerned a concrete and verifiable event, such as whether a president attempted to evade a constitutional term limit or whether citizens voted to approve a new constitution by referendum. On some of these factual variables, the models reached or exceeded the 90 percent benchmark and displayed their highest accuracies.

Their performance deteriorated, however, once coding required the application of an abstract concept or legal analysis. For example, when asked to determine whether there was ‘plural elite approval’ during constitution-making—a concept that depends on diffuse and context-dependent information about negotiations—the models, particularly Grok-3, performed significantly worse (80 and 66 percent accuracy). A similar pattern emerged when the models must perform interpretive legal analysis, such as identifying the main legal basis for constitutional rights protection in a given country (78 and 76 percent accuracy). This suggests that current LLMs are more reliable when classifying concrete constitutional facts, but they are less reliable with more interpretive questions that demand contextual reasoning.

(3) Model Errors Follow Recurring Patterns

The errors we observed are not distributed randomly. Instead, both models exhibited two recurring tendencies. The first pattern of systematic bias is a hallucination bias. For binary variables, the models were more likely to code an event or constitutional feature as present when it was absent than to overlook an event that occurred. In other words, the LLMs produced more false positives than false negatives. For instance, the LLMs too frequently asserted that a president violated term limits, that citizens approved a constitution, or that a new constitution was adopted, even in the absence of evidence.

The second pattern is a majority class bias. That is, when choosing among several possible classifications, the models disproportionately selected the most common or salient category. For example, the LLMs were more likely to assume that the main source of constitutional rights was the large-C constitution rather than judicial interpretation, convention, or treaty. While the first tendency risks overstating the frequency of constitutional events, the latter reduces variation by drawing predictions to the modal category. Because neither error is random, both may distort relationships between constitutional design and political outcomes.

(4) Country Characteristics Do Not Produce a Performance Divide

We also examined whether model performance varied systematically across different national contexts and could not find systematic differences across the characteristics we explored. Instead, we found that the two models performed roughly equally well (1) across English- and non-English-speaking countries, (2) across G20 and non-G20 economies, and (3) across common-law and civil-law countries. Small variations existed across these sets of countries, but they largely fell within the range of ordinary human-coder disagreement and show no systematic pattern. This suggests that, despite variation in the availability of training data across contexts, model performance was broadly stable.

Conclusion: Human Expertise Still Matters

Our results suggest that LLMs’ usefulness for comparative constitutional data collection depends on what researchers ask them to code. They may be able to produce datasets that simply code constitutional facts, but current versions of LLMs do not perform well when asked to create datasets that require interpreting abstract constitutional concepts or reasoning about law.

However, since the models make errors in systematic ways, researchers should always be cautious about treating LLM-generated data as interchangeable with expert-coded data. Nonetheless, model capabilities are constantly evolving, and these conclusions may not remain valid indefinitely (or even in the near term). For now, however, human expertise remains essential to constructing datasets for comparative constitutional law research, especially when coding extends beyond classifying relatively straightforward facts.

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Regulatory Sandboxes, Cross-Border Learning and Experimentation

The Proposal aims at enabling regulatory sandboxes as tools for providing businesses (including SMEs and startups) with testing environments and regulatory clarity that facilitates the development of new technologies and accelerates their entry to the market. Crucially, the Proposal emphasises that sandboxes are an experimentation tool and as such are not deregulatory. Instead of repealing rules or engaging in harmonisation in a traditional sense (by unifying substantive rules), the Proposal aims to contribute to the simplification by standardising the use of sandboxes by national competent authorities as a coordinated procedure for deviating from national rules in areas where there is no EU legislation.

Consider, for example, a local municipality that wants to deploy a new flood-detection system. Several startups are developing solutions based on sensors, drones, and AI – and the European Innovation Act’s R&D procurement rules let the municipality run a competitive process to compare suppliers’ progress and award the contract to the best performer. The startup that wins the contract still needs to test its product. Such testing – that often requires deploying the system in the real-world – would mean that the startup has to navigate the permits, certifications, and civil-protection rules that, more often than not, were not designed with such an innovative product in mind. Testing, in other words, is likely to lead our innovative startup straight into the wall of “inconsistent and restrictive regulations” that the 2024 Draghi Report referred to as one of the obstacles behind the European “innovation gap”.

A regulatory sandbox is meant to address exactly this problem. The startup and the competent authorities (e.g. the municipalities and the local water management authority) could trial the system in real conditions under the competent authority’s supervision, on terms that have been fixed in advance (duration of the tests, liability in case of an omission or a false alarm, and the termination of the tests if things go wrong). Sandbox testing does not provide a shortcut for obtaining a permit or a certification, but offers an opportunity for both the company and the regulators to learn about the innovation and the regulatory requirements that apply to its subsequent deployment, to make an informed and evidence-based decision.

The Proposal sets out the common principles for how such sandboxes should operate. It introduces the first common EU definition of regulatory sandboxes, and offers guidance on experimentation, duration, and conditions for participation in a regulatory sandbox, thus responding to the documented challenges of the use of regulatory sandboxes in EU Member States and obstacles to cooperation.

The Proposal also anticipates and supports further increase in the use of cross-border regulatory sandboxes in the EU and responds to the emergence of divergent interpretation and use of the concept of a “regulatory sandbox” across different sectors and among Member States. It also recognises that the action by individual Member States in non-harmonised areas is likely to increase fragmentation and coordination costs for Member States seeking to cooperate. The Proposal is thus offering a framework for a coordinated approach to reduce transaction costs for European firms as well as public authorities using sandboxes.

In addition, a shared approach is expected to “foster collective action” and accommodate “the different degrees of experience and preparedness among Member States in accelerating innovation,” easing joint regulatory experimentation across jurisdictions and reducing costs for firms operating under multiple national regimes. It also builds on the AI Act and the Interoperable Europe Act, which recognise the limits of the national regulatory sandboxes for “cross-border regulatory learning, mutual recognition of outcomes, or the scaling of innovative solutions across the Single Market.” In our flood-detection system example, if the river crosses a border, water management authorities of both Member States could run one joint sandbox and agree in advance who supervises what (based on point 6 of the Proposal), thus building one body of evidence and potentially a better-tested product for public buyers like municipalities.

Legal Basis and Objectives: A Simplification Tool in Disguise?

The Proposal is based on Article 292 and Article 173(3) TFEU. As such, the framework is aimed at contributing to the EU’s and Member States’ obligation under Article 173 TFEU to ensure the necessary conditions for competitiveness of the EU’s industry. As an Article 292 instrument – Council Recommendation – the Proposal does not propose any extension of EU’s regulatory power nor has binding force on the Member States. Member States and their competent authorities thus retain discretion over implementation, based on their national circumstances. I find this design intriguing (in a positive way) for two reasons.

First, the Proposal would be adopted by the Council alone and does not depend on the Innovation Act’s fate. The Act relies on Article 114 TFEU as its legal basis, and was put forward over two negative opinions from the Regulatory Scrutiny Board, and although narrowed before publication, continuously struggles to reconcile its key R&D and pre-commercialisation procurement mechanisms with the Public Procurement Act proposal, and is likely yet to face the fight for its survival. Adoption of the common principles on regulatory sandboxes as a Council Recommendation is both pragmatic and also aligns with the experimentalist governance logic (more on that below).

Second, and more substantively, the Proposal requires Member States to “collect and analyse the results of, and lessons learnt from, the experimentation within a regulatory sandbox” in order to “assess the need to integrate those learnings into the national regulatory framework applicable to the innovation that was subject to the experimentation”. In other words, the Proposal directs the use of regulatory sandboxes towards regulatory (or legislative) change at Member State level to facilitate further innovation. In my opinion, this regulatory simplification logic behind the Proposal deserves particular attention for its potential to redirect the regulatory momentum away from the Commission and towards empowering Member States to simplify their rules and administrative procedures bottom-up. Unlike the Commission’s omnibus packages, which simplify by amending or repealing existing law, the Proposal touches no existing rule. Instead, the Proposal is designed as a residual, horizontal instrument. As such, it applies specifically to “areas where there is no Union legislation”. This sets it apart from the growing number of sector-specific sandbox provisions already embedded in EU law – the AI Act, the DLT Pilot Regime, the Net-Zero Industry Act, the Interoperable Europe Act – which carve out bespoke experimentation rules for a single technology or market (did someone say “simplification”?). Read together with its objectives to reduce coordination costs and encourage cross-border experimentation, this horizontal design appears to address the fragmentation and regulatory rigidity identified in the Draghi report as barriers to innovation. In that sense, I support the reading of the Proposal as an attempt, and an opportunity, to build connective tissue – a shared vocabulary and shared procedure – through which national regulators might, over time, develop something closer to a common European innovation culture.

Legislative Infrastructure for European Innovation Culture

Despite its non-binding nature as an Article 292 TFEU instrument, the Proposal’s recitals focus on the functioning of the internal market, including non-discrimination, free movement, and “unjustified competitive advantages”. This invites a reading of the Proposal as a de facto harmonisation instrument. Belgium made a similar argument in Belgium v Commission (C-16/16 P) unsuccessfully claiming that a Commission Recommendation on online gambling was, in substance, a harmonising measure. AG Bobek’s opinion had argued for exactly that substance-over-form approach, which the Court declined to follow.

I think the opposite is a better reading. Rather than a competence creep, the Proposal – which coordinates only the procedural architecture for departing from national rules, leaving substantive derogation decisions with the Member States’ competent authorities – can instead be read as empowering national regulatory competence. Thus, instead of displacing national-level provisions, the Proposal suggests that further EU-level intervention to address slow authorisation procedures and outdated rules in areas currently not regulated by the EU will not be necessary – conditional on effective cross-jurisdictional coordination in deploying sandboxes. This reading is supported by the text of recital 11 of the Proposal, which “welcomes the Commission’s intention to monitor relevant developments and assess where appropriate whether further measures at Union level may be necessary”. This indirect simplification effort that some call “simplification by pre-empting” should be welcomed from the constitutional perspective as it avoids the “legal vacuum protected by the supremacy of EU law”, that often results from top-down harmonisation measures.

Now, the reader might be wondering whether it will work. The picture is indeed mixed here. For one, the sandbox mandates have multiplied in EU law (the “regulatory sandbox phenomenon”), and so have fragmentation, arbitrage risk, as well as the weak implementation of the existing mandates (as the record of Article 57 of the AI Act to date suggests). Moreover, the proposed framework is non-binding. This, however, should not be seen as fatal, because the Proposal borrows from experimentalist governance: it sets broad goals, allows local actors to experiment, and results are compared and fed back into revised goals. That works when four elements are in place: goals with metrics, local autonomy, reporting and peer review, and periodic revision. The Proposal sets broad goals but no metrics are attached to measure achievement of the stated goals, and while the Proposal provides for reporting obligations, it lacks clear peer review arrangements (beyond a passing reference to the Council Working Party) and any scheduled mechanism for revising the framework itself. Although these omissions may be justified by the instrument’s non-binding nature, they are concerning in light of the broader critique, that evidence for experimentation – and sandboxes in particular – delivering on stated goals for both regulators and firms remains thin even where implemented.

These gaps are not inherent to the non-binding instrument. In my view, the Council could (and should) amend the Proposal to attach indicative benchmarks to its stated goals, formalise a structured peer-review process, and add a scheduled evaluation clause mirroring Article 40 of the Innovation Act proposal.

Read alongside the European Innovation Act, the Proposal is more than a coordination exercise and more than an indirect simplification tool. It is an attempt to reenforce legislative infrastructure for a shared European innovation culture, and national authorities should embrace it as a chance to drive evidence-based regulation and regulatory transformation Europe so badly needs. The success of the new framework – and the broader emergence of regulatory sandboxes as “legislative infrastructure” for closing the innovation gap – will depend on broad participation, sound methodological design, and an effective peer-review process for periodic revision.

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However, what remains rare, almost everywhere, is a broader strategy taken at the institutional level about the mission of academic institutions in the age of AI. Particularly, despite some exceptions, universities have acknowledged the relevance of AI, but legal education, particularly in Europe, is largely public, framed by national curricular requirements, and followed by a separate stage of professional training through bar schools and traineeships. Changes of this kind require universities and law schools to coordinate with ministries and bars, and this takes time that the technology has not allowed.

Nonetheless, students are not waiting, and neither is the legal market they will enter. The question raised by the role of AI in shaping legal practice is indeed institutional, and it addresses three dimensions of it, namely what students now expect, how the curriculum and its partnerships should be redesigned, and what the legal market is actually asking law schools to produce. The underlying idea is that law schools should neither prohibit nor simply adopt, but decide, and that this decision belongs to institutions rather than to the preferences of a single law school or even to the activities of individual instructors.

Students Skills and Expectations

The diffusion of AI through society has been faster than any institutional academic response, and universities encounter it first through their students. As an example, the Thomson Reuters Institute’s 2026 Law Student Pulse Survey underlines students’ awareness about the relevance of AI for lawyers.⁷⁾ Three-quarters consider learning to use AI essential for their profession. At the same time, almost the same proportion believe that overreliance will prevent students from developing core legal skills. Both propositions underline the main challenge and expectation for legal education, and students appear to have arrived at it without training.

Roughly a third say their school does not give them the skills their careers will require. Almost half report that policies vary across different courses based on instructors’ decisions, leaving no coherent institutional signal about what responsible use looks like, and this is often connected to the lack of guidance by academic institutions at the central level. The problem is not that law schools have chosen the wrong policy, but that, in most cases, universities first, and then law schools, have not decided, and have delegated to a single academic, and particularly course instructors, a decision that contributes to shaping legal education.

This has consequences for the attractiveness of law schools that go beyond recruitment marketing. A law degree presented as a sum of courses, some also on AI, and exams based on producing texts that a model generates instantly is increasingly a weak proposition, and prospective students are perfectly capable of noticing. Yet the answer is not to compete by advertising AI courses. Expecting AI to be part of legal education does not seem to be negotiable, but matching market expectations tends to set aside a mission that includes forming expectations, not merely satisfying them.

Nonetheless, the realistic position lies between the two positions. Law schools should be explicit about their approach to legal education, which requires explaining why certain competences are protected from automation during training precisely because they will be needed to supervise it afterwards, and this explanation has to be institutional rather than left to the willingness of each professor.

Redesigning the Curriculum, and the Partnership Question

Revising the curriculum means more than adding an elective on AI ethics or adopting a policy on students’ assessments. This could be a pilot, and some universities are already moving in this direction, particularly by building collaboration with providers of legal tech such as Harvey and Legora. However, the approach should expand to the whole curriculum and, at least, some elements deserve to be distributed across the degree rather than confined to a specialised course.

The first is a technical minimum. Students do not need to build models, but they need to understand why a system that predicts text produces confident mistakes, or why the same prompt yields different answers. Some schools have gone further than most law faculties would consider necessary, as Bucerius in Hamburg teaches introductory computer science and data science to its undergraduate law students on the view that computational thinking is part of the equipment.⁸⁾ The second element is advancing critical skills in verification and supervision. Much of what junior lawyers will do is read work they did not write and decide whether to stand behind it, and that competence can be assessed directly by giving students an AI-drafted memorandum containing a plausible but misdescribed authority and grading them on whether they catch it. The third is the professional and deontological frame. In France, the CCBE’s guide on generative AI locates these tools within existing duties of confidentiality and independence,⁹⁾ and Singapore’s Ministry of Law has issued a sector-wide guide that treats verification and oversight as professional obligations rather than good practice.¹⁰⁾ Students should learn early that signing an AI submission is an assumption of responsibility that cannot be delegated to a machine.

Case law has begun to say the same thing, and to say it in terms that concern legal education directly. In Ayinde,¹¹⁾ the Divisional Court considered two matters in which fabricated authorities had been placed before the court, and referred the lawyers involved to their regulators. This case, together with others, shows the need for training which cannot be limited to courses about AI but requires a broader reframing of legal education in the age of AI.

Integration on this scale requires infrastructure that faculties do not possess, which explains the rapid growth of partnerships with legal technology providers. Harvey’s academic programme began with six US law schools and has now expanded on a global scale.¹²⁾ These arrangements solve a real problem, since students cannot learn to supervise tools they never touch, and this can provide students a competitive advantage. But they also raise a governance question. When curricular content is co-developed with the supplier of the platform, and when the free licence expires after graduation, private actors acquire influence over professional formation that attaches little to public educational institutions.

However, not very different from using Zoom or Teams for providing distance learning in these years, alternative solutions coming from academic institutions are scarce or mostly not competitive. However, they are not absent. A group at Western Sydney is building its own teaching tools rather than licensing them,¹³⁾ including one designed to train students to spot hallucinated material, which is precisely the competence the case law now demands. The realistic response is therefore not refusal but conditions, which means partnerships should be plural rather than exclusive and premised on the faculty to keep oversight on what is taught.

Facing the Market, and the New Roles

The legal market is sending two signals at once. A general concern about the role of AI in replacing trainees, often depending on the scale of the law firm or the institution, is spreading. Historically, junior lawyers acquired training and judgment mostly through repetitive actions.¹⁴⁾ If the profession no longer trains through repetition, the burden and competence lock upstream. The university may become the last institution where anyone is required to read an entire judgment slowly and to critically examine legal concepts, and law schools should treat that as their comparative advantage rather than as an anachronism to be modernised away.

At the same time, the market is creating roles that did not exist when most curricula were designed. Legal engineers, legal architects, AI governance counsel, product counsel in legal technology firms and compliance specialists for the AI Act all combine legal reasoning with an understanding of how systems are built and procured, and none of them requires the ability to write code. The sector itself has become a serious destination, with legal tech companies such as Legora building substantial businesses, and law graduates increasingly appearing among their founders rather than only among their customers.

Nonetheless, legal education has traditionally prepared students for the bar, the bench, the ministry and the firm, and it is poorly equipped to prepare founders. Clinics, legal design laboratories and access-to-justice projects are the natural vehicles for this, since they teach students to build something that must actually work for a user, but they are often the exception. Part of the explanation is institutional rather than intellectual. Teaching innovation of this kind requires a strategy and resources to invest, while often it does not count in research assessment, thus depending on individual academics willing to absorb the cost.

This evolution requires law schools to reflect more on how they can move from experiments to strategy in legal education. Pilots are a first step, but academic institutions are required to address the questions raised by AI, focusing on students’ expectations and market demands. What is missing is not the decision to use them, but the recognition that declining to decide or just focusing on experiments is itself a choice.

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Seit der Wahl diskutiert die Öffentlichkeit vor allem darüber, woher die AfD-Kandidaten in den jeweils geheimen Wahlen ihre Stimmen erhalten haben. Rausch erhielt 48 Stimmen. Da die AfD 39 und das BSW fünf Abgeordnete stellen, müssen mindestens vier Stimmen aus den übrigen Fraktionen gekommen sein. Das BSW hatte zuvor angekündigt, Rausch zu unterstützen. Tillschneider erhielt 44 Stimmen; für ihn haben damit mindestens fünf Abgeordnete außerhalb der AfD gestimmt. Wer das war, lässt sich nicht feststellen, da die Wahl geheim war.

Über die Herkunft der Stimmen hinaus stellt sich die Frage, welche Folgen Rauschs Wahl an die Spitze des Landtags haben könnte. Ein Landtagspräsident der AfD allein wird den Landtag und das Land nicht ins Autoritäre kippen. Aber ganz machtlos ist er nicht: Durch eine parteiliche Amtsführung und den Missbrauch seiner Befugnisse kann er einen schrittweisen autoritären Umbau begünstigen.

Der autoritäre Umbau ist kein Fackelmarsch

Wer auf einen Fackelmarsch durch das Brandenburger Tor wartet, könnte die schrittweise Aushöhlung demokratischer Institutionen übersehen. Eine autoritäre Herrschaft verfestigt sich heute eher durch viele einzelne Eingriffe in Verfahren, Personalentscheidungen und öffentliche Debatten. Die Beispiele Ungarn und Polen zeigen, wie gewählte Regierungen einerseits die Gewaltenteilung schwächen und andererseits ihre Macht institutionell absichern können.

Der ungarische rechte Intellektuelle Márton Békés beschreibt in seinem Buch „Nationaler Block“, wie das damalige Regierungslager um Viktor Orbán seine politische Macht durch kulturelle Hegemonie absicherte. Der Aufbau gesellschaftlicher, politischer und kultureller Hegemonie gehört zum strategischen Repertoire der radikalen Rechten.

Ein weiterer Hebel ist das Recht selbst: Es lässt sich umdeuten, verändern und so einsetzen, dass demokratische Kontrollmechanismen geschwächt werden. Kim Lane Scheppele bezeichnet das als autocratic legalism. In diesem Sinne könnte das Amt des Landtagspräsidenten eine von vielen Stellschrauben sein, mit denen die AfD in Sachsen-Anhalt die Grenzen des politisch Machbaren austestet und langfristig verschiebt: das Hinterzimmer im autoritären Labor.

Nur scheinbar ein rein technisches Amt

Politisch scheint das Amt des Parlamentspräsidenten zunächst wenig interessant zu sein. Dabei vertritt er das Parlament nach außen und ist dessen oberster Repräsentant. Sein politischer Spielraum scheint dennoch begrenzt: Der Parlamentspräsident soll unparteiisch sein, die Sitzungen des Parlaments leiten, nicht führen, und für geregelte Abläufe sorgen. Eine überparteiliche Aufgabe, in der für Parteipolitik kein Platz zu sein scheint. Außer, man nimmt sich diesen Platz einfach. Denn dann wird dieser Posten plötzlich doch ziemlich interessant: Wer als Repräsentant des gesamten Parlaments auftritt, kann parteipolitischen Botschaften staatliche Autorität verleihen – und über seine Amtsbefugnisse die parlamentarische Arbeit beeinflussen.

Nachdem Tobias Rausch am 6. Oktober gewählt wurde, hielt er eine Rede, in der er versprach, sein Amt fair und gewissenhaft auszufüllen. „Ich werde dieses Amt nicht als Präsident einer Fraktion führen, sondern ich werde es als Präsident des gesamten Landtags von Sachsen-Anhalt führen. Diesem Anspruch möchte ich gerecht werden“, so Rausch in seiner Antrittsrede. Nachdem Rausch verkündet hat, die Sitzungen so gestalten zu wollen, dass er sie mit seinem AfD-Kollegen Tillschneider alleine leiten könne und ohne den Landtagsvizepräsidenten der CDU, kann man an dieser Aussage zweifeln.

Der erste Fall

Drei Tage später gab es bereits Anlass, an dieser Selbstverpflichtung zu zweifeln. Am 9. Oktober blockierten Demonstrierende Tillschneider den Weg zur Synagoge in Halle (Saale), wo er als Landtagsvizepräsident Rausch vertreten und an einer Gedenkveranstaltung teilnehmen sollte. Die Landtagsfraktion der AfD veröffentlichte dazu eine Pressemitteilung. Auch die Pressestelle des Landtags verbreitete eine nahezu identische Mitteilung, eingerahmt als Erklärung Rauschs.

Vergleicht man beide Pressemeldungen, sieht man, dass der wesentliche inhaltliche Unterschied in der Beschreibung des von Tillschneider mitgebrachten Blumenschmucks besteht: Aus den „Blumengestecken“ der AfD werden die vom Landtag bestellten „Kränze“. Die Bewertung der Situation vor Ort bleibt jedoch identisch. Beide Meldungen nennen die Demonstrierenden „linke Studenten“ und beschreiben ihr Auftreten als „pöbelhaft“ und erklären die Antisemitismusvorwürfe gegen Tillschneider für „wahrheitswidrig“, ohne das näher zu begründen. Die Pressestelle des Landtags verbreitet damit eindeutig die Perspektive der AfD, ohne auch nur ansatzweise eine eigene Einordnung vorzunehmen. So ist etwa in beiden Pressemeldungen von einem Amoklauf die Rede; die antisemitische Tatmotivation bleibt hingegen unerwähnt. Dabei galt der Anschlag von Halle am 9. Oktober 2019 gezielt jüdischen Menschen in der Synagoge. Die Ähnlichkeit der Texte beweist für sich genommen keinen autoritären Umbau. Sie zeigt aber, wie leicht die Grenze zwischen Partei- und Parlamentskommunikation verschwimmen kann – und wie institutionelle Ressourcen der parteipolitischen Selbstdarstellung dienen können. Es liegt nahe, dass dieses Vorgehen gegen die Neutralitätspflicht staatlicher Amtsträger*innen verstößt (diesen Vorwurf hat die CDU Sachsen-Anhalt auch bereits erhoben).

Zwei Ämter mit widerstreitenden Aufträgen

Die Sorge vor einer parteipolitischen Vereinnahmung ergibt sich nicht einfach aus dem Umstand, dass die AfD nun an der Spitze eines Länderparlaments steht. Speziell Tobias Rausch ist eine heikle Personalie: Als parlamentarischer Geschäftsführer war er an der Organisation der Fraktionsarbeit und an Verhandlungen mit anderen Fraktionen in führender Rolle beteiligt. Außerdem gehört er dem AfD-Landesvorstand an und ist Generalsekretär des Landesverbands. Damit hat er eine zentrale Position in der politischen, strategischen und organisatorischen Führung der Partei. Abgeordnete anderer Fraktionen beschreiben ihn als Wortführer der AfD in nichtöffentlichen Sitzungen des Ältestenrats.

Die Doppelrolle ist nicht automatisch ein Rechtsverstoß, begründet aber einen strukturellen Interessenkonflikt: Während Rausch als Generalsekretär für den Erfolg seiner Partei arbeitet, muss er als Landtagspräsident die Rechte des gesamten Parlaments wahren und die Verhandlungen „gerecht und unparteiisch“ leiten, wie es in der Geschäftsordnung heißt. Dazu gehört, die Rechte anderer Fraktionen auch dann zu schützen, wenn das den Interessen der AfD entgegensteht.

Sollte Ulrich Siegmund Ministerpräsident werden, könnte Rausch als zentraler Stratege der Landespartei die Regierungspolitik mitprägen und bei der Suche nach parlamentarischen Mehrheiten eine wichtige Rolle spielen. Zugleich würde er dem Parlament vorstehen, das diese Regierung kontrollieren soll. Gerade bei einer Regierung mit wechselnden Mehrheiten – was die AfD inzwischen offen anstrebt – könnte die Doppelrolle politisch besonders heikel werden.

Vielfältige Möglichkeiten

Was der Landtagspräsident darf, haben Jelena von Achenbach und Max Steinbeis für Thüringen schon einmal aufgeschrieben. Viele dieser Befugnisse bestehen auch in Sachsen-Anhalt, allerdings mit landesspezifischen Grenzen. Das Grundlegende regelt die Landesverfassung. So beruft der Landtagspräsident den Landtag ein (Art. 45 Abs. 1 Satz 1 Verf ST), der Präsident oder die Vizepräsident*innen leiten nach Maßgabe der Geschäftsordnung die Sitzungen des Landtags (Art. 49 Abs. 2 Verf ST) und der Präsident hat das Hausrecht und die Polizeigewalt in den Gebäuden des Landtags inne (Art. 49 Abs. 2 Satz 2 Verf ST). Der Landtagspräsident leitet außerdem die Landtagsverwaltung, stellt ihre Mitarbeiter*innen ein und entlässt sie im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben (Art. 49 Abs. 3 Verf ST). Er fertigt die verfassungsmäßig beschlossenen Gesetze aus (Art. 82 Abs. 1 Verf ST); Durchsuchungen und Beschlagnahmen in den Räumen des Landtags bedürfen seiner Zustimmung (Art. 59 Abs. 2 Verf ST). Diese Befugnisse eröffnen zwar Einflussmöglichkeiten, ermöglichen aber keine freie Verfügung über das Parlament. Die Ausfertigung von Gesetzen etwa ist kein politisches Vetorecht. Personalentscheidungen unterliegen dem Arbeits- und Beamtenrecht und die jeweiligen parlamentarischen Entscheidungen müssen die Rechte der Abgeordneten und Fraktionen wahren und sind gerichtlich kontrollierbar.

Hebel Verfahrensmacht

Bereits die Einberufung des Landtags könnte der Landtagspräsident nutzen, um die anderen Fraktionen unter Druck zu setzen. Dabei entscheidet er nicht allein: Der Ältestenrat berät und beschließt über Terminplan und Tagesordnung, und das Plenum kann eigene Beschlüsse fassen. Zeit, Ort und Tagesordnung sind allen Abgeordneten möglichst frühzeitig mitzuteilen (§§ 10, 55 LTGO ST). Ein Viertel der Abgeordneten kann allerdings die unverzügliche Einberufung des Landtags verlangen. Die AfD erreicht diese Schwelle locker alleine. Ein parteiisch agierender Präsident könnte versuchen, seinen Spielraum bei der Terminierung solcher Sondersitzungen zugunsten seiner Fraktion zu nutzen.

Mit Hilfe ständiger Ad-hoc-Einberufungen könnte er darauf abzielen, für Mehrheitsverhältnisse im Parlament zu sorgen, die für die AfD günstig sind. Denn der Landtag ist beschlussfähig, sobald mehr als die Hälfte seiner gesetzlichen Mitglieder, also 42 Abgeordnete, anwesend ist. Für gewöhnliche Gesetzesbeschlüsse reicht die Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Es würde also ausreichen, dass sechs Abgeordnete der anderen Fraktionen der Ad-hoc-Ladung nicht nachkommen können, und schon kann die AfD mit ihren 39 Stimmen Gesetze beschließen. Dieser Missbrauch des Präsidentenamtes könnte die Mitwirkungsrechte anderer Abgeordneter beeinträchtigen und der AfD eine reale Machtoption eröffnen. Auch hier gab es bereits einen ersten Vorgeschmack: Für den 14. Oktober wurde kurzfristig eine Sitzung des Landtags einberufen. Den Termin setzte das Präsidium laut der Abgeordneten Eva von Angern entgegen der vorherigen parlamentarischen Übung ohne Rücksprache mit allen Fraktionen fest.

Auch die Sitzungsleitung könnte der Landtagspräsident zur Gängelung nutzen, indem er parteiisch Ordnungsrufe verteilt oder Abgeordnete von der Sitzung ausschließt. Damit das nicht zu auffällig ist, kann er das vermeintliche Neutralitätsgebot nutzen, das gerade en vogue ist – so müsste er nur dem Beispiel von Julia Klöckner im Bundestag folgen. Abgeordnete befürchten außerdem, dass das Landtagspräsidium nicht einschreitet, wenn sie insbesondere von AfD-Abgeordneten niedergebrüllt werden. Ob Tobias Rausch als Landtagspräsident tatsächlich derart brachial vorgehen wird, wird sich erst noch zeigen. Allerdings lässt die konstituierende Sitzung 2024 in Thüringen dies nicht völlig unplausibel erscheinen.

Macht hinter den Kulissen

Aber ein Landtagspräsident kann nicht nur die Bühne des Parlaments für sich nutzen, er kann auch hinter den Kulissen tätig werden. Ein Ansatzpunkt wäre die Raumverteilung im Landtag und seinen Liegenschaften. Dabei entscheidet der Landtagspräsident nicht alleine, sondern der Ältestenrat wirkt mit; so entscheidet er etwa über die Sitzordnung im Plenarsaal (§ 10 Abs. 1 und 2 LTGO ST). Eine veränderte Sitzordnung allein behindert noch keine parlamentarische Arbeit. Ungünstige Arbeitsräume oder ein erschwerter Zugang zu Räumen könnten dagegen praktische Folgen haben. Auch symbolisch ließen sich solche Entscheidungen als Machtdemonstration einsetzen: Jetzt sind wir hier, wir sind stark und das werdet ihr spüren.

Weiter könnte es dann mit der Einstellung von neuem Personal gehen. In der Landtagsverwaltung arbeiten derzeit rund 130 Personen – sie kümmern sich um die Bibliothek, die Entschädigung der Abgeordneten, Drucksachen, Ausschüsse und vieles mehr. Ohne sie wäre der Landtag nicht arbeitsfähig. Es wäre für die AfD also durchaus interessant, dort „ihre Leute“, also solche, die der Partei politisch gewogen sind, zu platzieren. Bei Einstellungen darf allerdings nicht die Parteitreue den Ausschlag geben: Es gilt der Grundsatz der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG) und einmal eingestellt, sind die Beschäftigten an Recht und Gesetz gebunden. Doch auch dieser Grundsatz ist auslegungsbedürftig und damit missbrauchsanfällig (vgl. Talg/Müller-Elmau, S. 147 ff.). Wie weit ein Präsident die Verwaltung personell verändern kann, hängt unter anderem von freien Stellen und geeigneten Bewerber*innen ab. Anders als in Thüringen ist der Landtagsdirektor in Sachsen-Anhalt kein politischer Beamter, sodass er nicht allein wegen fehlender politischer Übereinstimmung in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden kann.

Auch ohne entsprechend gewilltes Personal könnte der Landtagspräsident versuchen, Abläufe gezielt zulasten anderer Fraktionen zu behindern. Dafür muss er den Betrieb gar nicht vollständig zum Erliegen bringen. Es genügt schon, ihn zu verzögern. Die Politik ist ein schnelllebiges Geschäft. Manche Dokumente und Informationen bringen nichts mehr, wenn eine Abgeordnete sie erst nach einer entscheidenden Debatte oder Abstimmung erhält. Wenn parlamentarische Mitarbeiter*innen plötzlich nicht mehr auf Fachdatenbanken zugreifen können – womöglich unter Hinweis auf eine angebliche IT-Störung –, dann können sie die Plenarrede ihrer Abgeordneten weniger gut oder gar nicht vorbereiten. Eine solche gezielte Benachteiligung wäre keine gewöhnliche Verwaltungspraxis, sondern ein Angriff auf die Arbeitsfähigkeit der betroffenen Fraktionen und ihrer Abgeordneten. Dass Rausch oder die AfD solche Eingriffe planen, ist nicht belegt. Das Szenario beschreibt einen möglichen Amtsmissbrauch.

Und es geht noch subtiler. Der Landtagspräsident kann auch darüber entscheiden, was für Kunst im Landtag zu sehen ist. Vielleicht säumen ja demnächst Heimat-Kitsch-Bilder die Flure des Magdeburger Landtags, die ein „gesundes Nationalgefühl“ vermitteln, das laut AfD ja „Grundlage […] jeder großen künstlerischen Leistung“ sei (Plenarprotokoll 8/66, S. 155). Anschauen könnten sich die Bilder dann diejenigen, die der Parlamentspräsident öffentlichkeitswirksam in den Landtag einlädt: Martin Sellner, Götz Kubitschek, das Who’s Who der Neuen Rechten. Solche Einladungen könnten einem politischen Milieu eine staatliche Bühne verschaffen, auf der es sich als selbstverständlicher Teil des öffentlichen Lebens inszeniert.

Autoritäres Mosaik

Vieles von dem, was ein Landtagspräsident machen könnte, ist Symbolpolitik. Anderes ist handfester, störender, obstruktiver. Er allein wird aber nicht dafür sorgen können, dass Sachsen-Anhalt ins Autoritäre kippt. Doch er kann dazu beitragen, indem er den Wind für die anderen Fraktionen rauer werden lässt, sein Repräsentationsamt parteipolitisch nutzt und anstelle des Landtags seine Partei und ihre Ideologie nach außen vertritt. Der Landtagspräsident kann so ein autoritäres Mosaik ergänzen, das sich aus vielen unterschiedlichen Maßnahmen zusammensetzt.

Ob sich diese Teile zu einem autoritären Ganzen zusammenfügen, hängt auch von den übrigen Fraktionen ab. Eine AfD-Minderheitsregierung bräuchte für ihre Gesetzesvorhaben wechselnde Mehrheiten. Besonders folgenreich wäre es, wenn CDU oder BSW auch Maßnahmen mittrügen, die parlamentarische Kontrolle schwächen oder die Opposition benachteiligen. Zugleich können andere Fraktionen, Beschäftigte der Verwaltung und Gerichte einem Missbrauch des Präsidentenamts entgegentreten. Das Drehen an bestimmten Stellschrauben im Landtag wäre damit ein Teil eines größeren Machtprojekts, dessen Erfolg keineswegs feststeht.

Dieser Text ist in Zusammenarbeit mit Über Rechts entstanden.

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„Den Schmerz spüren“ – Welche operativen Fähigkeiten?

BND-Präsident Martin Jäger hat sich vehement dafür eingesetzt, dass der BND in der Auseinandersetzung mit gegnerischen Diensten die Fähigkeit zu einer Art Gegenschlag als Abschreckung erhalten solle. Um die Gegenseite zu stoppen, müsse man „beweisen, dass wir in der Lage sind, sehr ähnliche Dinge zu tun, damit auch die andere Seite den Schmerz spürt“. Das wirft mehrere Fragen auf. Bisher sind deutsche Nachrichtendienste in ihrer Funktion beschränkt auf die Rolle als reine analytische Informationsdienstleister. Das Bundesverfassungsgericht verwendet für darüber hinausgehende Tätigkeiten variierende Begriffe. Die Rede ist – z.B. allein in einem einzigen Urteil – von: „operativen Befugnissen“, „operativen Anschlussbefugnissen“, „operativen Zwangsbefugnissen“, „polizeilichen Exekutivbefugnissen“ und „operativer Gefahrenabwehr“ (BVerfGE 162, 1).

Bislang dient das zu einer Unterscheidung zwischen nachrichtendienstlichen Eingriffen zur Erhebung personenbezogener Daten mit herabgesetzten Anforderungen im Gefahrvorfeld auf der einen Seite und der Ausübung polizeilicher Befugnisse auf der anderen Seite. Angedachte neue „operative Tätigkeiten“ lassen sich am ehesten als „Einwirkungsbefugnisse“ bezeichnen, da sie nicht unmittelbar an die Erhebung von Informationen anknüpfen (Arts/Jipp, GSZ 2026, S. 7 (10-11)). Bei Tätigkeiten des BND, die über das reine „Beschaffen und Auswerten“ von Informationen durch den BND hinausgehen, also typisch nachrichtendienstliche Tätigkeiten, wie eine Vermittlerrolle in Entführungsfällen (Meiertöns, GSZ 2018, S. 219) oder einen verdeckt arrangierten Gefangenenaustausch, handelt es sich bislang um eine Mischtätigkeit, die der BND sowohl in eigener Zuständigkeit als auch in Amtshilfe nach Art. 35 GG für das Auswärtige Amt wahrnimmt (Meiertöns, GSZ 2025, S. 13 (17)).

§ 51 BNDG-E sieht nun den Einsatz von „erweiterten nachrichtendienstlichen Maßnahmen“ vor, wenn sie „zur Abwendung oder Einschränkung einer Gefährdung im Einzelfall“ erforderlich sind. Bei „erweiterten nachrichtendienstlichen Maßnahmen“ handelt es sich um eine wenig konkrete Formulierung. Wenn ein Staat etwa mit Drohnen den Betrieb eines Flughafens stört, soll der BND im Gegenzug im Entsendestaat vergleichbar vorgehen dürfen? Was, wenn ein Staat einen Zug entgleisen lässt? Was, wenn staatlich gezielte Tötungen, wie z.B. der Tiergartenmord am 23.08.2019, verübt werden?

Keine Übertragung eines Inlandsregimes auf das Ausland

Denkt man darüber nach, was alles von den „erweiterten nachrichtendienstlichen Befugnissen“ erfasst ist, muss zunächst Inlands- und Auslandstätigkeit klar unterschieden werden. Ein polizeilich geprägtes Paradigma ist bei der Bestimmung der Grenzen der Auslandstätigkeit des BND schon deshalb nicht hilfreich, weil es in internationalen Beziehungen zwischen zwei souveränen, rechtlich gleichen Staaten keine polizeiliche Autorität im Über-Unterordnungsverhältnis gibt („par in parem non habet imperium“). Staatsgewalt wird in diesem Rechtsverhältnis allein zwischenstaatlich durch Völkerrecht begrenzt. Anders als innerstaatlich handelt ein Nachrichtendienst in diesem Umfeld mitunter aus einer Position der Schwäche.

Eines der absolut zentralen Probleme der Verweisungstechnik im bisherigen deutschen Nachrichtendienstrecht liegt in der fortlaufenden Bezugnahme des BNDG auf das Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerfSchG). Damit werden innerstaatliche Rechtsvorstellungen schlicht „hochgezont“, die auf einen anarchischen, internationalen Kontext nicht wirklich übertragbar sind (Meiertöns, JBÖS 2022/23, S. 533 (542)). Die aktuelle Diskussion zur strukturellen Neukonzeption des Gesetzes läuft Gefahr, diesen Fehler zu wiederholen.

Friedensgebot des Grundgesetzes als Handlungsgrenze

Einer befürchteten „Militarisierung des BND“ (Schantz, Rn. 29) sind verfassungsrechtlich Grenzen gesetzt. Hierfür muss nicht das Streitkräfteverständnis nach Art. 87a GG erweitert werden, wie von Sofiane Benamour angeregt. Das würde schlicht die Grenze des Wortlauts überschreiten (abweichend Rieger, GSZ 2026, S. 86 (89)). Die Aufgabenbegrenzung des Art. 87a Abs. 2 GG, wonach Streitkräfte grundsätzlich nur „zur Verteidigung“ eingesetzt werden dürfen, richtet sich nicht an Nachrichtendienste – diese fallen nicht unter den Streitkräftebegriff. Indirekt ergeben sich aber Grenzen für eine Entwicklung des BND in das originär den Streitkräften vorbehaltene Tätigkeitsfeld hinein. Der im Kern militärische Verteidigungsauftrag und Kampfhandlungen sind zwingend den Streitkräften zugewiesen (Kirchhof, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, 2006, IV, § 84, Rn. 10-14). Dieser den Streitkräften zugewiesene Auftrag in Art. 87a Abs. 1 GG („zur Verteidigung“) bildet daher eine äußerste Grenze für ein Tätigwerden des BND. Damit ist z.B. eine eigene paramilitärische Einheit des BND, wie sie etwa die CIA mit dem Special Activities Center unterhält, verfassungsrechtlich ausgeschlossen.

Einschlägig ist hier aber das allgemeine Friedensgebot des Art. 26 Abs. 1 GG, das in Art. 87a Abs. 2 GG letztlich nur konkretisiert wird. Dieses Verbot friedensstörender Handlungen aus Art. 26 Abs. 1 GG gilt für die gesamte Exekutive und setzt daher einer operativ einwirkenden Tätigkeit der Nachrichtendienste Grenzen. Zudem ist der Verfassungsgrundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit zu beachten, wonach verbindliches, überstaatliches Recht zu befolgen ist. Damit gewinnt die Frage nach der völkerrechtlichen Zulässigkeit einer Handlung an Bedeutung für die Grenzen von Einwirkungsbefugnissen des BND. Die völkerrechtliche Zulässigkeit unterschiedlicher, vielseitiger nachrichtendienstlicher Aktivitäten lässt sich nicht generell bewerten, sondern nur im Hinblick auf konkrete Einzelmaßnahmen (Deeks, Virginia Journal of International Law (VaJIntL) 2015, S. 291). Nur für bestimmte Praktiken, wie gezielte Tötungen, lassen sich eindeutige Aussagen zu deren Rechtswidrigkeit und Unvereinbarkeit mit dem Interventionsverbot des Art. 2 (1) UN-Charta treffen. § 51 Abs. 3 S. 2 BNDG-E, wonach sich erweiterte nachrichtendienstliche Maßnahmen „nicht gezielt gegen Leib und Leben von Personen richten“ dürfen, ist insofern redundant.

Ebenso lässt sich die gezielte Unterwanderung und Zersetzung fremder Regierungen mit dem Ziel eines Regimewechsels (z.B. in sog. CIA-„Black-Ops“) als völkerrechtswidrig qualifizieren. Einer pro-aktiven, derartigen „geheimdienstlichen“ politischen Beeinflussung sind mit Art. 26 Abs. 1 GG Grenzen gesetzt. Maßnahmen, die gegnerische Angriffshandlungen und Rüstungsvorhaben behindern oder verzögern, erscheinen dagegen mit dem Friedensgebot des Art. 26 Abs. 1 GG vereinbar, ja sogar geeignet, das Gebot eher zu fördern.

Das dem Grundgesetz zugrundeliegende demokratische Konzept von nationaler Sicherheit (Lustgarten/Leigh, 1994) begrenzt damit zugleich ein vermeintliches Eskalationspotential „erweiterter nachrichtendienstlicher Befugnisse“. Die Rechtsform der Bundesrepublik Deutschland als freiheitlicher, wehrhafter, demokratischer Rechtsstaat und vor allen Dingen als völkerrechtsfreundlicher Staat setzt ihrem Handeln im Außenverhältnis Grenzen. Ziel kann es daher nicht sein, gleichartige Fähigkeiten zu entwickeln, wie Dienste von Staaten mit aggressiven, ideologischen Sicherheitskonzeptionen, etwa Russland oder China. Diese Staaten werden insofern immer eine Eskalationsdominanz behalten. Der Koalitionsvertrag von 2025 gibt dementsprechend auch das Ziel vor: „[…] um mit der Leistungsfähigkeit relevanter europäischer Partnerdienste wieder Schritt zu halten“ (Zeile 2651-2655). Maßstab sollen also die Fähigkeiten ausländischer Partnerdienste sein, etwa des britischen MI6 oder der französischen DGSE.

Sogenannte „Gegensabotage“ als vergeltendes verdecktes Handeln kann aber völkerrechtskonform sein. Völkerrecht ist ein Koordinationsrecht und kein Subordinationsrecht, dem es an einer zentralen Stelle zur Rechtsdurchsetzung fehlt. Daher kennt das Völkerrecht die Repressalie als Form der Selbsthilfe. Konstruktiv ist dieses Institut prinzipiell der strafrechtlichen Notwehr nach § 32 StGB ähnlich, in der eine tatbestandlich an sich rechtswidrige Handlung als Reaktion auf ein vorangegangenes rechtswidriges Handeln ausnahmsweise rechtmäßig sein kann. Solange sich nicht vertragliche Einschränkungen für dieses Instrument ergeben, kann das durchaus weitreichende Maßnahmen beinhalten. Hieraus folgt die abschreckende Vorwirkung der Norm (§ 51 BNDG-E), die – wie auch ein DGAP-Whitepaper vom Juli 2026 hervorhebt – zentral ist für eine hybride Verteidigung.

Schwierigere Eingrenzung der Inlandsbefugnisse

Deutlich schwieriger gestaltet sich hingegen, wie die Einwirkungsbefugnisse des Bundesamtes für Verfassungsschutz (BfV) als „Schutzmaßnahmen“ in § 59 BVerfSchG-E begrenzt werden sollen. Da es keine vergleichbare generelle Begrenzung wie die Friedenspflicht des Artikels 26 Abs. 1 GG im Außenverhältnis gibt, fällt hier die Grenzziehung deutlich schwerer. § 59 Abs. 2 BVerfSchG-E räumt dem BfV die Kompetenz ein, verdeckt auf Gegenstände einzuwirken, die für eine Bedrohung eingesetzt werden. Ungeachtet der Frage, inwieweit Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 lit. b und c GG eine hinreichende Gesetzgebungskompetenz für solche Befugnisse enthält oder ein Rückgriff auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG erforderlich ist, wie es Codrin Timu aufgeworfen hat, besteht eine Notwendigkeit für eine solche weitergehende Befugnis, um Schutzlücken zu vermeiden.

Denkbar sind Szenarien, in denen zwar die für ein polizeiliches Handeln notwendige Gefahren- und Gefahrverdachtsschwelle übersprungen würde, die Polizei aber nicht aktiv werden kann: Zum Beispiel, wenn der Hinweis eines ausländischen Nachrichtendienstes auf eine Bedrohung, wie etwa ein verstecktes Waffenlager, aufgrund der Third-Party-Rule nicht an Strafverfolgungsbehörden weitergegeben wird. Eine Behördenerklärung eines Nachrichtendienstes kann als schwaches Beweismittel mitunter nicht ausreichen, um eine Gefahrenschwelle zu überspringen oder einen Anfangsverdacht zu begründen. Dies hätte die Konsequenz, sehenden Auges eine Gefahrentwicklung hinnehmen zu müssen. Die aktuelle Rechtslage stellt die Nachrichtendienste vor die unbefriedigende Alternative, entweder die Third-Party-Rule zu brechen – mit möglicherweise erheblichen Auswirkungen auf die künftige Zusammenarbeit mit anderen Nachrichtendiensten – oder untätig zu bleiben. Diesem Dilemma hilft der neue § 59 Abs. 2 BVerfSchG-E ab, da so dem BfV selbst Abwehrbefugnisse eingeräumt werden.

Die niedrigen Voraussetzungen, wie sie bislang für nachrichtendienstliche Informationseingriffe definiert wurden, können bei weitergehenden Einwirkungsbefugnissen jedoch nicht überzeugen (BVerfGE 154, 152 Rn. 149, 165 f.). Das gilt allein schon, um keine Wertungswidersprüche zu polizeilichen Befugnissen entstehen zu lassen. Auch wenn ansonsten im Recht der Nachrichtendienste polizeirechtliche Anleihen eher verfehlt erscheinen, können hierfür jedenfalls keine niedrigeren Anforderungen gelten als bei entsprechenden polizeilichen Maßnahmen, denn es handelt sich nicht um reine Informationseingriffe. Die „von einer besonderen Bedrohung ausgehende Gefährdung für ein besonders gewichtiges Rechtsgut“ (§ 59 Abs. 1 und 3 BVerfSchG-E) muss in diesem Zusammenhang daher als „Quasi-Gefahr“ verstanden werden.

Kein Notstand, sondern neue Normalität

In der im November 2025 bekannt gewordenen, auch sogenannten „Pressefassung“ des Entwurfs für das neue BNDG war noch die Rede von einer „Nachrichtendienstlichen Sonderlage“, die der neu geschaffene Kabinettsausschuss Nationaler Sicherheitsrat feststellen soll. Erweiterte Befugnisse sollten durch diese Feststellung eröffnet werden. Die damalige Einordnung als eine Art von Notstand erschien in der Tat dogmatisch verfehlt. Durch klar definierte Hürden und Verfahrensregelungen zur Entriegelung des Notstandes (Art. 80a, Art. 115a GG) will das Grundgesetz gerade ein unterschwelliges Hinübergleiten in einen Ausnahmezustand vermeiden. Eine „Logik des Ausnahmezustandes“ (Schantz, Rn. 27), wie sie § 125 BNDG-E, § 75 BVerfSchG-E und § 52 MADG mit einem „unmittelbar bevorstehenden“ Spannungs- oder Verteidigungsfall zugrunde legen, ist insofern kritikwürdig (Frau/Näther).

Drohnensichtungen, hybride Angriffe auf Infrastruktur, wie etwa Unterseekabel, müssen vielmehr als neue Normalität angesehen werden, nicht als Ausnahmezustand. Daher ist eine klare tatbestandliche Eingrenzung der Befugnisse im Regelbetrieb zielführender. Erweiterte nachrichtendienstliche Befugnisse sollten nicht erst über eine Art Notstandsregime ermöglicht werden. Hierbei ist allerdings verfassungsrechtlich eine unabhängige Vorabkontrolle geboten, gerade wenn es um schwerwiegende Grundrechtseingriffe durch Nachrichtendienste geht (dazu Löffelmann).

Eher „Nachrichtendienst Plus“ als „Geheimdienst“

Laienhaft werden die Begriffe „Nachrichtendienst“ und „Geheimdienst“ oft synonym verwendet. Wiederholt hat der Bundesinnenminister von einer Aufwertung zu „echten Geheimdiensten“ gesprochen. Auch der Bundeskanzler selbst hat dies als Zielsetzung definiert. Diese Aussagen verkennen, dass in der bewussten Wahl der Bezeichnung als „Nachrichtendienst“ statt „Geheimdienst“ auch eine Funktionsbegrenzung liegen soll (Dietrich, in: Dietrich/Gärditz (Hrsg.), Handbuch des Rechts der Nachrichtendienste, 2. Aufl. 2026, III § 2 Rn. 7). Bundes- und Landesgesetze verwenden durchgehend den Begriff „Nachrichtendienst“. Denn auch als „Nachrichtendienst“ darf der BND zwar nicht zur vorgelagerten Polizeibehörde werden. Ihm dürfen aber gleichermaßen Aufgaben, die über das bisherige Auswerten und Beschaffen nach § 1 Abs. 2 BNDG hinausgehen, zugewiesen werden, soweit derartige Aktivitäten nicht gegen geltendes Recht verstoßen (BVerfGE 100, 313 (369 ff.); 133, 277 (319)) – und ohne dass der BND zu einem „Geheimdienst“ wird. Konsequent wird auch in den Gesetzesentwürfen die Terminologie „Nachrichtendienst“ beibehalten. Die Frage ist also eher: Wie lässt sich der Nachrichtendienstbegriff so erweitern, dass es sich um eben keinen Wandel zum „Geheimdienst“ handelt. Die vorgesehene erweiterte Befugniszuweisung geht einher mit einem semantisch weiteren Verständnis des Begriffs „Nachrichtendienst“ im Sinne eines „Nachrichtendienst Plus“, der im Gegensatz zum „Geheimdienst“ weiterhin reaktiv defensiv tätig wird. Die Frage, ob der BND zum Geheimdienst wird, kann also im Rechtssinne klar verneint werden, selbst wenn der Begriff noch so sehr von verschiedenen politischen Amtsträgern bemüht wird, denn völker- und verfassungsrechtlich setzt die Friedenspflicht aus Art. 26 Abs. 1 GG nachrichtendienstlichem Handeln im Ausland Grenzen. Auch durch völkerrechtskonforme Vergeltungsmaßnahmen kann ein aggressiver Abschreckungseffekt durch „erweiterte nachrichtendienstliche Maßnahmen“ erzielt werden und der BND dennoch zur außenpolitisch aktivsten und agilsten deutschen Behörde werden.

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Large language models acquire their legal competence from text: judgments, statutes, treaties, journal articles, and regulatory instruments that have been digitised, indexed, and made computationally accessible at scale. The composition of these corpora is neither neutral nor complete. As Bender et al. observed in their critique,¹⁾ training data encode the hegemonies of the archives from which they are drawn; they overrepresent dominant languages, institutions, and viewpoints, and they exclude communities whose knowledge circulates outside mainstream publishing infrastructures.

The legal traditions of Indigenous Peoples and of much of the non-Western world are characteristically oral, relational, etched in carvings, seasonal, performative, and place-based. Their normative content lives in narrative, genealogy, ceremony, and the deliberations of communities; their authority is constituted through relationships between people, land, ancestors, and the non-human world. An AI system built to learn from text does not merely fail to locate such law. It is architecturally incapable of recognising legal knowledge in the forms in which that law exists.

I write from New Zealand, where this problem is neither abstract nor new. It is the digital continuation of a constitutional argument that Māori (the Indigenous Peoples of New Zealand) have been making for nearly two centuries: that the question of which knowledge counts as law is, at bottom, a question of who holds authority, and that colonial institutions have always answered it in their own favour. What has changed is the infrastructure. The determination of what counts as legal knowledge is now being embedded, silently and at planetary scale, into systems that most lawyers will use without ever asking what those systems were built to see.

A Living Jurisprudence

Tikanga (Māori Legal Knowledge), involving the system of values, principles, obligations, and dispute-resolution processes developed by Māori over centuries, offers an instructive case for readers accustomed to thinking about legal pluralism in constitutional terms. Tikanga is not folklore adjacent to “real” law. New Zealand’s Supreme Court accepted in Ellis v R (2022) that tikanga was the first law of Aotearoa and confirmed it remains a source of New Zealand law, capable of application beyond disputes involving only Māori parties.²⁾

The Law Commission’s landmark study paper He Poutama (2023) has since mapped the deepening interweaving of tikanga and state law in what Justice Joe Williams has memorably called an emerging lex Aotearoa.³⁾ For comparative constitutional lawyers, this is recognisable terrain: a settler state grappling, belatedly and imperfectly, with the co-existence of two legal orders within one constitutional space.

But recognition has proceeded through codification, the translation of a living jurisprudence into textual forms legible to courts, tribunals, and legislatures. And codification is where the epistemic risk begins. Tikanga is not a fixed body of doctrine. It is a deliberative practice, exercised through discussion and collective deliberation, weighted by genealogy and relational standing, and applied contextually by those holding recognised authority within the tribal and sub-tribal communities in whom that authority vests. What enters the written archive (digitised legislation, tribunal reports, judgments, statutory definitions, academic commentary) is a filtered representation, shaped by the evidentiary demands of the forums for which it was produced.

AI systems almost exclusively ingest only this filtered layer and then filter it again through the statistical logic of the model. The result is a second-order artefact: a reconstruction of state and academic interpretations of tikanga, detached from the communities whose living practice gives tikanga its authority. A researcher anywhere in the world who asks a legal AI about Māori law will receive fluent, confident text. What they will not receive, and will not know they are not receiving, is any trace of the deliberative processes, internal authorities, and relational obligations through which Māori communities themselves determine what tikanga requires. Fluency without standing is not legal knowledge. It is presented with the authority of apparent comprehensiveness, while functioning as a vector for misinformation.

The Structural Problem

The structural problem generalises well beyond New Zealand, and three features of Indigenous and non-Western legal epistemologies show why.

Orality

Many Indigenous legal orders, in New Zealand, Australia, across the Pacific, and throughout the Americas, transmit normative content through oral tradition, where accuracy and authority are secured by relational and ceremonial protocols rather than by fixation in writing. John Borrows has shown, for the Canadian context, that these are sophisticated constitutional orders in their own right. Oral legal knowledge that has never been transcribed simply does not exist for a text-trained model; oral knowledge that has been transcribed exists only in the mediated form given to it by the transcriber, frequently a colonial ethnographer whose interpretive frame is embedded in the record itself.

Restriction

In many traditions, legal knowledge is deliberately confined to designated knowledge holders and disclosed only in appropriate contexts. This is not underdevelopment awaiting digitisation; it is a governance mechanism, in which the integrity of knowledge depends on proper custodianship. The corpus-building ethos of contemporary AI, in which comprehensiveness is treated as an unambiguous virtue, is in direct normative conflict with legal orders for which selective transmission is itself a legal principle.

Relational epistemology

In many Indigenous frameworks, legal knowledge is not a body of rules applied to facts but a property of relationships: between knower and known, between authority and community, between generations. Who may speak on a legal question is itself a legal question, answered by genealogy and community standing rather than institutional credential. Comparable structures run through other non-Western traditions: classical Islamic jurisprudence locates authority in chains of interpretive transmission and scholarly licence rather than in text alone; Ubuntu jurisprudence in Southern Africa grounds normativity in the relational constitution of personhood. Comparative law has long struggled with its own marginalisation of this plurality. AI now automates that marginalisation, accelerates it, and renders it invisible behind an interface.

From Invisibility to Extraction

It would be a mistake, however, to frame this only as a problem of absence. Where Indigenous knowledge is present in training corpora (digitised tribunal evidence, ethnographic records, documentation of Māori knowledge systems), a different harm operates – extraction. AI systems reproduce that knowledge, often without the consent of the communities from whom it derives, without any mechanism for those communities to govern its downstream use, and without recognition that, within the source legal order, such knowledge may be owned, restricted, or sacred.

The Indigenous Data Sovereignty movement has spent over a decade establishing that Indigenous Peoples hold inherent rights to govern data about their peoples, territories, and knowledge systems. In New Zealand, that claim carries constitutional force. In Te Tiriti o Waitangi, the 1840 treaty between the British Crown and Māori chiefs and a foundational instrument of New Zealand’s unwritten constitution, Article 2 of the Māori text guarantees tino rangatiratanga, commonly understood by the Waitangi Tribunal and many Māori scholars as affirming Māori authority over their lands, communities, and taonga (a term encompassing all treasured things, tangible and intangible). The Waitangi Tribunal,⁴⁾ the standing commission of inquiry into Crown breaches of the Treaty, held in its Ko Aotearoa Tēnei report (2011) that the Crown’s obligations extend to Māori knowledge.⁵⁾ In its WAI 2522 inquiry into the CPTPP trade agreement (2021),⁶⁾ in which this author gave expert evidence, the Tribunal recognised that data can record Māori knowledge and can itself be a taonga. It found the Crown had breached Treaty obligations in aspects of consultation and active protection relating to Māori interests in the digital environment.

The author has argued elsewhere that these guarantees generate specific obligations for AI: Māori data are taonga; their collection and use require Māori governance; and Te Tiriti operates as a constitutional threshold for the deployment of such technologies, not a consultative checkpoint to be satisfied after the design decisions have been made.⁷⁾

On this analysis, the ingestion of Māori legal and cultural materials into training corpora without the authority of Indigenous Peoples is not an intellectual property irregularity. On this account, it is a Treaty breach: the same extractive logic that alienated land and suppressed the Māori language and customs, as it did to other colonised Indigenous Peoples, now replicated in computational form. And a critical corollary follows for anyone tempted to treat the invisibility problem as a coverage problem. Digitisation programmes that pursue more inclusive corpora while leaving governance in the hands of technology firms and state archives do not remedy the harm; they compound it. Visibility on the wrong terms is but a new enclosure.

Four Responsibilities

What follows for legal scholars and institutions, I suggest, are four responsibilities, and none has yet been met.

The first is epistemic: to cultivate, and to teach, the capacity to perceive what AI cannot. Legal education must equip researchers to read a court decision as a mediated representation of Indigenous law rather than as the law itself, and to know where living legal authority actually resides; in which communities, held by which knowledge keepers, exercised through which deliberative processes. A generation trained to treat the model’s output as the horizon of legal knowledge will not know what it is missing and will not be trained to ask.

The second is structural: to recognise that decisions about what is digitised, indexed, and licensed for training are decisions about what AI will know. Law faculties, publishers, and archival institutions are not bystanders to corpus construction; they are its infrastructure. Where their choices systematically exclude Indigenous and non-Western materials, or include them without authority, they embed epistemic hierarchy into the foundations of future legal knowledge production.

The third is relational: institutions developing or deploying AI in legal contexts owe obligations to the Indigenous communities whose legal systems are implicated: obligations of governance, not merely consultation. In New Zealand this is a Treaty requirement: tribes and subtribes participate as rights holders exercising authority, not as stakeholders invited to comment on decisions taken elsewhere. Elsewhere, analogous duties flow from the UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples⁸⁾ and its standard of free, prior, and informed consent.

The fourth is critical: to resist the normalisation of AI’s limitations as though they marked the boundaries of law itself. The deepest risk here is not defective output but epistemic capture: that sustained reliance on AI-mediated research quietly trains the profession to treat the codified, the archived, and the institutionally recognised as the whole of law, and everything beyond that frame as pre-legal, customary in the pejorative sense, or merely cultural. Comparative lawyers will recognise this as an old violence in a new medium. Its novelty lies in its speed, its scale, and its invisibility.

Law as Relationship

Legal knowledge, in the traditions I have described, is not primarily a property of texts. It is a property of relationships: between communities and their histories, between knowledge holders and their obligations, between law and the land from which it emerges. AI systems as presently constituted cannot hold relationships. They hold textual representations of relationships, filtered through the archival practices of the institutions that have historically dominated legal publishing.

That constraint will not be dissolved by scale, by multilingual corpora, or by better retrieval. It demands a reckoning with the epistemological foundations of these systems: what they are designed to know, and whose knowledge they are structured to recognise. That reckoning is, at its core, a constitutional question, and like all constitutional questions in a Treaty-based order, it cannot be answered without first asking who holds the authority to speak. For legal scholarship, engaging that question is not optional. To proceed as though AI’s blind spots were merely technical is itself a jurisprudential position, and it is one that the communities whose rights depend on legal recognition are entitled to hold us to account for.

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Creative Approaches

During his current term, the attacks have become as overt and shameless as they are unprecedented.  For example, President Trump has filed numerous defamation lawsuits against both U.S.-based and international news media, including The New York Times, the British Broadcasting Corporation (BBC), The Wall Street Journal, and CNN. He sued the Des Moines [Iowa] Register and a pollster for election interference and consumer fraud after they reported just prior to the 2024 election that he was trailing in the polls in a state that he later won. (That case was dismissed on September 23, 2026, on the ground that it involved “speech that enjoys the highest category of First Amendment protection.”)  He has also used the regulatory authority of the Federal Communications Commission to threaten television networks with retaliation, including the loss of broadcast licenses, for airing programs that include satirical commentary the President finds offensive.

Barring Media from the White House

In addition to suing news outlets for their published content, President Trump has recently focused on barring certain news outlets from the White House or other government-owned and operated locations, such as aboard Air Force One. For example, in February 2025, he banned reporters from the Associated Press (AP) from attending certain press pool events after the wire service announced that it would defy Trump’s executive order purporting to rename the Gulf of Mexico as the Gulf of America. The AP sued, claiming that its exclusion was based on the President’s disagreement with its viewpoint, in violation of the First Amendment to the U.S. Constitution.

A federal District Court judge in Washington, D.C. granted a preliminary injunction ordering the White House to lift the restrictions in April 2025, but permitted the government to appeal, resulting in a partial stay from the D.C. Circuit. A majority of the three-judge panel concluded that the Oval Office, Air Force One and Mar-a-Lago are nonpublic spaces controlled by the President and to which the First Amendment does not apply. But it also found that the East Room of the White House does not share those same characteristics, and that access to that space for the wire service should be restored. The appeals court denied an emergency petition to rehear the stay en banc, and the case on the merits is pending.

The Latest Salvo

President Trump’s latest salvo, also still under judicial review, involves his attempt to block CNN, MS NOW, and Politico from entering the White House at all, “as a result of their constant ‘reporting’ FAKE NEWS.” He promised “Other Fake News Media Outlets to follow.”

The day after his social media post, MS NOW reported that one of its journalists was denied access to the White House grounds and ordered to surrender her access badge (known as a “hard pass,” which is issued by the White House), as were reporters from CNN and Politico. All three outlets sued in the federal District Court in Washington, D.C., calling the restrictions “a direct assault on the First Amendment”  in retaliation for the content of their reporting, designed to coerce the organizations into providing more favorable coverage of him.

Due Process and Viewpoint Discrimination

Although, at least as a legal matter, the White House has no obligation to grant access to the press at all, once it does so,  federal court precedent holds that, under the First and Fifth Amendments, bona fide journalists may not be denied White House press passes arbitrarily.  And as recently as 2024, the U.S. Supreme Court reaffirmed the principle that speakers cannot be punished based on their viewpoints.  Accordingly, the three news outlets argue that their exclusion from the White House violates the Constitution on both grounds: as unlawful viewpoint discrimination and retaliation for their reporting, and because no clear warnings or justifications were provided before the bans were imposed.

This is not the first time President Trump tried to revoke hard passes – both CNN’s Jim Acosta and Playboy magazine correspondent Brian Karem temporarily lost their access during his first term. But so far, the courts have rejected each of these attempts as unconstitutional, finding that they denied the journalists due process.

National Security as a Pretext

Clearly, President Trump is antagonistic against outlets he claims are biased against him.  But given existing judicial interpretations, how could he hope to prevail in this case?  The answer is that the government has now invoked an additional justification: national security.

Governments often regard this vague term as the trump card that outweighs other interests like government transparency.  But U.S. Supreme Court precedent has made clear that, when freedom of expression is involved, it is not sufficient for the government simply to cite national security. Rather, it has the burden to prove, as it failed to do in the “Pentagon Papers” case, that direct, immediate and irreparable harm would result if the expressive activity was not prohibited.

And, indeed, that is what U.S. District Judge Timothy J. Kelly (a Trump appointee) found in his September 24, 2026 ruling granting a temporary restraining order (TRO) against the White House. Expressing skepticism that national security was even implicated and finding that the media organizations were likely to suffer irreparable harm as long as their passes were withheld, he ordered immediate reinstatement of the press passes for a period of fourteen days.

Trump’s Defiance of TRO

But within days of the court’s order, the Trump White House effectively defied it by prohibiting reporters from CNN and Politico from traveling with him on Air Force One, arguing that access to the plane was different from access to the White House, and that Judge Kelly’s ruling did not explicitly address press pool assignments.  The decision to bar these outlets was particularly significant because Politico was designated the “primary pooler” for a trip to Nebraska.  Other pool members declined to accept the assignment, which, CNN reported, demonstrated “a show of solidarity by news outlets that usually compete fiercely on the White House beat.”

Back to Court

Within days, the news outlets were back before Judge Kelly, who, on October 8, 2026, extended his initial order to October 13, the day after a federal holiday.  CNN reported at that hearing that Kelly, apparently still skeptical of the government’s national security claims, also questioned whether, as Department of Justice (DOJ) attorney Michael Velchik argued, the President actually has the power to decide to cancel media access once he has made clear that he believes the news outlets have published “fake news” that violates national security, and if he had provided adequate notice to meet Fifth Amendment requirements. The media attorney, Theodore Boutrous, countered that even if that notice met due process standards, it would still amount to viewpoint  or content discrimination and be unconstitutional under the First Amendment. However Judge Kelly rules on October 13, many questions will remain in play, as it is almost certain that one or both sides will appeal.

Important Questions at Stake

As the latest case underscores, President Trump’s administration has challenged many norms.  Presidents of both parties have always had complicated relations with the press.  President Richard Nixon had an enemies list that included journalists.  Barack Obama had a frosty relationship with Fox News, and his Treasury Department tried to exclude a Fox correspondent from pool coverage of an interview. But President Trump’s multi-faceted approach to suppress robust and independent journalism is without precedent.

The combination of legal suits, pressure from regulatory agencies, and negative language aimed at undermining the press is significant in itself.  But the repeated attempts to exclude particular news outlets from access to the President and the White House mark a line in the sand that the news media must address. As attorney Boutrous has said, “The case has gotten stronger for the plaintiffs thanks to President Trump” confessing  “viewpoint discrimination and retaliation.” Columbia Journalism Review has called the press reaction to the bans on its competitors “a striking and heartening show of solidarity.”

But whether the courts will agree, and whether that solidarity will endure, are critical questions.  As midterm elections loom, and as the President and his administration engage in ever more outrageous rhetoric, the news media must determine whether they can, ethically, decline to cover what President Trump does and says.  The public has a right to know, and the press must perform its essential function of conveying that information. But it must also maintain its independence to keep government accountable. It won’t be easy. And that’s not Fake News.

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This contribution shares part of Spieker’s critique but argues that the Commission’s plans would not direct us into a fundamentally new legal reality. An examination of previous accession conditions and their distributional effects shows that enlargement has always produced long-lasting inequalities between older and newer members. Some of these inequalities remain to this day and have even been endorsed by the Court. In these circumstances, the principle of equality between Member States demands not just equal voting rights in the Council, but also addressing the material dimension of equality.

Structuring the Costs and Benefits of Accession

While the protection of EU values, sensitive CFSP issues, and institutional design are important concerns ahead of enlargement, economic issues have traditionally dominated accession agendas. Old Member States worried about the inflow of cheaper goods, the arrival of foreign workers, and a reduced share of EU payments. Candidate countries worried about the benefits offered by EU membership. Both sides negotiated their positions during accession talks, and the outcome was captured in the act of accession.

Throughout this process, economically strong candidate countries were able to secure significant concessions. Denmark was given a transitional period to remove tariff barriers and restrictions on foreign capital, yet was granted immediate access to payments under the Common Agricultural Policy (Articles 31, 50, and 121 here). It also received a permanent “summer house” derogation that prevented foreigners from buying secondary vacation properties on the Danish coast (Article 121(2)). Sweden and Finland negotiated the creation of a new regional category in cohesion policy (so-called “Objective 6”) designed specifically to channel aid to regions with low population densities, even if they are rich (see Protocol 6 here). Conversely, economically weaker countries were forced to make important concessions as a condition for accession. To protect the old Member States, Spain and Portugal had to accept a 7- to 10-year transition period in access to agricultural assistance, during which, moreover, their own food exports were limited, as well as a 7-year transition period on the free movement of workers (Article 56 and 67 here; Articles 216 and 233 here). Bulgaria and Romania also accepted similar limitations on free movement for persons for up to 7 years (Annex IV here).

Some may view the different economic treatment of newer and older Member States as a necessary measure to bring about economic convergence and protect the internal market. The statement in C-231/78 Commission v. United Kingdom that these special provisions seek to “facilitate [acceding countries’] adjustment to the rules in force within the Community” could be read in that light. However, this argument is not supported by the economic studies prepared ahead of enlargements. The foreseen economic disruption by the Portuguese accession was very limited, if any. The issues raised by the Spanish accession were treated in a one-sided manner, reviewing these only in light of the potential impact on the French and Italian agricultural regions (see paras. 38 and 47 here). The Danish “summer house” exception was based merely on a concern that foreign buyers could displace the Danish middle classes (when Malta requested a similar derogation, the Commission did require economic data to support it). In addition, some of these provisions are unlimited in time, such as, precisely, the Danish and Maltese derogations on second homes. Their purpose is not to facilitate the sector’s adjustment to the internal market, but to exclude it.

Arguably, acts of accession simply reflect political considerations, among which distributional concerns feature prominently. The historical, widespread use of these special provisions underlies the Commission’s current assertion that targeted provisions in accession treaties can assuage obstacles to enlargement. The Commission Staff Working Document that accompanies the Communication is very explicit on the potential shift of budgetary allocations towards the acceding countries and the need to include transitional measures to protect farmers of the current Member States (see pages 4 and 90 here). In short, the Commission’s suggested approach is not new, but the continuation of a well-established inegalitarian practice.

When Acts of Accession Entrench Inequalities

As Spieker explains, the Court declared in C-231/78 Commission v. United Kingdom that certain derogations in the acts of accession must be temporary since they would otherwise be “contrary to the principle of the equality of the Member States” (para. 17). Unfortunately, however, the Court is not entirely consistent in upholding this benevolent vision of equality.

For instance, although the Court proclaimed acts of accession as primary law with which secondary law must comply (see C-445/00 Commission v. Austria), in C-203/86 Spain v. Council it accepted that the Council had, by Regulation, lowered the milk quotas previously fixed in the Spanish Act of Accession. The Court held that the particularities of the Spanish milk sector had been sufficiently accounted for in other parts of its Act of Accession, and that Spain had committed to the acceptance of the acquis, supposedly including acts adopted during the interim period between negotiation and accession (paras. 27 – 28). In C-273/04 Poland v. Council, the Court accepted that the Council, by Regulation, expanded the list of agricultural sectors subject to a transitional period, de facto amending the Polish Act of Accession. In the famous sugar saga (see Albi here), the Commission enacted a new “interpretation” of the concept of sugar stocks that the EU-10 had to eliminate before accession, to include sugar held by private households. Where the Court had rejected such an interpretation in relation to the richer Member States joining in 1995 (C-179/00 Weidacher para. 42), it upheld the massive fines imposed by the Commission on the poorer Member States joining in 2004, citing the requirement of protecting the sugar producers in the old Member States (see i.a. T‑324/05 Estonia v. Commission, para. 128, upheld in C-535/09 P Estonia v. Commission, para. 45; T-257/04 Poland v. Commission, para. 133, upheld in C-335/05 P Poland v. Commission, para. 188).

At the same time, the Court has happily upheld inequalities that have become permanently entrenched. In C-103/14 Bronius Jakutis, the Court accepted the calculation formula that continues, after the transition period, to give farmers in the “new” Member States a substantially lower payment per agricultural hectare compared to the “old” Member States. The Court noted that this followed from the Act of Accession, arguing (again) that this Act constitutes primary law (paras. 57 and 59), and adding that no valid comparison could be made because the situation in the new Member States was radically different already before accession (para. 90; see also T‑333/09 para. 79). Therefore, in the Court’s eyes, EU law allows unequal treatment of new Member States, and this more than 10 years after these joined the EU, simply because they had once been different. Indeed, today, the CAP still provides Central and Eastern Member States with lower per hectare payments than those given to older members (Article 103(3) of Regulation (EU) 2021/2115).

The above cases cast doubt on the claim that Article 49(2) TEU limits the changes which acts of accession can bring to primary law to mere “adjustments” (after all, C-203/86 Spain v. Council and C-273/04 Poland v. Council show a very liberal view of what constitutes an adjustment). More generally, they suggest that, to the Court, there is no superior principle of equality between Member States that acts of accession must respect, at least not if invoking such a principle would benefit new and poor Member States.

Equality Between Member States – Of What?

When Spieker claims that the proposed safeguard measures would infringe the principle of equality between Member States, he therefore seems to ignore that such a general principle has not historically applied to the acts of accession.

Can we, however, consider an alternative approach whereby respecting the principle of equality between Member States is crucial when it comes to voting rights in the Council, but not when it comes to the distribution of resources? The logic of such an approach would be that we can accept (legally sanctioned) economic disparities between Member States, but we cannot accept different institutional safeguards, because, well, life is unequal, but procedures should not be. This is probably what Spieker means when he criticises the proposed safeguard for “tak[ing] these inequalities to another level” (he takes issue with the potential suspension of voting rights, but not with the potential freezing of EU funding). And it would be consistent with his claim that there is a hierarchy between the different Treaty provisions. Core provisions on the EU institutions, including Council votes (Article 16(2) TEU) would then take priority over the more mundane policy provisions such as prohibiting discrimination between agricultural producers (Article 40(2) TFEU) or ensuring that cohesion funding goes to those that need it most (Articles 174 and 176 TFEU).

But the ability to vote is only useful insofar as it allows us to do something. By enshrining long-lasting or even permanent arrangements, we de facto prevent newcomers from changing the economic deal that they were forced to accept when they first joined (and, exceptionally, prevent older Member States from changing the economic concessions they were forced to give). The criticism of the institutional provisions thus appears to assume that voting in the Council matters outside material (read here “mundane”) concerns. But while the EU is more than an economic union, it is not something else entirely, as Article 3 TEU shows. If voting in the Council is deemed important, then insulating certain economic issues from political contestation should be, too.

In addition, it is necessary to pinpoint that this alternative approach also relies on a certain substantive conception of the principle of equality between Member States: one that allows, and indeed sanctions, important material inequalities. Under this view, it is permissible to exploit the economic and geopolitical vulnerability of newer Member States and force them to accept a lesser entitlement, often permanently, over our common European goods, be it the internal market or the EU budget. This is what we tried to do with Turkey in relation to the free movement of persons, and what we continue to do to Central and Eastern Member States in relation to agricultural and rural development payments. Such an attitude relies on othering: the unspoken assumption that the other should be eternally grateful to join our club – but that it will always remain the other. Those who defend or enable this position, including the CJEU, must reflect on what this says about us, as a project and as a European society, if there indeed is such a thing.

Conclusion: The Meaning of Equality Within the Union’s Constitutional Fabric

The accession negotiations prompt a deeper reckoning with the meaning and function of the principle of equality between Member States. A diluted principle of equality makes enlargement easier, as it lowers reluctance among current Member States. Yet it also transforms the symbolic and practical meaning of membership. The historical acquiescence to the inequalities embedded in previous acts of accession is problematic, just as the strong reactions to the institutional aspects of the proposed safeguard clauses alone reveal assumptions that can be problematic, too. At its current stage, the European project may require more than simply raising the alarm about institutional disparities. It may require, for instance, serious consideration of how much economic inequality we are willing to accept within the common project, how much inequality we are willing to entrench in the allocation of our common resources for years to come, and for how long we consider such inequalities permissible, if any.

The author wishes to thank Merijn Chamon for his comments on a previous draft.

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